Percepciones

Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Capitulo 5
Percepción de los representantes de beneficiarios
En este capítulo se presenta un análisis de la percepción que tienen los representantes de
los beneficiarios de las obras respecto de la operación del Programa; específicamente de las
solicitudes de apoyo, del apego a las fechas programadas en los proyectos, del tiempo en
los trámites de los apoyos, de la atención recibida durante los tramites, del grado de
satisfacción con los apoyos recibidos y finalmente de los procesos de transparencia y
contraloría social.
Previo al análisis, se consideró importante caracterizar a los entrevistados, con la finalidad
de matizar y precisar algunas opiniones dentro del mismo contexto, además, resaltar el
grado de conocimiento que tienen los entrevistados respecto de las operación del Programa.
Cabe precisar, que en este apartado se entiende como representantes de beneficiarios a las
presidencias municipales, en virtud de que son las responsables de gestionar, ejecutar y
entregar las obras a los beneficiarios directos de las comunidades apoyadas.
La fuente única de información para éste análisis son las 235 entrevistas realizadas a los
municipios ubicados en los 19 estados contemplados en la muestra para la evaluación del
Programa. Cabe mencionar que en 58 presidencias municipales no se pudo llevar a cabo la
entrevista debido al reciente cambio de administración.
5.1. Características de los entrevistados
Las variables que se toman en cuenta para caracterizar a los funcionarios entrevistados son:
el género, la edad, el nivel de escolaridad y los años de experiencia que tienen en la gestión
de los apoyos.
De esta manera se tiene que de los 235 funcionarios entrevistados, el 96.6 por ciento fueron
hombres (227) y sólo el 3.4 por ciento fueron mujeres (8). Dentro del estrato de los hombres
la edad promedio es de 39 años; mientras que en las mujeres la edad promedio se ubica en
los 41 años de edad.
Un 46.4 por ciento de los funcionarios entrevistados tiene estudios a nivel de licenciatura, el
16.5 por ciento sólo cursó el nivel primaria, un 12.8 por ciento tiene la preparatoria, un 11.9
por ciento la secundaria, un 8.1 por ciento tiene una escolaridad a nivel de maestría y
solamente el 4.3 por ciento no realizó estudios.
En promedio los entrevistados tienen tres años de experiencia en la gestión de los apoyos;
sin embargo, sobresale un 16.6 por ciento de los funcionarios que a la fecha de la entrevista
no tenían experiencia alguna.
Por otro lado, el 23.7 por ciento de los entrevistados ocupaban el cargo de presidentes
municipales, el 22.4 por ciento el puesto de directores de obras públicas, un 8.3 por ciento el
puesto de directores de desarrollo social, el 6.1 por ciento subdirectores de obras y el 39.5
por ciento fueron funcionarios que ocupaban cargos diversos como coordinadores de
fomento agropecuario, responsables del ramo 20 y 33, secretarios del presidente municipal,
entre otros cargos.
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5.2. Grado de reconocimiento del Programa por parte de los representantes de
beneficiarios
Desde el punto de vista de los entrevistados, el principal factor que facilita o dificulta el
acceso a los apoyos del Programa está relacionado con el nivel de conocimiento que tienen
los funcionarios involucrados sobre la operación del mismo.
En este sentido, el 100 por ciento de los entrevistados aseguró conocer el Programa para el
Desarrollo Local (Microregiones), pese a que en algunos de los municipios lo ubican mejor
como el programa de Microrregiones; sin embargo, sólo el 28.9 por ciento afirmó conocer la
forma de operar del mismo y el 10.6 por ciento dijo conocer todos los apoyos que brinda
(gráfico 123). Caso contrario ocurre con los requisitos para obtener los apoyos del Programa,
ya que un 41.7 por ciento de los beneficiarios entrevistados expresó conocer los
requerimientos para solicitar y gestionar los apoyos.
Gráfico 123. Nivel de conocimiento de los funcionarios municipales
100
100
41.7
80
60
28.9
10.6
40
20
0
B eneficiarios que co no cen el Pro grama
B eneficiarios que co no cen la fo rma de o perar del Pro grama
B eneficiarios que co no cen to dos los apo yos del P rograma
B eneficiarios que co no cen los requisito s para o btener los apoyos
Fuente: Elaboración propia con información de las entrevistas aplicadas a beneficiarios.
Enfocando el análisis a nivel de los puestos que ocupan los entrevistados dentro de la
estructura administrativa de las presidencias municipales, se tiene que los directores y/o
coordinadores de desarrollo social son los que están más enterados sobre el cómo opera el
Programa (41.2 por ciento de los entrevistados), en menor porcentaje los directores de obras
públicas (el 31.4 por ciento), le siguen los presidentes municipales (27.8 por ciento) y
finalmente los que menos conocen la operación del Programa son los subdirectores de obras
públicas (16.7 por ciento), ver cuadro 46.
Por otro lado los funcionarios entrevistados que están más enterados de los requisitos que
se solicitan para obtener los apoyos son los directores y subdirectores de obras, y en menor
porcentaje los presidentes municipales y los directores y/o coordinadores de desarrollo
social.
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Cuadro 46. Nivel de conocimiento del Programa de los funcionarios por puesto
administrativo
Puestos administrativos
Presidentes municipales
Directores de obras públicas
Directores de desarrollo social
Subdirector de obras públicas
Otros
% de entrevistados que
conocen la operación del
Programa
27.8
31.4
41.2
16.7
26.7
% de entrevistados que
conocen los requisitos para
la obtención de los apoyos
42.6
51.0
47.1
50.0
38.9
Fuente: Elaboración propia con información de las entrevistas aplicadas a beneficiarios.
Una explicación clara del por qué un alto porcentaje de entrevistados opinó que no conoce la
operación del Programa está relacionada con las funciones que desempeñan cada uno de
los funcionarios, ya que varios de ellos centran su atención en una sola parte del proceso,
por ejemplo, los subdirectores de obras públicas en muchos de los casos son los
responsables de integrar a los expedientes los documentos que se les solicitan a los
beneficiarios finales, como la copia de la credencial de elector y la clave única de registro de
población.
5.3. Solicitud de apoyos
El 63.8 por ciento de los representantes entrevistados opinaron que quién decide sobre el
tipo de obra que se solicitará son las comunidades, un 39.1 por ciento opinó que es el
municipio, el 17.4 por ciento se refirió a que es la SEDESOL y un porcentaje poco
representativo comentó que es otra institución refiriéndose principalmente al COPLADE
(gráfico 124). Cabe precisar, que de acuerdo con las Reglas de Operación 2003, las obras
financiadas con recursos del Programa deberán de responder a las demandas de las
comunidades.
Gráfico 124. Instancias solicitantes de apoyo
63.8
70
60
39.1
50
40
17.4
30
19.6
20
10
0
El Municipio
Las comunidades
La SEDESOL
Otra
Fuente: Elaboración propia con información de las entrevistas aplicadas a beneficiarios.
A pesar de que la mayoría de las obras fueron solicitadas por la propia comunidad, es
importante mencionar que físicamente no presentan una solicitud, más bien, el mismo
municipio es el encargado de elaborarla y registrarla en la ventanilla del COPLADE.
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El hecho de que la SEDESOL y el gobierno del estado planeen, seleccionen y prioricen
obras sin previa consideración del municipio ha ocasionado, en gran medida, que un número
importante de obras demandadas por las propias comunidades se vayan acumulando, ya
que según los entrevistados en los municipios existen en promedio 12 solicitudes rezagadas
por año.
Otro factor importante que explica el rezago de solicitudes está relacionado con las que el
COPLADE rechaza por falta de documentación o por falta de solidez técnica. Al respecto, un
30.9 por ciento de los entrevistados comentó que en alguna ocasión el COPLADE les ha
rechazado una solicitud debido a estas causas.
5.4. Apego a las fechas programadas en los proyectos para la ejecución
El 99.1 por ciento de los representantes de beneficiarios entrevistados consideraron que las
obras supervisadas (contempladas en la muestra) fueron comenzadas en la fecha estipulada
en el proyecto y sólo un 4.5 por ciento consideró lo contrario. Las principales razones por las
que las obras no se iniciaron de acuerdo a las fechas programadas se encuentran: a) por
falta de las aportaciones tanto federal como estatal, b) porque las solicitudes son aprobadas
después de las fechas programadas, c) por conflictos sociales al interior de las localidades y
d) por retrasos en las licitaciones a falta de quórum en las obras que son contratadas.
Por otro lado, el 81.1 por ciento de los entrevistados consideró que las obras se ejecutaron
de acuerdo con lo planeado en el proyecto, mientras que un 13.5 por ciento opinó lo
contrario. Entre las razones que explican el por qué las obras no fueron ejecutadas de
acuerdo con lo planteado en el proyecto se tienen: a) incumplimiento de las empresas
contratadas para la realización de la obra, b) falta de recursos para terminar la obra como
estaba planeada, esto a causa de una inflación en precios y c) por cuestiones climáticas, d)
porque se realizaron trabajos que no estaban contemplados.
El 53 por ciento de los entrevistados comentó que las obras fueron concluidas de acuerdo a
la fecha estipulada en el proyecto, en contraste con el 35.6 por ciento que opinó lo contrario.
Las principales causas que originaron que las obras no se concluyeran en las fechas
programadas son: a) el retraso que hubo para iniciar las obras en los tiempos programados,
b) porque los contratistas aún no entregan la obra y c) por problemas sociales en las
localidades, entre otras.
Finalmente de los 234 funcionarios entrevistados sólo el 16.2 por ciento afirmó que las obras
se iniciaron, ejecutaron y concluyeron de acuerdo con lo estipulado en el proyecto.
5.5. Tiempo en trámites en los apoyos solicitados
Can base en las opiniones de los entrevistados, los tiempos en los trámites de los apoyos
dependen significativamente de las fechas en las que son solicitados, por ejemplo, algunos
de los apoyos que se solicitaron en los últimos meses del año, fueron aprobados y
ejecutados en un tiempo no mayor a un mes, a diferencia de algunas solicitudes que se
realizaron en los primeros meses del año, donde los tiempos de aprobación y ejecución
fueron superiores a los seis meses.
Según los entrevistados, la explicación del por qué las solicitudes y las obras se agilizan con
mayor rápidez en los últimos meses del año se debe principalmente a los tiempos con los
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que cuentan las delegaciones federales de la SEDESOL para comprometer los recursos y
por cumplir con las metas físicas y financieras.
De acuerdo con los resultados del trabajo de campo, el periodo promedio entre la aprobación
de la solicitud y la entrega recepción de la obra es de 118 días, periodo que la mayoría de
los entrevistados consideraron como adecuado, considerando el tipo de obras que se
ejecutan.
5.6. Atención recibida
En términos generales, consideraron los funcionarios entrevistados que fueron atendidos de
una manera atenta al momento de entregar la solicitud de apoyo en la ventana de recepción
del COPLADE o figura similar. Comparten la misma opinión respecto del trato que recibieron
a lo largo de los trámites del apoyo (gráficos 125 y 126).
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Gráfico 125. Atención recibida en la
entrega de la solicitud
Gráfico 126. Atención recibida a lo
largo del trámite
98.6
1.4
Atento
Desatento
% de beneficiarios
% de beneficiarios
90.3
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
9.7
Atento
Desatento
Fuente: Elaboración propia con información de las entrevistas a percepción de beneficiarios.
Asimismo, consideran los beneficiarios entrevistados que la participación de los funcionarios
de la SEDESOL – responsable del Programa, coordinador del área de microrregiones y
residentes- en el desarrollo del Programa es “muy buena”30.
5.7. Grado de satisfacción con los apoyos
A razón de que un alto porcentaje de presidencias municipales cambiaron de administración
en el año 2004 y algunas otras en los primeros días del presente año, un poco más de la
mitad de los representantes de beneficiarios entrevistados (56 por ciento), pudieron opinar
respecto a la satisfacción que les ocasionó la construcción de las obras en los años 2002 y
2003.
No obstante, del total de entrevistados que pudieron opinar sobre el tema, un 87 por ciento
aseveró que las obras se concluyeron a entera satisfacción del municipio, mientras que un
13 por ciento consideró lo contrario. La principal razón por la que existe insatisfacción con las
obras ejecutadas se debe a que no fueron concluidas de acuerdo a lo planteado en el
proyecto o porque en algunos otros casos no se cumple con la normativa establecida por las
instancias responsables como la CFE, la Comisión Nacional del Agua (CNA) o figura similar.
Asimismo, la mayoría de los entrevistados consideraron que los miembros de las
comunidades están satisfechos con las obras realizadas, en virtud de que se les
solucionaron necesidades básicas como agua potable, electrificación y educación. El bajo
porcentaje de las comunidades que no están satisfechas con las obras se debe a que las
obras no están terminadas y en algunos otros casos se debe a factores ajenos al proyecto,
por ejemplo, en obras de electrificación en muchos de los casos la CFE no ha energizado las
líneas.
Esta aseveración surge del índice de participación de los funcionarios de la SEDESOL (IPF), planteado en la guía
metodológica de la evaluación del Programa.
30
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5.8. Acciones de transparencia y contraloría social
Como parte de los procesos de transparencia y contraloría social, las instancias ejecutoras –
presidencias municipales- presentan informes a la contraloría del estado, a la SEDESOL y a
los integrantes de los comités comunitarios o figura similar.
Al respecto, un 97.9 por ciento de los entrevistados confirman que le presentan un informe a
la SEDESOL y al gobierno del estado sobre la situación y grado de avance de los proyectos.
De acuerdo con los resultados, los medios y los plazos mediante los cuales les informan a
las instituciones anteriormente mencionadas, estos varían entre municipios; sin embargo el
más frecuente se da a través de un oficio y de manera mensual, algunos lo hacen sólo vía
telefónica y cada que es solicitado, algunos otros lo hacen a través de los propios residentes
de la SEDESOL y otros aprovechan las reuniones que tiene con el COPLADE para informar
el grado de avance y/o la problemática que tienen las obras.
Asimismo, un 94.7 por ciento de los entrevistados aseguran que también les presentan
informes a los miembros de las comunidades – integrantes de los comités comunitarios o
figura similar- sobre el grado de avance de los proyectos. La forma más frecuente para hacer
del conocimiento los avances de las obras a los integrantes de las comunidades es mediante
reuniones comunitarias o con el comité de obra.
De acuerdo con los entrevistados, los principales aspectos que incluyen los informes que se
les presentan a los miembros de las comunidades son: los montos de los aportantes, los
gastos realizados, el avance físico de las obras, las irregularidades en la ejecución y las
propias observaciones que hacen los comités comunitarios (gráfico 127).
Gráfico 127. Aspectos que incluyen los informes para los integrantes de las
comunidades
82.5
90
68.4
80
67.1
65.8
% de beneficiarios
63.2
70
60
50
40
30
20
Las
observaciones
del Comité
Comunitario
Las
irregularidades
El avance
físico
Los montos de
los aportantes
0
Los gastos
realizados
10
Fuente: Elaboración propia con información de las entrevistas aplicadas a beneficiarios.
Como se muestra en el gráfico anterior, los informes contemplan principalmente el grado de
avance de las obras y los gastos realizados, aspectos que explican en gran medida la
transparencia en la ejecución de los recursos del Programa.
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Al margen de lo anterior, los propios comités de obras realizan acciones de vigilancia en
cuanto a los gastos de ejecución, las aportaciones de la comunidad, los materiales que se
usan en la construcción, el cumplimiento de los conceptos contemplados en el proyecto, así
como las fechas de ejecución.
Analizando las instituciones que supervisan o le dan seguimiento a las obras se tiene que,
según los entrevistados, la SEDESOL es la institución que más supervisa las obras, seguida
por el municipio, la localidad y finalmente el que menor seguimiento le brinda a las obras es
el Estado (gráfico 128).
Gráfico 128. Grado de participación de las instancias involucradas en el seguimiento
de las obras
41.5
41.0
45
% Beneficiarios
40
35
26.1
30
19.7
25
20
15
10
La Localidad
El Estado
Sedesol
0
El Municipio
5
Fuente: Elaboración propia con información de las entrevistas aplicadas a beneficiarios.
El dato que llama la atención es la baja participación del estado, ya que como instancia
operativa de los programas sociales de la SEDESOL y del programa para el Desarrollo Local
(Microrregiones) en particular, es el responsable directo de darle seguimiento a las obras,
con la finalidad de reportar el nivel de avance físico y financiero.
En términos generales, los representantes de los beneficiarios directos, consideran que el
Programa ha sido benéfico para los habitantes de los municipios y localidades, el cual ha
operado de manera satisfactoria, sus fortalezas y retos están identificados, pero es necesario
avanzar en el fortalecimiento de la capacidad de gestión, planeación y seguimiento de la
realización y operación de las obras apoyadas, en las diferentes vertientes.
La percepción de los representantes de los beneficiarios sobre la operación del Programa en
general es positiva, con observaciones de mejorar la eficiencia en los procesos del mismo.
Cabe mencionar, que para los representantes de los beneficiarios, el Programa solamente
cubre una parte de las solicitudes de atención a sus comunidades y de que es necesario
fortalecerlo en las vertientes evaluadas: agua potable, electrificación y Centros Comunitarios
de Aprendizaje, pero también en otras de importancia social y económica, como las opciones
productivas.
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