065-2013-DSU-Gobierno Regional de Amazonas - Sede

PRONUNCIAMIENTO N° 1065-2013/DSU
Entidad:
Gobierno Regional de Amazonas - Sede Central
Referencia:
Adjudicación Directa Selectiva N° 069-2013/GRA/CEP, convocada
para la ejecución de la obra: "Construcción del puente peatonal San
Juan - Los Patos sobre el río Utcubamba, Cajaruro, Utcubamba,
Amazonas".
1.
ANTECEDENTES
A través del Oficio N° 012-2013-G.R.AMAZONAS/CEP, recibido con fecha
18.10.2013, el Presidente del Comité Especial del proceso de selección de la referencia
remitió al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) las diez
(10) observaciones presentadas por el participante MEXIPERU S.A.C., así como el
respectivo informe técnico, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 28° del
Decreto Legislativo Nº 10171, que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, en
adelante la Ley, el artículo 58° de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo
Nº 184-2008-EF2, en adelante el Reglamento, y el Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) de este Organismo Supervisor.
Resulta importante resaltar que, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 58° del
Reglamento, este Organismo Supervisor se pronunciará únicamente respecto de: a) las
observaciones presentadas por el solicitante que no hayan sido acogidas o son
acogidas parcialmente; b) las respuestas a las observaciones del solicitante que, pese a
ser acogidas, son consideradas por éste contrarias a la normativa; o, c) el acogimiento
de las observaciones formuladas por un participante distinto al solicitante, cuando este
último manifieste que considera tal acogimiento contrario a la normativa, siempre que
se haya registrado como participante hasta el vencimiento del plazo previsto para
formular observaciones.
Sobre el particular, de la revisión de las Observaciones N° 5, N° 8, N° 9, primer
extremo de la Observación N° 3 y de las respuestas otorgadas por el Comité Especial
en el pliego absolutorio, se advierte que dichas observaciones se encuentran acogidas,
no obstante lo señalado por dicho órgano colegiado respecto de la observación N° 3,
esto es, que habría sido acogida parcialmente, por lo que no corresponderá que este
Organismo Supervisor se pronuncie al respecto. Cabe señalar que, en relación al
segundo extremo de la Observación N° 3 se advierte que, en estricto, constituye una
consulta y/o solicitud de información, por lo que este Organismo Supervisor no se
pronunciará sobre dicho extremo.
Asimismo, con relación a la Observación N° 6 se advierte que el primer extremo ha
sido acogido parcialmente (respecto de la experiencia como Ingeniero Ambiental), y el
segundo extremo no se enmarca en ninguno de los supuestos contenidos en el artículo
58° para la emisión de Pronunciamiento, pues constituye en estricto una solicitud de
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Modificado mediante Ley Nº 29873
Modificado mediante Decreto Supremo Nº 138-2012-EF
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información. En tal sentido este Organismo Supervisor se pronunciará únicamente
respecto del extremo no acogido.
Todo ello, sin perjuicio de las observaciones de oficio que puedan realizarse al amparo
de lo previsto por el inciso a) del artículo 58° de la Ley.
2. OBSERVACIONES
Observante:
MEXIPERU S.A.C.
Observación N° 1
Contra la definición de obras similares
A través de la presente observación, el recurrente cuestiona la definición de obras
similares establecida en las Bases, debido a que vulneraría los Principios de
Moralidad, Eficiencia, Celeridad, Economía y Eficacia, entre otros, así como la
normativa de contrataciones públicas.
En tal sentido, el recurrente solicita modificar dicha definición de acuerdo a lo
siguiente:
"Construcción, ampliación, rehabilitación, reconstrucción, mejoramiento, instalación
y montaje de puentes colgantes (peatonales y/o carrozables), puentes de concreto".
Adicionalmente, el participante solicita que se precise para dicha definición que "se
aceptarán los subcontratos que cumplan estrictamente con lo estipulado en la Ley y su
Reglamento; así como todo aquello relacionado a la normativa de contratación
pública vigente".
Caso contrario, solicita que se considere como obras similares a "la construcción,
ampliación, rehabilitación, reconstrucción, remodelación o mantenimiento de
carreteras que tengan como componentes la construcción, ampliación, rehabilitación,
reconstrucción, mejoramiento, instalación y montaje de puentes colgantes (peatonales
y/o carrozables), puentes de concreto, siempre que éstas sean verificables de manera
fehaciente con los documentos apropiados, siendo que solo se tomará en cuenta para
efectos de validar la experiencia aquel monto que estuvo destinado a la construcción,
ampliación, rehabilitación, reconstrucción, mejoramiento, instalación y montaje de
puentes colgantes".
Pronunciamiento
Sobre el particular, debe indicarse que el artículo 13° de la Ley, concordado con el
artículo 11° del Reglamento, establece que la definición de los requerimientos técnicos
mínimos es de exclusiva responsabilidad de la Entidad, sin mayor restricción que la de
permitir la mayor concurrencia de proveedores en el mercado, debiéndose considerar
criterios de razonabilidad, congruencia y proporcionalidad.
Ahora bien, de la revisión de las Bases, se advierte que se estableció como definición
de obras similares la siguiente:
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"Se entiende como obras similares la construcción, ampliación, rehabilitación,
reconstrucción, remodelación o mantenimiento de obras viales, incluido obras de arte
(pavimentaciones, carreteras, puentes, estacionamientos, trochas, caminos), obras
hidráulicas (obras en puertos fluviales)".
No obstante ello, a través del pliego absolutorio, el Comité Especial modificó dicha
definición como "la construcción, ampliación, rehabilitación, reconstrucción,
remodelación o mantenimiento de obras viales (pavimentaciones, carreteras, puentes,
estacionamientos, trochas, caminos)".
Adicionalmente, se señaló que la definición propuesta por el recurrente se orientaría a
limitar la libre participación establecida en la normativa de contrataciones del Estado,
además de que, "en los trabajos de construcción, ampliación, rehabilitación,
reconstrucción (...) de obras viales" (aspectos incluidos en la definición), "muchas
veces involucra también la construcción, ampliación, rehabilitación (...) de puentes
(de concreto, carrozables, peatonales, entre otros)" (definición requerida por el
participante), siendo que en los contratos, certificados, entre otros, no se detallan
específicamente esta última definición.
Por lo expuesto, en la medida que es responsabilidad de la Entidad la definición de
obras similares, que ésta ha indicado las razones por las cuáles estableció la definición
de acuerdo a lo anterior, y siendo que el proveedor requiere que tal definición sea
modificada de la manera en que él propone, este Organismo Supervisor ha decidido
NO ACOGER la presente observación.
Observaciones N° 2, 4, 6, 7 y 10
Contra los requisitos técnicos mínimos
del personal propuesto
A través de las Observaciones N° 2, 4, 6, 7 y 10, el participante cuestiona los distintos
requisitos mínimos establecidos en las Bases para el personal propuesto, en la medida
que los considera desproporcionales e incongruentes con el objeto de la convocatoria.
Asimismo, señala que vulnerarían los Principios que rigen las contrataciones públicas.
En ese sentido, solicita lo siguiente:
Respecto del Ingeniero Residente de Obra: Suprimir los estudios de
capacitación en Geotecnia Aplicado a la Ingeniería - a nivel de Diplomado(Observación N° 2).
Respecto del Ingeniero Especialista en Mecánica de Suelos: Suprimir la
acreditación de experiencia de dicho profesional por encontrarse referida a la
prestación en obras en general, siendo que dicha experiencia no se encontraría referida
a su especialidad (Observación N° 4).
Respecto del Ingeniero Especialista en Seguridad y Medio Ambiente: Que se
permita que dicho profesional cuente con las especialidades de: "Ingeniero Industrial
o Ingeniero en Higiene y Seguridad Industrial" (Observación N° 6).
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Asimismo, suprimir la acreditación de su experiencia como "Ingeniero Especialista en
Seguridad y Medio Ambiente en obras en general" (Observación N° 7).
Respecto del Maestro de Obra: que se permita que el personal propuesto para
dicho cargo no tenga título alguno, pues lo que le daría la destreza en el cargo es la
reiteración de una conducta en el tiempo, es decir la experiencia solicitada
(Observación N° 10).
Pronunciamiento
En lo que se refiere a la experiencia y capacitaciones mínimas exigidas a los
profesionales, debe indicarse que el artículo 13° de la Ley, concordado con el artículo
11° del Reglamento, establece que la definición de los requerimientos técnicos
mínimos es de exclusiva responsabilidad de la Entidad, sin mayor restricción que la de
permitir la mayor concurrencia de proveedores en el mercado, debiéndose considerar
criterios de razonabilidad, congruencia y proporcionalidad.
Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo III de la Sección Específica
de las Bases, así como del pliego absolutorio de consultas y observaciones, se advierte
que los requisitos mínimos referidos al personal propuesto han quedado redactados de
la siguiente manera:
CARGO
Ing. Residente
PERFIL
Ing. Civil
EXPERIENCIA - ESPECIALIDAD
Ingeniero Civil colegiado y habilitado para el ejercicio
de la Profesión (...)
El profesional propuesto acreditará tener experiencia
como Residente de Obra, y/o Supervisor, y/o Inspector
en Obras iguales o similares al objeto de la
convocatoria, en un periodo no menor a dos años y
medio (2.5) acumulados.
(...)
Además deberá contar con estudios de capacitación en
Geotecnia Aplicado a la Ingeniería (a nivel de
Diplomado).
Ing. Geólogo o Ing. Civil con especialidad en temas
relacionados a Mecánica de suelos, colegiado y
habilitado para el ejercicio de la profesión (...).
Ing.
Especialista
en Mecánica
de Suelos
Ing. Geólogo o
Ing. Civil con
especialidad en
temas
relacionados a
Mecánica de
suelos.
Ing.
Especialista
en Seguridad
y Medio
Ambiente
Ingeniero Civil o Ing. Ambiental o Ing. en Higiene y
Ing. Civil o Ing.
Seguridad Ambiental, colegiado y habilitado para el
Ambiental o Ing.
ejercicio de la profesión (...).
en Higiene y
Seguridad
El profesional propuesto acreditará tener experiencia
Ambiental
en el mismo cargo en obras en general en un periodo
El profesional propuesto acreditará tener experiencia
como Ingeniero Especialista en Mecánica de Suelos, en
un periodo no menor a cinco (05) años acumulados.
(...)
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no menor a dos (02) años acumulados.
(...)
Maestro de
Obra
Profesional
técnico en
Edificaciones o
Construcción
Civil
Profesional técnico en edificaciones o construcción
civil, egresado de Instituto Superior o SENCICO,
sustentar con título profesional técnico.
Con Experiencia mínima como Maestro de Obra de dos
(02) años de experiencia mínima efectiva ejecutada en
obras iguales o similares.
(...)
En relación al cuestionamiento relativo al Ingeniero Residente de Obra, referido a
los estudios de capacitación en Geotecnia Aplicado a la Ingeniería (a nivel de
Diplomado), debe indicarse que éstos forman parte de los requerimientos técnicos
mínimos, y su determinación es facultad de la Entidad que convoca el proceso de
acuerdo a sus necesidades. En tal sentido, este Organismo Supervisor ha decidido NO
ACOGER la Observación N° 2.
Sin perjuicio de lo señalado, con ocasión de la integración de las Bases, la Entidad
deberá registrar en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE): (i)
un informe en el que se sustente técnicamente las razones por las que la adecuada
ejecución de la obra requiere que el referido profesional cuente con los estudios de
capacitación en Geotecnia Aplicado a la Ingeniería (a nivel de Diplomado), teniendo
en cuenta las actividades que realizará dicho profesional, (ii) la información que
evidencie la existencia de oferta de profesionales que cumplan con la totalidad del
requerimiento (perfil, tiempo de experiencia y estudios) exigido para dicho
profesional. Cabe precisar que deberán suprimirse aquellos requisitos que no sean
acreditados.
Asimismo, con ocasión de la integración de Bases, deberá precisarse el número y/u
horas de capacitación que deberá acreditar dicho profesional. Cabe precisar que dicho
requerimiento debe ser congruente con la información que se registre para acreditar la
oferta de profesionales en dicha especialidad.
Adicionalmente, en cuanto a la forma en que se acreditarán los estudios requeridos,
deberá precisarse en las Bases Integradas que podrán acreditarse con la presentación
de constancias, certificados o cualquier otro documento que, de manera fehaciente,
demuestre que el profesional propuesto recibió la formación requerida.
De otro lado, con relación a los cuestionamientos relativos a la acreditación de la
experiencia en obras en general del Ingeniero Especialista en Mecánica de Suelos y
del Ingeniero Especialista en Seguridad y Medio Ambiente, cabe indicar que, de la
revisión de las Bases, se advierte que para el primer profesional no se ha precisado en
qué tipo de obras (similares o en general) se acreditará la experiencia, y para el
segundo profesional se indicó que será la obtenida en su participación como tal en
obras general.
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Sobre el particular, este Organismo Supervisor ha indicado en diversas oportunidades
que, en el caso de los profesionales, la experiencia que resulta relevante es la obtenida
realizando trabajos iguales o similares3 a aquellos que realizará durante la ejecución
del contrato que se derivará del presente proceso. Debiendo tenerse presente además
que dicha experiencia debe haberse obtenido en el marco de la ejecución de obras
similares, salvo en el caso de algunos profesionales, cuyas experiencias realizando las
actividades propias de sus especialidades no dependen del tipo de obra en la que se
desempeñan, en la medida que éstas serán las mismas sea cual sea el tipo de obra en la
que participen, no siendo necesario que la experiencia a acreditar se limite a aquella
obtenida en obras similares, pudiendo ésta acreditarse con obras en general4
En ese sentido, considerando que es facultad de la Entidad determinar su
requerimiento, lo que incluye la determinación de los profesionales que podrán
acreditar su experiencia en su participación en obras en general, este Organismo
Supervisor ha decidido NO ACOGER las observaciones N° 4 y N° 7.
Sin perjuicio de ello, siendo que, en el caso del Ingeniero Especialista en Seguridad y
Medio Ambiente, no queda claro que su experiencia realizando las actividades propias
de su especialidad no dependen del tipo de obra en el que se desempeñan, en la medida
que éstas serán las mismas sea cual sea la obra en la que participen, por lo tanto, con
ocasión de la integración de Bases deberá registrar en el SEACE un informe que
sustente que las actividades de dicho profesional serán las mismas sea cual sea la obra
en la que participen, de lo contrario, corresponderá exigir en los requerimientos
técnicos mínimos que la experiencia a acreditar se limite a aquella obtenida en obras
similares.
Adicionalmente, dado que en el caso del Ingeniero Especialista en Mecánica de Suelos
no se ha precisado en qué tipo de obras se acreditará su experiencia, con ocasión de la
integración de Bases, deberá precisarse si ésta será acreditada en obras en general o en
obras iguales y/o similares, de acuerdo a las actividades que desarrollará dicho
profesional. En caso se requiera acreditar la experiencia de dicho profesional con obras
en general, deberá registrarse en las Bases Integradas un informe que sustente que las
actividades de dicho profesional serán las mismas sea cual sea la obra en la que
participen, de lo contrario, corresponderá exigir en los requerimientos técnicos
mínimos que la experiencia a acreditar se limite a aquella obtenida en obras similares.
Con relación a los cuestionamientos relativos a las profesiones requeridas para el
Ingeniero Especialista en Seguridad y Medio Ambiente y el Maestro de Obra, de
conformidad con lo señalado anteriormente por este Organismo Supervisor, dado que
la determinación de la calificación mínima de los profesionales es competencia y
responsabilidad de la Entidad, este Organismo Supervisor ha decidido NO ACOGER
dicho extremo de la Observación N° 6 y la Observación N° 10.
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En relación con la definición de servicios similares, de acuerdo con el numeral 51 del Anexo de
Definiciones del Reglamento, un trabajo similar es todo trabajo o servicio de naturaleza semejante a
la que se desea contratar, independientemente de su magnitud y fecha de ejecución. En otras palabras,
para que un servicio sea considerado similar a otro, las actividades que definen su naturaleza deben
ser comunes a ambos.
4 Por ejemplo: el Topógrafo.
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Sin perjuicio de lo anterior, con relación al Ingeniero Especialista en Seguridad y
Medio Ambiente, de la revisión del pliego absolutorio se advierte que la Entidad no ha
sustentado las razones por las cuales no incorporó para dicho especialista las
profesiones de Ingeniero Industrial o Ingeniero en Higiene y Seguridad Industrial, de
acuerdo a lo solicitado por el participante, por lo que, con ocasión de la integración de
las Bases, deberá registrarse en el SEACE un informe técnico en el cual se señalen las
razones por las cuáles no se ha incorporado las referidas profesiones para el Ingeniero
Especialista en Seguridad y Medio Ambiente. Adicionalmente, deberá registrarse en el
SEACE la información que evidencie la existencia de oferta de profesionales que
cumplan con la totalidad del requerimiento (perfil, tiempo de experiencia y estudios)
exigido para dicho profesional. Cabe precisar que deberán suprimirse aquellos
requisitos que no sean acreditados.
3.
CONTENIDO DE LAS BASES CONTRARIO A LA NORMATIVA
SOBRE CONTRATACIONES DEL ESTADO
En ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la Ley y su Reglamento, de
conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 58° de la Ley, este Organismo
Supervisor ha efectuado una revisión de oficio de las Bases del presente proceso,
advirtiendo las siguientes deficiencias, las mismas que deberán ser implementadas,
obligatoriamente, en la Integración de Bases, en mérito a lo dispuesto en el artículo
59° del Reglamento.
3.1
Contenido de la propuesta económica
Siendo que en el numeral 1.6 del Capítulo I de las Bases se señala que el sistema de
contratación es a suma alzada, con ocasión de la integración de las Bases, en el
contenido de la propuesta económica del Capítulo II de las Bases deberá suprimirse la
referencia a “(...) y el detalle de los precios unitarios cuando este sistema haya sido
establecido en las Bases. El monto total de la propuesta económica y los subtotales
que lo componen deberán ser expresados con dos decimales", a efectos de que la
evaluación se realice respecto del total; sin perjuicio de que el detalle de los precios
unitarios -que incluye los subtotales que componen el monto total de la propuesta
económica- pueda ser requerido al ganador de la buena pro para la suscripción del
contrato, información que tendrá carácter referencial.
3.2
Respecto de la colegiatura y habilidad de los profesionales
De acuerdo con el Precedente Administrativo de Observancia Obligatoria contenido en
el Pronunciamiento N° 691-2012/DSU5, deberá precisarse en las Bases que la
colegiatura y habilitación de los profesionales se requerirá para el inicio de su
participación efectiva en el contrato, y no en una etapa anterior, tanto para aquellos
titulados en el Perú o en el extranjero, debiendo suprimirse cualquier regulación
contraria de cualquier extremo de las Bases.
5
Ver: Precedentes Administrativos de Observancia Obligatoria del año 2012. Sección: Legislación y
documentos OSCE. En: www.osce.gob.pe
8
Lo anterior no resulta impedimento para que la Entidad antes de suscribir el contrato,
en el ejercicio de su función fiscalizadora, verifique que la experiencia que se pretenda
acreditar haya sido adquirida cuando el profesional se encontraba habilitado
legalmente para ello.
Lo expuesto implica adecuar las disposiciones del Capítulo III de la Sección
Específica de las Bases, así como cualquier otro extremo de dicho documento que
resulte contrario a lo dispuesto en los párrafos precedentes.
3.3
Forma de acreditar la experiencia del personal profesional propuesto
Respecto de los Capítulos II y III de la Sección Específica de las Bases, con ocasión
de la Integración de Bases, corresponderá precisar lo dispuesto en el Precedente
Administrativo de Observancia Obligatoria contenido en el Pronunciamiento N° 7232013/DSU6, con relación a la forma de acreditar la experiencia del personal propuesto
mediante (i) copia simple de contratos y su respectiva conformidad o (ii) constancias o
(iii) certificados o (iv) cualquier otra documentación que, de manera fehaciente
demuestre la experiencia del personal propuesto, debiendo uniformizar la
documentación consignada en las Bases para tales efectos, no siendo válida cualquier
regulación contraria de cualquier extremo de las Bases.
3.4
Proforma del Contrato
En la Cláusula Décimo Tercera deberá establecerse de manera clara y precisa el plazo
máximo de responsabilidad del contratista, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 50° de la Ley.
4.
CONCLUSIONES
En virtud de lo expuesto, este Organismo Supervisor ha dispuesto:
4.1. El Comité Especial deberá cumplir con lo dispuesto por este Organismo
Supervisor al absolver las observaciones indicadas en el numeral 2 del presente
Pronunciamiento.
4.2. El Comité Especial deberá tener en cuenta lo indicado en el numeral 3 del
presente Pronunciamiento a fin de efectuar las modificaciones a las Bases que hubiere
a lugar, así como registrar en el SEACE la documentación solicitada.
4.3. Publicado el Pronunciamiento del OSCE en el SEACE, el Comité Especial
deberá implementarlo estrictamente, aun cuando ello implique que dicho órgano
acuerde bajo responsabilidad, la suspensión temporal del proceso y/o la prórroga de
sus etapas, en atención a la complejidad de las correcciones, adecuaciones o
acreditaciones que sea necesario realizar, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 58° del Reglamento.
6
Ver: Precedentes Administrativos de Observancia Obligatoria del año 2013. Sección: Legislación y
documentos OSCE. En: www.osce.gob.pe
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4.4. Al momento de integrar las Bases el Comité Especial deberá modificar las
fechas de registro de participantes, integración de Bases, presentación de propuestas y
otorgamiento de la buena pro, para lo cual deberá considerar que, de conformidad con
lo dispuesto por la Novena Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento,
en tanto se implemente en el SEACE la funcionalidad para que el registro de
participantes sea electrónico, las personas naturales y jurídicas que deseen participar
en el presente proceso de selección podrán registrarse hasta un (1) día después de
haber quedado integradas las Bases, y que, a tenor del artículo 24° del Reglamento,
entre la integración de Bases y la presentación de propuestas no podrá mediar menos
de cinco (5) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la publicación de las
Bases Integradas en el SEACE.
4.5. A efectos de integrar las Bases, el Comité Especial también deberá incorporar
al texto original de las Bases todas las correcciones, precisiones y/o modificaciones
dispuestas en el pliego de absolución de consultas, en el pliego de absolución de
observaciones y en el Pronunciamiento, así como las modificaciones dispuestas por
este Organismo Supervisor en el marco de sus acciones de supervisión, de acuerdo con
lo dispuesto por el artículo 59° del Reglamento.
4.6. Conforme al artículo 58° del Reglamento, compete exclusivamente al Comité
Especial implementar estrictamente lo dispuesto por este Organismo Supervisor en el
presente Pronunciamiento, bajo responsabilidad, no pudiendo continuarse con el
trámite del proceso en tanto las Bases no hayan sido integradas correctamente, bajo
sanción de nulidad de todos los actos posteriores.
4.7. En caso la Entidad continúe con el proceso sin sujetarse a lo dispuesto en el
presente Pronunciamiento, tal actuación constituirá un elemento a tomar en cuenta
para la no emisión de las constancias necesarias para la suscripción del respectivo
contrato; siendo que la dilación del proceso y los costos en los que podrían incurrir los
postores y el ganador de la buena pro son de exclusiva responsabilidad de la Entidad.
Jesús María, 04 de noviembre de 2013
ELV/CJR.