Documento 3436453
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177 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ CAPÍTULO 6. PERCEPCIONES Y VALORACIONES SOBRE EL PROGRAMA En este apartado se analizan las respuestas tanto de las delegaciones pero principalmente de los funcionarios de los gobiernos estatales de las preguntas hechas en la encuesta que se refieren a las percepciones que tienen acerca de diferentes aspectos del Programa. También se incluyen resultados obtenidos mediante la revisión documental especialmente en lo referente a la participación estatal en el Programa en 2003 y 2004. Participación en el Programa Modalidad de innovación por Concurso Abierto En 2003 participaron 20 estados de los cuales 14 fueron los ganadores. De los 20 estados que participaron en 2003, sólo participaron 15 en 2004. Los estados que en 2004 no participaron fueron: Durango, Sinaloa Tabasco, Tlaxcala y Zacatecas. En 2004 hubieron cinco estados que no participaron en 2003 pero si lo hicieron en 2004: Colima, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí y Sonora. De los 20 estados que participaron en 2004, nueve resultaron ganadores y once quedaron fuera. Ver Cuadro No. 6.1. La razón principal fue que, mientras que en 2003 el presupuesto del Programa fue del orden de 299, 939.7 millones de pesos, en 2004 el programa vio reducido su presupuesto, alcanzando sólo 200 millones para las dos modalidades, lo cual llevó al Comité Técnico y al Jurado Calificador a otorgar apoyos prioritariamente a aquellos proyectos que tenían un carácter productivo, eran integrales y, en caso de ser de infraestructura, que se localizaran en micro regiones. Los proyectos repetidores que habían recibido apoyo en 2003 quedaron fuera, así como los que tenían un carácter más asistencialista. Durango y Zacatecas fueron los dos únicos estados que habiendo recibido apoyo en la modalidad de innovación a través de concurso abierto en 2003 no presentaron proyecto en esta misma modalidad en 2004. Las razones se exponen a continuación: Zacatecas no presentó proyecto para el IE 2004, debido a que no había certeza política de continuidad y, por tanto, tampoco presupuestal, de manera que ninguna dependencia ni los funcionarios estatales gestionaron recursos federales para programas que implicaran aportaciones estatales. Durango. Debido a que hubo cambios en la administración no presentó proyecto. En 2005 no está seguro de participar. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 178 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Sinaloa, Tabasco y Tlaxcala presentaron proyecto en 2003 en la modalidad de innovación pero no fueron aprobados. En 2004 estos tres estados no presentaron proyecto en esta modalidad por las razones que se detallan enseguida: Sinaloa. Según el funcionario entrevistado la asignación en 2003 se prestó a un uso demasiado discrecional, y no “dejó un buen sabor de boca, el que no se nos explicaran las razones por las cuales no se nos apoyó.” En 2004 sólo presentaron proyecto en la modalidad de corresponsabilidad. Tabasco. En 2004 el gobierno del estado no quiso participar porque no estaba de acuerdo en que el gobierno federal desde el centro decidiera. En 2005 sí quiere participar porque las reglas de operación cambiaron y ya se le asigna a cada estado un techo presupuestal. Tlaxcala. En 2004 no quiso participar en rendición de cuentas y el proyecto de innovación, que era de fertilizantes, no cubría los requisitos de elegibilidad. También los estados de Zacatecas y Tlaxcala quieren concursar en Incentivos Estatales en 2005. Modalidad de corresponsabilidad En 2003 participaron en esta modalidad 13 estados, de los cuales 10 fueron los ganadores. Los estados que no resultaron ganadores fueron: Guanajuato, Michoacán y Zacatecas; la razón principal por la que no fueron aprobados fue porque no cubrieron los requisitos de elegibilidad o bien se trataban de proyectos inconsistentes. De los 13 estados que solicitaron apoyo en 2003 todos, con excepción de Zacatecas, volvieron a participar en 2004. En 2004 la participación de los estados en esta modalidad casi se duplicó con respecto a 2003, ya que fueron 22 los estados que presentaron información. Cabe señalar que en ese año se otorgó un apoyo de 3 millones a todos y cada uno de los 22 estados que presentaron información. Estados que nunca han solicitaron apoyo del Programa. Cinco son los estados que nunca han solicitado apoyo al programa, las razones se exponen a continuación. Quintana Roo. Los funcionarios del gobierno de Quintana Roo indicaron que el Programa Estatales por Demanda (que operara en 2002) les parecía bueno, pero el cambio que se dio en 2003 hacia un nuevo programa (IE), con nuevas reglas de operación, no les gustó, pues había que hacer un gran esfuerzo, que les representaba un gasto, sin la certeza de ganar. Además, consideraron que no Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 179 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ tenían la capacidad para generar la información que se solicitaba. En 2004 no se promocionó el Programa, pues hubo cambio de funcionarios en la Delegación de la Sedesol. Señalaron, sin embargo, que estarían interesados en participar en 2005. Chihuahua. No se operó, porque no había voluntad política del anterior gobierno estatal (que estuvo hasta noviembre del 2004) para participar, debido a que no tenía una buena relación con el gobierno federal y, en especial ,con la SEDESOL. Los funcionarios de la nueva administración están interesados en participar este año en el IE. Veracruz. No participó en el Programa en 2003 y 2004 debido principalmente a que las reglas de operación no les parecieron muy claras y a que la incertidumbre les representaba un costo que no era rentable para ellos. Los funcionarios entrevistados señalaron que el gobierno actual estaría muy interesado en participar y opinaron que era bueno que el Programa contara con un techo presupuestal, para saber con tiempo si tenían capacidad de respuesta, en términos de los recursos que tendrían que comprometer como contraparte. Oaxaca. El gobernador José Murat nunca quiso participar en el Programa. En diciembre de 2004 entró la nueva administración y sus funcionarios han expresado su interés en participar. Baja California Sur. Los funcionarios del gobierno estatal entrevistados señalaron que tanto en 2003 como en 2004 conocieron la convocatoria muy tarde y consideraron que no tenían tiempo suficiente para preparar un buen proyecto. Indicaron igualmente que sí estarían interesados en participar en 2005. Para mayor claridad sobre la participación estatal en el Programa, en el Cuadro No. 6.1 se presenta el total de estados que han participado en el programa, por modalidad, en 2003 y 2004. Resaltados en rojo aparecen los estados que habiendo participado en cualquiera de las modalidades no recibieron el apoyo. En el cuadro también se incluyen los estados que nunca han participado en IE. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 180 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Cuadro No. 6.1. Estados Participantes y No Participantes en el Programa en 2003 y 2004 Corresponsabilidad Innovación 2003 2004 2003 Aguascalientes Aguascalientes Aguascalientes Baja California Baja California Baja California Campeche Campeche Chiapas Chiapas Chiapas Coahuila Coahuila Coahuila Durango Durango Durango Guanajuato* Guerrero Michoacán Morelos Nayarit Colima Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Puebla San Luis Potosí Querétaro San Luis Potosí Sinaloa Sonora 2004 Aguascalientes Baja California Campeche Chiapas Coahuila Nunca han participado Baja California Sur Chihuahua Quintana Roo Veracruz Oaxaca Colima Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Puebla Querétaro San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Yucatán Zacatecas Yucatán Tlaxcala Yucatán Zacatecas Yucatán Fuente: Elaboración propia, con base en Reportes de participación (2003 y 2004) de la Dirección del Programa de Incentivos Estatales. * Los estados que aparecen en rojo participaron en el programa pero no ganaron. En suma, 26 de los estados (84%) han participado en el Programa, en una u otra modalidad, en 2003 y 2004 y sólo 5 estados (16%) no han participado nunca. Los que han participado no siempre han resultado ganadores; los estados que aparecen en rojo en el Cuadro No. 6.1 son aquellos que participaron pero no ganaron. No obstante lo anterior, al preguntarles sobre si estarían interesados en seguir participando en el Programa, la gran mayoría respondió que sí, como se puede ver en las figuras No. 6.1 a la 6.3. La gran mayoría de los entrevistados (98%) en la modalidad de innovación, corresponsabilidad (97%) y los que nunca han recibido el apoyo (100%) dijeron que están interesados en participar en 2005. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 181 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Figura No. 6.1 ¿El gobierno estatal estaría dispuesto a participar en la modalidad de concurso abierto? Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo en 2003 y en 2004 Figura No. 6.2 ¿El gobierno estatal estaría dispuesto a participar en la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas? Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales que recibieron Apoyo en 2003 y en 2004 Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 182 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Asimismo, todos los funcionarios de los gobiernos estatales que no participaron en 2003 y/o en 2004 expresaron que quieren participar en 2005, como se puede ver en la figura No. 6.3 Figura No. 6.3 ¿El gobierno estatal está dispuesto a participar en el Programa? Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales que no recibieron apoyo en 2003 Acceso al Programa Se pudo constatar, en general, a través de las entrevistas y de la misma encuesta que los funcionarios estatales entienden la forma en que opera el programa y los apoyos que otorga y lo consideran un buen programa, a decir de la mayoría, porque permite realizar proyectos de gran impacto y también que emanan de su iniciativa. De los objetivos particulares que persigue el Programa, los aspectos que los funcionarios estatales entrevistados consideran que incentiva en mayor medida el IE son: primeramente, la corresponsabilidad; en segundo lugar, que favorece mayores inversiones hacia los más pobres y, en tercer lugar, que incentiva la coordinación interinstitucional. Ver figura No. 6.6. Durante nuestras visitas a los 31 estados pudimos advertir que, en la mayoría de los casos, existe una buena relación entre la Delegación y los funcionarios responsables de la política social. También se pudo constatar que existe la percepción de que las actividades de promoción son suficientes y adecuadas, tanto entre funcionarios estatales como en las Delegaciones. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 183 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Sobre las formas de acceso al programa, a la mayoría de los funcionarios les gustaría que la asignación de recursos no estuviera sometida a concurso, sino que se supiera de antemano el techo presupuestal con el que puede contar cada entidad, e incluso algunos opinaban que debía de entrar en el Convenio de Desarrollo Social, como el resto de los programas. Muchos de ellos tampoco ven alguna ventaja sobre la rendición de cuentas y señalan que representa un trabajo que en ocasiones les resulta difícil cumplir, si no cuentan con el apoyo de los municipios, cosa que con frecuencia sucede. Igualmente, algunos funcionarios señalaron que la coinversión que pide el IE, en una proporción igual al 50%, resulta difícil de lograr para estados que tienen una muy limitada captación de recursos propios, como son los casos de Tlaxcala y Oaxaca, los cuales obtienen la mayoría de sus recursos (90%) de la inversión federal. Con todo, a la mayoría le gusta el programa y piensan participar el presente año, especialmente cuando recibieron la noticia del techo presupuestal que se les había ya asignado a iniciativa del Congreso mediante la nueva modalidad del FIEDES, incluida ya en las ROP 2005 que establecen que: “Las entidades federativas recibirán recursos a través de esta modalidad de acuerdo a los resultados de la aplicación de la fórmula de distribución del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, prevista en el artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal.”25 En buena medida con esta modalidad se estaría respondiendo a una demanda, bastante generalizada, de los gobiernos estatales respecto a la asignación de un techo presupuestal, que les permita tener mayor certidumbre sobre los apoyos que pueden recibir. Por lo que toca a la accesibilidad al Programa en términos de difusión de información, ya hemos señalado en el apartado de Operación que los gobiernos estatales informaron que sí se promocionó el Programa y que, por ende, se les brindó información (ver Cuadro No. 4.2). De igual forma señalaron que la difusión se realizó anualmente de manera suficiente adecuada y eficaz (ver Cuadros 4.5 y 4.6). En ese mismo apartado un 95 % de los informantes indicó que conocieron la convocatoria oportunamente y que, aunque en la mayoría de los casos los gobiernos estatales manifestaron que no tuvieron problemas para la integración de las propuestas, en ambas modalidades fue importante la proporción de casos en los que reportaron haberlas las tuvieron. En innovación el porcentaje fue cercano al 30 % y para corresponsabilidad de casi 37 %. En esta última modalidad, la razón principal por la que no se presentó la información fue la falta de capacidad para integrarla en tiempo y forma. En ciertos casos los procesos electorales que se estaban viviendo en algunos estados fueron la causa que dificultó la entrega de las propuestas. 25 Reglas de Operación del Programa de Incentivos Estatales. Diario Oficial 16 de Febrero de 2005. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 184 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Los requisitos solicitados por el Programa y los mecanismos empleados por éste para calificar los proyectos son percibidos, en general, con una opinión positiva, ya que casi tres cuartas partes de los entrevistados consideran que son claros, objetivos y trasparentes; en una proporción menor, 6 de cada 10 entrevistados indicaron que son equitativos. Ver figura No. 6.4. Sobre la equidad varios estados expresaron que sería más conveniente que los requisitos de elegibilidad y en general los mecanismos y criterios a partir de los cuales se definen los proyectos ganadores se acordaran entre los estados y la federación. Figura No. 6.4. Los requisitos solicitados y mecanismos de calificación de los proyectos presentados a concurso son. Fuente: Encuesta a Delegaciones de Sedesol y a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo en 2003 Por otra lado, un buen número de entrevistados por parte de los gobiernos de los estados apuntó que, con el propósito de dar mayor transparencia a los procedimientos de selección de proyectos, sería conveniente que los resultados fueran comunicados directamente a los gobiernos concursantes, con el propósito de que conozcan con precisión las razones por las que fueron o no aprobados sus proyectos, especialmente en este último caso; a decir de ellos, para que puedan en otra ocasión mejorar las propuestas. Cabe apuntar que tal comunicación sólo se dio en 2003 mediante el comunicado publicado en la página web de la Sedesol de cuáles fueron los proyectos ganadores sin dar mayor detalle. En 2004 la comunicación se hizo directamente a las Delegaciones a través de oficio de la Dirección General de Programas Sociales. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 185 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ En virtud de lo anterior se recomienda que se comunique por oficio a cada uno de los gobiernos participantes los resultados del concurso y se informe en el caso en que no resultaron ganadores las razones por las que no obtuvieron el apoyo. Atención recibida En el apartado de Operación ya se ha hecho referencia a la información proporcionada por el Programa particularmente respecto a la convocatoria para participar en ambas modalidades. En el Cuadro No. 4.8 se señala que el grado de conocimiento que tuvieron los gobiernos es muy satisfactoria en el caso de la vertiente de corresponsabilidad, aunque un poco menos para innovación. De igual forma en el Cuadro No. 4.9 se muestra que, en la mayoría de los casos, los gobiernos estatales no manifestaron que tuvieran problemas para integrar las propuestas; un porcentaje importante de casos, en ambas modalidades, sí los tuvieron, alcanzando en el caso de la modalidad de innovación casi un 30% y un 37 % para corresponsabilidad. Se señaló también que las tres principales causas de estos problemas fueron: falta de tiempo (20%), falta de información sistematizada por parte de los gobiernos estatales (5%), y falta de experiencia por ser la primera vez que lo hacían (5%). En cuanto a la satisfacción sobre la oportunidad con que son dictaminadas las propuestas, en el Cuadro No 4.11 del mismo apartado de operación se muestra que es en general buena, ya que 7 de cada 10 entrevistados considera que las respuestas por parte de Sedesol se dieron en un plazo razonable, en tiempo y forma. Igualmente, la mayoría señaló estar satisfecho respecto a la transparencia en los resultados y procedimientos de los concursos, alcanzando porcentajes por arriba del 75% en ambas modalidades. Apoyos obtenidos Hay coincidencia en la visión que tienen los funcionarios de los gobiernos estatales que recibieron apoyo en 2003 en ambas modalidades en cuanto a considerar que la corresponsabilidad es el aspecto que más incentiva el Programa. En segundo término hay congruencia en las respuestas que el grupo de funcionarios estatales dieron (acorde a la modalidad) en la que recibieron el apoyo y que estaría respondiendo a lo que se propone incentivar el programa en cada caso; así por ejemplo, el segundo aspecto más importante que destaca el grupo de corresponsabilidad es el de coordinación institucional que alcanzó un porcentaje bastante alto (83%), dado que para responder a los requerimientos de la modalidad hay necesidad de coordinarse con los gobiernos municipales, con el fin de contar con la información que se solicita. En el caso del grupo de innovación el segundo aspecto que consideran que incentiva el Programa es lograr una mayor inversión hacia los más pobres, lo cual coincide con el tipo de apoyo que Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 186 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ otorga el Programa en esta modalidad, que tiene como una de sus características asignar montos altos de recursos que junto con la coinversión estatal posibilita la realización de obras de gran envergadura. Este aspecto es concebido como una de las mayores virtudes del tipo de apoyo que otorga el Programa. El tercer aspecto que destaca el grupo de corresponsabilidad es el de rendición de cuentas en donde casi 8 de cada 10 personas entrevistadas lo seleccionó. Fig. 6.6 En relación a la política social estatal y a la inversión que el gobierno estatal destina para este fin ¿En qué considera que está contribuyendo el Programa de Incentivos Estatales? Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo en 2003 El tercer aspecto que contemplan los funcionarios que recibieron apoyo para proyectos de innovación es la coordinación interinstitucional seguido muy de cerca por la innovación, en ambos casos 6 de cada 10 entrevistados eligieron estas opciones. En resumen, en la Figura No. 6.6 muestra que los funcionarios estatales perciben con bastante claridad los objetivos particulares que pretende lograr el Programa a través de cada una de las dos modalidades. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 187 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Complementariamente tres cuartas partes de todos los entrevistados consideran que los lineamientos normativos del Programa le permiten cumplir a éste con sus objetivos. Como puede verse en la Figura No. 6.7. Fig. 6.7 ¿Considera usted que las reglas, criterios, requisitos, fórmulas y mecanismos que norman la operación del programa le permiten cumplir adecuadamente con sus objetivos? Fuente: Encuesta a Delegaciones de Sedesol y a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo en 2003 De igual manera, la gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales que recibieron apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras entidades, según se aprecia en la figura 6.8. Fig. No. 6.8 ¿Los impactos o resultados del proyecto ganador lo hacen replicable en otras entidades federativas? Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo en 2003 Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 188 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Proyectos replicables Sin demérito de lo anterior, en nuestra opinión, basada tanto en un análisis documental (proyectos y evaluaciones estatales) y de campo (el monitoreo de obras de infraestructura) consideramos que hay proyectos que por su diseño, ejecución e impactos, podrían ser replicados, haciendo las adecuaciones pertinentes a las condiciones locales. Destacamos los siguientes (en orden alfabético): Baja California. Población. Programa para el Mejoramiento de la Calidad de Vida de la El Programa resulta replicable para localidades que están creciendo a un ritmo muy acelerado y en donde ese crecimiento, frecuentemente desordenado, demanda servicios de urbanización que, para el caso de Baja California, se organizan en torno al proceso de pavimentación de sus calles, lo que favorece el acceso de la población a servicios de transporte y comercialización, recolección de basura, vigilancia, servicios de salud, agua potable, etc. Es indiscutible que cualquier proyecto de este tipo tiene que estar sustentado en un diagnóstico que atienda la problemática del entorno específico donde se desea instrumentar a fin de que realmente logre los impactos deseados. Chiapas. “Una semilla para crecer” Tiene como misión: impulsar servicios de financiamiento y ahorro adecuados a las necesidades de las mujeres pobres y con limitado acceso a otros esquemas de financiamiento que les permitan potenciar su papel económico y productivo, así como también su constitución como sujetos promotoras de alternativas financieras innovadoras, además que promuevan su participación en la búsqueda de mecanismos de autosuficiencia y sostenibilidad, fomentando la cultura de pago y reinversión productiva. En última instancia, el objetivo del programa es contribuir al bienestar económico y social de las mujeres, a través del acceso a micro financiamientos que les permitan contar con recursos, a fin de promover la inversión productiva, el ahorro, capitalizar su economía, obtener ingresos, bienes y servicios, y mejorar sus condiciones de vida y trabajo. Gran parte (89%) de las beneficiarias expresaron que ha mejorado su ingreso y su autoestima, además de reafirmar su posición en el esfuerzo colectivo de superación de la pobreza. Para las dirigentes de los grupos hubo beneficios adicionales como mejora en habilidades financieras y de habla-lectura-escritura. La mayoría utiliza el crédito para negocios de venta de productos y cría de animales, que es donde tienen experiencia previa y más posibilidades de éxito, si bien un 13% denota el uso de créditos en la atención de necesidades inmediatas. Se reporta una mejora en situación económica y familiar de las mujeres y el Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 189 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ impacto a nivel comunitario es visible en el desarrollo de los mercados locales. Se estableció el Fideicomiso para el Fondo de Apoyo a la Economía Social que se utilizará en la nueva alternativa del programa: BANMUJER. Resultados positivos en cuanto a los objetivos del programa de aumentar la cantidad de beneficiarias y de inversiones, así como indicadores favorables en cuanto a la recuperación del crédito. Programas como “Una Semilla para Crecer”, en donde la participación de las mujeres es predominante, resultan estratégicos en la situación actual del país, en donde en la mayoría de las regiones de extrema pobreza son las mujeres quienes, en ausencia de los maridos, padres y hermanos migrantes, quedan al frente de las familias. Hidalgo. El proyecto Atención Integral para Adultos Mayores, aunque orientado a resolver una problemática puntual y de un sector social específico, el de los adultos mayores, obedece a una concepción de atención integral a una población vulnerable, la de los ancianos, que no suele ser considerada en la mayoría de los Programas Estatales, sino como atención a través de subsidio directo, monetario y/o alimenticio. El objetivo general del proyecto es brindar a los adultos mayores la oportunidad de acceder al proceso de Desarrollo productivo, educativo, cultural y de recreación, que contribuyan a mejorar su calidad de vida, manteniéndolos en el mejor estado de salud posible, previniendo las enfermedades más comunes de los adultos mayores y así propiciar su Desarrollo Integral, el de sus familias y de las comunidades en que se encuentran inmersos. Es un proyecto no asistencialista que pretende preservar el bienestar físico y emocional y de los beneficiarios del Programa, a través de la atención que brindan en Centros de Atención integrales, un grupo multidisciplinario que presta los siguientes servicios: En el aspecto físico y emocional se realizan acciones recreativas y de salud como son la danza, canto, música, terapias de rehabilitación y acondicionamiento físico; con ello se ha modificado el sentido de la vida de este sector cambiando actitudes de frustración y fatalismo por actitudes optimistas, inutilidad por utilidad, descuido personal por atención a su persona. En el aspecto económico y productivo se han logrado importantes avances, en la medida en que se generaron proyectos que propiciaron el autoempleo a los Adultos Mayores y a sus familias. En el aspecto de capacitación se impartieron Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 190 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ diferentes cursos seleccionados por ellos mismos, como son: repostería, cocina mexicana, carpintería, bordado en tela, tallado de madera, dulces mexicanos, entre otros, donde se combinó la técnica y el conocimientos de los instructores con la tradición y costumbres de los adultos, generando con ello una excelente calidad de los productos. Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC) En su diseño el programa fundamenta muy adecuadamente su inserción en la política social federal y estatal, proponiéndose la integración progresiva de localidades en condiciones de alta y muy alta marginación en una red de desarrollo socioeconómico en todo el estado, basado en la selección de un conjunto de comunidades en las diversas regiones de la entidad donde a través de la coordinación de acciones y recursos interinstitucionales y la participación ciudadana se propicie la formación y fortalecimiento de núcleos comunitarios que se constituyan en puntos focales para el desarrollo microrregional, extendiendo su influencia y beneficios paulatinamente a las localidades aledañas. No obstante que este proyecto pasó por múltiples dificultades en su operación 26 es rescatable su diseño innovador integral, y participativo bajo una fórmula de corresponsabilidad, diseñado en una perspectiva de largo palazo, el cual se muestra a través de tres rasgos fundamentales que se precisan a continuación: Su carácter intersectorial que se concreta en un paquete de acciones a cargo de diversas dependencias y organismos, de la administración federal y estatal que se detallan enseguida: En primer término destacan un primer paquete de acciones tendientes al fortalecimiento de las capacidades individuales que tienen que ver con la nutrición, la educación y la salud. Como se aprecia enseguida. Nutrición: capacitación sobre necesidades nutricionales, paquete básico de alimentos, comedores comunitarios, talleres de preparación de los menús de bajo costo. Educación: Campaña de alfabetización universal con participación social, modelo de educación par la vida (INEA) para jóvenes y adultos, paquete de educación básica para niños, reforzamiento a clases; sensibilización familiar y apoyos económicos o materiales y campaña de evaluación de competencias laborales. Salud: Paquete básico de salud. 26 Véase el apartado Monitoreo de Obras de Infraestructura. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 191 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ EL PDNC contempla un segundo paquete de acciones orientados a incidir sobre las llamadas capacidades colectivas, esto es aquellas que inciden sobre la calidad de vida. En éste ámbito se ubican las vías de comunicación, la vivienda, la electrificación, el saneamiento y la infraestructura hidráulica. Vías de comunicación: caminos rurales y/o accesos carreteros. Mejoramiento de las viviendas: Pisos, techos, ampliaciones y servicios y remodelación. Electrificación. Disponibilidad de energía eléctrica de uso doméstico y alumbrado público. Saneamiento: manejo de residuos Infraestructura Hidráulica: abastecimiento de agua, distribución de agua potable, drenaje y alcantarillado. Un tercer paquete de acciones considera equipamiento e infraestructura social. En este grupo se localizan las instalaciones educativas, de salud y los centros de abasto comunitario: Educación: Módulo de educación integral Salud: Casa de salud comunitaria. Abasto: Tienda integral: (Diconsa), tianguis itinerante. Comunicaciones: caseta telefónica Deportes: Cancha de usos múltiples Centro Comunitario: espacio de usos múltiples Otro paquete de acciones lo conforman las siguientes: Nutrición: producción de suplementos alimenticios Educación: participación para el trabajo, en especial para el impulso de la productividad y competitividad de los Mipymes, así como la certificación de competencias laborales. Salud: impulso de medicina preventiva con atención diferenciada de cuerdo con sexo y edades. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 192 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Finalmente, se considera un paquete de acciones en apoyo a la infraestructura productiva, a través de las cuales se busca impulsar el desarrollo socioeconómico de las comunidades. Proyectos productivos: investigación y diagnóstico para integración plena en ramas económicas de Mipymes, estudios de mercado, financiamiento, organización y producción y comercialización. Los anteriores paquetes de acciones constituyen el insumo básico que se pone a consideración de los propios habitantes de las localidades integradas al PDNC, para que entre ellos mismos definan las prioridades en función de sus propias expectativas de mejoramiento colectivo. En lo anterior radica el segundo elemento innovador del PDNC, la descentralización en la toma de decisiones hacia la propia comunidad. A través de la participación y contraloría social, se definen las demandas ciudadanas, se incentiva la organización comunitaria y se incluye a los habitantes locales en la supervisión y seguimiento de las acciones previstas. Con ello se pretende fomentar un proceso educativo tendiente a sistematizar y validar experiencias y conocimientos de los propios habitantes, a fin de que se integren como agentes con capacidad de tomar decisiones sobre el diseño de las acciones que consideren adecuadas para mejorar sus condiciones de vida. Un tercer rasgo innovador es la sustentabilidad del PDNC es su carácter socialmente sostenible en la medida en que su diseño es condensado con los propios beneficiarios del PDNC. Otro elemento importante a destacar es el que se trasciende el carácter inmediatista al plantear metas de largo plazo que hace posible consolidar un modelo de gestión del desarrollo comunitario que no está sujeto a los cambios de administración estatal y municipal sino que está en poder y conocimiento de las propias comunidades. Entre los resultados que destaca la evaluación del Proyecto se señala que hubo mejoras en la nutrición, educación, salud, mejoramiento de viviendas y vías de comunicación, electrificación, saneamiento, infraestructura hidráulica, abasto, recreación y proyectos productivos. Las acciones más apreciadas por los beneficiarios fueron los pisos de cemento y las redes de drenaje. El 80% de los beneficiados considera que el programa contribuyó a mejorar su nivel de vida en distintos niveles. En cuanto a la Operación intersectorial fue efectiva entre diversas dependencias y organismos y corresponsabilidad con beneficiarios a través de la descentralización de la toma de decisiones hacia las propias comunidades involucradas, con participación activa y el establecimiento de una contraloría social. Hubo buena difusión del gobierno ya que el 90% de los beneficiarios conoce las acciones Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 193 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ llevadas a cabo en su comunidad, la formación de comités sociales y la apertura a la participación en ellos. Los programas integrales con una participación corresponsable es un enfoque que debe promoverse para que sean los habitantes de las zonas de mayor marginación del país los que puedan por la vía de los hechos asumir la responsabilidad para impulsar su propio desarrollo y combatir de raíz su condición de pobreza. Por lo anterior, es recomendable que se repliquen proyectos de carácter integral bajo una fórmula de corresponsabilidad entere los tres niveles de gobierno y las comunidades. Puebla: “Unidades Móviles de Desarrollo” Consideramos a este proyecto uno de los más replicables, no obstante que el gobierno estatal no ejerció los recursos que le asignara el Programa de Incentivos en 2003. La explicación que nos dieron los funcionarios entrevistados durante nuestra visita a Puebla para regresar el recurso fue que la decisión de otorgar el apoyo al Proyecto se dio demasiado tardía, casi a finales de agosto de 2003, por lo que la administración estatal no pudo reservar más los recursos frente a una alta demanda de los mismos para otros fines y la incertidumbre de no saber si se aprobaría o no el proyecto. No obstante, al conocer con más detalles el mismo, consideramos importante recomendarlo como uno que puede ser replicable por su carácter innovador y por los posibles alcances en sus impactos en cualquiera de las zonas de mayor rezago en el País. A continuación se expone en breve el Proyecto a fin de mostrar la razón de la recomendación. El Programa de Unidades Móviles de Desarrollo, de carácter interinstitucional en el que participan ya que participan los 3 niveles de gobierno, así como diversas instituciones del Sector Social y Privado, que brindan una oferta integral de servicios, por medio de brigadas itinerantes que ofrecen atención, capacitación e inversión, a comunidades localizadas en las regiones con más altos índices de marginación y dispersión. Las Unidades Móviles de Desarrollo tienen como base de operaciones 130 Centros Integradores de Servicios distribuidos a todo lo largo del territorio poblano, por medio de los cuales llevan bienestar social a 568 comunidades menores de 2,500 habitantes. Funciona mediante la siguiente estructura operativa: Coordinación Interinstitucional. La Coordinación Interinstitucional se encarga de obtener y canalizar los recursos humanos, materiales y financieros que requieren las Unidades Móviles de Desarrollo para su operación en campo. Los recursos se Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 194 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ obtienen, por una parte, mediante la gestión ante el Sector Gubernamental, que lo forman las instituciones del Gobierno Federal, Estatal y Municipal; en el ámbito de sus respectivas competencias; por otro lado, se incorpora al Sector Social y Privado, mediante un llamado a la Iniciativa Privada y a instituciones sociales para que se involucren en el Programa. Instrumentación en Campo. La Subdirección de Instrumentación en Campo se encarga de coordinar, planear e instrumentar la logística para llevar, efectivamente, los beneficios de las Unidades Móviles de Desarrollo a todas las comunidades atendidas. La Unidad permanece en una localidad por espacio de una semana, el lunes llegan e instalan la carpa, y desde ese día inician las labores y los servicios, que se extienden por toda la semana; el viernes levantan y parten a otra localidad. Principales Líneas de Acción del Programa Unidades Móviles de Desarrollo. Atención Médica. Médicos dependientes de la Secretaría de Salud y del Instituto Mexicano del Seguro Social, que laboran en las Clínicas, Casas de Salud o Unidades Médicas Rurales, localizadas en los Centros Integradores de Servicios, se integran al esfuerzo de las UMD'S, en sus jornadas de trabajo, proporcionando el paquete básico de salud, en 13 líneas básicas. Atención Odontológica Estomatólogos dependientes de la Secretaría de Salud acompañan a las Unidades Móviles de Desarrollo, dando consulta odontológica en el interior de la carpa. Unidad Móvil de detección de Cáncer Cérvico Uterino. Subordinada a la Secretaría de Salud, recorre las comunidades, proporcionando servicio de Detección de Cáncer de Mama y Papanicolau. Unidad Móvil de Esterilización y Vacunación Canina. 4 de las UMD's son acompañadas permanentemente por una Unidad Móvil de Esterilización y Vacunación Canina. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 195 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Unidad Móvil de Cultura. La Secretaría de Cultura brinda espectáculos de teatro, de títeres, grupos musicales y talleres de artes plásticas. Canalización de casos y demandas específicas a diversas dependencias. Las UMD's tienen buzones en donde la ciudadanía en general, deposita todas sus peticiones, felicitaciones o quejas ante cualquier autoridad, las cuales se canalizan a las dependencias correspondientes. Registro Civil. Se proporciona el servicio de actas de nacimientos, gratuitas, para menores de 18 años; se tramitan actas de nacimiento extemporáneas y CURP. Asimismo el Programa de Unidades Móviles de Desarrollo comprende otras acciones como: Capacitación: Economía Familiar, Técnicas de Autoconstrucción, Salud y Nutrición, Derechos Humanos, Protección Civil, Medio Ambiente, Tenencia de la Tierra, Ministerio Público, Salud Reproductiva y Planificación Familiar, Inversión: Economía Familiar, Letrinización, Potabilización Por lo expuesto. Consideramos que con este tipo de Programa es replicable dado que con él se puede combatir la problemática de la dispersión y marginación de los núcleos de población más pobres que son los que se encuentran en lugares de mayor inaccesibilidad y en extremo dispersos lo que hace que la atención de servicios básicos diversos resulte sumamente costosa. En ese sentido, consideramos que con este tipo de Programa se puede combatir la problemática de atención integral a poblaciones muy dispersas y marginadas las cuales son las que se encuentran en lugares de mayor inaccesibilidad. La estrategia de las Unidades Móviles de Desarrollo permite acercar los servicios más necesarios mediante visitas itinerantes y periódicas a dicha población con costos razonablemente bajos. Al mismo tiempo, resulta pertinente debido a que promueve la creación de proyectos productivos y de infraestructura social que transformen a las comunidades en polos de desarrollo microrregional a largo plazo a través de captar la demanda de la población durante las visitas periódicas. Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la Superación de la Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado de Yucatán. El Proyecto tiene como objetivo elevar el nivel de vida de los habitantes de los municipios del Estado de Yucatán con grados de marginación muy alto y alto, a través de la implementación de proyectos productivos que obedecen a la demanda del mercado y sean afines a las vocaciones productivas de los habitantes y de la región. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 196 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ El proyecto pretende concentrar inversiones estableciendo polos de desarrollo en regiones específicas del estado con municipios de muy alta y alta marginación y pobreza en las regiones oriente, sur-poniente, centro y litoral. El conjunto de proyectos que se pusieron en marcha son: Cría intensiva de Ovinos Producción sustentable de Miel Floricultura de Exportación Maíz continuo con técnica de trasplante Granja de camarón de agua dulce Granja de camarón nativo Laboratorio de camarón nativo. La evaluación que se hizo del Proyecto, reporta incrementos en ingreso de familias de más de 5% desde el inicio del programa y un aumento en el número de habitantes de zonas beneficiadas con algún proyecto del programa. Se registran incrementos en la producción de apicultores y ganaderos. Se brindan oportunidades de trabajo que desalientan la migración. Se habla de la satisfacción de los beneficiarios que consideran que el programa les ha ayudado a su economía familiar y a organizarse mejor. Como los proyectos siguen en marcha se espera obtener resultados más concretos en el mediano y largo plazo. Consideramos que proyectos de diversificación productiva que atiende a las vocaciones regionales y de sus habitantes y que se orientan a impulsar actividades productivas son recomendables para replicarse en la medida en que son este tipo de proyectos los que realmente pueden generar empleos e ingreso sostenible y erradicar de raíz la pobreza, consiguiendo con ello un verdadero desarrollo integral y sustentable en la medida en que incrementan la producción, la productividad y el ingreso y en consecuencia mejora las condiciones de vida de las comunidades al tiempo que se busca un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales fomentando proyectos que responden a las vocaciones de la tierra. En relación a la pregunta sobre los efectos de los proyectos apoyados por el Programa en las comunidades participantes, se puede advertir que existe una muy buena percepción de la totalidad de los funcionarios estatales entrevistados, que considera que los proyectos apoyados han logrado mejorar las condiciones de vida de las comunidades a las que van dirigidos, como se muestra en la Figura No. 6.9. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 197 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Fig. No. 6.9 ¿El proyecto ha contribuido a mejorar las condiciones de vida en la comunidad? Fuente: Encuesta a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo en 2003 La mayoría de los entrevistados indica que los proyectos aprobados por el Programa logran los objetivos e impactos esperados en una proporción bastante alta , que alcanzan el 96%, 91% y 81% dentro del grupo de funcionarios que recibieron apoyo en corresponsabilidad, innovación y en el de las Delegaciones, respectivamente. Como puede observarse en la Figura 6.10. Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 198 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Figura 6.10. ¿Considera usted que el proyecto apoyado está cumpliendo con los objetivos sociales propuestos e impactos esperados? Fuente: Encuesta a Delegaciones de Sedesol y a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo en 2003 Como puede verse en el Cuadro No. 6.2, las tres propuestas más frecuentes para mejorar el programa fueron: la descentralización de las decisiones fundamentales o modificaciones normativas al programa (40%), el aumento y/o redistribución de recursos (31%) y el anticipar la publicación de las reglas de operación y las convocatorias (29%). En cuanto a las propuestas que tienen que ver con descentralización o modificación normativa, existen propuestas tales como las que se anotan a continuación: “ definir fórmulas y criterios para la selección de los proyectos de común acuerdo con las delegaciones y/o los gobiernos estatales; …Hacen falta modificaciones de las reglas de operación con participación también estatal pues son muy unilaterales,… Que se les de mayor participación a los municipios,… Que las convocatorias no contemplen requisitos tan complejos y que se brinde capacitación a los operadores del programa de nivel federal y del estatal;… Que el programa no fuera a través de convocatorias que llevara a cabo como los demás programa,… Buscar simplificacion. Facilidad de presentar mas propuestas para que entren 2 o 3 proyectos… Que no sea un solo proyecto;… Configurar legalmente la corresponsabilidad de la aportación de los estados en la aplicación de recursos, si los estados no cumplen aplicarles sanciones financieras…” Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx 199 Informe Final. Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales 2004 ____________________________________________________________________________________ Cuadro No. 6.2 ¿Qué cambios sugeriría para mejorar el Programa? Propuestas para mejorar el Programa Descentralización y/o modificación normativa Aumento y/o redistribución de recursos Anticipar publicación de reglas de operación y convocatorias Porce ntaje 40 31 29 Fuente: Encuesta a Delegaciones de Sedesol y a Gobiernos Estatales que recibieron apoyo y que no recibieron apoyo en 2003 Gonzalo Garita No. 1, esquina Carretera Picacho Ajusco. Col. Ampliación Miguel Hidalgo Delegación Tlalpan; México 14250 D.F. Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: [email protected]; www.rds.org.mx
