Operaci n del programa

Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Capitulo 3
Operación del Programa
3.1. El esquema Institucional
El esquema institucional en el que opera el Programa para el Desarrollo Local
(Microrregiones), tiene como base la suscripción de convenios de coordinación entre el
Gobierno Federal y los Gobiernos de los estados.
3.1.1. Mecanismos de coordinación intergubernamental e interinstitucional
De acuerdo con lo establecido en la Ley de Planeación y en las disposiciones jurídicas en
materia de planeación y administración de cada entidad federativa, el Gobierno Federal a
través de la Secretaría de Desarrollo Social, promueve con los gobiernos de los Estados la
suscripción de convenios de coordinación, que como instrumentos de planeación establecen
las acciones que se ejecutan en materia de superación de la pobreza.
En el marco de cada Acuerdo de Coordinación se suscriben anexos de ejecución en los que
la Federación y los Estados se comprometen de manera libre, razonada y conjunta a erogar
recursos destinados a regiones y espacios previamente determinados, adoptando un
esquema de aportación asociado, bipartita y complementario.
En cada Acuerdo de Coordinación se identifican las Microrregiones, así como las áreas que
ambos niveles de gobierno se comprometen a apoyar, las bases y compromisos que
permitan dar cumplimiento a la estrategia de Microrregiones. Se establecen las atribuciones
y responsabilidades de los Estados y Municipios en el ejercicio del gasto y las asignaciones
presupuestales que se destinan para la ejecución del Programa por parte de la Federación y
del Gobierno del Estado.
La evaluación externa encuentra que en la mayoría de los estados visitados, la coordinación
intergubernamental e interinstitucional ha posibilitado que el programa avance en beneficio
de los municipios y localidades apoyadas. Además de los acuerdos de Coordinación, las
acciones conjuntas de planeación y seguimiento de las acciones del Programa, entre las
dependencias estatales y las Delegaciones de la SEDESOL, encuentran un espacio
importante de coordinación en las actividades del COPLADE.
3.1.2. El esquema institucional y los ámbitos de responsabilidad
De acuerdo con lo establecido en los Lineamientos Específicos 2003 y el Reglamento Interior
de la Secretaría de Desarrollo Social, el esquema institucional bajo el que se desarrolla el
Programa para el Desarrollo Local, implica la participación de distintas instancias en todos
los procesos inherentes a su operación, como se describe a continuación, (cuadro 28)
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Cuadro 28 Ámbitos de responsabilidad
Instancia
Responsabilidad
Secretaría de
Desarrollo Social
Unidad de
Microrregiones
 Administrar, liberar y en su caso, operar los recursos presupuestales
asignados a los programas para el Desarrollo Social y Humano.
 Proponer estrategias, programas, proyectos y acciones para el desarrollo de
las microrregiones con un enfoque territorial en el ámbito rural, con base en los
indicadores de rezago y marginación así como los estudios que se formulen.
 Concertar con los tres órdenes de gobierno la celebración de convenios y
acuerdos para coordinar las respectivas acciones de desarrollo en las
microrregiones.
 Coordinar una estrategia común con las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal que articule esfuerzos y recursos para el
desarrollo de las microrregiones.
 Proponer las disposiciones normativas de los programas a su cargo
 Instrumentar la operación, supervisar el ejercicio de los recursos y, en su
caso, autorizar propuestas de inversión, cancelar autorizaciones y ejercer
recursos de los programas a su cargo, vigilando que dichas acciones se realicen
con oportunidad, eficacia y de manera congruente con los objetivos
institucionales, de conformidad con las disposiciones aplicables.
 Dar a conocer las disposiciones normativas y presupuestarias a los
operadores de los programas a su cargo.
 Capacitar y asesorar a los operadores de los programas en la materia
cuando así lo requieran y verificar que hagan lo propio entre las autoridades
locales y las instancias ejecutoras.
 Promover la participación de los beneficiarios en los programas a su cargo,
en la planeación, ejecución y vigilancia de las actividades de los mismos.
 Establecer los mecanismos de coordinación de los Programas para el
Desarrollo Social.
 Definir criterios para determinar las Microrregiones y espacios que requieren
Subsecretaría de
de mayor atención.
Desarrollo Social y
 Consolidar los informes institucionales.
Humano
 Elaborar y publicar las Reglas de Operación en el Diario Oficial de la
Federación.
 La integración de los lineamientos específicos.
 Selección de proyectos de acuerdo a la planeación estatal.
COPLADE
 Promover la vinculación entre los tres órdenes de gobierno.
 Integración del cierre del ejercicio.
 Realizar la promoción y divulgación de las acciones del Programa.
 Formular junto con el COPLADE las propuestas de inversión.
Delegados
federales de la
 Envío de expedientes técnicos, oficios y anexos de aprobación.
SEDESOL en las
 Liberar los recursos presupuéstales.
Entidades
 Remitir a las áreas centrales la información programática y presupuestal del
Federativas
ejercicio.
 Elaboración de los cierres de ejercicio.
 Presentar propuestas de inversión.
Gobiernos
 Verificar el cumplimiento de las obras.
Estatales o
 Integrar la información programática y presupuestal.
ejecutores de
 Generar las actas de entrega-recepción de las obras y tramitar su descargo
Programa
contable.
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Instancia
Instancias de
fiscalización
Secretaría de la
Función Pública
(SFP)
Presidencias
municipales
Responsabilidad

Revisión del cumplimiento y el ejercicio del gasto.



Aplicación de los recursos para los fines con que fueron autorizados.
Informar a SEDESOL sobre la aplicación de los recursos.
Mantener en funcionamiento las obras recibidas.
Fuente: Elaboración propia con base en los lineamientos específicos 2003
De manera general se puede señalar que todas las instancias que participan dentro de la
operación y desarrollo del Programa cumplen con las actividades correspondientes a sus
ámbitos de acción. Lo anterior ha sido un elemento fundamental que ha propiciado el buen
desempeño del Programa.
Sin embargo, a pesar de ello, se identificaron fallas en algunos de los procesos operativos
del Programa, que no necesariamente tiene que ver con el ámbito de responsabilidad de las
diferentes entidades involucradas, sino en la manera como se llevan a cabo dichos procesos.
A continuación en la figura 1 se muestra de manera ilustrada y resumida los principales
procesos operativos del Programa.
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Figura 1. Diagrama de flujo de los procesos operativos del Programa
Difusión y promoción
Beneficiarios
Delegaciones
Federales en
los estados
Gobiernos de
los Estados
Solicitud de los apoyos
Comunidades
y municipios
Propuestas
de inversión
Planeación
Priorización
de
solicitudes
Recepción de
solicitudes
COPLADE
Entrega
recepción de la
obra
Operación
Validación de
proyectos
Delegaciones SEDESOL
Ejecución de obras
SCT, CFE, LFC,
empresas privadas,
municipios o
Aprobación de
solicitudes
y
emisión de los oficios
de aprobación
Estados
Mantenimiento y
operación del proyecto
Presidencias
municipales y/o
ejecutor de la obra
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
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3.1.3. Difusión
Actividades de difusión y su frecuencia
Uno de los elementos fundamentales en toda estrategia y programa, es su difusión y
promoción a fin de que los beneficiarios actuales y potenciales los conozcan con oportunidad
y tengan la posibilidad de solicitar y acceder a ellos.
Para el caso del programa para el Desarrollo Local, la difusión se realizó, en un primer
momento con su publicación en el diario Oficial de la Federación y en la página electrónica
establecida en el sistema de Internet (www.sedesol.gob.mx), en cabal cumplimiento con lo
establecido en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y
las Reglas de Operación del programa para el 2003.
Reglas de Operación 2003
Punto 8.1 Difusión
Conforme a las disposiciones establecidas en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el
presente Ejercicio Fiscal, estas Reglas de Operación, además de su publicación en el Diario oficial de la
Federación, estarán disponibles para la población en las Delegaciones federales de SEDESOL en los Estados, así
como en la página electrónica establecida en el sistema Internet (www.sedesol.gob,mx ) en estricto cumplimiento
con lo establecido en la ley federal de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental.
La promoción y difusión del Programa en los ámbitos estatal y municipal estuvo bajo la
responsabilidad de las Delegaciones Federales de la SEDESOL, y su personal operativo
(residentes), estos últimos fueron los encargados de hacer llegar a cada uno de los
municipios y localidades información del Programa, sobre sus objetivos, tipos de apoyo,
requisitos para acceder a los apoyos, la solicitud y selección de los proyectos, así como los
derechos y obligaciones de cada una de las instancias y/o actores que participan en su
operación y desarrollo. Ello en apego a lo establecido en las Reglas de Operación del
Programa para el 2003.
Reglas de Operación del Programa 2003.
Punto 8.2 Promoción
Las Delegaciones Federales de la SEDESOL en los Estados, en Coordinación con la Unidad responsable del
programa, serán las encargadas de realizar la promoción y divulgación de las acciones del Programa.
Los medios más eficaces como herramientas de difusión resultaron ser, de acuerdo a la
frecuencia de las respuestas dadas por los entrevistados y de la propia observación del
evaluador, los siguientes: 1) Representante de la SEDESOL, 2) Representante del Gobierno
del Estado y, 3) La información impresa, lo anterior da la oportunidad de resaltar la
importancia que tienen los residentes de las Delegaciones como promotores del Programa,
como puede apreciarse en el gráfico 23
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Gráfico 23. Como se enteró el beneficiario del Programa
para el Desarrollo Local
Representantes de
beneficiarios
169
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
142
Funcionario del Estado
125
Por funcionario de la SEDESOL
A través de información impresa
112
Internet
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Nota: Las posibilidades de respuesta para la pregunta concerniente al indicador analizado fueron
múltiples ya que el beneficiario pudo haberse enterado del Programa por distintas vías.
En el ámbito de las Delegaciones Estatales, las actividades de difusión tienen que ver con la
realización de reuniones y talleres, éstos primero fueron proporcionados a los Residentes,
los que posteriormente multiplicaron la información a los beneficiarios potenciales del
Programa.
En cuanto a la frecuencia de las actividades de difusión del Programa, de acuerdo a las
respuestas vertidas por los operadores del este Programa en el ámbito Estatal, dichas
actividades de difusión se llevan a cabo, una vez al año, en el 50 por ciento de las
Delegaciones, cuando menos una vez al mes en el 33 por ciento de las Delegaciones y cada
tres meses en el 17 por ciento restante (gráfico 24).
Gráfico 24. Frecuencia con que se realizan las
actividades de difusión
33%
50%
17%
Cuando menos una vez al
mes
Cada tres meses
Una vez al año
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
No obstante a que cada una de las instancias o actores que participan en el Programa
realizaron las actividades concernientes a la difusión y promoción del mismo, se observaron
algunas deficiencias en los procesos. Estas deficiencias son perceptibles de manera especial
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
en los últimos niveles, aquellos que hacen llegar de primera mano la información a los
beneficiarios directos del Programa, figura 2
Figura 2. Diagrama de flujo de los procesos de difusión
y promoción del Programa
Unidad de Microrregiones
Delegaciones Estatales de la
SEDESOL
Residentes
Presidentes
Municipales
Comunidades
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Un alto porcentaje, de representantes de los beneficiarios manifestaron conocer la forma en
que opera el Programa (64.2 por ciento), sin embargo se pudo detectar que existen aspectos
que aún no quedan del todo claros, desde la perspectiva de los entrevistados (Presidentes
Municipales y Comités de Obra), dichos aspectos son: los derechos y obligaciones de cada
uno de los actores e instancias participantes en el Programa, la mezcla de recursos y las
instancias o actores encargados de la administración de los recursos, autorización de los
proyectos y sanciones en caso de incumplimiento, (gráfico 25).
Un 35.8 por ciento de los representantes municipales (Presidentes y Comités de Obra),
expresó desconocer la forma en que opera el Programa.
Lo anterior puede ser atribuible a factores como: la alta rotación de personal en las
Delegaciones Estatales, al cambio en las autoridades municipales (que a veces suele ser
cada año) y, a la falta de comprensión en la comunicación, dado que existe autoridades
municipales que no hablan el español y viceversa, residentes que no hablan lenguas
indígenas.
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Gráfico 25. Aspectos de la operación del Programa sobre
los que aún se presentan dudas por parte de los beneficiarios
Porcentaje de beneficiarios
80
70
70
60
45
50
40
30
20
20
13
10
10
0
Obligaciones de La mezcla de
cada
recursos
participante
Quien
administra los
recursos
Quien autoriza Quien sanciona
los proyectos
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
A fin de identificar con mayor profundidad el grado de conocimiento e información que tienen
cada uno de los representantes de los beneficiarios del Programa, se pidió a cada uno de los
entrevistados que explicara aspectos como todos los apoyos que otorga el Programa, los
requisitos para acceder a los apoyos, el grado de marginación de su comunidad, los criterios
de aceptación y rechazo de las solicitudes y la documentación requerida para la solicitud.
De lo anterior se obtuvo que, cuando menos el 55 por ciento de los beneficiarios
(autoridades municipales o Comités de Obra), fueron capaces de dar respuestas acertadas a
alguno de los aspectos anteriormente mencionados, (gráfico 26). Porcentaje aceptable, si se
toma en cuenta la alta rotación de autoridades municipales y al nivel educativo de algunos de
los entrevistados, ya que el 35.9 por ciento cuenta sólo con estudios de secundaría.
Gráfico 26. Porcentaje de representantes de beneficiarios que pudieron
dar respuestas acertadas a aspectos concernientes a los procesos
y operación del Programa
100
90
91.1
80
70
71.0
60
56.6
55.5
50
49.5
44.4
40
8.9
30
29.0
20
10
0
El grado de
Criterios de
Si (respuestas Apoyos que otorgaRequisitos para la
el Programa
obtención de los marginación de su aceptación o
acertadas)
apoyos
municipio o
rechazo de las
No
comunidad
solicitudes
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
El gráfico anterior permite identificar que es necesario reforzar las actividades de promoción
y difusión del Programa dirigidas a sus beneficiarios potenciales, en los ámbitos municipal y
local.
El grado de desconocimiento que existe en un porcentaje importante de los representantes
de beneficiarios sobre aspectos y requisitos para acceder a los apoyos del Programa, ha
provocado retrasos en los procesos; un ejemplo de ello es el atraso que causa la
presentación de solicitudes con errores, ya que deben se regresadas para su adecuada
presentación.
Por lo anterior se sugiere la realización de un manual para la elaboración de las solicitudes,
donde se establezcan, de manera clara, los requisitos documentales y de elegibilidad, para
acceder a los apoyos.
Es importante resaltar que dichos problemas, según la opinión de los funcionarios estatales
de la SEDESOL, en la mayoría de los casos, se deben a la falta de personal suficiente
(residentes) en las Delegaciones Estatales, lo que conlleva a que cada uno de los residentes
vea aumentada su carga de trabajo con respecto al número de municipios bajo su
responsabilidad, dificultando las tareas de difusión y seguimiento del Programa.
Otros elementos que dificultan la difusión y promoción del Programa son los de tipo
presupuestal (falta de recursos económicos), y los geográficos, ya que la mayoría de los
municipios y comunidades con índices altos y muy altos de marginación presentan
problemas para su acceso, ya sea por las distancias a recorrer, por la falta de un sistema de
transporte público, e incluso por la falta de vías de acceso adecuadas.
Se considera recomendable establecer estrategias de difusión que permitan llegar a un
número mayor de municipios con la información concerniente al Programa, como talleres o
reuniones a nivel regionales. Dichos talleres o reuniones se pueden realizar con los
municipios elegibles para su apoyo, de acuerdo con la planeación a nivel estatal, el interés
federal y las prioridades municipales.
Mecanismos de seguimiento a las actividades de difusión
El mecanismo de seguimiento de las actividades de difusión realizadas por el personal de
operativo de las Delegaciones de la SEDESOL se lleva a cabo a través de la revisión de las
bitácoras e informes de actividades de los residentes.
Sin embargo, no existe un mecanismo estandarizado de seguimiento para las actividades de
difusión, en la mayoría de las Delegaciones Estatales (88.8 por ciento), se utiliza el registro
de las solicitudes, los informes de avance de las obras y/o las actas de entrega recepción
como mecanismo de seguimiento a las actividades.
Al no existir un mecanismo de seguimiento a las actividades de difusión del Programa, y al
sustituirse este con otros aspectos del proceso9, la retroalimentación entre los actores
involucrados suele verse nulificada, provocando, además de un desconocimiento de los
procesos inherentes al Programa y el retraso de los mismos, la imposibilidad de detectar los
posibles cuellos de botella que pudiesen dificultar el cumplimiento oportuno de las metas.
9
Registro de solicitudes, avances de las obras y actas de entrega recepción.
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3.1.4. La solicitud y seguimiento de los apoyos
Existencia de información sistematizada
Con base en la visita a 18 Delegaciones Estatales de la SEDESOL, se pudo constatar que
sólo el 72.2 por ciento de éstas utilizan el Sistema SIIPSO como una herramienta que
permite conocer la demanda total de los apoyos. Sin embargo, es necesario aclarar que el
SIIPSO es utilizado por el 100 por ciento de las Delegaciones Estatales entrevistadas para
conocer los proyectos de inversión y para dar seguimiento a los gastos.
De acuerdo a la percepción de algunos de los funcionarios (61.1 por ciento), no obstante la
adopción del sistema por las entidades federativas, el SIIPSO presenta aún problemas de
tipo técnico que dificultan su utilización como fuente de información para el seguimiento. Por
lo anterior algunas de las Delegaciones Federales en los Estados han tenido que utilizar
otras herramientas para la captura de la información que concierne a cada solicitud (bases
de datos en Excel o el SIGANET), gráfico 27.
Los problemas que se detectaron en el uso y manejo del SIIPSO también están relacionados
con la falta del establecimiento claro de los indicadores y/o unidades de medida bajo las que
se debe capturar la información concerniente a cada una de las solicitudes que ingresan al
Programa.
Gráfico 27. Sistemas de información para registrar
solicitudes de apoyo
No lo considera
necesario
12.3%
Base de datos en
Excel y el
SIGANET
15.5%
SIIPSO
72.2%
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Las dificultades en la utilización del SIIPSO están relacionadas, además, con la falta de una
cultura para el ordenamiento, seguimiento y captura adecuada de la información
concerniente a cada uno de los proyectos.
Por lo anterior, se recomienda establecer patrones claros sobre la información que debe
contener cada una de las solicitudes, es decir se deben predeterminar los indicadores y
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
unidades de medida en las que se debe presentar la información (variables), que integra
cada solicitud con su respectivo proyecto, lo anterior permitirá tener una información
confiable y sistematizada.
Es importante hacer resaltar los esfuerzos de la Unidad de Microrregiones, el área de
Seguimiento y las Dependencias Estatales de la SEDESOL por llevar de manera ordenada y
sistematizada la información referente a los proyectos y comunidades beneficiadas por el
Programa. Lo anterior a través de actividades de revisión y cotejo de información entre
oficinas centrales y cada una de sus representaciones a nivel estatal, las que se llevan a
cabo una vez por mes, lo que ha posibilitado una mayor eficiencia en las actividades
concernientes al seguimiento operativo y financiero del Programa.
Cumplimiento con los lineamientos para recibir, procesar y seleccionar las solicitudes
De acuerdo a las respuestas de funcionarios operativos y miembros del COPLADE, se
puede señalar que existe un sistema estandarizado sobre los procedimientos para recibir y
encaminar las solicitudes.
Las propuestas de solicitud de apoyo entran en primera instancia al COPLADE, donde se
realiza la selección de las solicitudes, de acuerdo a la planeación de cada Estado. Una vez
realizado lo anterior, los expedientes de cada solicitud son enviados a la Delegación Federal
de la SEDESOL en cada Estado, donde se verifica que cada una de las solicitudes cumplan
con los requisitos documentales necesarios y los criterios de elegibilidad establecidos en las
Reglas de Operación 2003 para el Programa.
En caso de haber solicitudes cuyo monto del proyecto exceda el monto establecido por las
Reglas de Operación 2003, éstas deben ser remitidas al Comité Único de Validación Central,
mismo que valora la viabilidad y congruencia de las solicitudes. Una vez realizado lo anterior,
las solicitudes son enviadas a la Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo
Social, misma que funge como ventanilla única para el registro en el inventario de obras,
proyectos y acciones, para la asignación de un número de expediente y descargo del monto
asignado.
Plazos y procedimientos desde la solicitud hasta la entrega-recepción del proyecto
De acuerdo con lo establecido en las Reglas de Operación 2003, el tiempo máximo entre la
entrega de la solicitud y la aprobación de la misma es de 30 días, no obstante, de acuerdo a
la percepción de los beneficiarios (presidentes municipales o encargados de obra), ello sólo
se dio en el 29.9 por ciento de los casos, por lo que el tiempo promedio en este proceso fue
de 38 días. Es necesario establecer dentro de la planeación, plazos determinados para cada
uno de los procesos.
Reglas de Operación 2003
Punto 8.3.1.1 Procesos : Microrregiones y Zonas de Alta Marginación
Las propuestas de inversión se presentarán a través del COPLADE a la Delegación Federal de la SEDESOL en el
Estado, instancia que de acuerdo con el análisis técnico normativo de cada uno de los proyectos y conforme a la
disponibilidad presupuestal del Programa, informará sobre la viabilidad de los proyectos en un plazo no mayor de 30
días hábiles.
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Gráfico 28. Tiempos promedio en los procedimientos de las solicitudes
(desde su recepción hasta la entrega recepción de la obra o proyecto)
120
100
Días
80
118
60
90
40
54
20
0
42
38
Recepción de la
solicitud y su
aprobación
Aprobación a
aportación del
municipio
Aprobación a
aportación del
Estado
45
Aprobación a
aportación Federal
Aprobación a la
ejecución del
proyecto
Aprobacióna la
entrega recepción
de la obra
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Los resultados del trabajo de campo arrojaron un periodo promedio entre la aprobación de la
solicitud y la entrega-recepción de la obra, de 118 días, no obstante este período puede
variar significativamente de acuerdo al contexto de operación del Programa, es decir de la
disponibilidad para la aportación oportuna de los recursos de las distintas instancias
involucradas (gobierno federal, estatal y municipal).
A fin de conocer las causas que provocan el no cumplimiento del tiempo máximo establecido
por las Reglas de Operación para la aprobación de las solicitudes, se procedió a entrevistar
a los funcionarios operativos del Programa y miembros del COPLADE, lo que se obtuvo fue
lo siguiente:
El 95 por ciento de los funcionarios coinciden en afirmar que lo anterior es causa de la mala
integración (falta de documentación)10 de las solicitudes por parte de los beneficiarios, lo que
provoca que algunas de las solicitudes tengan que ser devueltas para su correcta
presentación.
Otro factor que retrasa la aprobación de las solicitudes, es el tiempo que le toma al
COPLADE decidir sobre las solicitudes que se van a apoyar, dado que ello conlleva todo un
proceso de negociación entre los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal que en
algunos estados suele ser bastante difícil.
La selección de los proyectos
De acuerdo a la revisión de los expedientes de los proyectos visitados, y de las entrevistas
realizadas a miembros del COPLADE y funcionarios operativos del Programa, se puede
Y que suele ser efecto de la mala difusión e información del Programa, dado que los responsables de tramitar los apoyos
presentan deficiencias sobre el conocimiento de los requisitos para acceder a los apoyos.
10
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
afirmar que todos los proyectos seleccionados cumplen con los criterios de elegibilidad
establecidos en las Reglas de Operación 2003, del Programa11.
Para la selección de las solicitudes se realiza un diagnóstico de necesidades de la
comunidad o del municipio que solicita el apoyo, ello con el fin establecer el impacto de cada
proyecto en los habitantes, y discernir sobre la conveniencia del apoyo.
Sin embargo, existe la percepción del 10.4 por ciento de las autoridades a nivel municipal y
local, de que las necesidades sociales de la comunidad no son elementos primordiales para
la selección de los proyectos, sino que se responden más a presiones políticas que a
necesidades reales de las comunidades.
El 94.4 por ciento de los funcionarios declara que existe información que permite conocer
las localidades apoyadas, el tipo de apoyo, los montos y el historial de participación en el
Programa. Sin embargo se detecta que el principal problema de la información con que se da
seguimiento a las solicitudes apoyadas es su insuficiente actualización y sistematización.
Gráfico 29. Porcentaje de funcionarios que opinan sobre la información
utilizada para el seguimiento de los proyectos seleccionados
77.8
Actualizada
88.9
Adecuada
100
Confiable
83.3
Sistematizada
94.4
Ordenada
0
20
40
60
80
100
Porcentaje
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
De acuerdo a la percepción de algunos miembros del COPLADE no existen procedimientos
estandarizados y adecuados para la selección de los proyectos, ya que si bien es cierto que
se cumple con las Reglas de Operación del Programa, cada Estado utiliza sus propios
criterios para la selección, de acuerdo a sus prioridades y necesidades.
El SIIPSO está planeado para ser un sistema confiable12 con información que permita
conocer las localidades apoyadas, los tipos de apoyo otorgados y los montos de
participación de los tres órdenes de gobierno. Sin embargo, aún no es un sistema del todo
aplicable, dado que su utilización no está reglamentada ni es obligatoria.
Estos criterios tienen que ver con el tipo de población al que van dirigidos y que son habitantes de las microrregiones de alta y
muy alta marginación o en sus áreas de influencia.
11
12
Aunque aún presenta problemas técnicos para la correcta sistematización de la información.
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95
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Transparencia
En lo referente a la transparencia, de acuerdo con lo establecido en las Reglas de Operación
del Programa para el 2003, se establece que para garantizar la transparencia en la selección
de las solicitudes se constituirán los Consejos Microrregionales o figura similar, sin embargo,
aunque estos no operan en la mayoría de los Estados, su función es cubierta por los
CIPLADEMUN, como figura similar.
Reglas de Operación 2003
Punto 5.3.3 Transparencia
Para garantizar la transparencia en el proceso de selección de los proyectos a ejecutar, se constituirán Consejos
Microrregionales o figura similar, entre sus actividades tendrán la de vigilar la ejecución de los recursos con estricto
apego a las Reglas de Operación.
Las respuestas obtenidas de las entrevistas realizadas a funcionarios a nivel central,
permiten afirmar que la falta de los Consejos Microrregionales se debe a tres factores
principales:
1) La falta de lineamientos claros sobre la conformación de los Consejos.
2) La falta de presupuesto para su promoción, constitución y funcionamiento.
3) La eficiencia de los COPLADEMUN y presidencias municipales, considerados en l
as Reglas de Operación 2003, como figuras similares.
Considerando lo anterior, en las reglas de Operación 2005, los Consejos Microrregionales
desaparecen como instancia de vigilancia y transparencia.
Existencia de información sistematizada para el seguimiento de las solicitudes y proyectos a
nivel Estatal.
Para constatar la existencia de información sistematizada que permita la adecuada selección
de los proyectos, se procedió a la revisión de los expedientes de los proyectos que fueron
seleccionados en la muestra.
De lo anterior se pueden señalar las siguientes observaciones:
En general, en la mayoría de las Delegaciones de SEDESOL se encontró información de las
solicitudes y ejecución de las obras apoyadas por el Programa.
Sin embargo se encontró que no existe un esquema de ordenamiento para la integración de
los expedientes (solicitudes).
En los estados de Oaxaca, Michoacán, Guerrero y Campeche, no fue posible encontrar
todos los expedientes de las obras para su cotejo y posterior muestreo, aún cuando en la
mayoría de los casos se corroboró la existencia de las obras.
En la mayoría de las Delegaciones Estatales visitadas no existe un lugar adecuado para el
cuidado y almacenamiento de la información en físico.
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
A fin de dar solución a lo señalado en el punto tres, se sugiere definir una instancia en donde
debe permanecer un resguardo completo (copia), del expediente de cada obra.
La falta de un esquema sistematizado para el ordenamiento de la información que integra
cada una de las solicitudes, así como su adecuado manejo, ha provocado deficiencias en el
seguimiento y monitoreo de las actividades concernientes a la ejecución y puesta en marcha
de los proyectos apoyados a nivel de las Delegaciones Estatales.
Dada la problemática anterior se recomienda el establecimiento de formatos para la
conformación de los expedientes de las solicitudes, por ejemplo: un formato único de
solicitud del apoyo, otro de aprobación de la obra, otro con los datos mínimos necesarios de
identificación y características del proyecto y uno más de entrega recepción de la obra.
Además de lo anterior, se sugiere que las Delegaciones Estatales empiecen un proceso de
certificación de ISO 9000, a fin de provocar el desencadenamiento de actividades que lleven
a una mayor eficacia en los procesos de conformación, organización y sistematización de la
información.
3.1.5. La contraloría social
Según lo establecido en las Reglas de Operación del Programa para el 2003, se prevé la
promoción de la participación social en las actividades de control y vigilancia del Programa,
con el fin de que los propios beneficiarios (as) se constituyan en instancias de contraloría
social; asimismo, se considera la intervención de órganos de fiscalización federales, así
como de las contralorías estatales.
Punto 8.3.4. Contraloría Social
Reglas de Operación 2003.
La participación social en las actividades de vigilancia del Programa estará a cargo de los beneficiarios del
proyecto aprobado, así como las organizaciones de la sociedad civil que hayan suscrito Convenios de
Concertación para Transparencia y el Combate a la Corrupción con la SEDESOL, quienes se constituirán en
instancias de contraloría
De acuerdo a lo observado en la fase de campo realizada para esta evaluación, las
actividades de contraloría son realizadas por autoridades municipales, lo que ha provocado,
que cuando se da un cambio de autoridades estas actividades se vean interrumpidas.
Por lo anterior se recomienda la constitución de un grupo o comité de contraloría social
(nombrado como Comité de Desarrollo Local), formado por gente de la sociedad civil con
participación voluntaria. Ello permitirá garantizar el seguimiento continuo en la contraloría,
independientemente del contexto político del municipio. Este mismo comité puede ser la
instancia que mantenga en resguardo una copia del expediente del proyecto apoyado. Se
sugiere se brinde capacitación a los integrantes de este Comité, a fin de lograr el adecuado
desempeño de actividades de los encargados de la contraloría social.
Actividades desarrolladas
Para las actividades concernientes al control y vigilancia para el óptimo desarrollo de los
proyectos, se requiere de una adecuada comunicación entre los Comités de Obra y/o
presidentes municipales, beneficiarios y los responsables operativos de SEDESOL y del
Gobierno del Estado involucrado.
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97
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Lo que se obtuvo como resultado de esta evaluación a través de entrevistas realizadas a
Presidentes Municipales y responsables de obra (Comités de Obra) es que sólo el 58.5 por
ciento realiza actividades concernientes a la contraloría social
Cuadro 29. Beneficiarios que realizan actividades
de contraloría social
Concepto
Beneficiarios
Si
No
Sub total
Desconoce
Total
Porcentaje
137
3
140
94
234
58.5
1.3
59.8
40.2
100
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Las actividades de contraloría realizadas por los entrevistados consisten en visitas a las
obras, reuniones con representantes de instancias federales (SEDESOL) y estatales; y la
presentación de informes físicos y financieros trimestrales. Sin embargo estas tres
actividades no son llevadas a cabo de manera integral, ya que sólo el 58 por ciento realizan
una inspección física de la obra, el 70 por ciento lleva a cabo reuniones y el 93 por ciento
presenta informes físicos y financieros de los proyectos apoyados (Gráfico 30).
Gráfico 30. Actividades de contraloría realizadas
por los beneficiarios
58
Visitas a las obras
70
Reuniones
Informes físicos y
financieros
trimestrales
93
0
20
40
60
80
100
Porcentaje
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Lo anterior permite señalar la falta de un proceso estandarizado sobre las actividades que
deben ser llevadas a cabo a través de la contraloría social así como de los requerimientos
mínimos para la integración de un informe, ya que se observaron deficiencias con respecto al
tipo de información que estos contienen (gráfico 31).
La falta de uniformidad sobre la información que debiese contener cada informe ha
provocado deficiencias en la contraloría social, pudiendo afectar la transparencia del
proceso.
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98
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Gráfico 31. Aspectos que se incluyen en los informes
82.5
Porcentaje de beneficiarios que lo
incluyen en su informe
90
68.4
80
65.8
63.2
70
60
50
40
30
20
10
0
Montos de cada
uno de los
aportantes
Gastos realizados Avance físico de la Observaciones del
obra
Comité encargado
Aspectos
de la obra
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Por lo anterior se sugiere la realización de un formato impreso que incluya los datos de
identificación y características mínimas del proyecto, por ejemplo, para una obra de
electrificación: cuantos postes, cuantos metros de cable, cuantos transformadores, de que
calidad, por mencionar algunos puntos), que permita hacer un comparativo entre lo señalado
en el proyecto y lo encontrado físicamente.
3.2. Ejecución de obras y/o apoyos
La ejecución de las obras y apoyos del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
está a cargo de las Presidencias Municipales correspondientes a las localidades
beneficiadas y para hacerlo se apoyan en dos modalidades: la administración directa y la
contratación de una empresa; de acuerdo con lo que marcan las Reglas de Operación del
Programa y los lineamientos específicos 2003.
Reglas de Operación 2003
Punto 6.2. Instancias Ejecutoras
Para la ejecución de los recursos de este Programa, las instancias ejecutoras podrán ser las dependencias
federales, la Delegación Federal de SEDESOL en el Estado, el Gobierno del Estado, los municipios,
organizaciones de la sociedad civil o instituciones académicas y de investigación, y por los propios beneficiarios y
beneficiarias de los proyectos.
Cuando las Presidencias Municipales tienen la capacidad técnica, el personal y las
condiciones necesarias para realizar las obras, hacen uso de la modalidad de administración
directa para su ejecución, o contratan una empresa que se encargue de la realización de las
mismas.
Cuando estas instancias no cuentan con la capacidad técnica para ejecutar ellos mismos las
obras, contratan los servicios de una empresa, para lo cual hacen una invitación restringida o
una licitación pública, dependiendo del monto de la obra y sus características. El trámite para
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
99
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
la contratación de las empresas se hace a través del sistema electrónico de contrataciones
gubernamentales compraNET, siempre y cuando los montos de las obras requieran de la
utilización de estos procedimientos.
En los casos en los que los montos de las obras no justifican el uso del sistema compraNET,
se aplica la adjudicación directa, basándose en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público, la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados y demás
ordenamientos aplicables, atendiendo los montos máximos dados a conocer en el Decreto
de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Las obras que generalmente se ejecutaron por administración directa no requirieron de
especialistas o tenían montos de apoyo pequeños, tal es el caso de los Centros
Comunitarios de Aprendizaje y algunas de las obras de agua potable; en cambio, las obras
grandes o que requerían de técnicos especializados se ejecutaron con la modalidad de
contratación, por ejemplo, las obras de electrificación.
Según los representantes de beneficiarios, en la ejecución de las obras y/o apoyos se
tuvieron algunos problemas como el retraso en la radicación de los recursos, proyectos mal
elaborados, falta de experiencia, los trámites con las entidades normativas y condiciones
climáticas adversas.
Los problemas a los que se enfrentan las entidades ejecutoras ocasionan que no se cumpla
con los tiempos de ejecución de los proyectos y con las características técnicas de los
mismos. Algunos de estos problemas se pueden minimizar con proyectos bien elaborados
validados y evaluados, tal es el caso de los problemas que se tienen con las entidades
normativas, las deficiencias en los proyectos. Otros como el retraso de los recursos, pueden
disminuirse si los trámites son simplificados, según comentaron los funcionarios de las
delegaciones de SEDESOL en los estados.
3.2.1. Seguimiento a la ejecución de obras y/o apoyos
Las actividades de seguimiento a la ejecución de las obras se realizan, según lo expresado
por los actores involucrados, se realizan por la entidad ejecutora, comunidad beneficiada,
comités de obra, delegaciones federales de SEDESOL, COPLADE, Contraloría Estatal y
órganos de fiscalización federales, con el fin de verificar que las obras sean realizadas con
transparencia y se cumpla con las especificaciones del proyecto, en base a los Lineamientos
y Reglas de Operación.
Las Presidencias Municipales como entidades ejecutoras, se encargan de dar el seguimiento
al ejercicio físico y financiero de las obras de forma directa, este trabajo lo hacen a través de
la Dirección de Obras Públicas (61 por ciento) y/o la Dirección de Desarrollo Social (26 por
ciento), según lo expresado por los representantes municipales.
Las comunidades beneficiadas también realizan un seguimiento a las obras, aunque en
menor grado, ya que solo el 18 por ciento de los representantes de beneficiarios
entrevistados manifestaron que la comunidad participa en las acciones de seguimiento.
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100
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Gráfico 32. Participación de la sociedad en la supervisión de las obras
51%
60%
Participación
50%
40%
30%
18%
20%
10%
0%
Comunidad
Comité de Obra
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Los comités de obra se encargan de dar un seguimiento físico a las obras, al respecto, un 51
por ciento de las autoridades municipales entrevistadas expresó que el comité de obras
realiza acciones de vigilancia como la supervisión de los materiales utilizados (41 por ciento),
que el personal acuda a trabajar (44 por ciento), los requerimientos técnicos de la obra (46
por ciento), entre los más importantes.
Gráfico 33. Tipo de seguimiento que realiza la sociedad a las obras
46%
46%
Participación
45%
44%
44%
43%
42%
41%
41%
40%
39%
Materiales utilizados
Que el personal
acuda
Supervisión
Los requerimientos
técnicos de la obra
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
De acuerdo con la información proporcionada por los funcionarios de las delegaciones
federales de SEDESOL en los estados, en dichas delegaciones también se supervisa el
avance físico y financiero de las obras semanalmente, para lo cual se valen de los residentes
que visitan obras, verifican las especificaciones técnicas y los plazos establecidos.
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101
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Según los funcionarios de SEDESOL entrevistados en los estados, el 100 por ciento de las
delegaciones federales cuenta con información sistematizada para el seguimiento a la
ejecución de obras y/o apoyos, como reportes de avance físico-financiero de las obras,
expedientes técnicos, bitácoras y bases de datos.
La información que recaban las delegaciones sobre el seguimiento de las obras es
capturada, según los funcionarios de las delegaciones, en los diferentes sistemas de
información como el SIIPSO, SIAFF y SIBAB, entre otros; sin embargo, para años anteriores
al 2004 algunas delegaciones no utilizaban el SIIPSO, ya que según ellos no era obligatorio.
Las delegaciones además de hacer la captura de la información en los diferentes sistemas,
se encargan de hacer informes mensuales sobre el avance físico y financiero de todas las
obras y enviarlos a la Dirección General de Programación y Presupuesto de la SEDESOL y a
la Contraloría Estatal.
Otros organismos como la Contraloría Estatal, el COPLADE y el Órgano de Fiscalización se
encargan de hacer supervisiones a algunas de las obras para verificar que los recursos se
apliquen correctamente y que se cumpla con las especificaciones técnicas y financieras de
las obras.
3.2.2. Congruencia de la ejecución de obras y/o apoyos con las Reglas de Operación
del Programa
Las obras o acciones financiadas por el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
se ejecutan en Microrregiones y Zonas de Alta y Muy Alta Marginación, proveyéndolas de la
infraestructura social básica que ayuda reducir sus índices de marginación y a mejorar su
nivel de vida.
En general la forma de ejecución, montos de apoyo y tipo de obras y/o acciones se sujetaron
a los lineamientos y Reglas de Operación del Programa. Sin embargo, los Consejos
Micrrorregionales no han cumplido con su función de priorizar las propuestas de las obras o
acciones en las comunidades de las Microrregiones, sin embargo es cubierta en cierta
medida por figuras similares como los COPLADEMUN.
Los COPLADEMUN tienen como parte de sus funciones hacer la priorización de las obras
del municipio y decidir sobre las obras que se solicitan, por lo que en parte cubren la función
que deberían desempeñar los Consejos Microrregionales en el Programa.
3.2.3. Los tiempos de ejecución de obras y/o apoyos
El inicio de la ejecución de las obras depende directamente de las fechas de aportación de
los recursos de los participantes, ya que los proyectos se comienzan a ejecutar cuando
existe disponibilidad del recurso.
Con base en la información que proporcionaron los representantes de beneficiarios, se
observa que cuando las obras se realizan con recursos de los tres niveles de gobierno, los
primeros en realizar las aportaciones son los municipios, ya que lo hacen en promedio 42
días después de la aprobación del proyecto de la obra, la siguiente en hacer su aportación
es la federación a los 45 días y por último los gobiernos estatales a los 54 días. Por lo que
las entidades ejecutoras comienzan a trabajar con los recursos municipales y continúan con
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102
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
las aportaciones federal y estatal, permitiéndoles esto tener más tiempo para la construcción
de las obras.
Según opiniones de los funcionarios de las delegaciones federales de SEDESOL en los
estados, el retraso en la radicación de los recursos puede reducirse si se simplifican los
trámites administrativos.
Para analizar el tiempo de inicio, ejecución y terminación de las obras se tomó en cuenta la
percepción de los representantes de beneficiarios, por ser éstos los que están más
directamente relacionados con la ejecución.
En relación al primer punto, el 44 por ciento de los entrevistados consideró que las obras se
habían iniciado a tiempo, el 2 por ciento dijo que las obras no se habían iniciado en los
tiempos marcados y el 2 por ciento no estaba enterado. Sin embargo, el 52 por ciento de los
entrevistados prefirió no contestar la pregunta, posiblemente por no disponer de suficiente
información, ya que en varios de los estados visitados los ayuntamientos cambiaron hace
poco.
Gráfico 34. Inicio de las obras de acuerdo al proyecto
No respondio,
52%
Si, 44%
No sabe, 2%
No, 2%
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Sobre la ejecución de las obras, un 51 por ciento de los entrevistados manifestaron que las
obras se realizaron de acuerdo a lo estipulado en los proyectos, 9 por ciento dijo que no se
había hecho como decía el proyecto, el 3 por ciento no estaba enterado y el 37 por ciento
prefirió no contestar la pregunta, también manifestaron que en promedio pasan 90 días
desde la aprobación del proyecto hasta la ejecución.
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103
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Gráfico 35. Ejecución de las obras según lo estipulado
en el proyecto
No respondio,
37%
Si, 51%
No sabe, 3%
No, 9%
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
En cuanto a la conclusión de las obras o acciones el 30 por ciento de los entrevistados
considera que las obras fueron terminadas en los plazos que se habían establecido en los
proyectos, el 20 por ciento dijo que no se había cumplido, el 6 por ciento no sabía y el 44 por
ciento no contestó.
Gráfico 36. Conclusión de las obras de acuerdo al proyecto
No respondio,
44%
Si, 30%
No sabe, 6%
No, 20%
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Algunas de las razones que mencionaron los representantes de beneficiarios sobre el
incumplimiento en los plazos de ejecución de las obras, fueron: el atraso en la aportación de
los recursos estatales y federales, condiciones climáticas desfavorables, dificultades para
hacer llegar el material hasta el lugar de la obra, errores en el proyecto y problemas con las
entidades normativas.
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104
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Para mejorar el proceso de validación y evaluación de los proyectos con el fin de garantizar
que los proyectos apoyados sean viables financiera y técnicamente y evitar los problemas
anteriores.
Con el fin de que se cumplan los tiempos establecidos para los proyectos, en la evaluación
externa del Programa 2003, se recomienda una liberación simultánea de los recursos,
fortalecer los espacios de negociación y coordinación de los tres niveles de gobierno y dar a
conocer lo más pronto posible el monto de los recursos que serán invertidos en cada
ejercicio, aunque también menciona que la mejor opción es tener presupuestos multianuales
y asignar los recursos de acuerdo al número de localidades CEC de cada Estado y en
función de su adecuado manejo.
Algunas de esas recomendaciones anteriores no se han podido aplicar debido a que es difícil
llevarlas a cabo por distintas razones, las cuales en ocasiones no son atribuibles al
Programa o a la SEDESOL, tal es el caso de la liberalización simultánea de los recursos de
los tres niveles de gobierno, los presupuestos multianuales o dar a conocer lo antes posible
el monto de los recursos que serán invertidos en cada ejercicio.
Otras recomendaciones como la de fortalecer los espacios de negociación y coordinación de
los tres niveles de gobierno, se han podido aplicar, aunque los resultados de estas dependen
de factores ajenos a la Secretaría o al Programa, un ejemplo son las prioridades que los
estados y municipios consideran.
Por último la recomendación concerniente a la asignación de los recursos en base a las
localidades CEC de cada Estado, si es aplicada ya que para repartir los recursos del
Programa entre las distintas delegaciones se hace uso de una fórmula en la cual se toma en
cuenta esta consideración. Sin embargo, hay ocasiones en que los recursos que se destinan
a las delegaciones varían debido a causas no imputables al Programa, como son
renegociaciones y convenios especiales que realizan el gobierno federal y las distintas
entidades federativas.
3.3. Seguimiento y evaluación
El seguimiento del avance físico-financiero del Programa para el Desarrollo Local
(Microrregiones) se hace con la finalidad de conocer el desarrollo de las acciones, la
aplicación y orientación de los recursos, los resultados alcanzados, la población beneficiada
y detectar los retrasos o sesgos en la aplicación de los recursos.
Para darle el seguimiento físico-financiero al Programa, la Unidad Administrativa
Responsable del Programa se encarga de hacer la actualización de las bases de datos,
basándose en los reportes e información trimestral que recibe de las delegaciones de
SEDESOL en los estados, manda la información a la Dirección General de Seguimiento,
quien se encarga de consolidar la información y de generar indicadores para diversos
informes, así como de realizar el seguimiento al cumplimiento de las Reglas de Operación.
Punto 10.1. Medición y Seguimiento
Reglas de Operación 2003
La Dirección General de Medición y Seguimiento de Programas de Desarrollo Social en coordinación con la Unidad
Administrativa responsable del Programa y la participación que corresponda a las Delegaciones Federales de la
SEDESOL en los Estados, COPLADES y Gobiernos Municipales, realizarán el seguimiento físico-financiero de la
aplicación de los recursos del Programa, conducirá el análisis del costo efectividad, llevará el monitoreo permanente
de las metas alcanzadas y de la población beneficiada.
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105
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Con el propósito de aprovechar mejor los recursos del Programa y de canalizarlos a las
entidades con mayor nivel de gasto, la SEDESOL realiza al 30 de septiembre una evaluación
del avance de las acciones con base en el nivel de ejecución de cada entidad, tomando en
cuenta el desempeño y gestión observada en el transcurso del ejercicio. Con base en dicha
evaluación, realiza los ajustes y reasignaciones presupuestales necesarias.
En base a las visitas de campo y a las entrevistas con los diferentes actores involucrados en
la operación del Programa, se observa que el seguimiento a las obras se hace básicamente
durante la ejecución de las mismas, ya que una vez concluidas y entregadas a la comunidad,
estas actividades, junto con el mantenimiento, queda a cargo de la comunidad beneficiada o
instancia de gobierno que recibe la obra.
La falta de seguimiento a las obras finalizadas por los Estados y la SEDESOL, ha provocado
que algunas no funcionen o funcionen de forma deficiente, como fue corroborado en la
supervisión de campo realizada en la evaluación externa. Una forma de evitar que esto
suceda es continuar con las actividades de seguimiento de las obras terminadas en periodos
anteriores.
Considerando que un seguimiento físico de todas las obras apoyadas es muy costoso, se
pueden utilizar mecanismos alternativos para hacer que las obras sigan funcionando, una
opción es incentivar a las autoridades municipales a no descuidar y mantener en buen
estado las obras de ejercicios anteriores.
Para incentivar a las autoridades municipales a dar seguimiento a las obras construidas por
el Programa se le puede dar preferencia a la construcción de nuevas obras en los municipios
que comprueben que las obras de ejercicios anteriores funcionan de forma correcta y se
encuentran en buen estado.
Las entidades federativas pueden hacer uso de una parte de los recursos del Ramo General
39 Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, para la
supervisión y control de obras de infraestructura.
Con la finalidad de hacer el proceso de operación del Programa lo más transparente posible,
además del seguimiento y evaluaciones que realizan los actores del Programa, anualmente
se hace una evaluación externa.
Las evaluaciones externas hacen un análisis del diseño, operación, focalización, resultados y
satisfacción de los beneficiarios; con el fin de identificar las fortalezas y debilidades de cada
área y proponer alternativas para mejorar el desempeño del Programa, por lo que pueden
ser consideradas como un mecanismo objetivo de seguimiento.
3.3.1. Sistemas de seguimiento
Con el fin de darle un seguimiento más oportuno y un control más adecuado al Programa se
promueve la utilización de los sistemas de información como el Sistema Integral de
Información de los Programas Sociales (SIIPSO), el Registro de Acciones en Microrregiones
(RAM), el Sistema de Información para el Seguimiento de Banderas Blancas (SIBAB), el
Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF) y el Sistema Integral de
Gestión Administrativa (SIGANET), entre los más importantes.
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106
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
El SIIPSO, el RAM y el SIBAB son sistemas de Información diseñados por la SEDESOL para
el seguimiento de los programas sociales de la Secretaría, el SIAFF fue implementado por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público con el objeto de optimizar las funciones de
Tesorería del Gobierno Federal y el SIGANET es un sistema que pretende agilizar los
trámites de gestión administrativa de las dependencias federales.
El sistema de información más importante para el Programa es el Sistema Integral de
Información de los Programas Sociales (SIIPSO), ya que está diseñado para registrar y
reportar los avances de las obras y/o acciones de los programas sociales, dentro de los
cuales se encuentra el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones).
En el SIIPSO se puede registrar, todo el proceso que siguen las obras y/o acciones desde la
solicitud hasta la conclusión y el cierre, es decir es un sistema que permite registrar
digitalmente todo el proceso que seguiría una obra con los métodos hasta ahora usados,
pero que además posibilita el tener la información nacional concentrada en todo momento.
La información que se encuentra en el SIIPSO deber ser la que se maneja en los registros
oficiales del Programa y para verificarla se cruza con la información con la información oficial
impresa y con otros sistemas de información como el SIAFF.
Hasta el momento el SIIPSO es usado por casi todas las delegaciones federales de
SEDESOL en los estados, con excepción de una, por lo que se pretende reglamentar su uso
en los Lineamientos específicos a las Reglas de Operación 2005, para que sea usado por
todas, ya que hasta el momento su utilización no es obligatoria.
La falta de obligatoriedad del sistema ha ocasionado que hasta el momento éste no
contenga información completa y no pueda ser usado para sacar los reportes y cifras
oficiales del Programa. La utilización del sistema requiere que la persona que hace uso de él
lo conozca en todas sus partes y contenido, de lo contrario, los resultados que obtenga
pueden ser incorrectos.
Para el uso del sistema, la SEDESOL ha impartido varios cursos donde se explica su forma
de utilización y se ha capacitado a las delegaciones federales en los estados para su
manejo; sin embargo el personal de las delegaciones manifestó que aún tienen algunos
problemas al utilizarlo.
3.4. Procesos operativos que dependen de otros actores
La correcta operación del Programa depende de la corresponsabilidad de cada uno de los
actores que participan en éste, sin embargo existen ciertos factores que no son propios de la
operación del Programa. Estos procesos operativos que dependen de otros actores van
desde la realización de los proyectos por parte de empresas privadas, el análisis técnico de
los proyectos que realizan las dependencias normativas y la ejecución de las obras, hasta el
adecuado uso de las mismas, después de su entrega y recepción, por lo que es necesario
tomarlos en cuenta dentro de la operación del Programa.
3.4.1. Procesos que dependen de otros actores en la ejecución de las obras
Las instancias ejecutoras, de acuerdo con las ROP 2003, pueden ser las dependencias
federales, la Delegación Federal de SEDESOL en el Estado, el Gobierno del Estado, los
municipios, las organizaciones de la sociedad civil o instituciones académicas y de
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107
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
investigación y los beneficiarios, dependiendo del tipo de proyecto a realizar. De acuerdo con
lo encontrado en campo, la ejecución de las obras, generalmente la realizan los municipios,
que dependiendo del monto de dichas obras, puede ser por administración directa, es decir,
la ejecutan con sus medios o bien puede ser por contrato.
La ejecución de las obras por contrato, de acuerdo con los lineamientos generales de las
ROP 2003 y con la ley de obras públicas de los estados y municipios, puede realizarse por
invitación restringida o por licitación pública. Los proyectos realizados por las empresas
contratadas, son validados de acuerdo a un análisis técnico que realizan las dependencias
normativas correspondientes.
Las dependencias normativas que participan en la operación del Programa varían según el
tipo de obra que se realice, las de Agua Potable son normadas por la Comisión Nacional del
Agua (CNA), las obras de electrificación pueden ser normadas por la Comisión Federal de
Electricidad (CFE) y/o Luz y Fuerza del Centro, dependiendo de la ubicación de la obra,
mientras que para el caso de las obras de los CCA, vivienda, piso firme y urbanización, quien
norma es la misma SEDESOL. Las dependencias normativas analizan técnicamente los
proyectos para verificar que su realización se apegue a lo establecido.
Parte del proceso de ejecución de las obras depende de las dependencias normativas
citadas, que son consideradas como externas al proceso de operación del Programa, a
excepción de los CCA, vivienda y piso firme que son normados por la SEDESOL. Este
aspecto de la operación junto con otros, puede causar que la realización de las acciones
apoyadas por el Programa no se cumplan correctamente de acuerdo con lo estipulado en los
proyectos, como se describió gráficamente en el apartado 3.2.3 de este documento, donde
se explica que de acuerdo con los datos obtenidos en campo existen factores que desfasan
tanto el inicio, como la ejecución y la conclusión de las obras realizadas. Estos factores se
observan en el gráfico 37.
Gráfico 37. Razones por las que no se cumplieron con los tiempos
del inicio, ejecución y conclusión de las obras de acuerdo
a lo estipulado en el proyecto
25
Número de entrevistas
21
20
Retraso en los recursos
Problema con el proyecto
Problemas politicos
15
Factores climáticos
Falta de experiencia
9
9
10
Problemas de coordinacion
6
5
Problemas del material
6
Trámites con normativas
4
5
3
2
2
1 1
2
1
0
1
0
0 0 0 0
0
Inicio
2
Ejecución
0 0
Conclusión
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
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108
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
La liberación de los recursos es un problema muy grave. El retraso en la liberación de los
recursos por parte de los gobiernos de los estados y de la SEDESOL es un problema que se
describe en el apartado 3.2.3 de la ejecución de los proyectos y éste, forma parte del
proceso de operación.
Otra de las razones de la existencia de obras que no se apegan a los proyectos son algunos
problemas con las empresas constructoras relacionados con fallas de la planeación, de su
construcción o de algún aspecto de tipo técnico.
Los problemas sociales y políticos que se generan en algunos estados de la república
contribuyen a la falta de seguimiento y cumplimiento adecuados de las obras. En algunas
localidades fue difícil realizar las entrevistas a los representantes de los beneficiarios, por
estar tomadas las presidencias municipales por grupos de habitantes inconformes con sus
autoridades. La alta rotación de autoridades locales también dificulta la sistematización de la
información de los proyectos, los procesos y el seguimiento de la realización y
funcionamiento de las obras, tal situación es especialmente notoria en los estados en los que
los gobiernos locales se rigen por los usos y costumbres de la población.
Esta situación evidencia la necesidad de actualizar con mayor frecuencia la información y de
dar mayor capacitación a las autoridades municipales, que al principio de su gestión tienen
poca experiencia.
Esta poca experiencia de las presidencias municipales en la gestión de los apoyos también
genera desfases en la ejecución de las obras, principalmente en la contratación de las
empresas y el manejo adecuado de los recursos. Dicha inexperiencia de gestión obedece a
los cambios de administración de los municipios, en la que los presidentes municipales
deben capacitarse para la obtención de los apoyos y en el conocimiento de la operación de
diversos programas que pueden beneficiar a los municipios.
En el gráfico 27 se observa la variabilidad de los años de experiencia que tienen los
representantes municipales en la gestión de apoyos ante la SEDESOL. La inexperiencia
origina otros problemas relacionados de coordinación con las instancias participantes en el
proceso del Programa. El promedio de años de experiencia es de 4.4 años, pero la mayor
frecuencia de respuesta es de 0 y 1 años con el 34.1 por ciento.
Gráfico 38. Años de experiencia de los encargados de gestionar
los apoyos ante la SEDESOL
Número de entrevistas
60
50
51
40
37
37
30
20
10
21
18
12
14
0
10
8
5
7
3 3
1
2 1 1
2 1
1
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29
Número de años
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
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109
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Las condiciones climatológicas imperantes en algunas localidades, sobre todo en la época
de lluvias, impide el acceso a las localidades y el trabajo en la realización de las obras, lo
cual retrasa los tiempos de ejecución que se estipulan en el proyecto. Las condiciones de
lluvia pueden ocasionar que una obra de construcción, ampliación o rehabilitación de un
camino o de la construcción de un puente puedan incluso desaparecer al siguiente año de
ser construidos o quedar intransitables o inservibles. Un caso particular de las obras
afectadas por este factor son las de electrificación como en de la localidad de Paso de la
Mina en el municipio de Huimanguillo en el estado de Tabasco, la cual, por las condiciones
de lluvia, quedaron inservibles hasta que intervino la CFE para arreglarlas y ponerlas en
condiciones de uso nuevamente.
Otro de los problemas detectados en el trabajo de campo que afecta el cumplimiento de la
realización de los proyectos de acuerdo a lo establecido, es la movilización de material
necesario para la construcción de las obras, que en algunos casos como el sistema de agua
potable de la Barranca en el municipio de Pinal de Amoles en el estado de Querétaro y el
Sistema de Agua Potable de la localidad de Bartolomé de las Casas en el municipio de
Siltepec en el estado de Chiapas, en las que tuvieron que movilizar el material para la
construcción de las obras en animales de carga por la falta de camino o porque los sistemas
de captación de agua necesariamente deben estar en partes bajas, en barrancas o en altas,
generalmente en las montañas, situación que desfasa los tiempos de ejecución de las obras.
La tramitación para la aprobación de los requerimientos técnicos de los proyectos ante las
dependencias normativas es una labor que desempeñan las empresas contratistas y las
presidencias municipales. Dicha labor en algunos casos puede generar retrasos en la
realización de las obras, con base a lo estipulado en el proyecto, por efectos de logística de
las empresas contratistas, por la falta de algún documento o algún requerimiento particular
del proyecto.
De acuerdo con la información de campo se estima una participación del 13 por ciento de
actores distintos a los que forman parte del proceso de la planeación de las obras, como son
arquitectos, ingenieros y despachos privados contratados que trabajan en la formulación y
diseño técnico de los proyectos para la construcción de las obras.
El 32 por ciento de los autoridades municipales entrevistadas encargadas de gestionar los
apoyos ante la SEDESOL comentó que los municipios son consultados en cuanto a la
formulación y diseño técnico del proyecto por parte de las empresas que contratan, lo que
hace ver la necesidad de fortalecer la participación de las autoridades municipales, desde el
momento mismo de concebir el proyecto de la obra específica.
3.4.2. Funcionalidad de las obras que dependen de otros actores
Funcionalidad de las obras de agua potable que dependen de otros actores
De las obras de agua potable supervisadas en el trabajo de campo, cuatro de ellas no se
encontraron físicamente donde se especificaba en la base de datos, lo cual puede deberse a
desfases en los tiempos de cada proceso registrados en dicha base que tienen en cada
Delegación estatal o a la reprogramación de los recursos y proyectos. De la base de datos
obtenida del trabajo en campo, se obtuvo que de las 191 obras supervisadas, se encontraron
funcionando 134 y el resto sin funcionar (ver gráfico 39).
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110
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Gráfico 39. Obras de agua potable que funcionan
30%
Funcionan
No funcionan
70%
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
De las razones por las cuales no funcionan algunas obras de agua potable (57 obras de una
muestra de 191), el 35 por ciento se debe a que algunas partes del sistema no funcionan, lo
cual puede deberse a la mala calidad de la obra o la mala calidad de los materiales; el 23 por
ciento de las obras que se encontraron sin funcionar fue por falta de energía eléctrica debido
a la poca corresponsabilidad de los beneficiarios de la localidad que no contratan el servicio
de energía eléctrica para hacerlas funcionar, excepto en la obra de la localidad de Nueva
Libertad en el municipio de Bejucal de Ocampo en el estado de Chiapas, en la que coincidió
con que no existía el acta de entrega recepción, razón por la cual los beneficiarios no podían
solicitar su servicio ante la CFE, por lo que la responsabilidad de la obra era entonces de la
administración municipal que gestionó la realización de dicha obra, que debía dar un
seguimiento de las acciones para cumplir con la norma.
El cinco por ciento de los casos en que la obra no funcionó fue debido a problemas técnicos
como el caso de la perforación de un pozo en la localidad de Tzitzio en el estado de
Michoacán, donde se perforó un pozo de aproximadamente 200 metros y no se encontró
agua y se continuó la excavación hasta los 275 metros en lo que según el representante del
comité de obras, gastaron el recurso destinado a la construcción del sistema que daría el
servicio a los hogares. En el estado de Querétaro se detectaron dos casos similares en el
municipio de Landa de Matamoros13.
Existen casos en los que los sistemas de agua potable apoyados por el Programa no son
utilizados por los beneficiarios, como el de la localidad de Pueblo Nuevo en el municipio de
Ocampo en el estado de Durango, en donde los beneficiarios están insatisfechos con la
calidad del agua, o el de la localidad de El Cambil en el municipio de El Porvenir en el estado
de Chiapas, donde tienen dos sistemas de agua por lo que uno de éstos sistemas lo ocupan
para agua de riego. El hecho de que el uso que se le da a las obras sea distinto al planeado
en el proyecto es responsabilidad de los beneficiarios. En última instancia estos apoyos
13
En este caso, la responsabilidad es de la empresa que garantiza la existencia de agua mediante un proyecto técnico.
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111
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
contribuyen a resolver necesidades sociales básicas y productivas de las comunidades y a
mejorar las condiciones del desarrollo local (Gráfico 40).
Gráfico 40. Razones por las cuales no funcionan las obras de
agua potable supervisadas
Otros usos
2
La obra no funcionó
1
Partes sin servir
6
No se encontró
agua
4
La bomba no tiene
energía
4
0
1
2
3
4
5
Numero de entrevistados
6
7
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Funcionalidad de las obras de electrificación que dependen de otros actores
Como se apuntó anteriormente, para las obras de electrificación, las Dependencias
normativas son la CFE y LFC (ésta última también puede ser ejecutora), las cuales tienen
una participación muy importante en su funcionamiento. De las 241 obras de electrificación
supervisadas se encontró que el 87.13 por ciento (210) funcionaban y que el resto no, como
se muestra en el gráfico 41.
Gráfico 41. Obras de electrificación apoyadas por el Programa
que funcionan
13%
Funcionan
No funcionan
87%
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Las razones por las cuales algunas de las obras no funcionan, entre otras, de acuerdo con
los resultados de las entrevistas formuladas a los representantes de los comités de las
obras, por fallas en la construcción de las mismas, en un 25 por ciento, mientras que los
mismos entrevistados consideraron que el 8 por ciento de las obras presentan problemas de
deficiencias de energía.
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112
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
El problema más grave es el de la energización de las líneas de conducción por parte de
CFE y LFC, ya que el 66 por ciento de los entrevistados consideraron, que las obras no
funcionaban debido a que aún no habían sido provistas del servicio de energía eléctrica
(véase gráfico 42). Cabe mencionar que la deficiencia de energía eléctrica no puede ser
adjudicada a la obra, si no que en muchos casos depende de algún problema general del
sistema de energía en media y alta tensión o de alguna falla en las subestaciones eléctricas,
que afecta no solamente a las localidades y municipios beneficiados con el Programa para el
Desarrollo Local, sino a otros de la región.
Para resolver el problema de la energización de las líneas por parte de CFE, es necesario el
fortalecimiento de la capacidad técnica del municipio para dar un seguimiento a aquellos
aspectos que requieren cierta especialización en la construcción de las obras y de esta
manera evitar problemas de tipo técnico en el momento de la energización de las líneas.
Gráfico 42. Razones por las cuales no funcionan las obras de electrificación
supervisadas
9
8
8
7
6
5
4
3
3
2
1
1
0
Inconclusas o mal
hechas
Deficiencias de energia
Sin energizar
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
Funcionalidad de las obras de CCA que dependen de otros actores
De acuerdo con el trabajo en campo, para los casos de las obras que apoyaron las acciones
de construcción o equipamiento de los CCA, el seguimiento que se les da es mayor, ya que
el funcionamiento depende de los ayuntamientos, quienes se encargan de cubrir los salarios
de los promotores sociales de cada CCA. El equipo de cómputo y el funcionamiento general
de los centros son supervisados cada mes por el área de Informática de las Delegaciones de
la SEDESOL, a través de los enlaces regionales, según la opinión de los responsables de
dichos centros.
La información obtenida en campo permite afirmar que la gran mayoría de los CCA están en
operación. En el momento de realizar la supervisión de los CCA y las correspondientes
entrevistas, en el año 2005 hubo cambios de presidencias municipales y ayuntamientos en
los estados de Michoacán, Veracruz y Chiapas, entre otros, razón que explica que algunos
CCA no funcionaran por falta de promotor social, ya que éste también cambia junto con los
ayuntamientos, por depender administrativa y salarialmente de las presidencias municipales.
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113
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
El gráfico 43 muestra el porcentaje de los CCA que funcionan y los que no funcionan debido
a la falta de la asignación del promotor social por parte de las autoridades municipales al
momento de aplicar la entrevista.
Gráfico 43. Centros Comunitarios de Aprendizaje que funcionan
10%
Funcionan
No funcionan
90%
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
El buen funcionamiento de los CCA depende también del servicio de Internet del que se
disponga. El gráfico 44 muestra el porcentaje de los CCA que cuentan con dicho servicio,
según la opinión vertida por los promotores sociales o responsables de los CCA.
Gráfico 44. Porcentaje de los CCA que cuentan con el servicio
de Internet
Si tiene
8%
No tiene
No respondió
7%
85%
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos obtenidos en campo.
La situación por la cual el 8 por ciento de los CCA de la muestra no disponen del servicio de
Internet obedece a que no tienen la infraestructura (antena satelital o red telefónica) que es
provista por la SCT, o bien a problemas del pago al proveedor del servicio de parte de los
ayuntamientos, el cual va desde 300 hasta 700 pesos en promedio al mes.
Un factor adicional para el buen funcionamiento de los CCA, es la preparación de los
promotores responsables de estos centros. Solamente un 4.2 por ciento de los entrevistados
expresaron haber tomado algún curso de los que organiza el Instituto Tecnológico de
Estudios Superiores de Monterrey o de los que son parte del portal de los CCA en la página
web correspondiente, situación que evidencia la necesidad urgente de establecer un perfil
técnico adecuado al puesto de promotor social y programas de capacitación continua para
los mismos.
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114
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
3.4.3. Problemática de los recortes de personal que opera el Programa
Los entrevistados expresaron que a pesar de que el Programa tiene solamente tres años de
operación, ha sufrido a consecuencia de la reducción presupuestal en el rubro de servicios
personales y que esta situación afecta su desempeño y eficiencia.
El recorte del personal que opera el Programa afecta su operación, desde la difusión, la
promoción y las labores de seguimiento de las obras14. Estos recortes de personal resultan
de la falta de presupuesto para ese rubro tanto de la Estrategia de Microrregiones como del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones). Esta situación provoca la debilidad de la
presencia del Programa en las microrregiones, y los municipios, por falta de conocimiento de
sus autoridades en los ámbitos municipal y local, así como por la falta de capacidad física de
los responsables de promover este Programa en el ámbito estatal.
Ante tal situación, es necesario aprovechar la infraestructura de los CCA para difundir el
Programa en los ámbitos municipal y local, así como establecer programas de capacitación
continua, con la participación de los gobiernos estatales y municipales.
3.5. Cumplimiento de metas físicas y financieras 2004
El objetivo de este apartado es la verificación del cumplimiento de las metas físicas y
financieras del ejercicio fiscal 2004, para estimar el grado de avance de la inversión de los
recursos financieros y el desarrollo de las obras y proyectos apoyados por el Programa
durante el año mencionado.
Para la realización del análisis de este punto, se dispuso de los datos anexos de los
Acuerdos de coordinación 200415, proporcionados por la Unidad de Microrregiones a través
de la Dirección de Programas Sociales y que se consideró como información de datos
programados, la cual se contrastó con la información de la situación presupuestal de cierre
respecto a los proyectos y recursos liberados al 31 de diciembre de 2004 (cifras
preliminares), debido a que a la fecha no se dispone del cierre del ejercicio presupuestal
correspondiente.
Se encuentra una alta variación en los datos de los proyectos programados con respecto a
los ejercidos, lo que refleja la dificultad en el proceso de planeación de obras a realizar en un
determinado ejercicio fiscal, debido entre otras razones al ajuste entre la demanda real de
los solicitantes y la oferta de los gobiernos federal, estatal y municipal. Así como a los
compromisos políticos de alto nivel entre el ejecutivo federal y los ejecutivos estatales, con
base en las gestiones y solicitudes de las organizaciones sociales estatales y regionales.
Comentario obtenido en entrevistas a funcionarios de la Unidad de Microrregiones de la dirección central de SEDESOL
Dichos acuerdos de coordinación tienen como objetivo el de promover y dar seguimiento a las acciones de cooperación
técnica con los gobiernos de los estados, así como establecer mecanismos que permitan llevar a cabo esta cooperación de
forma permanente, fluida e institucional. También acuerdan los recursos de que se dispondrán en el año para la ejecución de
proyectos en cada entidad federativa. (www.sedesol.gob.mx/subsecretarias/ prospectiva/main_acuerdos.htm)
14
15
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115
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
3.5.1. Cumplimiento de metas físicas
Cumplimiento de metas físicas en el ámbito nacional
El análisis del cumplimiento de las metas físicas se realizó comparando las metas
programadas con las alcanzadas al 31 de diciembre de 2004. El número de metas
programadas fue de 1563, de las cuales se lograron concretar un total de 4,483 metas, por lo
que el número programado se superó en un 186.8 por ciento.
Cuadro 30. Metas físicas programadas y alcanzadas del ejercicio
fiscal 2004 al 31 de diciembre en el ámbito nacional
Metas físicas
1/
Metas programadas
2/
Metas alcanzadas
Tasa de incremento
Número
1,563
4,483
186.8
Fuente: Elaboración propia con base en:
1/ Datos de los anexos de los Acuerdos de Coordinación 2004 proporcionados por la Dirección de Programas
Sociales de la Unidad de Microrregiones de la SEDESOL.
2/ Datos de la Situación presupuestal al cierre de ejercicio proporcionados por la Dirección General de
Seguimiento de la SEDESOL (cifras preliminares al 31 de diciembre de 2004).
Cumplimiento de metas físicas en el ámbito estatal
Con base en la información disponible, los estados que lograron cumplir sus metas físicas
programadas, las cuales fueron incluso rebasadas, son Aguascalientes, Baja California, Baja
California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato,
Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro,
Quintana Roo, San Luís Potosí, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas
(ver cuadro 31).
Los estados que no lograron cumplir con sus metas físicas programadas fueron Tabasco que
de los 26 proyectos programados únicamente realizaron 21 y el estado de Tamaulipas que
tenía 27 proyectos programados de los cuales logró realizar únicamente 10. El estado de
Morelos cumplió exactamente el total de metas programadas.
Cuadro 31. Metas físicas programadas y alcanzadas por entidad federativa del
Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) en el ejercicio fiscal 2004 al 31 de
diciembre
Estado
Total Asignación
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Guanajuato
Metas
programadas1/
1563
4
9
6
42
258
5
269
98
22
35
%
100
0.3
0.6
0.4
2.7
16.5
0.3
17.2
6.3
1.4
2.2
Metas
alcanzadas2/
4483
88
18
22
105
308
12
1418
245
42
74
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
%
100
2.0
0.4
0.5
2.3
6.9
0.3
31.6
5.5
0.9
1.7
Variación
porcentual
186.8
2,100.0
100.0
266.7
150.0
19.4
140.0
427.1
150.0
90.9
111.4
116
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Estado
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Metas
programadas1/
50
53
6
37
47
21
6
6
152
70
21
12
46
14
13
26
27
8
108
69
25
%
3.2
3.4
0.4
2.4
3.0
1.3
0.4
0.4
9.7
4.5
1.3
0.8
2.9
0.9
0.8
1.7
1.7
0.5
6.9
4.4
1.6
Metas
alcanzadas2/
125
92
32
42
104
21
22
22
799
74
66
24
245
34
25
21
10
13
242
90
42
%
2.8
2.1
0.7
0.9
2.3
0.5
0.5
0.5
17.8
1.7
1.5
0.5
5.5
0.8
0.6
0.5
0.2
0.3
5.4
2.0
0.9
Variación
porcentual
150.0
73.6
433.3
13.5
121.3
0.0
266.7
256.7
425.7
5.7
214.3
100.0
432.6
142.9
92.3
-19.2
-63.0
62.5
124.1
30.4
68.0
Fuente: Elaboración propia con base en:
1/ Datos de los anexos de los Acuerdos de Coordinación 2004 proporcionados por la Dirección de Programas Sociales
de la Unidad de Microrregiones de la SEDESOL.
2/ Datos de la Situación presupuestal al cierre de ejercicio proporcionados por la Dirección General de Seguimiento de
la SEDESOL(cifras preliminares al 31 de diciembre de 2004).
El cumplimiento de las metas físicas puede explicarse por el tipo de obras realizadas, su
costo, su ubicación, así como por la asignación adicional de recursos, que pueden provenir
de ampliaciones presupuestales derivadas de reasignaciones federales, por aportaciones
estatales y municipales.
De los 31 estados de la república mexicana que recibieron apoyos del Programa para el
Desarrollo Local, 19 de ellos superaron sus metas físicas en 100 o más por ciento en función
de lo programado, sobresaliendo los estados de Aguascalientes con una tasa de incremento
del 2,100 por ciento; Jalisco 433.3 por ciento; San Luis Potosí 432.6 por ciento; Chiapas
427.1 por ciento y Oaxaca con 425.7 por ciento.
3.5.2. Cumplimiento de metas financieras
Cumplimiento de metas financieras en el ámbito nacional
A nivel nacional, de acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación, el
presupuesto original asignado al Programa fue de 400 millones de pesos16, el cual, según
los datos oficiales de la Dirección General de Seguimiento y de acuerdo con los convenios y
negociaciones que se dan entre la federación y los estados, dicho presupuesto sufrió
ampliaciones en algunos estados por lo que a la fecha del avance de cierre al 31 de
16
www.shcp.sse.gob.mx/contenidos/presupuesto_egresos/temas/pef/2004/por_ramos/temas/tomos/20/r20_ep
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117
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
diciembre de 2004, se han ejercido un total de 500.8 millones de pesos, es decir, se ejerció
un 25.2 por ciento más de la asignación original (cuadro 32).
Es importante aclarar que de los 400 millones asignados a la inversión del Programa, 102.4
millones fueron programados para gastos de inversión de la Unidad de Microrregiones la
cual únicamente ejerció un total de 25.3 millones de pesos, lo que equivale a un 24.7 por
ciento de su presupuesto asignado originalmente.
Cuadro 32. Montos de inversión federal programada y ejercida del Programa para el
Desarrollo Local (microrregiones) en el ejercicio fiscal 2004 a nivel nacional.
Cantidad
400,000,000.00
500,820,385.32
25.2
Metas financieras
1
Presupuesto federal programado
2
Presupuesto federal ejercido
Tasa de incremento
Fuente: Elaboración propia con base en:
Datos de los anexos de los Acuerdos de Coordinación 2004 proporcionados por la Dirección
de Programas Sociales de la Unidad de Microrregiones de la SEDESOL.
Datos de la Situación presupuestal al cierre de ejercicio proporcionados por la Dirección
General de Seguimiento de la SEDESOL (cifras preliminares al 31 de diciembre de 2004).
Cumplimiento de metas financieras en el ámbito estatal
La asignación de los recursos en el ámbito estatal se realiza con base en una fórmula de
asignación que tiene como principales criterios el número de localidades CEC de alta y muy
alta marginación, el número de banderas blancas a establecer, el número de CEC´s a
“graduar” y la participación estatal y municipal en la inversión de los proyectos.
Los datos de los recursos ejercidos son mayores a los originales debido a que los estados de
Aguascalientes, Campeche, Querétaro, Nayarit, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, San Luis
Potosí, Sonora, Veracruz y Yucatán tuvieron ampliación de recursos. Los estados que
recibieron una mayor inversión federal del programa para el Desarrollo Local
(microrregiones) fueron San Luis Potosí con 89.8 millones, Chiapas con 83.3 millones,
Oaxaca con 45.8 millones de pesos, Guerrero con 36.7 millones y Veracruz con 32.5
millones de pesos.
Cuadro 33. Inversión federal programada y ejercida del ejercicio fiscal 2004 a nivel
entidad federativa
Estado
Total Asignación
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Guanajuato
Presupuesto
programado1
400,000,000.00
2,200,000.00
1,900,000.00
1,356,256.00
9,134,144.00
11,700,000.00
1,137,900.00
60,000,000.00
15,100,000.00
4,300,000.00
5,100,000.00
%
100.0
0.6
0.5
0.3
2.3
2.9
0.3
15.0
3.8
1.1
1.3
Presupuesto
ejercido2
500,820,385.32
5,840,066.48
1,900,000.00
2,556,102.84
10,292,971.64
11,792,329.78
2,314,690.00
83,378,916.97
15,844,837.29
5,043,268.36
10,068,586.14
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
%
100.0
1.2
0.4
0.5
2.1
2.4
0.5
16.6
3.2
1.0
2.0
Tasa de
crecimiento
25.2
165.5
0.0
88.5
12.7
0.8
103.4
39.0
4.9
17.3
97.4
118
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Estado
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
UMR3
Presupuesto
programado1
14,067,098.00
11,297,809.00
5,069,573.00
7,782,468.00
10,100,000.00
2,000,000.00
2,900,000.00
2,000,000.00
32,854,182.00
15,001,616.00
4,648,621.00
2,534,644.00
9,952,897.00
3,111,028.00
4,500,000.00
5,695,443.00
5,900,000.00
1,715,118.00
31,948,358.00
9,660,456.00
2,900,000.00
102,432,389.00
%
3.5
2.8
1.3
1.9
2.5
0.5
0.7
0.5
8.2
3.8
1.2
0.6
2.5
0.8
1.1
1.4
1.5
0.4
8.0
2.4
0.7
25.6
Presupuesto
ejercido2
36,720,263.70
15,722,474.70
5,069,573.00
9,733,002.46
17,126,582.85
1,994,588.00
4,952,410.99
1,939,588.29
45,892,310.53
14,870,535.19
7,632,685.71
2,534,644.00
89,864,570.07
3,110,037.35
5,000,000.00
6,103,270.67
5,445,176.04
1,693,447.19
32,557,312.40
14,106,136.23
4,384,484.00
25,335,522.45
%
7.3
3.1
1.0
1.9
3.4
0.4
1.0
0.4
9.2
3.0
1.5
0.5
17.9
0.6
1.0
1.2
1.1
0.3
6.5
2.8
0.9
5.1
Tasa de
crecimiento
161.0
39.2
0.0
25.1
69.6
-0.3
70.8
-3.0
39.7
-0.9
64.2
0.0
802.9
0.0
11.1
7.2
-7.7
-1.3
1.9
46.0
51.2
-75.3
Fuente:
1. Datos de los anexos de los Acuerdos de Coordinación 2004 proporcionados por la Dirección de Programas Sociales
de la Unidad de Microrregiones de la SEDESOL.
2. Datos de la Situación presupuestal al cierre de ejercicio proporcionados por la Dirección General de Seguimiento de
la SEDESOL (cifras preliminares al 31 de diciembre de 2004).
3. Unidad de Microrregiones de la SEDESOL (Gastos de inversión).
Esta información contrasta con los estados que presentan mayores niveles de marginación
los cuales son Chiapas, Oaxaca, Hidalgo, Veracruz y Guerrero, según los datos de la
estrategia de microrregiones. Puede notarse, que el estado de Hidalgo no figuró en la
importancia presupuestal del Programa a pesar de la muy alta marginación y que el estado
de San Luís Potosí figuró con mucha relevancia aún y cuando su nivel de marginación es
alto y en el que se ejerció un recurso mayor que los estados que tienen los niveles más altos
de marginación del país (véase figura 3).
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
119
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Figura 3. Grado de marginación por entidad federativa
Fuente: www.microrregiones.gob.mx
Prácticamente todos los estados alcanzaron a ejercer los recursos programados y cumplir
con las metas financieras, por lo cual a varios de ellos se les otorgó una ampliación de
recursos. Los estados que no ocuparon el total de la inversión federal programada fueron
Morelos, Nuevo León, Puebla, Tamaulipas y Tlaxcala.
El caso del estado de San Luis Potosí es único y sobresale de los demás estados debido a
un convenio entre el ejecutivo y el gobierno estatal del 2 de abril del 2004, en el que se
anunció una inversión de 200 millones para ese estado17 de los cuales el 44.9 por ciento se
realizó con recursos del Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) para abatir la
marginación de la región del Altiplano de ese Estado, por lo que se le asignó un presupuesto
del 2.5 por ciento del total de recursos del Programa y terminó ejerciendo el 17.9 por ciento
de los recursos, con una tasa de crecimiento de más de 800 por ciento.
Otros estados que también sobresalen por el incremento presupuestal del Programa para el
Desarrollo Local son: Aguascalientes con 165.5 por ciento, Guerrero con 161.0 por ciento,
Colima con 103.4 por ciento, Guanajuato con 97.4 por ciento, Nayarit con 70.8 por ciento,
Michoacán con 69.6 por ciento, Querétaro con 64.2 por ciento, Zacatecas con 51.2 por ciento
y Yucatán con 46.0 por ciento, en función de lo asignado originalmente y de su presupuesto
ejercido al 31 de diciembre de 2004 con ampliación (ver gráfico 45).
Comunicados de prensa de SEDESOL Número 77 en: www.sedesol.gob.mx/prensa/comunicados/c_077_2004.htm del 17 de
abril de 2004, y Número 177 en: www.sedesol.gob.mx/prensa/comunicados/c_117_2004.htm del 17 de junio de 2004.
17
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
120
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Gráfico 45. Inversión federal programada1 y ejercida2 del Programa en el ejercicio
fiscal 2004
Ejercido
100,000.00
90,000.00
80,000.00
70,000.00
60,000.00
50,000.00
40,000.00
30,000.00
20,000.00
10,000.00
0.00
Aguascalientes
Baja California
Baja California
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Inversión federal (mdp)
Programado
Fuente:
1. Datos de los anexos de los Acuerdos de Coordinación 2004 proporcionados por la Dirección de Programas
Sociales de la Unidad de Microrregiones de la SEDESOL.
2. Datos de la Situación presupuestal al cierre de ejercicio proporcionados por la Dirección General de
Seguimiento de la SEDESOL (cifras preliminares al 31 de diciembre de 2004).
Los estados de Baja California, Jalisco, Quintana Roo y Sinaloa, ejercieron exactamente el
recurso que originalmente tenían programado.
3.6. Análisis de costos
Los costos totales del Programa están compuestos por los gastos de inversión y de
operación; entendiendo como gastos de inversión a los recursos financieros que se ejercen
en cada una de las obras y como gastos de operación los que se destinan a los gastos
directos e indirectos, a los honorarios del personal y a las adquisiciones de mobiliario y
equipo18.
Con la finalidad de poder ubicar y comparar los gastos de inversión con los gastos de
operación del Programa en los que incurre la SEDESOL, es importante abordar el análisis
bajo dos escenarios; en el primero contemplando sólo las aportaciones del gobierno federal
y, en el segundo, tomando en cuenta las aportaciones federal, de los estados, municipios y
beneficiarios.
3.6.1. Análisis de costos con base en la aportación federal
De acuerdo con la información proporcionada por la Dirección General de Seguimiento
(DGS), el presupuesto federal original, modificado y ejercido es el que se describe en el
siguiente cuadro.
18
Este concepto no incluye el equipo de cómputo otorgado en el año 2004 a las Delegaciones Estatales.
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121
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Cuadro 34. Presupuesto federal original, modificado y ejercido por el Programa en el
ejercicio 2004
Presupuesto ($)
Concepto
Gasto de inversión
Gastos de operación
Total
Original
Modificado
Ejercido1/
400,000,000.00
2/
---400,000,000.00
509,123,456.57
76,220,733.41
585,344,189.98
500,820,385.32
74,560,612.22
575,380,997.54
Fuente: Elaboración propia con información de la Dirección General Seguimiento (DGS-SEDESOL).
1
/ Información proporcionada por la DGS, con datos del SIIAF al 15 de marzo.
2
/ Cifra no proporcionada por la DGS.
% de recurso
ejercido del
presupuesto
modificado
98.4
97.8
98.3
Como se observa en el cuadro anterior, los gastos de inversión y operación ejercidos se
encuentran por debajo del presupuesto modificado (98.4 y 97.8 por ciento respectivamente),
la variación se debe a que se cancelaron algunas obras programadas a finales del ejercicio.
En el caso específico del gasto de inversión, se observó que del presupuesto original al
ejercido hay un incremento del 25.2 por ciento, esto por efecto de un incremento en los
proyectos programados, los cuales pasaron de 1,563 a 4,483 ejercidos.
Del costo total del Programa, el 87 por ciento corresponde a gastos de inversión, mientras
que el 13 por ciento restante, a gastos de operación (gráfico 46). Este último porcentaje
resulta alto si se compara con los registrados en otros programas de la misma Secretaría
(cuadro 35).
Cuadro 35. Comparación del gasto de operación del Programa con relación a otros
programas de la SEDESOL
Gastos de operación
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 20041/
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 20032/
%
13.0
8.2
5.1
Fuente: Elaboración propia con información de las evaluaciones de los Programas Iniciativa Ciudadana 3x1 2004 y
Oportunidades, 2003.
1
/ Porcentaje registrado en la Evaluación Externa del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1, 2004.
2
/ Porcentaje registrado en la Evaluación Externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, 2003.
Es probable que el gasto de operación del Programa se haya visto influenciado de manera
positiva por el aumento en las metas físicas; sin embargo, de acuerdo a la percepción de
funcionarios operativos de la SEDESOL, este aumento no fue lo suficiente para la atención
adecuada de los proyectos.
Dentro de los gastos de operación, sobresalen los gastos dirigidos a los honorarios del
personal, ya que representan el 47.4 por ciento, seguido de los gastos directos con el 46.1
por ciento y, en menor porcentaje, los gastos indirectos y las adquisiciones de mobiliario y
equipo, con 1.7 y 4.9 por ciento respectivamente (gráfico 47).
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
122
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Gráfico 46. Porcentaje en gastos de
inversión y de operación
Gráfico 47. Porcentaje de participación
de los gastos de operación
87.0%
47.4%
46.1%
1.7%
13.0%
GASTO DE INVERSIÓN
GASTOS DE OPERACIÓN
4.9%
GA STOS INDIRECTOS
GASTOS DIRECTOS
HONORARIOS
ADQUISICIONES
Fuente: Elaboración propia con información de la Dirección General Seguimiento (DGS-SEDESOL).
El concepto de adquisiciones de mobiliario y equipo sólo ejerció el 86.1 por ciento del
presupuesto total asignado (modificado), en contraste con los gastos indirectos que se
ejercieron al 100 por ciento del presupuesto modificado.
Cuadro 36. Presupuesto en gastos de operación del Programa en el ejercicio 2004
Concepto
Original1
Gastos de operación
Gastos indirectos
Gastos directos
Honorarios
Adquisiciones
/
------
Modificado
Presupuesto ($)
76,220,733.41
1,246,326.37
35,307,654.02
35,466,753.02
4,200,000.00
Ejercido
74,560,612.22
1,246,326.37
34,362,569.02
35,335,157.66
3,616,559.17
% de recurso
ejercido
95.9
100
97.3
99.6
86.1
Fuente: Elaboración propia con información de la Dirección General Seguimiento (DGS-SEDESOL), con datos del SIIAF al 15
de marzo.
1
/ Cifra no proporcionada por la DGS.
Por otro lado, analizando los principales indicadores de costos, se tiene que el gasto
promedio de inversión por proyecto es de 111,715.46 pesos, el costo promedio de operación
por cada proyecto ejecutado fue de 16,331.86 pesos, donde el pago de honorarios
representó el 47.39 por ciento, porcentaje que se encuentra por encima de los costos
directos, los cuales se ubican en un 46.09 por ciento.
Cuadro 37. Principales indicadores de costos
Concepto
Gasto medio de inversión por proyecto
Costo medio operativo por cada proyecto ejecutado
Costo operativo por hacer llegar un peso a manos de los beneficiarios
Fuente: Elaboración propia con base en los costos del Programa.
Valor
111,715.46
16,631.86
0.15
Al relacionar los gastos directos, indirectos, de honorarios y de adquisiciones con los de
inversión se obtiene el costo que representa para el Programa el hacerle llegar un peso a los
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123
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
beneficiarios. En este sentido se tiene que el índice del costo del Programa por hacer llegar
un peso a manos de los beneficiarios es de 15 centavos.
3.6.2. Análisis de costos con base en las aportaciones de los tres órdenes de
gobierno y los beneficiarios
De la inversión total realizada en el Programa, el 71 por ciento proviene de la aportación
federal, el 12.3 por ciento es de origen estatal, el 11.5 por ciento municipal y el cinco por
ciento corresponde a la aportación de los beneficiarios (cuadro 38).
Cuadro 38. Fuentes de aportación de recursos en la inversión total del Programa
Fuentes de aportación
Federal
Estatal
Municipal
Beneficiarios
Total
Inversión
509,123,456.57
86,857,981.11
81,266,184.56
35,239,050.04
704,183,601.03
% de participación
71.5
12.2
11.4
4.9
100
Fuente: Elaboración propia con información de la base de datos al 31 de diciembre de 2004, datos preliminares. Base
proporcionada por la DGS.
Con la inversión total del Programa, el costo medio de inversión por cada proyecto se
incrementa en un 42.3 por ciento, al pasar de 111,715.46 (sólo aportación federal) a
158,930.8 pesos (inversión total).
La operación del programa cuenta con varias fortalezas como la mezcla de recursos de la
sociedad que potencian el impacto de las obras, la validación de los proyectos de las obras
por parte de las dependencias normativas, la aportación de los recursos directamente a las
instancias ejecutoras que son quienes realizan las obras, la planeación y priorización de las
necesidades de las localidades CEC, la participación de los comités de obra o figura similar
en el seguimiento de la construcción y mantenimiento de las obras y el fortalecimiento del
seguimiento de las acciones del Programa con el SIIPSO.
El Programa debe hacer frente a los retos que se presentan en la operación como son el
mejorar las actividades de control, seguimiento y difusión, así como propiciar que los comités
de obras cuenten con la información necesaria para las actividades de seguimiento;
estandarizar la información de los expedientes, cumplir en tiempo con los procesos de
acuerdo con lo planeado y el reto de manejar de forma calendarizada los recursos del
programa.
El cumplimiento de estos retos mejorará la operación del Programa, así como sus
resultados.
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