An lisis del dise o del programa

Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2004.
CAPÍTULO 2. ANÁLISIS DEL DISEÑO DEL PROGRAMA
Los resultados de evaluación del diseño del Programa que se presentan a continuación
están basados en primer término en el trabajo de revisión documental, en segundo, se
incluye información derivada de las entrevistas a profundidad realizadas a los
operadores centrales del programa; asimismo contiene las reflexiones resultado de la
visita a prácticamente la totalidad de los estados en donde se hicieron entrevistas y se
aplicaron encuestas tanto a los funcionarios de las delegaciones como a los de los
gobiernos estatales y se llevó a cabo trabajo de campo.
La reflexión acerca del diseño del programa incluye los siguientes temas:
Marco histórico y conceptual de los programas sociales en México.
Análisis de congruencia entre el diseño del Programa y el PND, el Programa
Secretarial, la Estrategia CONTIGO (EC) y la Estrategia de Micro Regiones
(EMR).
Análisis de pertinencia del diseño de programa
Análisis de la coherencia interna
Los cambios establecidos en el PEF 2005 y en las Reglas de operación para
este año.
El modelo de descentralización de Alianza para el Campo.
Los principales documentos consultados fueron:
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Presidencia de la República, 2001
Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006. Secretaría de Desarrollo
Social. 2001.
Estrategia: CONTIGO. Secretaría de Desarrollo Social, Subsecretaría de
Desarrollo Social y Humano. México 2002.
Estrategia de Micro Regiones.
Lineamientos Específicos Año 2003 para el ejercicio de los Programas de
desarrollo Social. SEDESOL.
Reglas de Operación del Programa de Incentivos Estatales. 2003 (que fueron las
mismas para el 2004) y 2005.
Ley General de Desarrollo Social. Diario Oficial de la Federación Enero de 2004.
Convocatorias y resultados de las Convocatorias del Programa de Incentivos
Estatales 2003 y 2004.
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2005.
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ANTECEDENTES DEL PROGRAMA
El antecedente inmediato del Programa de Incentivos Estatales (IE) creado en 2003, es
el Programa Estatales por Demanda (ED) que y comenzó a operar en el año 2002.
Aunque no se tiene total certeza, este programa surge como respuesta a la demanda
de algunos estados para recibir apoyo directo a sus propios proyectos e impulsar la
política social estatal en la idea de que son los estados los que mejor conocen su
problemática; ED tenía como objetivo general
“Apoyar los proyectos estatales en ejecución que hayan demostrado su viabilidad
técnica y social, en congruencia con la estrategia de la Federación y con las prioridades
establecidas en los Planes Estatales de Desarrollo, coadyuvando a fortalecer el
desarrollo social local.”2
Y como objetivos específicos:
“Apoyar, de manera complementaria, aquellos proyectos ya iniciados por los
gobiernos estatales que impulsen el desarrollo de la población para la superación de la
pobreza extrema. Se dará acompañamiento a los proyectos locales de alto impacto
social, propiciando el incremento de la calidad de vida de la población en pobreza
extrema, en materia de educación, salud, abasto, alimentación, nutrición y proyectos
productivos. Podrán apoyarse proyectos de infraestructura que contribuyan a mejorar las
condiciones de vida de la población en pobreza extrema.
Reforzar aquellos proyectos que den respuesta a las prioridades estatales
establecidas por los estados en sus programas de superación de la pobreza y que por los
niveles de carencia, magnitud e impacto requieran de la concurrencia de fuentes
alternativas de financiamiento.
Establecer mecanismos de coordinación con los tres órdenes de gobierno, así como la
sociedad en general, con el propósito de fortalecer los vínculos de participación en los
proyectos de impacto estatal, que permitan impulsar el desarrollo social y regional,
sumando esfuerzos y evitando duplicidad de acciones.”3
Al parecer el programa fue sustituido debido a que sus objetivos eran muy vagos y sus criterios
de elegibilidad muy laxos, de tal manera que se prestaba para que algunos estados presentaran
solicitud de apoyo para obras que ya habían sido realizadas con anterioridad. De igual manera,
la vaguedad de objetivos dificultaba el seguimiento y la evaluación de los impactos del
Programa.
2
3
Reglas de Operación del Programa Estatales por Demanda para el Ejercicio Fiscal 2002. p. 3
Ibid. p. 3
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CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA
Incentivos Estatales surge así en 2003, como un programa que cuenta con recursos
federales para otorgar apoyos a los gobiernos estatales y hacerlos partícipes directos
en la planeación y diseño de políticas sociales que estuviera alineada a la política
social de la estrategia CONTIGO. Incentivos Estatales pretende promover iniciativas
estatales para instrumentar distintos esquemas de atención en la perspectiva de
promover el desarrollo social que complemente las acciones federales.
En el diseño del programa de Incentivos se buscó que tuviera congruencia con los
principios generales de la estrategia CONTIGO y lograr una mayor efectividad de la
política para el desarrollo social y humano que ésta se propone. Así, para el diseño del
nuevo programa se trató primer lugar de alinearlo a la estrategia atendiendo a sus
objetivos, principio y líneas de acción fundamentales de tal modo que se pudo definir
con mayor precisión los distintos elementos que lo conforman: objetivos, tipo de
proyectos población objetivo, cobertura geográfica, criterios de elegibilidad, mecánica
de operación, etc. Con ello se pretendió a la vez plantear un modelo de transferencia
de recursos ordenado en la perspectiva de consolidar una política social de estado
evitando con ello caer en los errores de una simple transferencia de recursos como en
el caso del Ramo 33 que son aplicados por los gobiernos estatales y municipales sin
que estén obligados por ley a la rendición de cuentas, lo que ha llevado en muchos
casos a un uso inadecuado. 4
El Programa de Incentivos Estatales es uno de los programas impulsados por la
Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano y se lleva a cabo a través de la Dirección
General de Políticas Sociales.
El Programa de Incentivos es un instrumento de la política social que parte de
considerar que la superación de la pobreza y el impulso a una política social de estado
es una tarea de todos, por lo que debe participar la sociedad junto con los gobiernos
federal, estatal y municipales.
La tarea fundamental que se propone el Programa IE es la de desarrollar mecanismos
que propicien una mayor efectividad de las acciones de los tres órdenes de gobierno a
fin de lograr los objetivos de la política social.
Con el propósito de lograr una mayor efectividad de la política para el desarrollo social y
humano, el Programa propone una coordinación más estrecha de los esfuerzos
gubernamentales que garantice la participación corresponsable de las tres instancias
de gobierno a través de promover:
4
Entrevistas: CP C.P. Margarita de Lourdes Guerra Guerrero. Directora General Adjunta de la Coordinación General de Micro
regiones y Dr Germán Palafox Palafox. Director General Adjunto de Planeación.
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El esfuerzo estatal
La corresponsabilidad de los estados
La transparencia y rendición de cuentas en las acciones para el desarrollo social
en las que participan los estados.
La innovación y el desarrollo de mejores instrumentos para superar la pobreza.
por parte de los gobiernos estatales.
Para conseguir lo anterior el Programa establece dos modalidades de apoyo:
Corresponsabilidad y rendición de cuentas. A través de esta modalidad el
programa otorga apoyos a los gobiernos estatales que hayan mostrado el mejor
desempeño en cuanto al esfuerzo estatal, la corresponsabilidad, la transparencia y
la rendición de cuentas, medido a través de indicadores objetivos.
Apoyos para la innovación a través de concurso abierto a proyectos y
programas estatales elegibles que demuestren un alto potencial de ser
instrumentos eficaces para la promoción del desarrollo social y humano de la
población en condiciones de pobreza o marginación, y que establezcan
mecanismos claros para asegurar un buen desempeño respecto al esfuerzo
estatal, la corresponsabilidad, la transparencia y rendición de cuentas. 5
Mediante las dos modalidades señaladas el Programa pretende apoyar el desempeño
estatal que esté orientado a fortalecer el desarrollo social y humano a través de
acciones vinculadas con la estrategia federal CONTIGO para la superación de la
pobreza.
OBJETIVOS DEL PROGRAMA
Objetivo General
Incentivar el buen desempeño y la innovación para el desarrollo social, mediante el
apoyo a proyectos estatales de alto impacto social, que demuestren su viabilidad
técnica, y que sean consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el
Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una
tarea CONTIGO, y los Planes Estatales de Desarrollo.
5
Reglas de Operación del Programa de Incentivos Estatales, para el ejercicio fiscal 2003. p. 2
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Objetivos Específicos
Reforzar el buen desempeño estatal en los programas federales para el
desarrollo social e incentivar la corresponsabilidad, la coinversión y el esfuerzo
estatal para la superación de la pobreza.
Apoyar, en forma complementaria, los mejores proyectos para el desarrollo
social de los gobiernos estatales, que contribuyan a mejorar la calidad de vida
de la población en situación de pobreza e impulsen el desarrollo integral de
individuos, familias y comunidades que se encuentren en dichas condiciones.
Reforzar aquellos proyectos que den respuesta a las prioridades establecidas
por los estados en sus programas de desarrollo social o instrumento similar, y
que por los niveles de carencia, magnitud e impacto requieran de fuentes
concurrentes de financiamiento.
Promover la participación y coinversión de los tres órdenes de gobierno, de
organizaciones públicas, privadas, nacionales e internacionales, y de la
sociedad en general, en proyectos de desarrollo social con impacto estatal y
regional.
Establecer mecanismos de coordinación entre los tres órdenes de gobierno
para aprovechar sinergias y eliminar la duplicidad de esfuerzos.6
REVISIÓN CRÍTICA DE LA CONCEPCIÓN TEÓRICA CONCEPTUAL DEL PROGRAMA
MARCO HISTÓRICO Y CONCEPTUAL DE LOS PROGRAMAS SOCIALES EN MÉXICO7
En México, cuando menos hasta fines de los años sesenta, cuando se frenó el
crecimiento sostenido que por décadas fue del orden de 5% anual, la expansión
productiva de la economía mexicana había ido acompañada por un moderado pero
consistente mejoramiento de la calidad de vida de su población. Ello se debió en buena
medida a la amplia y creciente cobertura de los servicios sociales prestados por el
6
Ibid. p. 3
7
Este apartado se elaboró teniendo como fuente principal el documento “Notas sobre los retos de un desarrollo social
económicamente sostenible”. 2003. de Armando Bartra
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Estado, aunque también a que el desarrollo estabilizador y la sustitución de
importaciones, fueron políticas que se sustentaron en el mercado interno, cuyo éxito
dependió, cuando menos en arte, del incremento del consumo popular y por tanto de la
existencia de mecanismos redistributivos del ingreso.
Agotado el llamado “milagro mexicano” hacia principios de los ochenta, se impulsa en el
país un modelo orientado fundamentalmente hacia el exterior, que debía ponernos de
nuevo en el camino de un crecimiento elevado y sostenido (se asumía que del orden
del 7% anual). Dicho modelo se da a través de políticas de ajuste estructural,
desregulación estatal y apertura comercial al exterior. Aunque se esperaba que tal
conversión, tuviera un importante costo social, se pensaba sin embargo que sería de
corta duración, ya que la expansión de la nueva economía derivada de una mayor
eficiencia ocasionada por la reestructuración, debía dar empleos de calidad a los
excluidos, provenientes de los sectores .perdedores., dentro del nuevo modelo, como la
agricultura y la industria de mercado interno.
Sin embargo, luego de transcurridas más de dos décadas, el crecimiento sostenido no
se ha dado y en cambio el daño social ha sido, y sigue siendo, una realidad creciente y
acumulativa. Al romperse la simbiosis virtuosa entre crecimiento económico y bienestar
social, el nivel de la pobreza ha entrado en una situación de estancamiento, en donde
las crisis económicas recurrentes en los últimos años, provocan serios retrocesos en
materia social que apenas se recuperan levemente en los breves períodos de
crecimiento, aunque cuando la reactivación económica es muy lenta, como ha ocurrido
en los últimos años, también lo es la recuperación social.
Esto es lo que parece estar ocurriendo recientemente, en el proceso de paulatino
mejoramiento social que se inició desde los comienzos del período de recuperación
económica posterior a la crisis del 95 y que apenas está logrando los niveles que se
habían alcanzado antes de dicha crisis, apoyado también en el importante incremento
de remesas del exterior y en el intenso incremento presupuestal de algunos programa
sociales como Oportunidades, aunque limitado por el bajo índice de crecimiento de los
últimos años.
En el marco del nuevo modelo de desarrollo implementado desde los década de los
ochenta, el estado mexicano incluyó dentro de su política social, junto a la histórica
política de servicios básicos a la población y en cierta medida como continuidad de
algunos programas especiales contra la marginación ensayados años antes (como es el
caso de Coplamar), un conjunto de programas y acciones de carácter compensatorios
orientados a paliar los daños ocasionados por el ajuste económico. En este contexto se
configura un ámbito de la administración pública, primero con el Programa de
Solidaridad y enseguida con el surgimiento de la SEDESOL, el cual ha ido cobrando
peso y visibilidad, pero que sin embargo presenta una tendencia inconveniente de
origen: la de orientarse hacia una política social con un carácter periférico con relación
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al asunto central del desarrollo, cuyo núcleo principal continua siendo solo el
crecimiento económico.
De esta forma, en la idea de que para repartir la riqueza hay que crearla primero, la cual
de manera “natural” derramaría los beneficios del desarrollo económico hacia los más
pobres, es que la política económica ha marchado desligada de las cuestiones sociales
con el argumento de que a la larga los problemas de la pobreza se resolverían de fondo
al darse la propia expansión productiva, por lo que entretanto debían ser paliadas con
gasto asistencial y en el mejor de los casos con inversiones en .capital humano., que
formara mano de obra más o menos calificada que debía estar disponible para
responder a la demanda del crecimiento económico.
Sin embargo, en el diseño de la política social de la actual administración, como está
planteada en el Plan Nacional de Desarrollo, pero específicamente en el Programa
Nacional de Desarrollo Social (PNDS), existen un conjunto de lineamientos que buscan
revertir este carácter periférico de la política social y tener una influencia sobre las
medidas de política económica como forma de combate a la pobreza. Esta pretensión
se cristaliza en la aspiración de aplicar una política social que sea integral, es decir, que
incluya medidas tanto en el ámbito de la formación de capacidades, como en el de
dotación de infraestructura, y en el de creación de oportunidades a través de proyectos
y acciones de carácter productivo y de formación de patrimonio, que busquen una
atención más de carácter estructural al problema.
En este marco conceptual más amplio, es que debe ser entendida la estrategia
CONTIGO de reducción de la pobreza, que aunque inmersa en la tendencia de una
política social que históricamente ha estado subordinada al cumplimiento de las metas
que se ha fijado la política económica, busca al menos en el plano del discurso y los
lineamientos diseñados, una atención de carácter integral a los problemas sociales del
país. Por todo ello es que consideramos que los objetivos de la estrategia CONTIGO y
por ende los objetivos del Programa de Incentivos Estatales no podrán lograrse
cabalmente si no se da un cambio también en el plano de las grandes decisiones de
política económica lo que tiene que ver con una modificación de modelo de desarrollo.
De ahí que necesitemos decidir como país qué modelo queremos seguir ya que es
claro que la mejor política social es una política económica incluyente, que debe ser un
elemento fundamental de un desarrollo social económicamente sostenible.
Estas consideraciones hacen que resulten de gran importancia los enunciados
contenidos en la Ley General de Desarrollo Social, recientemente expedida, cuyos
objetivos consideran: .Promover un desarrollo económico con sentido social que
propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su distribución.; que
en el capítulo II establece que: .En la planeación del desarrollo se deberá incorporar la
Política Nacional de Desarrollo Social de conformidad con esta Ley...., y que en el
Capítulo IV contempla la creación de una Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social,
que a diferencia de la Comisión Nacional de Desarrollo Social, no está constituida sólo
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por las tradicionales secretarías del gabinete social, sino que incluye también a las de
Hacienda y Crédito Público, Economía, Energía, Comunicaciones y Transportes, es
decir a los .pesos pesados. del llamado gabinete económico, y una de cuyas
encomiendas es:
“Recomendar medidas orientadas a hacer compatibles las decisiones vinculadas con las Políticas
de Desarrollo Social y Economía.”
Finalmente, se dice que:
“Los acuerdos de la Comisión Intersecretarial serán obligatorios para las dependencias del
Ejecutivo Federal.”
Lo asentado en la Ley General de Desarrollo Social abre pues el camino para, como allí
se afirma, hacer compatibles las decisiones en materia de política social y económica y
por ende para efectuar acciones que lleven a erradicar de raíz la pobreza.
Dentro de este contexto general, en el que la política social ha venido desarrollándose
como un elemento periférico con respecto al centro del desarrollo que es la política de
crecimiento económico, los principales documentos que establecen el marco de
planeación y normativo de la política social de la presente administración (PND, PNDS,
Estrategias Contigo y Ley de Desarrollo Social) contienen un conjunto de disposiciones
y lineamientos orientados a superar este carácter marginal y periférico, a través de en
enfoque integral y estructural, aunque en su mayoría estos lineamientos han quedado
solo en el plano del discurso, ya que en la implementación práctica de la política social
ha continuado predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado
principalmente solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural, con gasto
asistencial y con inversiones en capital humano.
Esta falta de coherencia entre lo establecido en los documentos estratégicos de
planeación con las medidas llevadas a cabo en la práctica se expresa entre otros
aspectos en los siguientes:
•
•
El fracaso del esquema de organización intersectorial planteado en el PND e
intentado al principio de la administración, en el cual se buscaba una
coordinación intersecretarial en torno a la Comisión de Desarrollo Social y
Humano.
La falta de articulación entre los diferentes programas de la propia Sedesol
que se aplican de manera descoordinada, pero sobre todo, la desarticulación,
tanto en enfoque como en implementación, de los programas de esta
Secretaría con los de otras dependencias federales que concurren con
inversiones en regiones y sectores con problemas de pobreza, como es el
caso del Programa de Desarrollo Rural de Alianza para el Campo, de la
Sagarpa, el de Desarrollo de los Pueblos
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•
•
Indígenas de la CDI, los programas forestales de la Conafor, entro otros
muchos más.
La tendencia mostrada por la administración federal a disminuir los
presupuestos de la mayoría de los programas sociales para incrementar el
que se le asigna a Oportunidades, que expresa una orientación de política
pública en el sentido de alejarse de la visión integral establecida en las
estrategias para concentrar las acciones solo en una de las vertientes de la
política social.
CONGRUENCIA DEL PROGRAMA CON EL PND Y LAS ESTRATEGIAS CONTIGO Y MICRO
REGIONES
CONGRUENCIA DE IE CON EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
El Programa de Incentivos Estatales es congruente en general con los objetivos,
estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan Nacional del Desarrollo
2001-2006 (PND) y en la estrategia CONTIGO (EC), mientras que en el caso de Micro
Regiones (EMR) se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni
coincidencia de enfoques y medidas, lo que es un ejemplo de la desarticulación entre
los diversos programas de la Sedesol.
El PND destaca como principios para llevar a cabo una gobernabilidad democrática el
federalismo, la transparencia y la rendición de cuentas.8 En ese sentido, y en
concordancia con el PND, el Programa de Incentivos Estatales constituye una
experiencia importante de conformación de un modelo de descentralización ya que,
como hemos apuntado con anterioridad, IE tiene como propósito fundamental el otorgar
apoyos para incentivar el desempeño estatal en su tarea de combatir la pobreza
promoviendo la corresponsabilidad, la coinversión la transparencia y rendición de
cuentas, así como mediante el otorgamiento de apoyos a los mejores proyectos que se
propongan los estados, y que respondan a las prioridades dentro de sus Planes
Estatales de Desarrollo.
CONGRUENCIA DE IE CON LOS OBJETIVOS Y LÍNEAS DE ACCIÓN DE LA ESTRATEGIA CONTIGO
La estrategia CONTIGO se propone dos objetivos fundamentales: erradicar la pobreza
en nuestro país y permitir el desarrollo pleno de todas y todos los mexicanos. En
congruencia con dichos objetivos el Programa de Incentivos Estatales se propone:
8
Plan Nacional de Desarrollo. Gobierno de la República. 2001, pp. 44-46.
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“Reforzar el buen desempeño estatal en los programas federales para el desarrollo social
e incentivar la corresponsabilidad, la coinversión y el esfuerzo estatal para la superación
de la pobreza ... (así como ) ... apoyar en forma complementaria, los mejores proyectos
para el desarrollo social de los gobiernos estatales, que contribuyan a mejorar la calidad
de vida de la población en situación de pobreza e impulsen el desarrollo integral de
individuos, familias y comunidades que se encuentren en dichas condiciones”9
Cuadro No. 2.1 Vertientes y Ámbitos de Acción de la Estrategia CONTIGO
Fuente: Explicación de la Estrategia. www. CONTIGO.gob.mx/index.php
Para dar cumplimiento a sus objetivos, y expresando la intención de aplicar una política
de carácter integral, CONTIGO contempla cuatro líneas o frentes generales de acción:
1. Ampliación de capacidades.
2. Generación de oportunidades de ingreso.
3. Protección social para todos.
4. Formación de patrimonio.
9
Reglas de Operación del Programa de Incentivos Estatales Ejercicio 2003 p. 3.
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A estos frentes corresponden a su vez líneas de acción específicas como se puede ver
en el Cuadro No. 2.1.
El programa de IE por su parte, apoya proyectos que se inscriben en tres de los cuatro
rubros mencionados, como lo muestran las cifras que se detallan enseguida y que
corresponden al total de proyectos apoyados por IE en sus dos modalidades en 2003 y
que fueron agrupados por vertiente de acuerdo a la estrategia CONTIGO:
Cuadro No. 2.2. Número de proyectos apoyados por el Programa Incentivos Estatales en
las diferentes vertientes de la política social en 2003.
Vertiente
Ampliación de capacidades
Generación de oportunidades
Protección social
Formación del patrimonio
No. de
Proyectos
883
801
523
0
Fuente: Incentivos Estatales. Cumplimiento de objetivos y metas 2003, p. 5.
Por lo anterior, se puede afirmar que IE guarda congruencia con los objetivos y las
grandes líneas de acción que propone la estrategia CONTIGO al apoyar proyectos muy
diversos que fortalecen capacidades, crean opciones productivas o bien desarrollan
proyectos de infraestructura o de tipo asistencial, todos ellos buscando mejorar las
condiciones de vida de la población de las zonas más atrasadas del país.
CONGRUENCIA DEL PROGRAMA DE INCENTIVOS ESTATALES CON LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA
ESTRATEGIA CONTIGO.
La estrategia CONTIGO opera a partir de cinco principios básicos que son: equidad,
transparencia, corresponsabilidad, cohesión social e integralidad. A continuación
se presenta cada uno de estos principios, según se especifica en el documento
Explicación e la Estrategia13; enseguida se hace referencia a la relación que tiene IE
con estos principios, y finalmente se analiza si las ROP del Programa establecen los
mecanismos necesarios y suficientes para garantizar el cumplimiento de cada uno de
dichos principios.
a. Sobre el principio de equidad.
CONTIGO señala: “Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de
la política social deben ser mayores para los grupos en desventaja,
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en situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes...”10
Este principio está expresado en las ROP en los objetivos del Programa que señalan
“...acciones tendientes a incentivar el buen desempeño estatal (...) incentivar la
corresponsabilidad y la coinversión ... y apoyar en forma complementaria, los
mejores proyectos para el desarrollo social de los gobiernos estatales que
11
contribuyan a mejorar la calidad de vida de la población en situación de pobreza...”
Es decir, IE al apoyar aquellos proyectos que estén encaminados a mejorar las
condiciones de vida de la población que está en condiciones de desventaja y
vulnerabilidad debido a su situación de pobreza está expresando el principio de equidad
según lo concibe la EC. Este principio también se pone de manifiesto cuando se habla
de la población objetivo del Programa que son los beneficiarios de los proyectos
estatales de superación de la pobreza esto es, .aquellas personas que habitan en
zonas urbanas o rurales en condición de pobreza o marginación.
Algunos requisitos de elegibilidad de los proyectos que marcan las ROP funcionan
como mecanismos que llevan al cumplimiento del principio de equidad. Entre ellos
están los siguientes:
“Que den respuesta a las prioridades estatales establecidas por los gobiernos de
los estados en sus programas de superación de la pobreza o instrumentos
similares;... Que guarden congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo 20012006, el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la
Pobreza: una tarea CONTIGO... que establezcan con precisión el universo de la
población objetivo... que especifiquen los mecanismos y criterios de elegibilidad de
personas o regiones beneficiarias... que incluyan una propuesta de evaluación de
12
impacto en los niveles de pobreza...”
Las especificaciones sobre el destino que se le pueden dar a los proyectos igualmente
estarían dando cuenta de otro modo de un mecanismo para hacer efectivo el principio
de equidad. Sobre el particular las ROP apuntan que los apoyos para la modalidad de
corresponsabilidad y rendición de cuentas podrán destinarse a:
“PROYECTOS ESTATALES PARA EL DESARROLLO SOCIAL QUE CONTRIBUYAN AL MEJORAMIENTO DEL
nivel de vida de la población en condiciones de pobreza...”
En el mismo sentido, para la modalidad de apoyos para la innovación a través de
concurso abierto las ROP indican el tipo de proyectos que podrán concursar, de
acuerdo con las prioridades y estrategias de desarrollo de la SEDESOL, se podrán
incluir las siguientes categorías:
10
11
12
Explicación de la Estrategia. www. contigo.gob.mx/index.php
Reglas de Operación del Programa de Incentivos Estatales Ejercicio 2003 p. 3
Ibid. pp. 3 –4.
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“Proyectos estatales que propicien el incremento de la calidad de vida de la población en
pobreza;.. Proyectos que, a partir de la iniciativa estatal, fomenten la productividad y
generen alternativas de ocupación e ingreso permanente para los
habitantes de las áreas rurales y urbanas en pobreza;.. Consolidación de proyectos en
materia de servicios, inter e intramunicipales, que formen parte de la estrategia estatal de
superación de la pobreza, y que por sus características demuestren un impacto social
13
considerable.”
En suma, el principio de equidad se expresa, lo mismo en la estrategia CONTIGO que
en el Programa de IE en la atención preferencial que se le da a la población que vive en
zonas de mayor marginación y pobreza. Asimismo las ROP prevén a través de los
requisitos de elegibilidad y las condicionantes para el otorgamiento de los apoyos en
sus dos modalidades, mecanismos que aseguren el cumplimiento del principio de
equidad.
b. Sobre el principio de transparencia
Al respecto la estrategia CONTIGO señala que la:
“Transparencia permite evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos... Esto se
consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los programas, incluyendo la
14
medición y evaluación de los resultados y de los impactos”
En concordancia con lo anterior, el diseño del programa contempla la transparencia de
varias maneras y mecanismos en las ROP como se verá enseguida. En primer lugar, en
sus lineamientos generales el Programa destaca sobre la transparencia:
“Para garantizar la transparencia en la selección, operación y ejecución de los proyectos,
la delegación Federal de la SEDESOL en los Estados y la instancia ejecutora, deberán
hacer pública la relación de obras y acciones apoyadas con este Programa, manteniendo
a disposición de los interesados la documentación que se derive de la revisión, ejecución
y operación de los proyectos, previa solicitud por escrito y en conformidad con la
15
normatividad vigente.
Por otro lado, como parte de los requisitos para que un proyecto sea apoyado las ROP
señalan dos muy importantes: la obligatoriedad de incluir una evaluación externa para
medir el impacto de las acciones de los proyectos apoyados por IE y la de incluir
mecanismos de rendición de cuentas. Por ello las solicitudes de apoyo deben incluir:
“... una propuesta de evaluación de impacto de las acciones en los niveles de pobreza
que deberá llevar a cabo una institución académica externa. En el caso de programas
13
14
15
Ibid. p. 6
Explicación de la Estrategia. www. CONTIGO.gob.mx/index.php
ROP.p. 4
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2004.
que ya estén operando y que cuenten con una evaluación externa, ésta deberá
proporcionarse a la SEDESOL..
(...) y que (la incorporación de) mecanismos para la rendición de cuentas, como mínimo,
en cuanto al gasto por población objetivo o región y a las acciones realizadas, así como
un esquema de contraloría social que garantice la transparencia en la ejecución del
proyecto”
Estos requisitos son a la vez, mecanismos que contribuyen a trasparentar el uso de los
recursos y el alcance de las acciones. La exigencia de un componente de evaluación
externa para cada uno de los proyectos apoyados y la de definir mecanismos de
contraloría interna son fortalezas del programa en la medida en que permite tener una
medición y evaluación de los resultados y de los impactos del programa y al mismo
tiempo contribuyen a disminuye el riesgo de que se haga un uso discrecional o
clientelar de los recursos.
De otra manera, van a favor del principio de transparencia, la definición que hace IE de
criterios para acceder a los apoyos en la modalidad de corresponsabilidad y rendición
de cuentas así como en el establecimiento de fórmulas para calificar el desempeño
estatal. Las ROP apuntan sobre la información que deben presentar los estados
respecto a la corresponsabilidad lo siguiente:
”(...) Esfuerzo estatal. Proporción del gasto programable estatal destinado a programas o
acciones sociales para la educación básica y media superior, atención de salud a
población abierta y programas de combate a la pobreza;( y). Coinversión. Recursos
estatales destinados de manera complementaria a los programas federales de Ramo 20,
como proporción del gasto programable estatal, en el ejercicio fiscal en curso.”
Para rendición de cuentas la información que se requiere es la siguiente:
“(..)Información reportada acerca del destino de los recursos del Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social del Ramo 33, y del Programa de Apoyo para el
Fortalecimiento de Entidades Federativas (PAFEF) durante el ejercicio anterior y hasta el
30 de abril. ..
“Información reportada sobre destino de recursos, acciones y resultados de los proyectos
estatales para el desarrollo social que los estados hayan presentado para elaborar el
indicador de esfuerzo estatal. Información sobre acciones tomadas para la creación,
mantenimiento y actualización de un sistema estatal de padrones de beneficiarios y de
relación de acciones de los programas sociales estatales vinculados a este Programa...
(...)
Sobre las fórmulas las ROP dicen:
“Las fórmulas que se utilizarán para la asignación de recursos por corresponsabilidad y
rendición de cuentas con base a los criterios mencionados, así como los indicadores
específicos, las fuentes de información y los periodos a los que corresponde la
información, (deberán ser) publicadas en la pagina web de Sedesol.”
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Incentivos Estatales 2004.
En la modalidad de innovación a través de concurso abierto la transparencia la da la
existencia de un jurado calificador el cual tendrá la atribución exclusiva de calificar y
emitir el fallo sobre el mérito de los proyectos elegibles que hayan presentado los
estados y los apoyos a otorgarse, de acuerdo con los términos de la o las convocatorias
y las bases para la evaluación de propuestas y proyectos emitidas por el Comité
Técnico del programa.
Resumiendo, la definición de criterios, de fórmulas para calificar el desempeño estatal
para la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas y la existencia de un
jurado calificador en el caso de la modalidad para la innovación a través de concurso
abierto legitiman y dan transparencia respecto a la asignación de los recursos del
Programa.
Por otra parte, en las ROP se incorporan señalamientos que hacen referencia a
acciones de control y vigilancia y de contraloría social, los cuales guardan relación
estrecha con la transparencia en la aplicación de los recursos. Las ROP apuntan que:
“Los órganos federales de fiscalización, contralorías estatales, el órgano interno de
control en la SEDESOL y la Auditoría Superior de la Federación, en el ámbito de sus
competencias, llevarán a cabo las acciones de fiscalización y verificación necesarias.
Asimismo, se promoverá la participación social en las actividades de control y vigilancia
del Programa, buscando que los propios beneficiarios se constituyan en instancias de
contraloría social. (...) La participación social en las actividades de control y vigilancia del
Programa estará a cargo de los beneficiarios del proyecto aprobado, así como de las
organizaciones de la sociedad civil que hayan suscrito Convenios de Concertación para
la Transparencia y el Combate a la Corrupción con la SEDESOL, quienes se constituirán
16
en instancias de contraloría social.”
Como se puede ver en las citas anteriores, las ROP dejan como simple enunciado las
acciones de contraloría social y no proponen mecanismos o instancias de participación
de los beneficiarios para llevar a cabo la tarea de vigilar la transparencia en la ejecución
de acciones y proyectos.
No obstante lo anterior, uno de los requisitos para la elegibilidad de los proyectos, que
se señalan en las ROP, deja en manos de los estados la definición de mecanismos
para la rendición de cuentas. Por esa razón, la efectividad de las acciones de
transparencia dependerá en buena medida del tipo de mecanismos que propongan los
gobiernos estatales. En ese sentido consideramos una fortaleza de IE el permitir que
los estados definan los mecanismos para la rendición de cuentas que consideren más
adecuados, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno, ya que contribuye
con ello al fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y los estados.
c. Sobre los principios de corresponsabilidad e integralidad
16
Ibid pp. 5 y10.
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Incentivos Estatales 2004.
Dada la estrecha liga que existe entre estos principios se abordan de manera conjunta.
Sobre estos dos principios el documento de Explicación de la Estrategia dice:
“Corresponsabilidad para que trabajen de la mano los tres órdenes de gobierno y la
sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los resultados de los programas. (...)
“Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de
objetivos y una mayor eficiencia del gasto social.”
Además de lo anterior, CONTIGO considera como integralidad:
“la atención de las distintas etapas del ciclo de vida del ser humano y de la
familia, desde la infancia hasta la vejez”
Indiscutiblemente, la razón de ser del programa responde centralmente a uno de estos
principios ya que en el eje de sus acciones está el promover la complementariedad y
las acciones coordinadas entre la federación y los gobiernos estatales y por ende la
corresponsabilidad; su objetivo general y específicos hablan de ello. En sus dos
modalidades, se encuentra establecida también la pretensión de buscar la coordinación
interinstitucional aunque no siempre están claros los mecanismos y criterios para
llevarla a cabo.
Particularmente IE a través de la modalidad de corresponsabilidad y rendición de
cuentas promueve el compartir información, y propicia la elaboración de los padrones
de beneficiarios, ambos son entre otros, elementos importantes que coadyuvan a hacer
un uso más eficiente del gasto social y a potenciar sus impactos. Asimismo la
flexibilidad del programa para que sean los estados los que propongan sus proyectos
atendiendo a las realidades estatales favorece sinergias al propiciar la mezcla de
recursos y complementariedad de acciones y al mismo tiempo conforman mecanismos
concretos que tienden puentes para una coordinación interinstitucional así como para
una integralidad y corresponsabilidad más democráticas.
Finalmente, los diversos proyectos que apoya el programa estarían orientados a
favorecer la integralidad de atención a distintas etapas de la vida de la población a
quien van dirigidos y responden a las grandes líneas de acción al atender el desarrollo
de capacidades, la generación de opciones productivas y la protección social.
d. Sobre el principio de Cohesión Social
CONTIGO afirma que la cohesión social es:
“para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las comunidades, la
gobernabilidad y la democracia.”
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2004.
Este principio como tal no está presente en las ROP del Programa; de alguna manera
se relaciona con las acciones de contraloría social que, como ya hemos dicho, en las
ROP se quedan en el nivel de enunciado. Sin embargo, dependiendo del tipo de
proyecto y de los mecanismos de participación y contraloría social que en cada caso
instrumenten los estados es que podría o no darse la cohesión social. Durante el
trabajo de campo se pudo constatar que en general y salvo algunas excepciones , no
existen acciones propuestas por los estados que vayan orientadas a fortalecer el tejido
social y promover el empoderamiento de las comunidades para participar en las
decisiones fundamentales que les atañen para detonar procesos integrales de
desarrollo social y humano más allá de los comités comunitarios de contraloría social.
CONGRUENCIA DEL PROGRAMA DE INCENTIVOS CON LA ESTRATEGIA DE MICRO REGIONES
En general puede decirse que no existe una completa congruencia del Programa con la
Estrategia de Micro regiones (EMR) ya que no hay una compatibilidad directa entre los
ejes de esta estrategia y los elementos de diseño del programa.
La EMR, según su propia definición, es:
“Una forma de trabajo que se fundamenta en la unión de esfuerzos de los tres órdenes de
gobierno y la sociedad civil para abatir los rezagos de las localidades que presentan
condiciones de marginación crónica en el país, con la participación activa y protagónica
17
de las comunidades en su propio desarrollo”
La estrategia opera a partir de cuatro ejes:
Enfoque Territorial, que atiende prioritariamente a municipios de alta y muy alta
marginación aquellos que cuenten con población indígena y en algunos estados tiende
municipios de marginación relativa.
Impulso al potencial de las localidades CEC: concentrando esfuerzos y recursos para
revitalizar y reestructurar gradualmente las localidades que reúnen mejores condiciones
con respecto de otras más pequeñas y dispersas de su área de influencia.
Participación comunitaria bajo esquemas de corresponsabilidad
Coordinación interinstiucional que articula programas de los tres órdenes de
gobierno con el fin de incidir de manera integral en el desarrollo de estos territorios.
Respecto a la cobertura IE difiere de la EMR ya que actúa en 31 estados y en aquellos
municipios que de entrada determinan los estados y que pueden o no coincidir con los
17
www.micro regiones.gob.mx
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Incentivos Estatales 2004.
municipios definidos por la EMR. Las ROP al referirse a la cobertura del programa
establecen:
“Incentivos Estatales podrá operar en los 31 estados de la República. Dará prioridad a
proyectos de desarrollo social que incluyan a las Micro regiones, definidas por la
SEDESOL...a las localidades rurales y semi-urbanas de alta y muy alta marginación, así
como zonas urbanas marginadas o con alta concentración de pobreza urbana”18
Esto significa que IE puede o no desarrollar proyectos en las micro regiones y
eventualmente puede o no coincidir en las localidades CEC, ello dependerá como se ha
dicho, de lo que definan los estados pues son ellos los que determinan el tipo de
proyecto que realizarán y dónde llevarlos a cabo pues de acuerdo a la normatividad no
están obligados a coincidir con las micro regiones más que cuando se trata de
proyectos de infraestructura los cuales, dicen las ROP, serán apoyados siempre y
cuando levanten banderas blancas.
Por lo expuesto, la congruencia y alineamiento de IE con la EMR es relativa y estaría
más referida a una coincidencia de enfoque general en cuanto a apoyar proyectos
preferentemente en las micro regiones y en las zonas de mayor marginación en el país,
habría coincidencia también de IE con la EMR en cuanto a la necesidad de la
coordinación interinstitucional que articule programas de los tres órdenes de gobierno
con el fin de incidir de manera integral en el desarrollo regional.
Cabe señalar que IE tiene un sesgo que opera en sentido opuesto a la flexibilidad y
autonomía que propone respecto a que sean los estados los que definan con sus
propios criterios que proyectos hacer, al limitar la aprobación de proyectos de
infraestructura sólo cuando éstos contribuyan directamente al levantamiento de
banderas blancas en las micro regiones.
Por lo que se refiere a la participación comunitaria, este principio solo se atiende en el
diseño de Incentivos Estatales en el lineamiento de propiciar una adecuada contraloría
social, sin embargo, no se establecen dentro de su diseño mecanismos o criterios
orientados a crear o fortalecer las instancias de participación social a fin de que la
población de beneficiarios participe no solo en los comités de obra, sino en las
definiciones de los proyectos y las acciones así como en su evaluación.
En conclusión, el Programa de Incentivos Estatales es relativamente congruente y
expresa de manera particular algunos de los principales objetivos, principios enfoques y
estrategias de la EMR.
18
ROP. p. 3.
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Incentivos Estatales 2004.
ANÁLISIS DE PERTINENCIA DEL DISEÑO DEL PROGRAMA
Sobre la pertinencia del programa, entendida como el grado y la forma en que su
diseño contribuye a lograr sus objetivos y metas, podemos afirmar que, atendiendo a
sus dos modalidades y enfoque, el diseño del programa es en general pertinente para
conseguir los objetivos que se ha propuesto, aunque existen un conjunto de aspectos
en los que podría mejorar.
Por otra parte, aunque la presente evaluación se refiere a los años de 2003 y 2004, es
necesario reconocer que los cambios que fueron hechos en el PEF y en las ROP de
2005 representan modificaciones sustantivas en el diseño del programa que es
necesario discutir a fin de que las conclusiones y recomendaciones que se hagan
tengan utilidad y no sean extemporáneas.
La idea de que un programa como Incentivos Estatales se base en premiar el
desempeño de la política resulta indudablemente adecuada, ya que constituye un
avance con relación al criterio ya establecido, que también en principio es correcto, de
destinar mayores recursos a quien más lo necesita, es decir a las regiones y segmentos
de la población que padecen mayores problemas sociales e índices más severos de
pobreza y carencias.
Las fórmulas de asignación de recursos de los programas de política social, en efecto,
buscan focalizar su atención a las zonas con mayores problemas, pero su aplicación
reiterada tiene la desventaja de que puede estar premiando la falta de efectividad de las
medidas aplicadas, ya que las zonas en las que la pobreza persiste debido a que existe
poca efectividad de las acciones desarrolladas se mantienen con montos elevados de
inversión, mientras que las regiones y sectores que logran impactos en la reducción de
la pobreza, tienen una tendencia a reducir sus niveles de inversión pública, lo que
constituye más bien un desestímulo a la eficiencia y a la eficacia.
Por ello la introducción del criterio de estimular el desempeño, puede complementar de
manera virtuosa los criterios de reparto de recursos públicos que privilegian las zonas
más desfavorecidas y golpeadas por la estructura socio económica.
Sin embargo, el diseño del Programa parece orientarse a premiar características más
bien de proceso que de impacto, es decir, los aspectos que se incentivan son la
proporción de gasto social aplicado por el gobierno, la aportación estatal a los
programas federales, la tendencia al aumento y la transparencia en la aplicación de los
recursos públicos. Sin embargo, parece no incentivarse el impacto de la política social,
es definir su eficacia, eficiencia y pertinencia. Parece entonces que el incentivo es a
hacer más y no a hacer mejor. Se premia el tamaño del esfuerzo y no su efectividad ya
que cuanto más hagas más recursos adicionales recibes, y no cuanto mejor lo hagas.
Debería estimular no solo gastar más sino gastar mejor. En el caso dl componente de
innovación, resulta correcto el estímulo al como más que al cuanto, sin embargo una
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2004.
limitación es que enfoque de apoyo puntual más que a programas o visiones de
carácter integral.
Igualmente, debería buscarse una tendencia a premiar la inversión en aspectos
productivos, especialmente aquella que resulte en proyectos exitosos, ya que esos
tienden a atacar los problemas de carácter estructural de la pobreza y no solo los de
carácter asistencial o compensatorio.
También un aspecto que debería incorporarse como criterio a premiar de manera más
clara es la integralidad de los programas y proyectos sociales, ya que una de las
limitaciones más importantes de la política social es el carácter aislado de las medidas y
programas, lo que reduce fuertemente su efectividad. Y es que en efecto existe una
tendencia a la aplicación desarticulada de los programas sociales e incluso los de la
misma Sedesol, por lo que el papel que puede jugar los gobiernos estatales en su
integración entorno a los problemas fundamentales, que permita articular los diferentes
ramas de las políticas y programas sociales, debería ser un central aspecto de
incentivo.
Tampoco existen garantías de que se promueva la integración interinstitucional en torno
a estrategias integrales de programas y estrategias de combate integral a la pobreza y
la marginación, aunque el programa establezca:
“Se promoverá la coordinación y vinculación de acciones entre los programas de la
SEDESOL y otras dependencias federales en el seno del Comité de Planeación para el
Desarrollo del Estado (COPLADE), con el fin de potenciar el impacto y cobertura de este
Programa, y asegurar la complementariedad de acciones inter e intrasectoriales, entre los
tres órdenes de gobierno y la sociedad en general, y evitar su duplicidad.” 19
Luego del enunciado las ROP no señalan los mecanismos, instrumentos operativos,
normas y criterios con base en los cuales se lleven a cabo acciones y proyectos que
aseguren la complementariedad inter e intrasectoriales entre los tres órdenes de
gobierno.
El desempeño del programa en relación a este punto se vería mejorado
sustancialmente si existiera en el diseño de sus mecanismos operativos un énfasis
mayor al asunto de la planeación de mediano plazo concertada entre estados y
federación.
A pesar de que dentro de los criterios para ejercer las inversiones se encuentran
diversos elementos relacionados con la planeación, y específicamente con la
evaluación de las acciones, existe una insuficiencia de definición de criterios de
planeación de mediano plazo que incluyera la necesidad de definir objetivos y metas
específicas, con indicadores claros, que fueran concertadas entre la federación y los
19
ROP p. 5
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2004.
estados, y que operaran como marco fundamental del desarrollo de las acciones. Por
ello una mejora al diseño del programa es el reforzamiento de los criterios de
planeación como base para la operación de sus acciones.
Es pertinente apuntar, sin embargo, que el objetivo de promover la coordinación
interinstitucional es por sí mismo un reto no sólo del Programa de Incentivos Estatales
sino de todos los programas de la administración pública. La consolidación de una
efectiva coordinación intra e interinstitucional es hoy todavía un problema sin resolver
que presenta diversas dificultades: normatividades diversas y en ocasiones
contradictorias, las inercias sectoriales, protagonismos, clientelismo, etc. Todo lo cual
pone de manifiesto que en el problema de la coordinación institucional y del federalismo
lo que está en juego no es la consolidación de acuerdos entre instituciones y órdenes
de gobierno sino la construcción de una nueva cultura democrática de
corresponsabilidad para resolver de raíz los problemas que aquejan al país y cuya
solución rebasa el ámbito de un programa específico.
El reforzamiento de criterios que propicien la articulación interinstitucional y la
planeación concertada de mediano plazo pueden hacer que el programa juegue un
papel de cemento articulador del conjunto de acciones del resto de los programas, en
vez de aparecer solo como un elemento adicional con un carácter aislado, aunque
resulte de agrado a los gobiernos estatales porque les permite llevar a cabo acciones
que la normatividad o la limitación presupuestal del resto de los programas no permiten.
No obstante lo anterior, el Programa de Incentivos, creado en 2003, por si mismo
constituye un ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y estatales
así como de mecanismos para la transferencia de recursos que ha ido madurando a
través de la instrumentación de sus dos modalidades de apoyo. Visto de esta forma el
Programa se convierte en un ejercicio valioso que de arrojar resultados positivos puede
constituirse en un modelo a seguir por otros programas en la tarea de llevar a cabo una
descentralización virtuosa.
Una de las normas básicas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo es el del
federalismo, que se enmarca dentro del principio de desarrollo regional, en donde se
plantea la idea de acelerar el proceso de transferencia del poder de decisión y
ejecución de obras y prestación de servicios hacia los gobiernos locales. En este
sentido, el programa de Incentivos Estatales constituye una experiencia importante en
la construcción de un modelo de descentralización que esté basado en un acuerdo
corresponsable y concurrente entre la federación por una parte, y los estados y
municipios por la otra.
El estado mexicano ha tenido históricamente un carácter y una forma de operación
sumamente centralizada, lo que ha constituido una importante limitación para el
adecuado desempeño de muchas de sus políticas, especialmente las de desarrollo
social. En las últimas décadas del siglo XX, junto con la aplicación de un nuevo modelo
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2004.
de desarrollo, que incluyó una intensa reestructuración económica de cara a la apertura
a los mercados internacionales, se llevó a cabo también un proceso de
descentralización de la administración pública federal, que aunque ha estado limitado a
algunos aspectos y modalidades, constituyó un cambio importante a la situación de
predominio completo de las instituciones federales.
Se legisló para dar mayores atribuciones legales a los gobiernos municipales, se
destinaron mayores recursos fiscales a estados y municipios, y se llevaron a cabo,
especialmente durante los noventa, importantes proceso de federalización de ciertos
sectores entren los que destacan el educativo y el de salud. En el caso de la política
social, se llevo a cabo la descentralización del ramo 26 que estaba a cargo por
completo del gobierno federal a través de la Sedesol, para constituir el ramo 33, que se
transfirió completamente a los estados y municipios.
Un esquema interesante de federalización lo constituyó el caso de Alianza para el
Campo en le sector agropecuario, que consistió en la transferencia de los recursos no
directamente a los gobiernos estatales, sino a fideicomisos estatales, los cuales se
encuentran dirigidos por un Consejo y un Comité Técnico integrado tanto por la
federación como por los gobiernos estatales.
La descentralización concebida sólo como transferencia de recursos y atribuciones de
la federación a los gobiernos locales, no necesariamente ha constituido una experiencia
exitosa, ya que más allá del beneficio que representa que una institución más cercana a
la población ejerza diversos aspectos de la política pública, muchas veces se genera
una mayor descoordinación entre los programas de los diferentes órdenes de gobierno,
especialmente cuando se vive una situación de división de poderes en la que pueden
existir diversas fuerzas políticas gobernando el poder federal y los estados, lo que se
traduce en diversas concepciones de la política pública, que tienen como resultado
acciones descoordinadas, y por tanto ineficaces e ineficientes para atender la
problemática social. La simple transferencia no asegura que exista una suma de
esfuerzos en torno a estrategias comunes porque los programas federales no siempre
coinciden con las políticas sociales de los estados.
Un adecuado proceso de federalización debe llevarse a cabo en el marco de acuerdos
de mediano y largo plazo entre el gobierno federal y los estados y a través de
mecanismos que armonicen las políticas federales y locales de atención a las políticas
sociales. Un esfuerzo de planeación concertada entre los diferentes órdenes de
gobierno, que construyan políticas regionales, tal y como lo plantea con mucha fuerza el
Plan Nacional de Desarrollo, puede ser el marco adecuado para realizar la transferencia
de los recursos y atribuciones a los gobiernos locales, y llevar a cabo un proceso de
federalización que tenga como resultado una política social más efectiva al aplicarse de
manera coordinada y armónica.
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2004.
Por ello la experiencia del Programa de Incentivos Estatales resulta de gran importancia
ya que ha constituido una forma de experimentar con mecanismos normativos y
operativos que han permitido una mayor vinculación y articulación de las políticas
federales con las de los estados, sobre la base de criterios de buen desempeño,
transparencia e innovación en políticas y acciones sociales.
Con este programa se ha venido experimentando una forma más adecuada de
descentralización de la política social, adquiere mayor relevancia debido a que después
de la transferencia de recursos a través del Ramo 33, la mayoría de los programas
sociales de la Sedesol, tienen mecanismos de operación sumamente centralizados, en
los que las decisiones acerca de la asignación de proyectos y presupuestos recaen en
muchos casos en las oficinas federales.
Los mecanismos de transferencia de recursos para los estados incluidos en el
programa IE, aunque no significan un monto de consideración cuando se analizan en el
contexto de la inversión total de la Sedesol, parecen ser particularmente bien valorados
por los gobiernos estatales, lo que se hizo evidente en la gestión que llevaron a cabo en
el Congreso para evitar su desaparición y elevar el monto de los recursos asignados a
este programa.
Otro asunto que constituye un defecto del esquema del programa es su carácter
asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y los estados las que tienen
que cumplirlas, en otras palabras, es la federación la que establece las condiciones
para que los estados compitan por recursos en función de ellas. Esto supone que la
política social del gobierno federal es la correcta y que entonces el problema es buscar
la manera de incentivar a los gobiernos de los estados para que tengan un mejor
desempeño. Sin embargo, las políticas aplicadas por el ejecutivo federal también tienen
problemas como son los de su falta de integralidad y la ausencia de un mecanismo de
planeación concertada de largo plazo que atienda principalmente a los impactos sobre
las condiciones de pobreza y marginación.
LOS CAMBIOS EN EL DISEÑO DEL PROGRAMA PARA 2005.
Así, aunque el programa tiene la potencialidad de ser un espacio de concertación entre
las políticas sociales de la federación y los estados sin embargo, más bien se ha
convertido en un juego de desencuentros. En lugar de un espacio para que las políticas
sociales de federación y estados se armonicen y concierten parece ser que lo que se ha
producido es un terreno en el que una y otros forcejean y buscan imponer sus propios
intereses y visiones. Así, la federación impone un esquema en el que ella pone
condiciones para que los estados compitan por recursos. Los estados parecen buscar
que el programa se convierta en un mecanismos más de lograr recursos adicionales y
tratan de saltarse o eliminar todos los candados para que puedan usar los recursos de
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2004.
manera libre y en algunos casos hasta para atender intereses no vinculados con los
objetivos sociales.
Este desencuentro también se expresa en un estira y afloje con relación a los montos
del presupuesto de programa. El gobierno federal ha buscado en las dos últimas
negociaciones disminuir los recursos del programa. Así, en la negociación presupuestal
para 2004, la propuesta de PEF simplemente lo desaparecía al asignarle cero
presupuesto. El Congreso modificó esta determinación y revivió el programa al
asignarle 200 millones de pesos.
Esta tendencia del gobierno federal de disminuir los recursos del programa se inscribe
dentro de una línea de política presupuestal en el aspecto social que tiende a disminuir
los recursos de la mayoría de los programas sociales, para incrementar exclusivamente
el presupuesto de Oportunidades. En la discusión presupuestal de 2005, esta línea se
puede distinguir muy nítidamente si se compara las asignaciones presupuestales de
diversos programas en 2004 con la propuesta que el ejecutivo envió al Congreso.
Finalmente, los diputados incrementaron el presupuesto de buena parte de esos
programas sociales y mantuvieron el incremento de Oportunidades, como se puede ver
en la fig. No. 2.1.
1,200
10,000
1,000
8,000
800
6,000
600
4,000
400
2,000
200
Millones de pesos Oportunidades
Millones de pesos Resto Programas Sociales
Fig. 2.1. Recursos Fiscales 2004, propuesta del Ejecutivo y aprobados por el Congreso
para 2005, de Oportunidades y cuatro programas sociales de Sedesol.
Microrregiones
PET
Opciones
Productivas
Incentivos
Estatales
Oportunidades
0
0
2,004
Ejecutivo 2005
Aprobado 2005
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de: Comisión de Agricultura y Ganadería, H. Cámara de Diputados.
2005. Análisis del Presupuesto de Egresos de la Federación en lo correspondiente al PEC, 2005. Centro de Estudios
para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria.
En efecto, mientras el Ejecutivo propone incrementar los recursos de Oportunidades
(cuyos montos se leen en el eje de la derecha) de poco menos de 7 mil millones que se
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Incentivos Estatales 2004.
ejercieron en 2004 a cerca de 10 mil millones, los recursos de cuatro programas de
Sedesol, incluido Incentivos Estatales (que se leen en la escala del eje de la izquierda)
que de por si son de un orden menor que los asignados a Oportunidades, son
disminuidos en la propuesta del ejecutivo. Finalmente el Congreso vuelve a elevar los
montos de tres de ellos.
Así, de ejercer cerca de 200 millones en 2004, Incentivos Estatales es reducido en la
propuesta del Ejecutivo Federal a solo 50 millones de pesos, mientras que es
nuevamente revivido por los diputados al asignarle un monto de 450 millones de pesos.
Sin embargo, esta vez la asignación de mayores recursos para el programa va
acompañada de una disposición incluida en el propio PEF para cambiar
sustancialmente su diseño y su normatividad. Los 400 millones de incremento son
asignados a una nueva modalidad (la tercera) denominada Fondo de Inversión Estatal
en la que eliminan el carácter de incentivo del programa y regresan a una asignación
basada en la formula del ramo 33.
Esta drástica modificación al diseño y normatividad del programa, representa sin duda
un retroceso con relación a su idea central que es el incentivar el desempeño de la
política social, ya que sencillamente elimina este criterio en casi el 90 % de los recursos
del programa, para dar lugar a un esquema simplemente de reparto de recursos
adicionales.
Sin embargo, en la redacción de las ROP 2005, le tocó el turno esta vez al ejecutivo
jugar sus atribuciones y llevó a cabo un diseño de la modalidad 3 en la que la aplicación
de los recursos del programa está condicionada a tener la aprobación por parte del la
Sedesol, lo que revive nuevamente su carácter de espacio de concertación, ya que los
gobiernos estatales deberán lograr el acuerdo del Ejecutivo Federal para ejercer los
recursos. En caso en que este acuerdo no se logre, y los proyectos propuestos por los
estados no sean autorizados por la Sedesol, los recursos de esta tercera modalidad se
distribuirán entre los programas federales del ramo 20.
Así, el proceso se ha desarrollado de esta manera: la federación, busca recortar el
programa, los gobiernos estatales a través de su lobying con diputados le suben el
recurso, pero le dan la vuelta a los condicionantes abriendo una modalidad más a la
que destinan la absoluta mayoría de los recursos, en la que ya no se tiene que
satisfacer criterios de desempeño, para que se regrese a la repartición del dinero
simplemente por niveles de pobreza (formula r33). En las reglas de operación la
federación vuelve a abrir caminos apara regresar los recursos nuevamente a sus
programas. Más que un proceso de concurrencia de estado y federación parece un
juego de desencuentros. Esto se expresa en un interminable proceso de jaloneos y
tensiones, más que resolverse en esquemas de concertación.
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Incentivos Estatales 2004.
Por otra parte, más allá del retroceso que la nueva modalidad implica, cabe reconocer
que también representa una ventaja al eliminar el serio problema de la incertidumbre en
los recursos sometidos a concurso y de los retrasos que las modalidades 1 y 2 (pero
sobre todo la de innovación) implicaban para el ejercicio de los recursos, que se tenía
que llevar a cabo en la última parte del año. Esto podría ser un esquema que podría
mejorar el programa en su conjunto si se tuviera una proporción mejor de recursos
distribuidos entre las diferentes modalidades. Por ello se considera que sería bueno que
para posteriores ejercicios se mantuviera el esquema de tres modalidades, pero se
asignara una mayor proporción de recursos a las dos primeras. Un esquema que podría
funcionar sería un 60 % de recursos a la modalidad tres, y un 20 % a cada una de los
dos primeras modalidades.
Por otra parte sería adecuado que hubiera una mayor reglamentación para los criterios
con los que la Sedesol apruebe los proyectos de la modalidad tres, que los hiciera
transparentes y les incrementara el peso de la integralidad, la coordinación
interinstitucional, la planeación concertada de mediano plazo y la participación social;
también serían puntos a favor de que pudiera expresarse la potencialidad del programa
para ser un espacio de concertación e integración de la política social entre e
federación y estado, y no una arena de desencuentros y jaloneos.
COHERENCIA INTERNA DEL PROGRAMA
En general, existe congruencia interna entre los principales componentes que
contempla el diseño del Programa objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica
de operación, ya que todos ellos están alineados para lograr los objetivos del programa.
Objetivos y lineamientos están bien relacionados; así, mientras que los objetivos
señalan que su acción sustantiva es la de incentivar el mejor desempeño de los
estados, los lineamientos acotan más puntualmente el marco en el que pueden ser
elegidos los proyectos propuestos por iniciativa de los estados.
El objetivo general del Programa puntualiza:
“Incentivar el buen desempeño e incentivar la innovación para el desarrollo social,
mediante el apoyo a proyectos estatales de alto impacto social, que demuestren su
viabilidad técnica, y que sean consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006,
el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una
tarea CONTIGO, y los Planes Estatales de Desarrollo.”
En apoyo a este objetivo los requisitos de elegibilidad de los proyectos acotan:
“(que los proyectos)...den respuesta a las prioridades estatales establecidas por los
gobiernos de los estados en sus programas de superación de la pobreza o instrumentos
similares; (y) .Que guarden congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el
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Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una tarea
CONTIGO, y que contribuyan a la integralidad y complementariedad de acciones.”
Las modalidades de apoyo también son coherentes con los objetivos y requisitos
principales y ambas corresponsabilidad y rendición de cuentas y apoyo a la innovación
por concurso abierto contribuyen a hacer un círculo virtuoso para estimular el
federalismo.
La primera favorece la transparencia y la rendición de cuentas y la segunda incentiva la
innovación y creatividad de los estados para atender los problemas en materia social.
La mecánica de operación presenta el proceso a seguir para la asignación de los
apoyos en sus dos modalidades y señala aún más puntualmente los términos en que
debe ser presentada la información que se solicita. En esta parte el programa cuenta
con un recurso adicional que complementa a las ROP, que son las convocatorias. Las
entidades federativas podrán responder a cada convocatoria que emita el Comité
Técnico, presentando un solo proyecto que se ajuste a los términos de referencia de la
misma y a los criterios que se establecen en kas Reglas de Operación. En el caso de la
modalidad de apoyo a la innovación a través de concurso abierto se cuenta con un
jurado calificador el cual está conformado por un conjunto de expertos técnicos que son
los que determinan los proyectos ganadores.
En otro orden de ideas, las ROP son claras y en general son equitativas para todos los
estados pues proponen mecanismos iguales para todos y su cobertura abarca a los 31
estados; sin embargo, el que las ROP señalen preferentemente apoyos para aquellos
estados que tienen municipios con índices de alta y muy alta marginación que incluyan
localidades rurales y semi-urbanas así como zonas urbanas marginadas deja en un
segundo plano o fuera, dependiendo de los recursos, a aquellos estados que no tienen
predominantemente municipios con esos índices.
El diseño del Programa sienta las bases y fomenta que los estados lleven a cabo
programas que tengan sinergias con otros de la SEDESOL y en general con cualquier
otro programa de la administración pública así como con otras fuentes de recursos
nacionales e internacionales. Lo anterior debido a que IE apoya proyectos en muchos
casos de gran magnitud e impacto que requieran diversas fuentes de financiamiento.
Con los programas de Sedesol, en la medida en que pueden complementar las
inversiones que se reciban de otros programas con los recursos de IE. Específicamente
en el caso de la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas las ROP así lo
señalan:
(Los apoyos podrán destinarse a:) “Aumentar los recursos federales asignados a los
demás programas de la SEDESOL que el Estado quiera ampliar, sujetándose a las
Reglas de Operación vigentes de dichos programas.”20
20
ROP. P. 5
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Incentivos Estatales 2004.
Asimismo, la posibilidad de sinergias está dada en las ROP en una visión más amplia
que puede contemplar a programas o inversiones tanto privadas, nacionales o
internacionales, cuando se puntualiza como uno de los requisitos de elegibilidad para
apoyar cualquier proyecto a aquel que “por su magnitud e impacto requieran de la
concurrencia de diversas fuentes de financiamiento”.
El enfoque de IE constituye la principal fortaleza del diseño, en la medida en que premia
el buen desempeño de los gobiernos estatales y fomenta la corresponsabilidad entre
federación y estado para superar la pobreza. Los objetivos general y específicos del
programa son claros y guardan entre sí coherencia.
La historia singular del programa constituye por si misma un indicador que apunta a
favor de la aseveración anterior y muestra también su posible potencial en cuanto a las
ventajas que los estados ven para coordinarse y coinvertir con la federación para
atender los rezagos sociales de la población más pobre a partir de su participación en el
programa.
En 2003 el programa inicia su operación con el enfoque que ya hemos apuntado líneas
arriba, pero para el ejercicio de 2004 se decidió no asignarle presupuesto. Sin embargo,
Secretarios de Desarrollo Social y diputados de diversas entidades hicieron gestiones e
impulsaron el regreso del programa, lo cual tuvo éxito y así le fue asignado un
presupuesto de 200 millones de pesos que, no obstante ser bastante menor al de 2003
(335 millones de pesos) significó su sobrevivencia y un triunfo por lograr mantenerse
por iniciativa de los gobiernos estatales
Otra de las características del Programa que podría tener mayores potencialidades es
la manera hasta cierto punto descentralizada con la que opera, ya que existe
participación importante de las Delegaciones Federales de la Sedesol en el proceso de
validar las propuestas de los estados lo que tiene un peso importante en el Comité
Técnico que a nivel central se encarga de confirmar que los proyectos aprobados
respondan a los lineamientos particulares del programa y a los lineamientos generales
de la Sedesol. Así, el papel de las delegaciones debería ser el de propiciar mayores
acuerdos entre federación y estados y facilitar la aprobación de los proyectos a nivel
central.
La combinación de las dos modalidades contribuye a hacer un círculo virtuoso para
estimular la complementariedad y corresponsabilidad de la federación con los estados
en materia de política social. De tal manera que con la modalidad de corresponsabilidad
y rendición de cuentas se logra una mayor transparencia de los recursos que la
federación le asigna a los estados, en tanto que a través de la modalidad de apoyo a la
innovación por concurso abierto se estaría trasladando, aunque sea en pequeña escala,
el poder de decisión para la ejecución de obras y prestación de servicios hacia los
gobiernos estatales, lo cual constituye la base del federalismo. Sin embargo, y aquí lo
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virtuoso de la descentralización que hace IE, acota la transferencia alineándola con la
EC, consiguiendo con ello avanzar en la construcción de una política social de estado
en donde los criterios estatales y federales se armonizan.
En conclusión, se puede decir que existe en general coherencia entre el enfoque del
programa y sus componentes, que son sus objetivos y las dos modalidades de apoyo.
Existe igualmente coherencia entre sus componentes y los lineamientos que los rigen y
entre éstos últimos y la mecánica con que opera el programa.
EL MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN DE ALIANZA PARA EL CAMPO Y SUS IMPLICACIONES EN LA
REFLEXIÓN SOBRE EL PROGRAMA DE INCENTIVOS
El programa Alianza para el Campo fue creado en 1995 como una estrategia novedosa
de impulso al desarrollo rural. Su creación significó la constitución de una importante
bolsa de recursos federales para apoyar el desarrollo del campo. El esquema general
de funcionamiento consiste en que el gobierno otorga un subsidio a la inversión en
actividades productivas, que complementa la inversión que los productores realizan por
sí mismos. Así, constituye un estímulo para que los productores rurales realicen
inversiones productivas a través de complementarlas con recursos públicos a fondo
perdido.
Dentro de este programa, en los primeros años de operación, se destinaron un conjunto
de subprogramas a los productores de bajos ingresos de las zonas marginadas, que se
fueron agrupando en torno al concepto de .Programas de Desarrollo Rural, en los que
la proporción de inversión que el productor debía aportar se redujo considerablemente.
Los programas de Desarrollo Rural han venido incrementando su presupuesto hasta
llegar a ser casi la mitad de los recursos ejercidos por Alianza, aunque en los últimos
años ha existido una reducción importante. Además, estos programas han venido
sufriendo diversas modificaciones y adecuaciones para hacerlos más efectivos en su
pretensión de apoyo productivo al campo mexicano. Desde el principio de la actual
administración, se han agrupado y rediseñado estos programas en varios sentidos,
entre los que resaltan, en primer término, la compactación de los diferentes
subprogramas, en tres vertientes que atienden a las prioridades definidas en el
programa sectorial, que son inversión, formación de capacidades y apoyo a la
organización productiva; así, se establecieron los subprogramas PAPIR, Prodesca y
Profemor, que atienden cada una de estas vertientes.
Una segunda línea de transformación es su orientación hacia un enfoque de proyectos
de inversión, que tiende a superar la visión más de tipo clientelar y asistencialista que
prevalecía en el enfoque de .atención a la demanda.; un tercer y también muy
importante proceso de cambio ha sido el de la municipalización del programa, que ha
tenido importantes avances en la profundización del carácter descentralizado que
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Incentivos Estatales 2004.
Alianza tuvo como contenido desde su origen, pero que hasta ahora había avanzado
principalmente en la federalización a los estados.
Las formas en las que se ha llevado a cabo la federalización de este programa
constituye un modelo muy interesante. El mecanismo para canalizar los recursos
consiste en primer término en la creación de fideicomisos estatales (FOFAE) en donde
se depositan los recursos federales, que deben ser complementados con recursos de
los gobiernos estatales. Asimismo, se crearon los Consejos Estatales Agropecuarios,
que fueron organismos que contaban con la participación del gobierno federal y estatal
y además de representantes de las principales organizaciones de productores. Estos
consejos, eran los encargados de llevar a cabo una planeación estratégica del
desarrollo rural que servía cono marco para la operación específica del programa. Las
decisiones de carácter operativo son tomadas por el Consejo Técnico del Fideicomiso,
que está formado tanto por representantes de la Sagarpa, como de los gobiernos
estatales, sobre la base de las Reglas de Operación y de los lineamientos de
planeación acordados por el Consejo Estatal Agropecuario, se expiden convocatorias
que son difundidas entre los productores, quienes presentan solicitudes de apoyo las
cuales son autorizadas en su caso por el Comité Técnico y así los apoyos son
ejercidos.
Con la promulgación de la Ley para el Desarrollo Rural Sustentable, los Consejos
Estatales Agropecuarios, se convirtieron en Consejos Estatales de Desarrollo Rural
Sustentable, y al iniciarse el proceso de creación de Consejos Municipales y Distritales
de Desarrollo Rural Sustentable, en observancia de la Ley referida, se está llevando a
cabo un proceso muy importante de municipalización del Programa de Desarrollo Rural
de Alianza CONTIGO, que replica la idea y el modelo de descentralización llevado a
cabo entre la federación y los estados, hasta el nivel de los municipios.
Lo interesante de este modelo de descentralización es que, más que simplemente
transferir responsabilidades, funciones y recursos presupuestales de la federación a los
estados y municipios, construye mecanismos operativos en los que las acciones y
proyectos son llevados a cabo a través del acuerdo y convergencia entre órdenes de
gobierno en torno a planteamientos estratégicos convenidos. Así, Alianza constituye un
mecanismo para alinear y articular los esfuerzos federales y estatales en el fomento del
desarrollo rural de las zonas más pobres del campo.
La manera en la que está siendo llevada a cabo el proceso de municipalización del
Programa de Desarrollo Rural de Alianza CONTIGO, constituye un ejemplo de
descentralización vinculado con planeación estratégica. Después de publicada la Ley,
se inicia durante 2002 la conformación de Consejos Municipales de Desarrollo Rural
Sustentable (CMDRS) en los municipios de alta y muy alta marginación en todo el país.
En 2003 se inicia un proceso en el que se canaliza una proporción de recursos
federalizados de los fideicomisos hacia el apoyo de los proyectos decididos por los
Consejos Municipales. Y en 2004 se están desarrollando diversos planteamientos para
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Incentivos Estatales 2004.
dar un empuje mayor a este proceso de municipalización. Los principios que rigen este
proceso de municipalización son los siguientes:
Enfoque de desarrollo territorial. Se parte de la idea de que el aterrizaje de los
proyectos y acciones para el desarrollo rural deben tener un enfoque territorial, es decir
de desarrollo regional, en donde la dimensión horizontal opere como elemento
integrador del desarrollo. Los municipios constituyen unidades territoriales básicas.
Participación. Se considera que la participación de los productores y en general de los
actores básicos del desarrollo rural es una importante necesidad y condición para el
logro de un desarrollo rural eficaz. Los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable están
diseñados como los espacios fundamentales para lograr esa participación.
Descentralización. El proceso de federalización con el que se crea Alianza debe
profundizarse para transferir las capacidades y la toma de decisiones hasta el nivel
municipal. La promoción del desarrollo rural debe tener una intenso carácter
descentralizado.
Concurrencia de recursos. La integralidad de las acciones de fomento al desarrollo
rural es un elemento fundamental. Se debe lograr la coordinación interinstitucional
adecuada y una articulación de los programas y acciones. La idea es que esta
integración se genere alrededor de los Planes Municipales.
La estrategia de municipalización consiste en siete vertientes que están siendo
impulsadas de manera conjunta y conforman una estrategia de carácter integral. Estas
vertientes son las siguientes:
Operación Municipalizada. Este proceso consiste en la incorporación de los
municipios a un esquema de operación municipalizada, que inicia con la formación del
CMDRS, la designación de un coordinador, la elaboración del Plan Municipal, y la
gestión con el Gobierno Estatal y el Fideicomiso de un acuerdo para que al menos el
50 % de los recursos se operen a través de los municipios. En una primera variante (1),
que se establece en donde hay Consejo, Coordinador, Plan, Departamento de
Desarrollo Rural en el Ayuntamiento, y un POA municipal, los recursos se transfieren a
una cuenta que se abre por medio de un acuerdo entre el municipio, la Delegación de la
Sagarpa y el Gobierno Estatal, en donde se transfieren los recursos que corresponden
al techo del municipio. Esos recursos se aplican a los proyectos que son aprobados por
el CMDRS. En una segunda variante (2) que se aplica a los municipios en donde no se
cumple con alguno de los requisitos anteriores, no existe una transferencia de recursos
a una cuenta municipal, pero los recursos que se encuentran en el Fidecomiso Estatal,
se aplican a los proyectos decididos por los CMDRS.
Capacitación. Se está desarrollando una intensa campaña de capacitación dirigida
principalmente a los Ayuntamientos, los Coordinadores de los Consejos, y los miembros
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2004.
de los mismos, incluyendo al personal de los DDR y os CADER. Esta capacitación, que
se lleva a cabo a través de cursos y talleres, abarca dos aspectos:
L
 os aspectos operativos, para que los actores de los CMDRS conozcan en detalle los
procedimientos operativos de los PDR de Alianza, en su vertiente
municipalizada. Y
E
 stratégica, principalmente se busca que los actores locales tengan conocimiento de
la LDRS y de la filosofía general del proceso de municipalización.
Elaboración de materiales de apoyo al fortalecimiento institucional municipal (en
colaboración con el INAFED). Se tiene un acuerdo con el INAFED de la SG para la
producción de un conjunto de materiales de difusión y educativos orientados a apoyar el
proceso de fortalecimiento institucional municipal para el desarrollo rural. Entre ellos se
están produciendo: metodologías, manuales, perfiles de puestos para el Departamento
de Desarrollo Rural, manual del buen alcalde, Normas Técnicas de Competencia
laboral. Asimismo, se busca generar un esquema de vinculación entre el CMDRS y los
COPLADEMUM, especialmente en aquellos municipios principalmente rurales.
Desarrollo de experiencias piloto. Estas experiencias se están llevando a cabo en
dos estados: Michoacán y San Luis Potosí, en donde alrededor de 20 municipios se han
escogido para ser atendidos de una manera especial. Se ha buscado integrar los
esfuerzos con otras iniciativas de la Sagarpa, especialmente con los proyectos
regionales llevados a cabo por el Programa Especial de Seguridad Alimentaria (PESA).
La idea de esta estrategia es analizar las oportunidades y obstáculos para la aplicación
de la LDRS
en el terreno ye identificara través de esas experiencias piloto necesidades de
modificación de las Reglas de Operación del PDR.
Fondos fiduciarios municipales. De manera semejante al Fideicomiso Estatal
FOFAE) se busca crear fondos municipales que puedan recibir los recursos de los
programas de Alianza CONTIGO, pero también que puedan convertirse en receptores
de recursos financieros provenientes de otros programas que impulsen el desarrollo
rural en otras vertientes. Estos fondos se están estableciendo en los municipios piloto a
fin de darle seguimiento puntual a su desempeño.
Sistema de monitoreo y seguimiento (en colaboración con IICA). En colaboración con
esta institución internacional de investigación se está construyendo u esquema de
monitoreo y seguimiento del proceso de municipalización. Primeramente se hizo un
diagnóstico de 24 municipios el cual sirvió de base para la identificación de un conjunto
de indicadores de seguimiento a partir de los cuales se diseñaron un conjunto de
variables que se integraron en una encuesta la cual será aplicada a una muestra
estadísticamente representativa de 180 municipios. Estos indicadores abarcan tres
áreas: Creación y operación de CMDRS, gestión del programa e impacto del mismo.
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2004.
Publicaciones. En este punto se pretende la elaboración de un conjunto de
publicaciones que documenten y lleven a cabo un análisis del proceso de
municipalización. En la actualidad existen 2,100 municipios en los que se ha constituido
el CMDRS y de ellos 1,100 cuentan con un Coordinador apoyado con recursos de
PROFEMOR y en la mayoría de ellos se tiene elaborado un Plan Municipal, y se ha
conformado un departamento de Desarrollo Rural en el Ayuntamiento.
En 2004 total de 15 estados se incorporaron al proceso en una primera fase y otros 7
estados se han incorporado posteriormente, algunos de ellos solo en la modalidad dos.
En las ROP para 2005 se incluye la incorporación de la totalidad de los estados.
ASPECTOS DEL MODELO ALIANZA PARA EL CAMPO QUE PODRÍAN RETOMARSE PARA INCENTIVOS
ESTATALES
Hemos incorporado las notas anteriores sobre el modelo de descentralización de
Alianza para el Campo (CONTIGO) por considerar que reúne elementos positivos, al
igual que IE, y que puede ser aleccionador en la tarea de impulsar procesos de
descentralización.
En primer lugar es necesario destacar que existe una desarticulación entre el enfoque y
los mecanismos operativos de este programa y los que la Sedesol lleva a cabo, lo que
es una desventaja para el logro de sinergias, ya que el universo de atención
específicamente del Programa de Desarrollo Rural (PDR) de Alianza, es muy parecido
al de los programas sociales. En segundo lugar es importante notar que en el caso del
PDR el planteamiento de descentralización no solo ha llegado a las entidades
federativas, sino que ha avanzado hasta el nivel municipal, lo que representa sin duda
una medida de avanzada que sería interesante poder incorporar en el caso de
Incentivos.
En tercer lugar se debe destacar el carácter fuertemente participativo del enfoque
Alianza, que normado por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, opera a través de un
sistema de Consejos en los que se presenta una decidida participación de la sociedad.
No basta la participación social a través de los Comités de Beneficiarios o de Obra,
como está planteado operado en el Programa IE, sino que es conveniente contar con
este tipo de espacios donde los representantes de la sociedad tienen la oportunidad de
participar en la planeación, la operación, el seguimiento y la evaluación del programa.
El esquema de participación, implica un avance más en el proceso de
descentralización, ya que no solo se transfiere la capacidad de decisión hasta los
municipios sino que se lleva hasta la sociedad.
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2004.
Otra característica más que resulta interesante para IE es el enfoque territorial de la
descentralización, que considera Distritos de Desarrollo Rural (regiones) y municipios
como unidades de planeación y de política de desarrollo. En este punto existe una
coincidencia con el enfoque de la Estrategia de Micro regiones, aunque en esta última,
el criterio de participación social y formación de consejos ha sido dejado de lado.
Finalmente, pero tal vez uno de los asuntos más interesantes, está el aspecto de la
planeación concertada de mediano y largo plazo, ya que en el caso de PDR de Alianza,
se establece la obligación de generar Planes de Desarrollo Rural Sustentable que se
plantean como los ejes que guían sus acciones y que son construidos sobre la base de
la concertación de los tres niveles de gobierno y con una intensa participación social.
ALGUNAS LECCIONES DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE DESCENTRALIZACIÓN.
La revisión de algunas experiencias internacionales acerca de los procesos de
descentralización arroja un conjunto de conclusiones y lecciones que resultan
interesantes para la discusión acerca del programa de Incentivos Estatales. En principio
es importante mencionar que es frecuente encontrar en la literatura acerca de este
tema posiciones que están por completo a favor de la descentralización y que argumentan
sus múltiples conveniencias; también existe un reconocimiento de que es un proceso
que se encuentra actualmente activo en gran parte del mundo ya que en los últimos
años muchos países han venido transitando de sistemas de gobierno centralizados
hacia diversos procesos de descentralización.
Existe mucha insistencia en señalar diversas ventajas y conveniencias de la
descentralización. Se afirma que va de la mano con la democracia y puede también ser
útil para enfrentar problemas políticos como es el caso de las nacionalidades y
autonomías.
Sin embargo la principal ventaja en la que muchos autores coinciden es que los
gobiernos locales están más cerca de los ciudadanos y tienen un mejor conocimiento y
percepción acerca de sus necesidades que en el caso de los funcionarios centrales;
por ello cuando tienen mayor capacidad de decidir sobre las políticas públicas por lo
general existe una mayor eficiencia en la promoción del bienestar social También existe
en algunos casos una mayor eficiencia en el proceso recaudatorio cuando existe mayor
participación y autonomía de los gobiernos locales en el cobro de impuestos.
En efecto entre los beneficios de la descentralización se pueden citar los siguientes:
mayor eficiencia y eficacia del gasto público, promueve un manejo más responsable de
los funcionarios locales, otorga una mayor estabilidad a las estructuras políticas en las
nuevas democracias, facilita un mayor control de los ciudadanos sobre los gobiernos
locales, permite un incremento de los servicios públicos ofrecidos a la población, mejora
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el desempeño macroeconómico del sector público al hacer participar de manera más
estrecha al contribuyente en las decisiones del gasto.
Sin embargo, también es necesario reconocer que la descentralización de los sistemas
de gobierno implica un conjunto de riesgos que es necesario identificar y evitar.
Entre ellos se encuentra la posibilidad de inestabilidad económica, debido a la falta de
un control central de las variables macroeconómicas cuando la descentralización no se
encuentra bien diseñada, como fue el caso de Brasil y Argentina. También resulta
riesgoso la posible irresponsabilidad de los gobiernos locales en sus procesos de
endeudamiento, lo que puede generar también inestabilidad económica al
incrementarse fuertemente el gasto público de los gobiernos locales para atender las
atribuciones que le son transferidas, haciendo uso de un endeudamiento excesivo,
como fue el caso de Colombia, y generar presiones serias de inestabilidad
macroeconómica.
Otro asunto potencialmente negativo es la competencia por la atracción de capitales
entre diversas regiones que conduzcan a la disminución de las cargas fiscales
debilitando la recaudación en general. También existe el riesgo que la descentralización
ensanche la brecha entre gasto y recaudación, como ocurre en la mayoría de países
latinoamericanos en donde los recursos de los gobiernos locales provienen
principalmente de los gobiernos nacionales.
Otro riesgo de la descentralización es la posibilidad de que se profundicen las
desigualdades regionales, ya que una autonomía tributaria completa puede reforzar la
tendencia a la concentración de los ingresos en las regiones más desarrolladas y dejar
a las zonas más deprimidas sin recursos públicos para el fomento de su desarrollo, lo
que una visión solidaria desde una perspectiva nacional puede atender, al transferir
recursos recaudados en las zonas más dinámicas hacia las menor favorecidas.
También es comúnmente referido que la descentralización acarrea la posibilidad de
que gobiernos locales antidemocráticos hagan un uso deshonesto del poder y los
recursos reforzando así caciquismos y cotos regionales de poder. Un riesgo más lo
constituye la dilución de recursos que utilizados de manera central a nivel nacional
pueden atender procesos de escala mayor, y que cuando son compartidos entre niveles
de gobierno
Un proceso de descentralización puede generar incentivos incorrectos al hacer
dependiente a los gobiernos locales de las transferencias del gobierno nacional, cuando
no se definen con claridad las competencias y obligaciones de los gobiernos locales y
no se incluyen mecanismos que incentiven la recaudación propia. La descentralización
debe buscar, por el contrario, incentivar una mayor eficiencia en el cobro de impuestos
de los estados y municipios, y un impulso al desarrollo de proyectos económicos que
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incrementen los ingresos y permitan así ampliar la base fiscal especialmente de las
regiones más deprimidas económicamente.
La descentralización virtuosa requiere de varios factores, entre los que se encuentran la
elección democrática de las autoridades y los parlamentos, la existencia de incentivos
adecuados de carácter fiscal y la capacidad administrativa de las autoridades locales.
Un asunto también importante es que la experiencia internacional muestra que no
resulta conveniente llevar a cabo una descentralización de golpe, sino que esta debe
ser gradual para asegurar el éxito. La gradualidad en la implementación de procesos de
descentralización permite que se vayan generando capacidades en los gobiernos
estatales y municipales de tal manera que puedan hacerse cargo paulatinamente de las
atribuciones que les son transferidas. Asimismo, el proceso de descentralización debe
ser acompañado con un conjunto de reformas complementarias en los aspectos
electorales, fiscales, presupuestales, administrativos, y en diversos asuntos de carácter
sectorial.
Según Martínez-Vázquez21, existen cuatro aspectos que pueden considerarse como
pilares del proceso de descentralización: la asignación de competencias de gasto, la
identificación de fuentes de ingresos, un sistema de transferencias adecuado y un
mecanismo de crédito para los gobiernos locales.
Un aspecto que resulta de central importancia es que para que la descentralización
funcione debe haber una capacidad del gobierno nacional de supervisar el desempeño
de los gobiernos locales, por lo que es necesario en el diseño de un esquema
adecuado, considerar diversos mecanismos de relación entre gobierno nacional y
gobiernos locales.
Algunos elementos básicos que deben tenerse en cuenta para lograr un proceso de
descentralización de carácter democrático son, en primer término,
una clara
comprensión del rol de la regionalización en el proceso descentralizador que estamos
viviendo.
En segundo lugar, el alcance y rol que debe tener la planificación en este proceso de
regionalización. Reconociéndose que si bien está de moda hablar de crisis de la
planificación, ésta es posible en el alcance medio de las regiones, donde
probablemente un enfoque de carácter sistémico, esto es, que privilegie la complejidad
organizada de la región, así como la interacción entre sus elementos constitutivos, sea
de mayor utilidad que los tradicionales análisis sectoriales.
Alcanzar un estado de desarrollo para la región exige elaborar un proyecto político para
ésta, no solo una estrategia tal como usualmente se entiende este concepto. Es
21
Martínez Vázquez Jorge. Aspectos Fundamentales de la Descentralización. Banco Interamericano de Desarrollo,
s/f.
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también fundamental la necesidad de buscar, como antecedente diagnóstico, el
conocimiento profundo de las bases o fundamentos de la sociedad regional y de su
cultura, tanto en el sentido diacrónico, (histórico), como sincrónico (conocimiento amplio
y profundo del estado actual de la región).
Reconocer el factor activo representado por los temores y posibles frenos que pueda
ejercer el centralismo en el desarrollo del proceso regional, en lo político, tanto como en
lo administrativo (autodefensa de los aparatos de poder establecidos). Al mismo tiempo
que se debe estar atento a los frenos que en puedan ejercer sectores de poder de la
región misma, que por temor a no resistir el cambio traten de minimizarlo o volcarlo a su
favor. Sin embargo, el factor decisivo es la construcción de una identidad regional
sólida, que agregue impulso al esfuerzo regionalizador, junto con la formación de un
conjunto de Actores Sociales que contribuyan a hacer efectiva la participación, impulsen
el desarrollo regional y se constituyan en salvaguarda de sus propios intereses
regionales cuando éstos se vean amenazados.
LA EXPERIENCIA DEL TANF EN ESTADOS UNIDOS
Una experiencia que también resulta interesante para la reflexión en torno al programa,
es la que se llevó a cabo en los Estados Unidos con relación a los subsidios que el
gobierno federal otorgaba en forma de transferencias directas de efectivo a familias
pobres. Como parte de la tendencia general a la descentralización se llevó a cabo en
1996 una reforma legal a la política de asistencia social en la cual se hizo la sustitución
del programa federal que otorgaba ayudas directas a familias pobres, el cual se
transformó en transferencias de recursos a los estados para que ellos se hicieran cargo
de dichos apoyos. Así, el programa denominado “Ayuda a Familias con Niños
Dependientes” (AFDC por sus siglas en inglés) se transformó en el programa
“Asistencia Temporal para Familias Necesitadas” (TANF).
En el antiguo programa AFDC los fondos eran utilizados por completo para proveer y
administrar subsidios en efectivo para familias de bajos ingresos, comúnmente
encabezadas por un solo jefe, es decir solo con padre o madre. El gobierno federal
vinculaba su inversión con aportaciones estatales que dependían de la situación
económica de cada estado y además tenía un mecanismo para que el monto de las
ayudas se incrementara en épocas de recesión económica y disminuyera cuando la
situación era favorable en términos de crecimiento económico.
En el nuevo TANF, se estableció un monto fijo para ser invertido cada año el cual no
depende de la inflación, ni de los periodos de crecimiento y estancamiento económico.
Además la proporción de la contraparte estatal se fijó también e un 75 % de la
aportación federal, que es igual para estados ricos y pobres.
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Además de ser un programa social que se encuentra en un proceso de
descentralización desde el gobierno federal hacia los estados, es interesante también
el hecho de que cuenta con un mecanismo de “bonos” que representan recursos
adicionales que se otorgan a los estados que muestran un mejor desempeño en el logro
de ciertos objetivos sociales. En efecto, en adición a los recursos básicos del TANF que
se transfieren, se ofrecen recursos adicionales para aquellos estados que muestran un
desempeño superior en metas definidas por el gobierno federal. En un caso, el gobierno
ofrece 100 millones de dólares adicionales para hasta 5 estados que hayan tenido las
mayores reducciones en la tasa de nacimientos de niños de madres solteras. Asimismo,
también ofrece un bono de recursos adicionales de 200 millones de dólares a los
estados que hayan logrado al menos uno de varios criterios de desempeño definidos
por el Ministerio de Salud y Servicios Humanos, entre los que se encuentran que los
receptores del subsidio hayan logrado empleo, que lo retengan, que se inscriban en los
programas estatales de seguros médicos y ayuda alimentaria o que se incremente la
proporción de familias con padre y madre.
Más allá de la discusión de cuales de los indicadores de buen desempeño estatal son
más adecuados, resulta interesante la combinación que este programa hace entre un
subsidio fijo a los estados con un sistema de bonos de recursos adicionales asociado
con indicadores de desempeño. Esta combinación parece ser virtuosa y podría ser un
modelo que se siguiera en el caso del programa de Incentivos Estatales que pudiera
combinar también una asignación definida en función de la situación de pobreza de su
población, con la canalización de recursos adicionales que dependan de los mejores
desempeños en indicadores de política social.
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