Informe Segunda Parte

Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
5.1 Procuración de justicia y pueblos indios
En el aspecto concerniente a las acciones del Programa de Identidad y
Certeza Jurídica ubicamos que si bien no existe una estadística concienzuda
que reporte los índices y parámetros en que se desenvuelve ésta población
(registro de nacimientos, defunciones e inmuebles), la Oficina para el
Desarrollo del Instituto Nacional Indigenista, estableció la carencia de registro
de los recién nacidos , valga señalar que en el año 2001, según datos de esta
dependencia gubernamental 95% de los niños raramuri (tarahumaras) no
contaban con actas de nacimiento.
Como asentábamos, (supra cit) algunos de los “problemas” en que se
ubica esta población en lo referente a su identidad y certeza jurídica,
corresponde a su condición cultural que es diversa, múltiple y compleja y que
su organización se fundamenta en la autodeterminación, expresada a su vez
en la autonomía, para aplicar sus propios patrones de vida, a gobernarse con
sus propias autoridades –tradicionales- y conforme a sus propios sistemas de
derecho,76 que se basan o fundamentan en los usos y costumbres que son de
naturaleza oral.
Estos aspectos se convalidan en los términos del Convenio 169 de la
OIT,77 el cual al respecto señala:
“Artículo 5
Al aplicar las disposiciones del presente Convenio:
a) Deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales,
culturales, religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y deberá
76
77
Uno de los aspectos de mayor debate ha sido el de reconocer al derecho consuetudinario indio,
como un sistema jurídico, al respecto la doctrina y fundamentalmente la antropología jurídica
han reconocido la convalidación y legitimación de éste sistema de derecho o conjunto de
sistemas de derecho, en atención a que cuenta con patrones culturales propios de
organización, administración y regulación jurídica. Cf. Durand Carlos, et al, La Costumbre
Jurídica India, como sistema de derecho, Ed. Plaza y Valdéz, México 2000.
Como es conocido México ratificó en el año de 1989 el Convenio 169 el que de manera
concomitante y conforme a lo estipulado por el artículo 133 Constitucional pasó a erigirse en
derecho interno.
123
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que
se les plantean tanto colectiva como individualmente;
b) Deberá respetarse la integridad de los valores, practicas e instituciones
de esos pueblos;
c) Deberán adoptarse, con la participación y cooperación de los pueblos
interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que
experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y
de trabajo.
Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos
deberán:
a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados
y
en
particular
a
través
de
sus
instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados
puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que
otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de
decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de
otra índole responsables de políticas y Programas que les conciernan;
c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e
iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los
recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán
efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias,
con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca
de las medidas propuestas.
Artículo 7
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias
124
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Informe Final
prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en
que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar
espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de
controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico,
social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la
formulación, aplicación y evaluación de los planes y Programas de
desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de
salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y
cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo
económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos
especiales de desarrollo para estas regiones deberán también
elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se
efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de
evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio
ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre
esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser
considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las
actividades mencionadas.
4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos
interesados, para proteger y preservar el medio ambiente del territorio
que habitan.
Artículo 8
1. Al aplicar la legislación a los pueblos interesados deberán tomarse
debidamente
en
consideración
sus
costumbres
o
su
derecho
consuetudinario.
2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e
instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los
derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con
los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que
125
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los
conflictos.... 78
Paralelamente la Constitución General de la República convalida los
derechos fundamentales a la autonomía, autodeterminación, a través de las
autoridades tradicionales de los pueblos y comunidades indígenas; además del
respeto a sus propios sistemas de derechos.
En éste ámbito la Constitución señala;
Capitulo I
De las garantías individuales
“Artículo 2º. La Nación Mexicana tiene una composición pluricultural
sustentada originalmente en sus pueblos indígenas.....
El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá
en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional...
a) Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las
comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a
la autonomía para:
I)
Decidir sus formas de convivencia y organización social,
económica, política y cultural.
II)
Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y
solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios
generales de esta Constitución...”
Concluyendo a éste apartado encontramos:
En el marco de la población objetivo, constituye un sector significativo la
población étnica de México, de manera peculiar porque en su gran mayoría
forman parte de la población en pobreza extrema, que conforme a la
78
Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y tribales, en países independientes, 1989.
126
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
identificación de los municipios que integran a los micro regiones de México de
los 2412 municipios 1134 son de alta y muy alta marginación con población
predominantemente indígena.
Bajo ésta óptica el rediseño del Programa deberá de ser muy preciso en
su definición al dimensionar adecuadamente a la población objetivo, precisando
su presencia como parte integrante de ésta.
Sin embargo, concebimos que no será suficiente su definición
conceptual y material en el marco de éste Programa, si no más bien su debida
cuantificación, localización e identificación deben permitir visualizar líneas
específicamente indígenas de acción; en resumen, consideramos que éste
diagnóstico no debe concretarse sólo a la descripción de indicadores y
variables, sino al planteamiento de estrategias de mediano e incluso largo
alcance aunque, ahora en el marco específico de los pueblos indígenas;
Proponemos un subprograma –aleatorio- del de identidad y certeza
jurídica el cual, sin salir de los patrones objetivos y metas de su
primigenia base, se sugiere parta de la identidad cultural que a cada
pueblo (64) indígena compete en el Territorio Nacional.
Éste subprograma finca su normatividad en los siguientes preceptos:
Artículos 1º y 2º Constitucionales, (supra cit).
Relativos a la adición y reforma que en materia de derechos y cultura
indígena decretó el C. Presidente Constitucional Lic. Vicente Fox Quesada; En
el Convenio 169 de la OIT en materia de derechos Indígenas, ratificado, por el
gobierno de la República (supra cit) y de manera específica, atendiendo a la
estructura gubernamental a quien compete el diseño de la política social en
materia de planes y Programas que atiendan a los pueblos indígenas,
encontramos a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) cuyo marco se
establece en la LOAPF al respecto encontramos:
“Artículo 26. Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el
127
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias: ...
Secretaría de Desarrollo Social.
Artículo 32. A la Secretaría de Desarrollo Social corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
VI. Coordinar, concertar y ejecutar Programas especiales para la
atención de los sectores sociales más desprotegidos, en especial de los grupos
indígenas y de los pobladores de las zonas áridas de las áreas rurales, así
como de los colonos de las áreas urbanas, para elevar el nivel de vida de la
población, con la intervención de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal correspondientes y de los gobiernos estatales y
municipales, y con la participación de los sectores social y privado;
VII. Estudiar las circunstancias socioeconómicas de los pueblos
indígenas y dictar las medidas para lograr que la acción coordinada del poder
público redunde en provecho de los mexicanos que conserven y preserven sus
culturas, lenguas, usos y costumbres originales, así como promover y gestionar
ante las autoridades federales, estatales y municipales, todas aquellas medidas
que conciernan al interés general de los pueblos indígenas; ...
Artículo transitorio cuarto del decreto por el que se reforma, adiciona y
derogan diversas disposiciones de la Administración Pública Federal, publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 25 de Mayo de 1992:
Cuarto: A partir de la entrada en vigor del presente Decreto, el Consejo
Directivo del Instituto Nacional Indigenista, será presidido por el Secretario de
Desarrollo Social.”
5.1.1 Del subprograma de Identidad y Certeza Jurídica de los pueblos
indios
Este subprograma se manifiesta en la población en pobreza extrema
128
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
(19, 937, 321)79 de México, de manera singular, en el contexto de la población
indígena (10´600,00)80 fenómeno histórico que es producto de la marginación
total en que fueron y han sido colocados dichos pueblos –indígenas- en el
marco del crecimiento y desarrollo nacional.
La marginación se ha manifestado de diversas maneras, y en el caso
particular que corresponde a éste Programa y subprogramas, en virtud de no
haber identificado la condición específica de cada una de las culturas étnicas
de México. Ya sea, en la adopción de políticas idóneas a dicha pluriculturalidad
o a través de la incorporación del reconocimiento de derechos peculiares
concernientes a los pueblos y comunidades indígenas de México.
5.2. Objetivo general
Dotar a las 64 poblaciones étnicas de México de los patrones,
documentos y formas a través de los cuales opere la identidad jurídico-cultural
de sus personas, patrimonio y recursos.
5.3. Objetivos específicos
Establecer la articulación de los tres niveles de gobierno y el que
compete a las autoridades indígenas con el objeto de definir la planeación de la
política de identidad y certeza jurídica en el marco de los pueblos indígenas.
Incorporar a las comunidades y poblaciones indígenas en la integración
de las estructuras (mesas de gestión y Centros Estratégicos Comunitarios) con
el objeto de la realización – en su perfil específicamente étnico - del Programa
de Identidad y Certeza Jurídica.
Acreditar debidamente ante las instancias federales y estaduales a los
representantes y autoridades indígenas.
79
80
Estrategia Nacional de atención a las microrregiones, SEDESOL, 2001.
INEGI, 2002.
129
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Capacitar a los representantes indígenas en materia de registro civil
respecto de las acciones enunciadas en el marco del Programa de identidad
jurídica, las cuales comprenden, registro de nacimiento, defunciones,
sucesiones, bienes inmuebles y capacitación.
5.4. De la articulación del marco normativo y los pueblos indios
Más allá del derecho de gestión que plantea la aplicación del Programa
de Identidad y Certeza Jurídica, este subprograma considera dos aspectos:
En primer término la planeación de una estrategia conjunta, de los tres
niveles de gobierno, y los pueblos y comunidades indígenas del país en el que
se establezca el apoyo económico necesario para efectos del registro civil
(supra cit) concerniente a la ejecución de las acciones referidas, nacimiento y
defunción y en cuya delimitación se vincularán los patrones culturales de los
pueblos de referencia, al efecto se establecerán los convenios de participación
y colaboración indispensables en la ejecución de ésta política.
De esta manera, se fortalecerá en la delimitación de las demarcaciones81
y mesas de acreditación y gestión la participación de los pueblos y
comunidades indígenas, en combinación con las delegaciones de SEDESOL y
las autoridades estatales y municipales.
El segundo plano corresponderá al derecho de gestión desarrollado por
las poblaciones indígenas para la dotación del apoyo económico a efecto de la
emisión o expedición de actas de nacimiento, defunción, la CURP o en su caso
el apoyo correspondiente al testimonio
- según sea el caso – de los
documentos correspondientes a sus tierras o inmuebles, siempre y cuando
proceda, conforme a derecho.
Las acciones que se desprenden del subprograma propuesto son las
siguientes:
81
Nos referimos a las adecuaciones geográfico – cartográficas que serán sustentadas en el
marco de este rediseño de programa y que más adelante nos ocupará.
130
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
•
Promover la promulgación de marcos jurídicos en los niveles estadual y
municipal que permitan dar sustento a las acciones planteadas.
•
Incorporar activamente a las poblaciones indígenas en el marco de éste
Programa.
•
Finalmente consideramos un reto para el Gobierno de la República
establecer de manera estructural el problema en cuestión, al vincular a
los propios involucrados en el diseño de esta política y hacerlos
participar en su ejecución.
Desde su fundamento económico este subprograma supone una mayor
eficiencia, y consecuentemente en un mediano y largo plazo, una mejor
administración de los recursos financieros de la Nación.
El trazo desde el cual concebimos la ejecución de este subprograma se
dimensiona y organiza a partir de su matriz que constituye el Programa
nacional de identidad y certeza jurídica, partiendo de priorizar a los sectores de
la población con mayores necesidades, bajo ésta tónica se aplicará
secuencialmente
-por etapas– y en las demarcaciones que ex profeso
identificaremos en el marco de éste rediseño.
131
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
6. Administración y Costos
Este capítulo contiene la visión estratégica del rediseño del Programa, a partir
de su dimensión cuantitativa, es decir en función de la identificación de los
parámetros económicos y de los instrumentos y factores de medición que nos
permitan reconocer las dimensiones en que se desenvolverá esta iniciativa
programática y cuales serán sus impactos. Los indicadores manejados son los
siguientes: Estrategia, planeación, administración, eficiencia, costo-beneficio, y
proyecciones; bajo esta óptica, organizó este apartado bajo tres lineamientos:
a) El que corresponde a su planteamiento global o estratégico.
b) El que se refiere a sus aspectos operativos.
c) Y aquel que se fundamenta en los costos específicos para cada una
de las acciones pretendidas, dígase tanto en su visión particular, como
en su visión de conjunto, aspecto que delimitaremos a través de la
organización de cuadros y gráficos que a tal efecto anexamos.
6.1. Administración y visión estratégica
En el marco de este rediseño advertimos que su cumplimiento y
realización dependerá de su debida reestructuración, en este caso, en los
aspectos que corresponden a su base de presupuestación, por parte de su
actor principal, es decir, la SEDESOL, ello sin perder de vista la coordinación
interinstitucional, en la que desde luego los diversos actores que involucra esta
visión programática, establezcan otros elementos coadyuvatorios en su
aplicación y fortalecimiento.
En el marco de las políticas gubernamentales y de las tareas que por ley
tiene asignadas la SEDESOL, resulta inaplazable su aplicación en el diseño de
Programas que tiendan a reivindicar demandas sociales, que además de
históricas, resultan indispensables en el quehacer nacional, en este ámbito,
resulta imprescindible que, tanto el gobierno de la República, como los distintos
actores involucrados y la propia sociedad civil, identifiquen la importancia del
132
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
beneficio o conjunto de beneficios que podrán lograrse en la consecución del
citado Programa de Identidad
y Certeza Jurídica, a través del debido
cumplimiento. En este perfil se ubica la determinación de que los mexicanos
cuenten con sus documentos base y clave de su identificación primaria, de su
existencia como nacionales mexicanos. Planteado así el Programa, permite
delinear la participación de los otrora marginados en cualesquiera actividad
social, económica, política etcétera que el gobierno de la República o los
diversos actores, sujetos sociales, o distintos protagonistas, incluyendo los que
podrían corresponder a la inversión externa, y en el marco del subprograma
propuesto, representa un acercamiento entre las poblaciones indígenas y la
política gubernamental.
En otros términos las actividades socioeconómicas del país, sus
concomitantes relaciones sociales, sus definiciones jurídicas, sus relaciones de
propiedad no podrán ser proyectadas y aplicadas, mientras amplios sectores
de la población no gocen de la juridicidad indispensable para su propio
crecimiento y desarrollo.
Para que estos beneficios cobren vigencia es necesario rediseñar las
bases económicas concretas que permitan su realización; en esta óptica
concebimos que los costos otrora elaborados para su cumplimiento resultaban
– como puede resultar cualquier iniciativa que carezca de diagnóstico y
planeación- limitados ante un universo tan amplio y complejo que atender.
Advirtiendo las circunstancias en que se ubica el país, las que sin lugar a dudas
ameritan un análisis concienzudo en sus diversas aplicaciones y en las que sus
recursos tengan una aplicación significativa y eficiente hemos proyectado los
márgenes de la inversión gubernamental en los límites de los mayores
beneficios, a través de la menor inversión. Para ello y cumpliendo los cánones
de la planeación gubernamental hemos considerado la integración anualizada
de este Programa con una reasignación de un monto total de hasta 40 millones
de pesos, y cuya definición contempla su dimensión estratégica y se organiza
en relación al beneficio de una población específica, la cual se integra en los
siguientes apartados.
133
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
6.2. Proyección de costos
Los costos promedio de los trámites del Programa de Identidad y Certeza
Jurídica, se indican en la siguiente tabla:82
Promedios de costos
TRÁMITE
COSTO MÁXIMO (PESOS)
CURP
83
Acta de nacimiento
Acta de defunción
Escrituración CORETT
Testamentaria PA
Talleres de sensibilización
Gratuito
$35
$35
$2500
$750
$5000
Fuente: propia DGEP, PA con datos del INEGI
La anterior tabla es una elaboración propia, conforme al estudio de costos que
será detallado en el sub apartado correspondiente.
Utilizando una proyección de los costos con el precio promedio de los trámites
del Programa de Identidad y Certeza Jurídica se obtienen los siguientes
resultados por número de acciones.
Proyección de costos de las acciones
NÚMERO DE
COSTO DE ACTAS DE
COSTO DE ACTAS DE
ACCIONES
NACIMIENTO
DEFUNCIÓN
100
1000
1000000
84
8000000
$3500
$35000
$35000000
$280000000
$3500
$35000
COSTO DE
ESCRITURAS
COSTO DE
TESTAMENTARIA
CORETT
$250000
$2500000
PA
$75000
$750000
Fuente: propia con datos del Registro Civil de la Republica mexicana
Para el caso del trámite de nacimiento en la primera etapa se calculó la
población potencial utilizando un criterio indirecto (población de 0 a 4 años de
82
Con datos de las leyes de ingresos, códigos financieros y registros civiles de los estados.
Lamentablemente no se puede tener información precisa sobre el número de personas sin
actas de nacimiento, debido a las deficiencias que adolece el Registro Civil como cobertura,
registro tardío y el registro múltiple. CF. Gómez de León Cruces J. y Rabel Cecilia Romero
2001 La población de México Ed. FCE CONAPO. México p.168
84
De acuerdo con las proyecciones de población de CONAPO se estimó que más de 8 millones
de personas que radican en el país no tienen registrado su nacimiento y la comisión de
población y desarrollo de la Cámara de Diputados estimó, en diciembre de 1999, que existen
más de 5 millones de personas no registradas.
83
134
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
los municipios de atención inmediata)85, por la imprecisión de los datos del
Registro Civil, obteniendo la información de la tabla siguiente:
Población potencial sin acta de nacimiento
CHIAPAS
GUERRERO
HIDALGO
OAXACA
VERACRUZ
332292
164064
76124
357871
249471
Total = 1,179,822
Fuente propia en base da datos del SIMBAD.
Es importante señalar que las proyecciones de las demás etapas
quedaron sujetas a los resultados de la implementación de una prueba piloto
para su posterior aplicación en la segunda etapa, lo cual no fue cristalizado, en
virtud de los recursos limitados suministrados por la SEDESOL.
Ante estos resultados podemos observar que con el actual presupuesto
otorgado para este Programa $13 millones de pesos, sin incluir los demás
trámites y suponiendo que la población potencial de 0 a 4 años no contara con
su documento de identidad en su totalidad, se necesitarían aproximadamente
$41,293, 770 millones de pesos.
Conforme a estas proyecciones se recomienda que los operadores del
Programa definan con precisión el número de acciones por trámite del
Programa, con el fin de distribuir equitativamente el presupuesto otorgado y se
incremente el presupuesto a 40 millones de pesos a efecto de cubrir
expectativas reales en las áreas de extrema pobreza en relación con su
identidad y certeza jurídica en la primera etapa.
85
Fuente propia en base de los datos del programa SIMBAD.
135
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
6.3. Actas de nacimiento
6.3.1. Gestión en materia de expedición o tramitación de actas de
nacimiento
Para lograr un impacto real en la población objetivo de las micro
regiones, es necesaria la debida planeación de las gestiones a ejecutar, a
efecto de que haya lógica en la realización de los trámites, por ello es que
ponemos énfasis en el registro de los nacimientos, pues es la base del
reconocimiento jurídico del individuo, ya que este, no existirá en el mundo
normativo para la realización de actos jurídicos, si no logra identificarse.86 La
planeación, constituye un punto estratégico para el buen desarrollo de este
Programa, que en primer lugar, se considere brindar la identidad jurídica a
aquellos individuos contemplados en la población objetivo que no cuenten con
esta, pues ninguna de las otras acciones tendrá sentido si no existe un soporte
o marco legal en el cual aplicarse, ya que cualquier disposición acerca de los
inmuebles o estado de las personas no podrá realizarse si no existe legalmente
la persona, esto por supuesto, en sentido estrictamente jurídico-formal, pues
existen también derechos inherentes a la persona que son irrenunciables y que
le corresponden a los sujetos por el simple hecho de ser concebidos. En el
marco de este Programa hemos advertido ordenes de prelación y/o de
jerarquía respecto de la importancia que guarda cada una de las acciones a
desarrollar, atribuyéndole un lugar primigenio a la expedición del acta de
nacimiento, y que en materia de costos, contrario sensu ( a la idea primigenia
del otrora Programa de identidad, que planteaba establecer equidad respecto
de los porcentajes asignados al ejercicio de cada acción), concebimos que con
el presente rediseño las asignaciones económicas para cada acción serán,
diferenciadas precisamente por su orden de importancia que cada una de
estas, así, en el presente sub apartado hemos incorporado un estudio
pormenorizado, que incluye gráficos y cuadros que dan cuenta del manejo
nacional relativo a la expedición del ácta de nacimiento y que incorporaremos
en los anexos respectivos al final de este capítulo. Desde luego, que ello no
86
Con las salvedades del caso, podríamos homologarlo al acta constitutiva de una empresa, si no
se cuenta con ella no puede realizar ninguna actividad jurídica válida.
136
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
representa que soslayemos la ejecución de las demás acciones, de las que de
igual manera daremos su referente de costos, pero en el marco de los ordenes
de importancia que a continuación desarrollamos.
Originalmente el Programa de Identidad Jurídica realizó proyecciones de
apoyos económicos para un total de 14 acciones o trámites, valga señalar, que
conforme a la investigación desarrollada, encontramos que los parámetros de
medición a efecto de determinar dichos apoyos, correspondieron a los
establecidos en el D.F, específicamente en el caso de las actas de nacimiento,
que constituyen en buena parte el eje del presente rediseño, el parámetro
cuantitativo fue de $25 pesos, aspecto que por supuesto dista de permitir un
verdadero acercamiento a la delimitación correcta de la estratificación de
precios que competen, en este caso, al pago del acta de nacimiento o sus
concomitantes copias certificadas, valga señalar que en nuestra búsqueda
hemos encontrado diversidad de parámetros que son coadyuvatorios en la
definición de dichos precios, a los que haremos alusión pormenorizada en los
siguientes apartados.
6.3.2. Problemática y desarrollo
Para la revaloración de los apoyos otorgados por el Programa en lo
concerniente al registro civil se estudiaron los códigos civiles y de
procedimientos civiles, de todas las entidades federativas, ubicando el marco
normativo aplicable ( Confrontar cuadros anexos), en cuanto a los costos
encontramos, que los resultados obtenidos están actualizados hasta el año
2002, esta base de datos se obtuvo, tanto de la legislación aplicable para cada
entidad federativa (leyes de ingresos, códigos financieros, leyes de hacienda,
reglamentos del registro civil, etcétera.), así como, a través de la información
vertida por los encargados de las direcciones del registro civil y de ciertas
oficialías de las entidades de referencia, y de los cuales, incluso hemos
realizado un estudio comparativo, entre los requisitos estipulados en los
códigos adjetivos y los requisitos que materialmente se solicitan para llevar a
cabo el trámite.
137
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
La información que a continuación sustentamos se refiere a los costos
del registro de nacimientos en cada entidad federativa, debemos aclarar que en
algunas entidades donde se ha marcado el trámite como gratuito, no se obtiene
un acta de nacimiento, sino que se recibe una constancia de registro al realizar
el trámite, y la obtención del acta constituye un trámite distinto con un costo
que se cobra por separado. Estos costos son referidos a la legislación estadual.
Valga señalar que por el acto del registro del nacimiento, dichas cantidades no
incluyen el costo por la expedición del acta de nacimiento.
Los siguientes costos son los correspondientes únicamente al registro
de nacimiento, en el domicilio de la oficialía. Y una última acotación que es
importante señalar es que según las cuotas vigentes en cada
una de las
legislaciones estaduales, existen variaciones en cuanto al costo en los
municipios de cada entidad federativa.
Cuotas vigentes por entidad federativa (2002)
ESTADO
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
CHIAPAS
CHIHUAHUA
COAHUILA
COLIMA
DISTRITO FEDERAL
DURANGO
ESTADO DE MEXICO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MORELOS
COSTO
ESTADO
$0.00
$0.00
$35.00
$0.00
$38.30
$0.00
$38.00
$34.50
$0.00
$0.00
$0.00
$11.00
$43.00
$25.00
$0.00
$96.00
MICHOACAN
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
COSTO
$36.00
$0.00
$24.00
$0.00
$35.00
$48.00
$0.00
$65.00
$42.00
$0.00
$0.00
$19.00
$0.00
$66.00
$0.00
$60.00
Fuente: propia con información de los Registros civiles de la republica
mexicana
138
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
COSTO DE REGISTRO DE NACIMIENTO
EXCEDENTE RESPECTO DEL APOYO ESTABLECIDO
$120.00
$100.00
$80.00
$60.00
$40.00
MORELOS
VERACRUZ
ZACATECAS
SAN LUIS POTOSI
QUERETARO
SINALOA
GUERRERO
CHIAPAS
COAHUILA
PUEBLA
MICHOACAN
COLIMA
BAJA CALIFORNIA SUR
HIDALGO
TAMAULIPAS
NUEVO LEON
YUCATAN
GUANAJUATO
TLAXCALA
SONORA
TABASCO
OAXACA
QUINTANA ROO
JALISCO
NAYARIT
DURANGO
ESTADO DE MEXICO
DISTRITO FEDERAL
CAMPECHE
CHIHUAHUA
BAJA CALIFORNIA
$0.00
AGUASCALIENTES
$20.00
Fuente: propia con información de los Registros civiles de la republica
mexicana
Los resultados obtenidos son, que en 15 entidades federativas el trámite
de registro es gratuito, en 1 entidad se cobran $11.00, en 3 entidades se cobra
de $19.00 a $25.00, en 6 entidades se cobran entre $34.00 y $40.00, en 3
entidades cobran entre $42.00 y $48.00, en 3 entidades se cobra entre $60.00
y $66.00, y en 1 entidad cobran $96.00.
De ello se desprende que en 13 entidades federativas es insuficiente el
monto del apoyo asignado actualmente.
Cabe señalar que para el rediseño de Programa tomaremos en cuenta la
naturaleza personalísima de este trámite, lo cual obliga al beneficiario a
trasladarse a las oficinas del registro civil, con el consecuente gasto de
desplazamiento por parte del interesado. Por lo que en la revaloración de los
montos podría tomarse en cuenta esta circunstancia, además de la disparidad
en el monto del costo real de la obtención del acta de nacimiento.
139
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
COSTO DE ACTA DE NACIMIENTO POR ENTIDAD FEDERATIVA
$80.00
$70.00
$60.00
$50.00
$40.00
$30.00
$20.00
YUCATÁN
ZACATECAS
TLAXCALA
VERACRUZ
TABASCO
C1
TAMAULIPAS
SINALOA
SONORA
SAN LUIS POTOSÍ
QUERETARO
QUINTANA ROO
OAXACA
PUEBLA
NAYARIT
NUEVO LEÓN
MORELOS
MÉXICO
MICHOACAN
HIDALGO
JALISCO
GUERRERO
DURANGO
GUANAJUATO
CHIHUAHUA
DISTRITO FEDERAL
COLIMA
CHIAPAS
COAHUILA
CAMPECHE
BAJA CALIFORNIA SUR
AGUASCALIENTES
$0.00
BAJA CALIFORNIA
$10.00
Fuente: propia con información de los Registros civiles de la republica
mexicana
Así pues, destacamos que el trámite no consiste solo en el registro en sí
mismo ante la autoridad, sino en la obtención del documento que dote al sujeto
de los atributos mínimos de la personalidad jurídica, como lo son el nombre y la
nacionalidad y que en su consecución pueden mediar diversos aspectoscostos- complementarios, como pueden ser los diversos
procedimientos
administrativos.
De manera que, el solo hecho de registrar no puede entenderse como
dotar de identidad jurídica, ya que además requiere necesariamente de la
complementación del trámite con el acta de registro.
En cuanto al costo del trámite completo o integral, tenemos un costo
promedio de $35.00 por registro más un costo promedio nacional de $38.00 por
la expedición del acta lo cual nos ilustra acerca de la insuficiencia del apoyo
que se tiene contemplado, aun cuando se lograra el abatimiento de los costos a
través de la vinculación interinstitucional, debido a las características de la
población objetivo, requieren del apoyo para el traslado de su lugar de
residencia a los centros o lugares donde se realiza el trámite, ya que la función
140
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
de las unidades operativas del Programa (mesas de trámite) son solo unidades
de gestión o asesoría, ya que los operadores de los centros solo reciben la
demanda del apoyo, y deben darle seguimiento, esto es, recibir las solicitudes,
y gestionar aquellas que sean aceptadas por la delegación estatal de
SEDESOL ante la autoridad competente, ya que los operadores no están
facultados para la expedición de los documentos .
COSTO DE REGISTRO Y DE ACTA
POR ENTIDAD FEDERATIVA
$100.00
$90.00
$80.00
$70.00
$60.00
$50.00
$40.00
$30.00
$20.00
$10.00
REGISTRO
YUCATAN
ZACATECAS
TLAXCALA
VERACRUZ
TABASCO
TAMAULIPAS
SINALOA
REGISTRO
SONORA
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
PUEBLA
QUERETARO
OAXACA
NAYARIT
NUEVO LEON
MICHOACAN
JALISCO
MORELOS
HIDALGO
GUERRERO
GUANAJUATO
DURANGO
ESTADO DE MEXICO
COLIMA
DISTRITO FEDERAL
COAHUILA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
CAMPECHE
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
AGUASCALIENTES
$0.00
ACTA
Fuente: propia con información de los Registros civiles de la republica
mexicana
Acerca del monto del apoyo deben adecuarse las reglas de operación
del documento de identidad y certeza jurídica, para que se manejen
porcentajes de apoyo a la población debido a los costos diferenciados de los
trámites por entidad federativa. Ya que al establecer un monto fijo para el
máximo federal, aquellos posibles beneficiados que vivan en una entidad
donde el costo del trámite sea elevado, estarán en una situación de desventaja
respecto de aquellos que vivan en una entidad donde el mismo trámite sea más
económico.
141
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
El apoyo también debe considerar las dificultades de traslado de los
beneficiarios a los lugares donde realizarán sus trámites, pues se requiere más
de una visita para cumplimentar los requisitos, mismos que son variables
dependiendo la entidad federativa. Considerando que la población objetivo
vive eminentemente en zonas rurales de difícil acceso, resulta coherente que
para llevar a cabo un trámite de naturaleza personalísima tengan que acceder
primero a los lugares donde van a realizarlo, y para esto son necesarios
recursos económicos para cubrir los gastos de traslado.
En resumen se puede indicar lo siguiente con respecto a las actas de
nacimiento:
Los costos presentan varios supuestos, por los que las oficialías del
registro civil pueden optar por uno u otro de ellos, y esto depende de la entidad
federativa y municipio en el que se encuentren.
En relación con los supuestos, enumeramos tres de ellos:
1. El registro de nacimiento es gratuito. Se extiende una constancia del
registro de nacimiento, para que mediante este y un pago de derechos
se expida la correspondiente acta de nacimiento.
2. El registro de nacimiento no es gratuito, ya que se requiere de un pago
por los derechos y mediante el pago del registro de nacimiento se
extiende sin costo el acta de nacimiento.
3. No es gratuito el registro de nacimiento. Se requiere de un pago por este
y se requiere de otro pago por la expedición del acta de nacimiento.
En relación a la expedición de copias certificadas se toman diferentes
criterios por parte de las oficialías del registro civil.
En ciertos casos el interesado no conoce los datos de su registro, por lo
142
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
cual es necesario que se realice una búsqueda de su registro, para que
mediante la localización de este se pueda extender la copia certificada del acta
de nacimiento. Para la expedición de esta copia certificada se requiere de un
pago por derechos, el cual varia según cada oficialía dependiendo de la entidad
federativa y el municipio en que se encuentre ubicada esta.
En cuanto al registro extemporáneo de nacimiento se siguen ciertas
pautas, las cuales generan ciertos costos. A continuación se mencionan varios
supuestos:
Para demostrar que no existe un registro de nacimiento previo, es
necesaria una constancia de inexistencia de registro. Para tal constancia se
requiere de un pago por los derechos y este varía dependiendo de la entidad
federativa y municipio en que se encuentre la oficialía del registro civil.
Por otra parte para la expedición de esta constancia de inexistencia de
registro es necesaria una búsqueda previa para la cual se requiere de un pago
de derechos cubriendo este por la búsqueda de documentos por: 1, 3, 5, o sin
limite de años. Lo anterior depende en la entidad federativa y municipio en que
se encuentre la oficialía del registro civil. En algunas oficialías se da el caso de
que la búsqueda se realiza de forma gratuita (exenta de pago por derechos).
Por otra parte existen pagos de derechos por constancias de
extemporaneidad. El costo varía dependiendo de la entidad federativa y
municipio en que se encuentre la oficialía. Se da el caso de que en ciertas
oficialías no se contempla el pago de derechos por este concepto y en otras, ni
siquiera se expide.
Por último se realizan trámites respecto a todas las figuras antes
mencionadas y el medio para obtener cualquiera de los documentos antes
aludidos es la oficina postal mediante el servicio de paquetería por envió, ya
sea este certificado o ordinario. El servicio depende de que compañías lo
presten y varia de acuerdo a estas.
143
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
En conclusión ninguna aportación que se fije a nivel nacional, como cuota
máxima distinguirá los aspectos cualitativos- socioeconómicos- y cuantitativos
que determinan la expedición del documento de referencia, por tal motivo y en
base a una proyección estadística – media – estamos sugiriendo como
parámetro, hasta un monto de 35 pesos a nivel nacional.
6.4 Actas de defunción
Acerca de la tramitación del acta respectiva, hemos observado
similitudes a los trámites para obtener el acta de nacimiento, al igual que en
ese rubro, la lógica del mismo reconoce que el trámite no consiste sólo en el
registro del certificado de defunción, sino que es necesario contar con el
documento probatorio, esto es, el acta que certifica el registro.
Al respecto encontramos que en la mayoría de las entidades federativas
el registro del certificado es gratuito, así como la obtención del acta; sin
embargo hay casos como el de Durango donde se cobran $97.00 sólo por el
registro; en algunas entidades, como es el caso de Sinaloa, Coahuila y Oaxaca
el registro es gratuito, pero la expedición del acta excede al apoyo asignado
actualmente, que es de $25.00, evidencia la insuficiencia del apoyo, pues
también deben considerarse las dificultades de acceso geográfico de la
población objetivo a los lugares de atención.
Sugerimos que se readecue el monto del máximo federal para este
trámite, y la forma del apoyo otorgable a los beneficiarios a fin de resolver de
forma
más
adecuada
la
problemática
que
tuvieren
que
enfrentar
ocasionalmente los beneficiarios, pues en otro de los rubros que abarcamos en
este rediseño del Programa esta referido a las sucesiones, así que debido a la
caracterización de la población objetivo del Programa, puede haber
coincidencia en la necesidad del sujeto tanto de obtener el acta de defunción
como de hacer los trámites necesarios con el fin de acreditar la sucesión. Con
esta estrategia se daría atención integral y eficiente a las necesidades de la
población objjetivo.
144
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Por ello, la articulación de ambas estrategias podrá reflejarse en un apoyo real
y efectivo de la población beneficiada, al ser asesorada y lograr sus
pretensiones, con la orientación de este Programa combinado.
6.5 Sucesiones
Respecto de la sucesión, debido a la tipología de los posibles
beneficiarios y de la propiedad que estarían en posibilidad de heredar, es
necesario hacer una revisión de la legislación en materia agraria, pues las
definiciones mismas de lo rural requieren un trato diferenciado respecto del
derecho civil que tendría relación directa con lo privado, por sus propias
particularidades. Considerando que la población se encontrará en las zonas
rurales, en situación de pobreza extrema, es razonable suponer que el principal
bien que podrán heredar será la tierra y en su caso, la vivienda en la zona
urbana o de asentamientos humanos en ejidos y comunidades; en tal sentido
debemos mencionar las diferencias entre el derecho civil y el derecho agrario,
al respecto encontramos:.
“La herencia se define por la voluntad del testador o por disposición de la
ley. La primera se llamará testamentaria, y la segunda legítima.”87 Si bien el
concepto civil estipula la libertad de elegir por parte del de cujus a sus
herederos (usamos el término de forma genérica), en materia agraria existen
limitantes, ya que por la naturaleza misma de los derechos que se heredan, no
es posible la partición entre los derechos y obligaciones del ejidatario, y
además se busca mantener la unidad de los bienes agrarios.
La ley agraria nos indica el orden en que serán llamados a suceder al
ejidatario en sus derechos en la sucesión legítima, podrán ser el cónyuge, la
concubina o el concubinario, uno de los hijos, uno de los ascendientes y
cualquier persona que haya dependido económicamente del ejidatario.
La sucesión derivada de un acto de voluntad está restringida, el sucesor sólo
87
Artículo 1282, Código Civil para el Distrito Federal, Porrúa México 2002.
145
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
puede ser una persona, el ejidatario elegirá entre el cónyuge, la concubina o el
concubinario, uno de los hijos, uno de los ascendientes o cualquier otra
persona. La lista de sucesión en la que el ejidatario establecerá el orden de
preferencia para la adjudicación de los derechos agrarios que le correspondan,
la puede elaborar el propio ejidatario y depositarla en el registro agrario
nacional (RAN), o bien puede formalizarla ante fedatario público.88
Si al fallecimiento del ejidatario resultarán dos o más personas con
derecho a heredar, los herederos gozarán de tres meses a partir de la muerte
del ejidatario para decidir quién, de entre ellos, conservará los derechos
ejidales. En caso de que no se pusieran de acuerdo, el Tribunal Agrario
proveerá la venta de dichos derechos ejidales en subasta pública y repartirá el
producto, por partes iguales, entre las personas con derecho a heredar. En
caso de igualdad de posturas en la subasta, tendrá preferencia cualquiera de
los herederos, ejerciendo su derecho del tanto.
Cabe señalar que la lista de sucesión causará un cargo al inscribirse en
el RAN, mismo que deberá de ser cubierto al momento de inscribirse.
En materia civil el testamento deberá inscribirse en el Archivo General
de Notarias, o depositarse en las oficialías del registro civil, dependiendo de la
legislación adjetiva de cada entidad federativa.
La práctica desde la cual los operadores del otrora Programa de Identidad
Jurídica avizoraron la funcionalidad de esta acción es la que corresponde
específicamente es en coadyuvancia con la Procuraduría Agraria como un
órgano recurrente en la administración de la justicia agraria, así la
consideración que sustentamos se integra en el mismo perfil, es decir que se
apoyará con el suministro de un monto de hasta 750 pesos en aquellos casos
que sea en función a la solución testamentaria en el que la Procuraduría
Agraria se constituya en el órgano conciliador que da fin a dicho trámite, con
su consecuente intervención ante el fedatario público.
88
Cfr. Artículo 18, Ley Agraria, Porrúa México 2002.
146
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
6.6 Costos inmuebles y CORETT
Como
ha sido proyectado en los apartados III.3 y III. 4 de este
documento, la perspectiva desde la cual concebimos deberá de mantenerse la
acción patrimonial relativa a los inmuebles, es aquella que se organiza a través
del vínculo estrecho, que en materia de ordenamiento territorial desarrollan la
SEDESOL y la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, la
cual en la coyuntura actual, vía decretos expropiatorios, se encuentra aplicando
una importante política de incorporación de fondos de tierras con el objetivo de
impulsar un significativo mercado de tierras y de fondo para la vivienda.
Los costos por el registro de inmuebles resultan variables, ya que la
tarifa es estipulada en la legislación estadual, y es un rubro importante en los
ingresos que percibe cada entidad en su ejercicio fiscal, los costos están
referidos generalmente al monto de la transacción, y en algunos casos se
señalan mínimos y máximos a sufragar, por ejemplo, en Sonora hay un costo
mínimo de $175.50, en Nuevo León el mínimo es de $120 y el máximo de
$8,822;89 también se señalan partes por millar dependiendo del valor de la
operación, como en el Estado de Querétaro donde se cobra 6 al millar del costo
de la operación, en Baja California se cobra 5 al millar hasta un máximo de
$14,622.46;90 la legislación de otros estados marca porcentajes del costo de la
transacción, como en el estado de Jalisco, 0.50% sobre el importe.91
Es importante precisar que al igual que en otras acciones que se
pretenden para este Programa, la sola inscripción no es suficiente para dar
certeza al sujeto respecto de sus bienes, ya que existen diversidad de gastos
conexos que deben preverse para cumplimentar el trámite principal, en este
caso se requiere el testimonio que necesita llevarse a cabo ante fedatario
público, los honorarios que perciben los notarios están diferenciados también
por entidad federativa, por lo que en cada estado el arancel que cobrarán será
distinto. En este rubro es importante fortalecer la relación interinstitucional para
89
Artículo 271, fracc. I, de la Ley de Hacienda del Estado de Sonora.
Art. 13. Ley de ingresos del Estado de Baja California.
91
Art. 15. Ley de ingresos del gobierno del Estado de Jalisco, para el ejercicio fiscal del año 2002.
90
147
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
que se celebren convenios con los colegios de notarios en cada entidad, con el
fin de disminuir o exentar de costos en la elaboración de los testimonios a la
población objetivo. Estos convenios deberán celebrarse en cada entidad
federativa, incluyendo a las autoridades estaduales y municipales, para la
disminución de costos o incluso la gratuidad, al menos para los beneficiarios
del Programa, de tal modo que sólo se aplique la tarifa preferencial a aquellas
personas a quienes se haya calificado como viables para obtener beneficios del
proyecto, y este sería uno de ellos, así los ingresos que perciben los gobiernos
no se reducirían en un volumen tan elevado como si se hiciera la rebaja en las
tarifas para toda la población en general.
Además dependiendo de la legislación de cada entidad federativa, los
requisitos que deben acompañar al testimonio son distintos, por lo que al costo
de derechos por el registro o inscripción del testimonio, se debe incrementar el
costo de los trámites correlativos, los principales son: certificado de libertad de
gravamen, comprobante de no adeudo del impuesto predial, valor catastral y
pago de derechos.
El certificado de libertad de gravamen se tramita en las oficinas de los
registros públicos de la propiedad, y tienen costo que también varía; el
comprobante del predial se refiere al pago actualizado del impuesto y a falta de
ello se requiere pagar el adeudo; el valor catastral se obtiene en las oficinas del
catastro y se refiere al tipo de suelo que tenga consignada la propiedad o a la
zona en que se encuentre el inmueble o predio. En algunas entidades y
dependiendo del tipo de zona donde se encuentre el inmueble se admiten los
avalúos bancarios, sin embargo, estos documentos son más caros debido a
que son elaborados por instituciones privadas o bancarias, que cobran
dependiendo del valor del inmueble.
Por lo tanto, el valor del trámite en conjunto tendrá relación con las
cargas que se impongan al inmueble, la superficie del predio y el tipo de uso de
suelo o zona en donde se encuentre. Las inscripciones por copropiedad,
sociedad conyugal, o cualquier otro gravamen tendrán un costo por separado,
el cual no hemos considerado por ser económico, y por ser excepciones o
148
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
limitaciones a la propiedad que es el principal objetivo de apoyar en la
obtención de certeza jurídica acerca de los bienes.
La intención de considerar diversos aspectos que se encuentran
relacionados con el derecho civil, más que con el derecho agrario, no se debe a
que consideremos como válida la política de convertir al agro mexicano en un
mercado de tierras, sino en reconocerles derechos reales a toda la población
que ocupa de hecho, pero no de derecho el territorio.
Tomando en cuenta las particularidades de la propiedad rural en México,
y las condiciones económicas en las que viven la mayoría poblacional en el
campo mexicano, toda vez que el Programa se dirige a la población rural en
situación de pobreza extrema, encontramos, en esta dimensión, que la
CORETT ha diseñado, conjuntamente con SEDESOL, aplicaciones prácticas
de carácter estratificado a través de las cuales se ha resuelto eficientemente el
monto máximo para este trámite, siendo suficiente para obtener el título de
propiedad sobre bienes inmuebles.
En la actualidad existen convenios entre la SEDESOL, la CORETT y 24
entidades federativas: Aguascalientes; Baja California Sur; Campeche;
Coahuila;
Chiapas;
Chihuahua;
Durango;
Guerrero;
Hidalgo;
Jalisco;
Michoacán; Morelos; Nuevo León; Oaxaca; Puebla; Querétaro; Quintana Roo;
San Luis Potosí; Tampico; Sinaloa; Sonora; Tabasco; Veracruz, y Yucatán.
Como así lo enmarca el Programa original, para todas las entidades
antes mencionadas, se marca un límite máximo de 2,500 pesos, como apoyo
por parte de la SEDESOL por la expedición de la escritura, aspecto que ha
resultado ser eficiente en el marco de solicitudes- costos de escrituración
diferenciados.
Entre éstas, Durango es la entidad que presenta escrituras de mínima
cuantía por la cantidad de 50 pesos; Veracruz, 100 pesos (monto mínimo) por
escrituras; Chiapas, aproximadamente 400 pesos (monto mínimo) por escritura.
149
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
En relación con lo anterior, se menciona que se le dará prioridad a las
escrituras, desde el costo mínimo hasta el máximo, marcando como tope en
apoyo hasta la cantidad de 2,500 pesos; en caso de que se diera apoyo a las
que rebasaran el tope, el interesado o beneficiario depositará la diferencia y,
una vez depositada, se le dará el apoyo de 2,500 pesos.
Actualmente los operadores refieren la eficacia del Programa, otrora
denominado de identidad jurídica, con la cristalización de 9,979 escrituras que
han regularizado en las 24 entidades federativas de referencia, con un monto
presupuestal aplicado
de 12,788,150 pesos. Es en esta proyección y
seguimiento eficiente, que concebimos la importancia en la acción relativa a
bienes inmuebles y en cuya perspectiva avizoramos su seguimiento, además
de que, como así quedó asentado en el apartado tercero de este rediseño se
dimensionó que en México los avances en materia de regularización de los
bienes objeto de este Programa, es decir los ejidales y comunales se encuentra
con avances de un 70 por ciento lo que refuerza y complementa la viabilidad de
esta acción y cuyo parámetro en costos a efecto de la gestión que realice
SEDESOL, será diferenciada, manteniéndose el límite máximo de hasta 2,500
pesos.
150
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
6.7 Costos del taller de sensibilización
El objetivo principal de los talleres u otras modalidades de sensibilización
socio- jurídica, es dar a conocer los derechos fundamentales de las personas
con el fin de ejercerlos plenamente, dando especial énfasis aquellos derechos y
procedimientos jurídicos que se relacionan con los fines, objetivos y metas del
Programa de Identidad y Certeza Jurídica. Al respecto y reconociendo su
importancia, se proponen los siguientes aspectos económicos
para su
aplicación.
Se debe dar importancia a los promotores comunitarios (calificados92),
solo en caso de ausencia de grupos o personas interesadas en las actividades
de sensibilización en el ámbito local, se promoverá hacia el exterior su
aplicación.
De acuerdo a nuestras apreciaciones se debe de establecer
el
otorgamiento de una beca de exhibición única por cada taller impartido por un
periodo de una semana como mínimo. Corresponderá el diseño y aplicación de
estos cursos a:
•
Organizaciones civiles.
•
Personas particulares, con experiencia en el conocimiento de los
derechos sociales y humanos
•
Prestadores de servicio social.
El monto de la beca será para cubrir principalmente:
92
•
Gastos de hospedaje
•
Gastos de comida
•
Gastos de transportación
Nos referimos a que sean personas de la misma comunidad o pueblo de que se trate, quienes
serán considerados a efecto del diseño y aplicación de los mencionados cursos de
sensibilización, dígase también en combinación con otros Programas, como el de Jóvenes por
México.
151
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
•
Gastos de material didáctico
En el Programa original el monto fue delimitado en 3 mil pesos, monto
que le consideramos
insuficiente ya que sí el taller fuese de 5 días
se
delimitaría de la siguiente manera:
•
120 pesos por día de hospedaje (5)
•
20 pesos por comida (3 diarias por 5)
•
De 300 a 800 pesos por transporte viaje sencillo (Dependiendo local y
estatal 2)
Costo taller
COSTO LOCAL
COSTO FORÁNEO
$600
$300
$1600
$600
$2600
$2400
Fuente: propia
6.8 Del subprograma de pueblos indios y sus gastos operativos
Advirtiendo la magnitud e importancia que adquiere, fundamentalmente
en la etapa No 1, la aplicación de un subprograma de pueblos indios, ya que
en los estados en que se aplicará, Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Hidalgo, y
Veracruz se ubica la mitad de la población étnica que a su vez conforma a la
población
objetivo de este Programa, hemos establecido una asignación
presupuestal, acorde con dicha magnitud. Esta asignación corresponde a un
total hasta por 8 millones de pesos y que corresponde al 20 por ciento del
monto total del rediseño de este Programa.
Es muy importante distinguir que este subprograma, se construye desde
una óptica que rediseña a las reglas de operación en el ámbito relativo a la
asignación de recursos inherentes al cubrimiento de gastos en equipamiento y
pago de personal, aspectos necesarios de aplicar, con el objetivo de cristalizar
de forma eficiente este subprograma.
152
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
En este tenor es preciso que los tres niveles de gobierno dinamicen y
establezcan el marco normativo, político y socio cultural que enmarque la
nueva relación entre los pueblos indios y el Gobierno de la República. Más allá
de la convalidación, per se, de los usos y costumbres de cada una de las 64
etnias del país, nuestro planteamiento considera la articulación de el ámbito
cultural indígena con las estructuras estatales, a través, de que dichos pueblos
cuenten con sus propias estructuras registrales. En este contexto es muy
importante identificar los acuerdos
establecidos a nivel nacional, por los
representantes ( IX Reunión del Consejo Nacional de Funcionarios del Registro
Civil, abril de 1999)
gubernamentales del registro civil, la Secretaría de
Gobernación, CONAPO, RENAPO, entre otros, los cuales han coincidido en la
necesidad de establecer Programas específicos en materia registral inherentes
a los pueblos indios de México en virtud de sus especificidades culturales.
Este monto considera los siguientes aspectos:
• Equipamiento para los registradores indígenas
• Capacitación para los registradores indígenas
• Sueldos a los registradores
• Papelería y consumibles
• Viáticos
• Mobiliario
De manera que el presupuesto se organizará de la siguiente manera:
•
Hasta veinte por ciento en gastos de operación: 1, 600.000.
•
Hasta ochenta por ciento en aplicación de las acciones de registro
de actas de nacimiento y defunción: 6,400.000.
Finalmente concebimos que habrá de considerar , en primer término, el
vínculo que se aplicará con los Programas de Micro regiones, Jóvenes por
México, Mujeres Jefas de Familia y Regionales para Zonas de Alta marginación
e Indígenas, en los que sin lugar a dudas dará opción de seguimiento para
153
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
otras múltiples acciones y actos jurídicos y permitirá la eficiencia a través de la
concentración e integración de actividades.
6.9 Gastos de operación (generales)
Uno de los rubros que debe atenderse de manera urgente es el relativo
a integrar gastos de operación al Programa, ya que consideramos que los
recursos humanos existentes son insuficientes para la puesta en práctica de un
Programa con la características del que se ha rediseñado, puesto que se pone
énfasis en la atención por etapas, empezando por las micro regiones donde
haya zonas de atención inmediata, ya que la población de estas zonas es la
más depauperizada y que requiere del apoyo del Estado para subsanar en
alguna medida las graves carencias que tiene.
Para la ejecución en su primer ejercicio, el Programa de Identidad
Jurídica debió operar con la estructura de la SEDESOL, según sus reglas de
operación “podrá disponer de un monto hasta del 7% de la asignación total del
Programa para cubrir los gastos asociados con las actividades de gestoría de
las Mesas de Atención Social.”93
También se consideraba la participación de personas de la tercera edad
y prestadores de servicio social como operadores en las unidades de gestión,
al respecto señalamos que debido a la profesionalización que requiere este tipo
de asesoría en estas unidades y a las dificultades del acceso a estos lugares,
el apoyo de las personas de la tercera edad no es conveniente; mientras que
corresponde a los prestadores de servicio social podría ser funcional, tomando
en cuenta que sean estudiantes de las carreras de humanidades,
eminentemente de la carrera de derecho, aunque otras áreas de las
humanidades pueden funcionar por el conocimiento adquirido y las
características de la problemática de la población objetivo, ( antropología,
sociología, administración, economía, filosofía, ciencias políticas, relaciones
93
Reglas de operación del Programa de Identidad Jurídica en Diario Oficial de la Federación, 15
de marzo de 2002, pag. 4, séptima sección.
154
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
internacionales, trabajo social).
Concluyendo y tomando en cuenta que la estructura
de las mesas
guardará la característica de ser itinerante establecemos un monto en cuyo
caso se
consideran las condiciones de infraestructura,( véanse cuadros
anexos del Apartado III relativos a la fisiografía, infraestructura y otros de las
micro regiones )
6.10 Personal
Los encargados del control y fiscalización del Programa (Delegaciones
de SEDESOL) son los mismos que tienen a su cargo la inspección de otros
Programas, en el marco de su estructura, lo cual origina que haya dispersión y
exceso de la carga de trabajo, con las subsecuentes fallas en el monitoreo y
control de la ejecución del Programa.
Por ello sugerimos la contratación de personal abocado a cumplir con los
objetivos y metas
del Programa, así como el puntual seguimiento de los
asuntos que se deban resolver, ya sea gestionar documentos, entregarlos a los
beneficiarios, dar avisos de negación del servicio, dar asesoría a los posibles
beneficiarios y población en general.
En este marco encontramos la creación de una partida presupuestal,
base de sustento para la aplicación de este rediseño de Programa , la cual se
aplicará a través de la Dirección General de Desarrollo Social y Humano de la
SEDESOL y cuya administración se delimitará a partir de los siguientes rubros:
A) Personal de confianza:
A1) Supervisor del Programa (Dos Plazas) Sueldo $8.000 pesos.
A2) Secretarial (Dos Plazas) Sueldo $ 5.600 pesos.
A3) Coordinador interinstitucional (Una Plaza) Sueldo $7,000 pesos.
155
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
6.11 Infraestructura
En lo relativo a la infraestructura, sugerimos la colaboración con los
órdenes de gobierno estadual y municipal para la obtención de recursos para
tener el acceso a las instalaciones, equipos de oficina, y/o elementos
necesarios para implementar las unidades de gestión, ello se puede realizar
mediante convenios de colaboración en los cuales se establezca la
responsabilidad y participación de cada entidad en la ejecución del Programa,
aunque ello no implica que los gobiernos deban intervenir directamente en la
ejecución, sino dar las facilidades para que el Programa se pueda llevar a cabo
en coordinación con las COPLADES o las direcciones de gobierno estaduales,
o municipales en su caso.
Con la implementación de estos recursos de ejecución, se podría
abarcar a la población que no cuenta con recursos para trasladarse a los
lugares donde se ubiquen las unidades de atención, por las dificultades de
traslado; de este modo las unidades de atención se acercarían a la población
que no puede acceder a ellas.
Conforme a la elaboración relativa a costos en el concentrado anexo
incluimos los porcentajes , que enmarcan el presente rediseño.
PORCENTAJE DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS
$40´000,000.00
Trámite
CURP
Acta de nacimiento
Escrituración CORETT
Acta de defunción
Testamentaria PA
Talleres de sensibilización
Subprograma pueblos indios
Gastos de operación y fiscalización
Porcentaje
Gratuito
30
30.974
5
5
1
20
8.026
La asignación de recursos esta basada en un orden de jerarquización y
de prelación en la búsqueda del abatimiento de aquellas necesidades que se
156
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
enmarcan en el contexto de la identidad y certeza jurídica de los mexicanos en
pobreza extrema que habitan las áreas rurales.
En el Anexo 3 se integran los datos correspondientes a este apartado.
157
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
6A. POLÍTICAS INSTITUCIONALES, CONCERTACIÓN Y COLABORACIÓN
Una de las limitaciones del Programa de Identidad Jurídica correspondió
a la aplicación de su planeación94, a través de funcionalizar el marco de
concertación y colaboración con aquellos actores, organizaciones de la
sociedad civil y sujetos sociales a quienes compete esta actividad. Sin lugar a
dudas, que en el cumplimiento de los objetivos y metas planteados en este
nuevo diseño juega un papel trascendental esta aplicación.
En este ámbito es necesario precisar tanto a los actores, como a las
fórmulas operativas que avizoramos serán indispensables aplicar.
6.A.1 De los actores
La SEDESOL a través de la Subsecretaría de Desarrollo Social y la
Dirección General de Desarrollo Social y Humano y/o en su caso, cuando así
corresponda los operadores de los Programas
Jóvenes por México, Micro
regiones, Regionales para Zonas de Alta Marginación e indígenas ,Mujeres
Jefas de Familia, en vínculo interinstitucional con los operadores, aplicadores y
supervisores del Programa de Identidad y Certeza Jurídica.
La Procuraduría Agraria Nacional a través del procurador, sus
delegados estaduales y su departamento jurídico; en vínculo (convenios tipo)
con SEDESOL en todo lo concerniente a la acción testamentaria.
La CORETT, a través de su consejo directivo, sus delegaciones
estaduales, su dirección de regularización y su departamento jurídico, en
vínculo con SEDESOL en todo lo concerniente a la realización de la acción
94
Conforme al marco conceptual y referencial de este documento hemos fundamentado el
presente rediseño a partir de la llamada planeación estratégica, con sus conceptos modernos
sobre conceptos, hechos, ideas, procesos, procedimientos y que para el caso concreto del
contexto globalizador y neoliberal, advierte también viabilidad para el sector no lucrativo, en
cuyas determinaciones y planteamiento operan, objetivos, metas, planeación filosofía y
estructuras de organización que propenden lo social. La planeación estratégica es esencial
para ayudar a los directivos a cumplir con sus responsabilidades de la dirección estratégica,
Cfr. Steiner George A., Strategic Planning, What Every Manager Must Know, Macmillan 2002 .
158
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
para la regularización de la tenencia, específicamente a la gestión a efecto del
pago –apoyo económico realizado por SEDESOL. Convenios tipo.
Las COPLADES de cada una de las entidades federativas, en aquellos
aspectos atingentes a la coordinación y planeación de planes y Programas
sustentados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y consecuentemente
en el que compete a los planes estaduales de desarrollo.
Los Colegios de Notarios de cada una de las 31 entidades, con el
objeto de signar los convenios de colaboración a efecto de cumplimentar el
Programa de Identidad y Certeza Jurídica, con SEDESOL y que tratándose de
los objetivos sociales trazados se obtengan descuentos e incluso la gratuidad
(como así lo advierten ciertas entidades) de las notarías asignadas a la
expedición de los testimonios correspondientes.
Con el Programa de Identidad
y Certeza Jurídica de la propia
SEDESOL habilitamos la concentración y simultaneidad de acciones. En este
ámbito específico corresponde su aplicación al subprograma de Identidad y
Certeza Jurídica en el marco de los pueblos indios, en este ámbito se ubican la,
Presidencia de la República a través de su Oficina de Pueblos Indígenas y
el Instituto Nacional Indigenista.
Los ejecutivos estaduales en la esfera de sus atribuciones, a efecto de
cristalizar los convenios inherentes a la aplicación del Programa de Identidad y
Certeza Jurídica
y su coordinación con
cada una de las delegaciones
estaduales de la SEDESOL.
Las Organizaciones no Gubernamentales (asociaciones civiles) a
través de las cuales las delegaciones
de SEDESOL y los operadores del
Programa de Identidad y Certeza Jurídica
establecerán
la acción
de
sensibilización y comunicación, a través de Talleres, Seminarios y Foros que
impulsen la transmisión de conocimientos, y de formación jurídica hacia la
población objetivo y:
159
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
La propia SEDESOL a través de los operadores del Programa Jóvenes
por México quienes en cumplimiento con su servicio social participarán – vía
delegaciones estaduales de SEDESOL- en las mesas itinerantes que aplicará
la instancia ejecutora del Programa. La función de estos jóvenes pasantes
será la de ser los operadores a efecto de la captación de la gestión popular.
6.A.2 La fase operativa, algunos aspectos complementarios
En virtud de que diversos aspectos operativos de este rediseño
incluyendo el de carácter estratégico, han quedado consignados en otros
apartados, a continuación señalamos solamente aquellos que complementan
nuestra visión estratégica.
Uno de los problemas que enfrenta la aplicación de planes y Programas
gubernamentales es el que corresponde a la transparencia y pertinencia del
mismo, es decir su debido cumplimiento, conforme a las metas y objetivos
diseñados a tal efecto.
En este marco, el presente rediseño ha dispuesto, como un elemento de
visión estratégica
Programa
exista
permanente, que en el ámbito de la aplicación de este
una
instancia
“intermedia”
de
supervisión
y
administración, la que además de ser coadyuvatoria en las actividades de la
instancia operadora y ejecutora del Programa Dirección General de Desarrollo
Social y Humano de la SEDESOL, optimice su realización, a tal efecto las
actividades de esta instancia competen, tanto a la supervisión y fiscalización en
las distintas fases y etapas del
Programa, como a las de vinculación
interinstitucional y de administración de los recursos. Si bien en el organigarma
respectivo y en el Manual que reglamentará este Programa, la organización de
esta instancia, dependerá directamente de la estructura central ( SEDESOL
México), se aplicará de igual manera en coordinación con cada una de las
Delegaciones que corresponda a cada etapa de aplicación de este Programa.
160
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
6.A.3 Sobre la “concientización y sensibilización jurídica en unidades
itinerantes”
Los párrafos primero y tercero de los objetivos generales de las reglas
de operación del Programa Identidad Jurídica se refieren a la necesidad de
“crear conciencia jurídica”. Ésta se traduce, más bien, en la información y
asesoría en materia jurídica en virtud de que la “concientización” jurídica, de
cualquier tipo de población se ubicaría más allá, del universo que compete a
este Programa.
Las estrategias para actualizar la sensibilización jurídica de la población
objetivo son:
•
La instalación de talleres de sensibilización en las mesas de trabajo
instaladas en los CECS de las micro regiones y conforme a lo
sustentado en el Apartado III de este rediseño y sus conclusiones, en
aquellas áreas que resulten estratégicas a los efectos de la aplicación
del Programa.
•
La difusión del Programa debe implementarse en las delegaciones
estatales, los municipios y todas las entidades participantes, como la
procuraduría agraria, el registro civil, CORETT, etcétera.
•
La concertación de convenios con las radiodifusoras de los Estados para
que promuevan las acciones del Programa y subprograma de Identidad
y Certeza Jurídicas, tales como los talleres de sensibilización.
•
Se debe privilegiar la realización de talleres de sensibilización al interior
de las comunidades indígenas más rezagadas con la finalidad de formar
cuadros indígenas que, en su comunidad, sin necesidad de salir de su
lugar de origen, puedan asesorar a sus vecinos. Esta formación de
asesores indígenas dará continuidad de recursos humanos al Programa
y fomentará la socialización de los beneficiarios al interior de su núcleo
161
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
de población, mientras que los prestadores de servicio social y los
jubilados
originalmente
considerados
que
conforman
población
esporádica y mal remunerada.
•
Se debe promover y ejecutar un convenio de colaboración entre el
Programa de Atención a las Micro regiones y el Programa Identidad
Jurídica con la finalidad de plantear estrategias mediante las cuales se
disminuya
el
costo
por
los
servicios
prestados
por
concepto
sensibilización de la identidad jurídica.
•
Se deben instalar talleres de sensibilización rotatorios en los 45 Centros
Comunitarios de Aprendizaje (CCAS) de las micro regiones, que ya
están en operación en estados como: Veracruz; Yucatán; Chiapas;
Durango; Guanajuato; Guerrero; Hidalgo; Jalisco; Estado de México;
Michoacán; Nayarit; Oaxaca; Puebla; Querétaro, y San Luis Potosí.95
•
La orientación jurídica puede promoverse a través de tres dinámicas de
organización, como son el foro de opinión; el taller de participación, y el
seminario de enseñanza. Estas dinámicas se describen a continuación:
En los foros de opinión participan las autoridades del Programa y
subprograma Identidad y Certeza Jurídica, los beneficiarios y la
población residente.
En los talleres de participación se concretan las expectativas de la
población sobre el Programa y subprograma, porque la implementación
de cuestionarios abiertos y cerrados generan un panorama de
problemas y beneficios.
En los seminarios de enseñanza, los oficiales del registro civil pueden
ser capacitados para abordar la atención a la población beneficiaria,
recordando las características socioculturales y dialéctales de cada
95
Ver. el informe que con fecha de 16 de mayo de 2002 emitió la Coordinación General de Micro
regiones sobre el total de CECS programados y el de CCAS instalados por micro región.
162
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
región.
Se recomienda que SEDESOL asigne un recurso de cinco mil pesos por
la realización de los talleres, foros o seminarios de sensibilización.
6.A.3.1 Campañas de sensibilización y brigadas de campo
En virtud que han dado resultados positivos en los estados que realizan
campañas de sensibilización bajo el auspicio de la Dirección General del
Registro Nacional de Población (RENAPO) e identificación ciudadana. Por
tanto, se deben conjuntar los esfuerzos entre SEDESOL y RENAPO para
ejecutar los Programas especiales relativos a la regularización del estado civil
que RENAPO ha realizado.
Las unidades móviles del Programa identidad y certeza jurídica son
brigadas itinerantes cuya misión es la de brindar servicios básicos a las
comunidades más pobres del estado y de difícil acceso menores de 2,500
habitantes. Dichas unidades ofrecerán servicios multidisciplinarios, como el de
registro civil y capacitación sobre la tenencia de la tierra. Las unidades móviles,
integradas por 4 personas, visitaran cada dos meses los centros integradores
delimitados para tal efecto, transportando en dos vehículos, una carpa y el
material e instrumental necesario, en coordinación con el gobierno del estado
donde opere el Programa de Identidad y Certeza Jurídica.
Para observar su impacto se recomienda usar los siguientes indicadores
Regiones económicas visitadas
Municipios beneficiados
Localidades atendidas
Unidades móviles de identidad jurídica
Población Beneficiada
Servicios otorgados
163
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
7. REGLAS DE OPERACIÓN96
En este subapartado incorporamos las precisiones inherentes al equipo
evaluador relativas al marco institucional, su organicidad y eficiencia, además
de delimitar los parámetros en que se deberá desenvolver el multicitado
rediseño del Programa aludido.
En el presente balance, se presentan algunos elementos definitorios del
rediseño del Programa de Identidad y Certeza Jurídica, considerando que los
rubros no analizados permanecerán como se establece en las reglas de
operación vigentes.
7.1. De la denominación
Como acotábamos en el apartado I, el Programa denominado Identidad
Jurídica ha sido diseñado bajo la idea de que la falta de documentos básicos
determina las condiciones de seguridad jurídica y la ausencia de identidad
jurídica.
En nuestra perspectiva, consideramos que la denominación correcta del
Programa debe ser Identidad y certeza jurídica porque delimita la existencia de
dos categorías jurídicas diferenciadas, que son: la identidad y la certeza
jurídicas.
La identidad es la categoría del derecho fundante que adviene de la
expedición del acta de nacimiento y acredita el derecho a la nacionalidad y a un
nombre.
Mediante la identidad, el ser humano (persona) puede ejercer su
personalidad o capacidad de actuar en el campo de lo jurídico porque
manifiesta sus atributos esenciales, como son: el nombre, el domicilio, el
estado civil y el status político.
96
Las presentes reglas de operación estarán referidas en aquellos puntos donde sugerimos que
haya readecuaciones derivadas del rediseño. Algunos rubros son competencia de otras
dependencias federales.
164
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
La certeza jurídica corresponde a la realización de la persona y a la
ejecución de diversos actos jurídicos.
165
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
7.2. Sobre los objetivos
Objetivos Generales
En las reglas de operación del Programa Identidad y Certeza Jurídica, se
estipula que el objetivo general será “Apoyar a la población rural en pobreza
extrema en la realización de gestiones que les permitan contar con los
documentos oficiales que les acrediten los atributos de la personalidad jurídica
y con los cuales puedan ejercer sus derechos ciudadanos”.
Por nuestra parte, consideramos que el término “población rural” debe
ser delimitado en función de su condición rural, cuyas características
socioeconómicas y culturales le especifican. Así, el enunciado debe mencionar
que se debe: “Apoyar a la población rural en pobreza extrema, como la mujer
indígena; la población rural en pobreza extrema, cuyos ingresos no rebasan 3.5
salarios mínimos, y sus dependientes; a los indígenas rurales (desempleados
rurales que no cuentan con ningún ingreso); los ejidatarios, comuneros y
pequeños propietarios con unidades de producción no mayores a 5.0 hectáreas
en terrenos de temporal, y sus equivalentes en terrenos de agostadero y cerril
(10 y 20 has); los jornaleros (aparceros, medieros), y los pueblos indígenas, a
efecto de que puedan contar con los documentos oficiales que les acrediten los
atributos de la personalidad jurídica y con lo cuales podrán ejercer sus
derechos ciudadanos …”
También se menciona que las gestiones se realizarán con la finalidad de
“otorgarles elementos para obtener seguridad sobre su patrimonio”.
Sobre este enunciado, se debe delimitar la acción que permita obtener
dicha seguridad patrimonial, que es la escrituración de la propiedad rural.
Por tanto, el enunciado anterior debe quedar como sigue: “y otorgarles
elementos para obtener seguridad sobre la propiedad rural”.
166
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Objetivos Específicos
La idea del enunciado que inicia el primer párrafo en este rubro, se
empalma con la del tercero, que a la letra dicen: “Proporcionar información y
asesoría en materia jurídica…” y “Hacer ver97 a la población en pobreza
extrema la necesidad de contar con los documentos que les permitan ejercer
sus derechos ciudadanos….” El enunciado integrador de dichos párrafos
corresponderá a la descripción siguiente: “Proporcionar información y asesoría
en materia jurídica para describir a la población en pobreza extrema la
necesidad de contar con los documentos que les permitan ejercer sus derechos
ciudadanos y que les otorguen certidumbre sobre el derecho a la propiedad
rural, para que posibiliten el uso de activos como garantía de crédito”.
En el segundo enunciado del primer párrafo se vislumbra la pretensión
de “crear conciencia y seguridad jurídica”. Consideramos que la creación de la
conciencia jurídica implica un proceso histórico que deviene a través de varios
años de transformaciones sustanciales que, en el estado actual de la situación
económica y cultural, no es posible calificar. Por tanto, promover la
sensibilización jurídica es recomendable y cualitativamente efectiva. Así, el
enunciado quedaría como sigue: “Sensibilizar a la población objetivo respecto
de los beneficios de la seguridad jurídica”.
El segundo enunciado del primer párrafo y el segundo párrafo son
redundantes en la idea del impulso a las acciones sobre regularización:
“…impulsar acciones de los tres órdenes de gobierno….” y “Realizar acciones
para facilitar la celebración de actos jurídicos….”
Sobre el particular, consideramos que la función del Programa es la
realización de gestiones, no acciones, puesto que la autoridad administrativa
del registro civil y demás correspondientes, son las encargadas de regularizar.
Por tanto, se recomienda que estos enunciados sean descritos como sigue: El
impulso de las gestiones en los tres órdenes de gobierno, para proveer de la
97
“Hacer ver” no es un término específico, resulta difuso.
167
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
documentación necesaria a la población en pobreza extrema que así lo
requiera, de acuerdo a la normatividad estatal correspondiente.
La instrumentación de los operativos de identidad jurídica debe
realizarse no sólo en los centros estratégicos comunitarios planeados ex
profeso, sino en las comunidades de muy alto grado de marginación donde se
concentra la mayor parte de la población objetivo, a través de mesas
itinerantes.
7.3. Lineamientos generales
7.3.1 Cobertura
En este rubro, puntualiza desde nuestra óptica que el Programa podrá
operar en los 31 estados, por etapas, siguiendo la clasificación de regiones,
desde el nivel macro hasta llegar a las micro regiones como unidades de
operación.
Los órdenes de prelación se establecen conforme a la política diseñada
por la SEDESOL, jerarquizando aquellas poblaciones de mayor necesidad
económica.
Las etapas se organizan a partir del criterio de las regiones y micro
regiones y se delimitarán de la siguiente manera:
A) En las micro regiones de muy alto grado de marginación que se encuentran
comprendidas en las macro regiones98:
98
Según regionalización económica del país
168
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Regiones macro económicas de México
Regiones
I
IV
Estado
Guerrero
Hidalgo
Chiapas
Oaxaca
Veracruz-Llave
Lugar de
marginación99
Población
potencial
2
5
1
3
4
Población total
1, 748,023
839,290
2, 774,597
2, 185,298
3, 035,168
10,618376
Fuente: UNAM
B) En las micro regiones de alto grado de marginación que se encuentran
comprendidas en las regiones:
Regiones macro económicas de México
Regiones
I
II
III
IV
V
Estado
Guanajuato
San Luis Potosí
Zacatecas
Michoacán
Nayarit
Puebla
Tabasco
Campeche
Yucatán
Lugar de
marginación100
Población
potencial
13
6
12
10
14
7
9
8
11
Población total
289,365
861,097
174,927
695,969
49,883
1, 813,093
315,894
231,162
716,562
5,147,952
Fuente: UNAM
C) En las micro regiones de grado medio de marginación que se encuentran
comprendidas en las regiones:
Regiones macro económicas de México
Regiones
I
II
III
IV
V
Estado
Morelos
Querétaro
Durango
Sinaloa
Tlaxcala
Quintana Roo
Lugar de
marginación101
Población
potencial
19
16
17
15
18
20
Población total
32,781
310,176
124,960
295,796
34,954
111,828
910,495
Fuente: UNAM
D) En las micro regiones de grado bajo de marginación que se encuentran
comprendidas en las regiones:
99
Elaboradas con información de CONAPO 2000
Ibidem
101
Elaboradas con información de CONAPO 2000
100
169
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Regiones macro económicas de México
Regiones
I
II
III
Estado
Estado de México
Tamaulipas
Chihuahua
Aguascalientes
Baja California Sur
Colima
Jalisco
Sonora
Lugar de
marginación102
Población
potencial
21
23
26
28
27
22
25
24
Población total
1, 309,443
126,399
228,430
53,090
109,853
5,478
166,267
39,545
2, 038,505
Fuente: UNAM
E) En las micro regiones de grado muy bajo de marginación que se encuentran
comprendidas en las regiones:
Regiones macro económicas de México
Estado
Lugar de
marginación103
Población
potencial
Coahuila
D.F.
Nuevo León
Baja California
29
32
31
30
55,349
DN
67,312
1, 135,332
1, 257,993
Regiones
I
III
Población total
Fuente: UNAM
7.3.2 Población objetivo
Según el Programa primigenio, la población objetivo está integrada por
varios aspectos, como son: habitar en zonas rurales en pobreza extrema,
preferentemente en las zonas de influencia de los CEC de las micro regiones, y
no contar con recursos para la atención y resolución de los asuntos
relacionados con la identidad y certeza jurídica en las entidades federativas.
En nuestra perspectiva, la población objetivo debe ser delimitada en
función de su condición rural, a saber: la mujer campesina-indígena; la
población rural en pobreza extrema, cuyos ingresos no rebasan 3.5 salarios
102
103
Ibidem.
Elaboradas con información de CONAPO 2000.
170
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
mínimos104, y sus dependientes; los indígenas rurales; los ejidatarios,
comuneros y pequeños propietarios con unidades de producción no mayores a
5.0 hectáreas en terrenos de temporal, y sus equivalentes a terrenos de
agostadero y de cerril (10 y 20 has); los jornaleros (aparceros, medieros), y los
pueblos indígenas. Considerando el orden de prelación que se determinó en la
cobertura del Programa. (Ver. Supra)
La preferencia de atención sobre la población objetivo que habita en las
zonas de influencia de los CEC de las micro regiones no comprende que, en
función del rediseño del Programa, se readecuará la atención y gestión a la
población objeto por etapas que corran en este orden: las micro regiones de
muy alto grado de marginación comprendidas en la regiones I y V; las micro
regiones de alto grado de marginación (regiones I, II, III, IV y V); las micro
regiones de grado medio de marginación que se encuentran en las regiones (I,
II, III, IV y V); las micro regiones de grado bajo de marginación (I, II y III).
7.3.3 Criterios de selección de los beneficiarios
7.3.3.1 Elegibilidad (requisitos y restricciones)
Estel rediseño del Programa considera que los criterios de elegibilidad
en relación con la nueva concepción de la población objetivo, se concreta de la
siguiente manera:
“Podrán ingresar a los beneficios del Programa las personas que:
Habiten en micro regiones de muy alto grado de marginación comprendidas en la
regiones I y V, en las micro regiones de alto grado de marginación (regiones I, II,
III, IV y V), en las micro regiones de grado medio de marginación que se
encuentran en las regiones (I, II, III, IV y V), y en las micro regiones de grado bajo
de marginación (I, II y III).
104
De acuerdo con los registros del Conapo, los ingresos mínimos para considerar a una persona
en situación de extrema pobreza son 2 salarios mínimos.
171
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
a)
Perciban ingresos familiares no superiores a 3.5 salarios mínimos
mensuales de la zona económica de residencia y, que requieran actualizar
documentos que: Acrediten jurídicamente su identidad y/o estado civil, así
como la de sus familiares, y les permitan ejercer sus derechos ciudadanos.
La acreditación de la propiedad de los bienes patrimoniales como
requisito para la selección de los beneficiarios es contradictoria, puesto que
una de las misiones del Programa es procurar ésta a través de la participación
de CORETT.
La modificación u obtención de documentos que acrediten el estado civil
o la identidad jurídica de las personas no está comprendida dentro de las
acciones del Programa, puesto que éste es sólo un gestor que se encargará
prioritariamente del acta de nacimiento, entre otras acciones delimitadas más
adelante.
7.3.3.2 Transparencia (Métodos y procesos)
Se deben garantizar los derechos de los ciudadanos a ser informados
del uso de los recursos públicos e incluidos en el proceso de planeación de
acciones, presentar peticiones y denuncias, y participar en los procesos de
planeación.
Resulta útil incluir al control social como parte de los sistemas integrales
de control, fiscalización y de combate a la corrupción.
En aras de la transparencia los objetivos a corto plazo deben ser:
•
Rendir cuentas a la ciudadanía;
•
Crear espacios de comunicación y de toma conjunta de decisiones con
la sociedad.
•
Facilitar al usuario de servicios, el acceso a estos y la presentación de
sugerencias, peticiones, quejas y denuncias.
172
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Los operadores que se encuentren en las unidades de gestión (mesas
de atención) tendrán que llevar el control de los posibles beneficiarios (en
proceso de atención), así como los datos para su localización, teniendo la
obligación de informar a los beneficiarios que lo soliciten, la situación que
guarda su trámite. En caso de que la documentación solicitada no se pueda
obtener debido a causas no imputables a SEDESOL o instancia competente,
se le hará saber por escrito al requirente en un plazo no mayor de 30 días.
7.4. Lineamientos específicos
7.4.1 Coordinación institucional
En las reglas de operación, se específica que la coordinación y
vinculación de acciones entre los Programas de la SEDESOL y otros ramos se
llevará a cabo en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo del
Estado (COPLADE). No obstante, a la fecha no ha existido una coordinación
con los COPLADE estatales; luego entonces, se enfatiza la importancia de este
elemento coordinador para asegurar la complementariedad de acciones.
7.4.1.1 Instancias ejecutoras
De acuerdo con la investigación realizada, se especifica que las
instancias ejecutoras del Programa podrán ser la Delegación Estatal de la
SEDESOL, la Procuraduría Agraria Nacional, el Registro Agrario Nacional, la
CORETT, las notarías relacionadas al Programa, el Registro Público de la
Propiedad, las Direcciones de registro civil de cada una de las entidades
federativas, el gobierno del Estado, los municipios, organizaciones de la
sociedad civil y universidades, dependiendo del tipo de gestión a realizar; para
ello, se suscribirán los acuerdos o convenios de ejecución, coordinación o
concertación correspondientes.
173
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
7.4.1.2 Instancia normativa
La SEDESOL, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Social y
Humano, es la instancia facultada para interpretar las presentes Reglas de
Operación.
7.4.1.3 Instancias de Control y Vigilancia
Se promoverá la participación social en las actividades de control y
vigilancia del Programa, buscando que los propios beneficiarios se constituyan
en instancias de contraloría social; asimismo, los órganos de fiscalización
federales y las contralorías estatales, en el ámbito de sus competencias,
llevarán a cabo las acciones de fiscalización y verificación necesarias.
7.5. Características de los apoyos
Los recursos se otorgarán para el desarrollo de gestiones que
promuevan el acceso a la información y asesoría sobre derechos y
obligaciones de la ciudadanía, para el desarrollo de talleres, seminarios y foros
de promoción sobre la importancia del Programa, y para la instalación y
operación de mesas de trámite itinerantes y permanentes.
La información sobre los procedimientos jurídicos no está contemplada porque
los actos del registro civil y de regularización de la tenencia de la tierra son de
orden administrativo.
7.6. Importe (Montos máximos de apoyo)
Los montos máximos de los apoyos integran el rastreo y sistematización de la
información acerca de los costos que en cada una de las entidades podría
aplicarse en lo concerniente a cada una de las acciones del Programa en la
inteligencia que dicha adecuación corresponde a la media nacional se indican a
continuación:
174
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
ACCIONES
MONTO MÁXIMO (PESOS)
De las personas
Actas de nacimiento
Actas de defunción
De los bienes (testimonio)
Inmuebles
De las sucesiones
Testamentaria
Orientación
Talleres
35
35
2,500.00
750
5,000.00
La SEDESOL podrá disponer de un monto hasta del 7% de la asignación
total del Programa para cubrir los gastos asociados con las actividades de
gestoría de las Mesas de Atención Social.
El presupuesto de la instancia intermedia de fiscalización, será de
1.026% del monto del presupuesto asignado.
7.7. Mecánica de Operación
7.7.1 Difusión
Conforme a las disposiciones establecidas en los artículos 63 y 76 del
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
2002, estas Reglas de Operación, además de su publicación en el Diario Oficial
de la Federación, estarán disponibles para la población en las Delegaciones
Estatales de la SEDESOL, así como en la página electrónica establecida en el
sistema Internet (www.sedesol.gob.mx).
7.7.2 Promoción
Las Delegaciones Estatales de la SEDESOL en coordinación con el
COPLADE y el Área responsable del Programa, serán las encargadas de
realizar la promoción y divulgación de las acciones dando a conocer las
acciones a realizar, las personas beneficiadas y los resultados cuantitativos y
cualitativos obtenidos.
175
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
La papelería, documentación oficial, así como la publicidad y promoción
de este Programa deberán incluir la siguiente leyenda: “Este Programa es de
carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y
sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes.
Está prohibido el uso de este Programa con fines políticos, electorales, de lucro
y otros distintos a los establecidos. Quien haga uso indebido de los recursos de
este Programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la ley
aplicable y ante la autoridad competente”.
176
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
7.7.3 Ejecución
7.7.3.1 Operación
Para acceder a los apoyos de este Programa, los beneficiarios que
presenten las características mencionadas en el punto relativo a los Criterios
de Elegibilidad, podrán acudir, de manera individual o en grupo, al CEC y/o a
las Delegaciones Estatales de la SEDESOL para obtener información sobre los
mecanismos del Programa.
Centros Estratégicos Comunitarios (CEC)
Las autoridades estatales serán las instancias responsables de
establecer e instalar en los CEC, puntos estratégicos para la atención de la
población objetivo, por etapas, jerarquizando aquellas poblaciones de mayor
necesidad económica, así como de difundir su ubicación y propósito.
En los CEC, con el apoyo del Gobierno del Estado y/o municipio, se
brindará orientación a la población objetivo sobre los requisitos para la
obtención de la documentación jurídica señalada en estas reglas de operación.
Asimismo, se recibirán las solicitudes y documentación de los beneficiarios, las
cuales serán clasificadas por tipo de trámite y turnadas a la Delegación Estatal
de la SEDESOL para la obtención del dictamen normativo conforme a las
disposiciones señaladas en estas reglas y, en su caso, turnadas a las
autoridades competentes facultadas para expedir la documentación jurídica
correspondiente.
El personal que se encuentre al frente de los CEC deberá elaborar un
registro de los beneficiarios en proceso de atención, así como los datos para su
localización, debiendo informar a los beneficiarios que así lo soliciten sobre la
situación que guarda su trámite.
Cuando se haya concluido el trámite correspondiente, se entregará al
beneficiario su documentación firmando este último de recibido y de
177
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
conformidad.
La Delegación Estatal de la SEDESOL estará en contacto con las autoridades
facultadas para expedir documentación y llevará a cabo las gestiones
necesarias para cumplir con los objetivos de las presentes reglas.
En el supuesto en que la documentación solicitada no se pueda obtener
debido a causas no imputables a la SEDESOL o instancia competente, se le
hará saber por escrito en un plazo de 30 días al promovente.
Los procedimientos de operación, flujos de información, formatos, así
como la apertura programática para la ejecución de los proyectos o acciones,
se encuentran definidos en los lineamientos específicos de operación para el
ejercicio fiscal 2002, emitidos por la Subsecretaría de Desarrollo Social y
Humano, que se difundirán de acuerdo a lo establecido en el artículo 76 del
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
2002.
7.7.3.2 Derechos y Obligaciones de los Beneficiarios
Los beneficiarios del Programa tendrán derecho a recibir atención
personalizada de manera gratuita por un representante legal.
La población beneficiaria de este Programa tiene derecho a recibir por
parte de la SEDESOL un trato digno, respetuoso y equitativo, sin distinción de
sexo, partido político o religión; tendrá derecho a solicitar y recibir información
sobre el estado que guardan las gestiones que hubiere realizado ante la citada
instancia y a recibir los apoyos conforme a las disposiciones normativas del
Programa.
Asimismo, los beneficiarios tendrán la obligación de manifestar, sin faltar a la
verdad, sus datos personales relativos a nombre, edad, sexo, domicilio,
situación
socio-económica,
grado
máximo
de
estudios,
número
de
dependientes económicos y, en su caso, Registro Federal de Contribuyentes
178
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
(RFC), Clave Única de Registro de Población (CURP), entre otros; de utilizar
los apoyos para los fines con que fueron autorizados; de informar a la
SEDESOL, si le fuera requerido, sobre la aplicación de los mismos o, en su
caso, informar los motivos por los que los recursos no fueron ejecutados y de
cumplir en tiempo y forma con las recuperaciones establecidas.
7.7.3.3 Causas de Incumplimiento, Retención y Suspensión de Recursos
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 58 y 65 del Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002, en el
caso de que la SEDESOL o algún órgano de fiscalización, detecte desviaciones
o incumplimiento en el ejercicio de los recursos, la SEDESOL suspenderá los
apoyos e inclusive podrá solicitar su reintegro. Los recursos que no se destinen
a los fines autorizados y aquellos que al cierre del ejercicio no se hayan
devengado, deberán reintegrarse a la Tesorería de la Federación (TESOFE) en
los términos de la normatividad establecida.
Asimismo, ante el incumplimiento a las presentes Reglas de Operación,
la SEDESOL determinará la procedencia o no de los apoyos subsecuentes.
7.7.3.4 Contraloría Social
La participación social en las actividades de control y vigilancia del
Programa estará a cargo de los beneficiarios del Programa, quienes se
constituirán en instancias de contraloría social.
7.8. Registro de Operaciones Programáticas y Presupuéstales
7.8.1 Avance Físico-Financiero
Las instancias ejecutoras deberán formular mensualmente reportes
sobre el avance físico-financiero de las obras y/o acciones bajo su
responsabilidad y remitirlas a la Delegación Estatal de la SEDESOL, durante
los primeros 5 días hábiles del mes inmediato al mes que se reporta. Esta
179
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
información permitirá conocer la eficiencia de operación, así como la derrama
de recursos y los alcances de metas entre la población beneficiaria; asimismo,
será utilizada para integrar los informes institucionales correspondientes y
dotará de insumos para informar a la población a través del sistema Internet.
7.8.2 Cierre de Ejercicio
La Coordinación General del COPLADE con apoyo de las dependencias
y entidades ejecutoras, integrará el Cierre de Ejercicio para revisión y
validación por parte de la Delegación Estatal de la SEDESOL, quien lo remitirá
a la Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social,
debidamente requisitado y en medios magnéticos. Esta última instancia una
vez validada la información la remitirá en medios magnéticos a la Dirección
General de Medición y Seguimiento de Programas de Desarrollo Social.
De igual forma, la Coordinación General del COPLADE enviará en
medios magnéticos a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo
(SECODAM), a través de la Contraloría Estatal, el Cierre de Ejercicio
Presupuestal. La inobservancia de esta disposición, limitará la ministración de
recursos federales en el siguiente ejercicio presupuestal.
7.9. Evaluación, Medición y Seguimiento
Con el propósito de evaluar la operación y resultados del Programa y
contribuir al proceso de rendición de cuentas, se llevará a cabo la evaluación
externa y un proceso permanente de medición, seguimiento y supervisión de
los recursos ejercidos, acciones ejecutadas, metas alcanzadas y una auto
evaluación.
7.9.1 Evaluación
La Dirección General de Evaluación de los Programas Sociales en
coordinación con las Direcciones Generales de Eficiencia y de Medición y
180
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Seguimiento de Programas de Desarrollo Social, conducirá la evaluación de
resultados del Programa, que deberá realizarse por una institución académica y
de investigación u organismo especializado de carácter nacional o internacional
con reconocimiento y experiencia en la materia conforme a los requisitos que
establezcan la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la SECODAM con el
apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y SEDESOL. Los
resultados serán reportados a la Cámara de Diputados de acuerdo con lo
establecido en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el
presente ejercicio fiscal.
181
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
7.9.2 Medición y Seguimiento
La Dirección General de Medición y Seguimiento de Programas de
Desarrollo Social en coordinación con el área responsable del Programa y la
participación que corresponda a las Delegaciones Estatales de la SEDESOL,
COPLADES, gobiernos municipales y la Dirección General de Eficiencia de
Programas de Desarrollo Social, realizará el seguimiento físico-financiero de la
aplicación de los recursos del Programa y establecerá los lineamientos
específicos a que se ajustará este proceso. De la misma forma, conducirá el
análisis del costo-efectividad de las acciones y en coordinación con las áreas
responsables establecerá un monitoreo permanente de las metas alcanzadas y
de la población beneficiada con base en los resultados de los indicadores que
se definan para el Programa y en el seguimiento al cumplimiento de las
presentes Reglas de Operación.
La supervisión de campo de las acciones realizadas por el Programa se
efectuará en coordinación con las áreas responsables de los tres órdenes de
gobierno y se promoverá la participación de la población beneficiaria, del Poder
Legislativo y de otras instituciones de la sociedad.
7.10 Indicadores
7.10.1 De Resultados
A continuación se describen los indicadores considerados y su periodicidad:
Indicadores del Programa de Identidad Jurídica
NOMBRE DEL INDICADOR
DESCRIPCIÓN
1. Eficiencia del Servicio
Documentación proporcionada al
beneficiario según tipo de
documento
Total de solicitudes presentadas
2. Atención Ciudadana
Número de mesas de atención
social instaladas
Número de mesas Programadas
Fuente: SEDESOL 2002
182
PERIODICIDAD
X 100
X 100
Trimestral
Trimestral
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Indicadores anexos del Programa de Identidad Jurídica
Nombre del indicador
Regiones económicas visitadas
Municipios beneficiados
Localidades atendidas
Unidades móviles de identidad jurídica
Población Beneficiada
Servicios otorgados
Periodicidad
Trimestral
Mensual, trimestral
Mensual, trimestral
Trimestral
Mensual
Trimestral
Fuente: propia
Los siguientes rubros son verificados por instancias de control internas y
externas, y dependencias de la administración pública federal.
7.11. Control y Auditoria
7.11.1 Atribuciones
Las instancias de fiscalización que en el ámbito de sus respectivas
competencias tienen facultades para practicar intervenciones, auditorias,
investigaciones de gabinete o de campo a los proyectos, para verificar el
cumplimiento de las normas y disposiciones establecidas en las distintas
etapas de ejecución del Programa son: la SECODAM, el Organo Interno de
Control en la SEDESOL, Fondos y Valores de la TESOFE y la Auditoria
Superior de la Federación del Poder Legislativo, hasta la emisión de la Cuenta
por Liquidar Certificada que ampare el dinero entregado; las contralorías de los
estados y municipios, y los auditores externos designados para tal efecto,
según el caso de que se trate, auditarán la ejecución y correcta aplicación de
los recursos que se entreguen a los ejecutores.
Asimismo, en los términos del artículo 65 del Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002, para el control de los
recursos que se asignen a las entidades federativas, la SECODAM convendrá
con los gobiernos estatales los Programas o las actividades de auditoria que
permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables.
De ser detectados manejos inadecuados de recursos e incumplimiento al
marco normativo aplicable, las diversas instancias de fiscalización, en el ámbito
183
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
de sus respectivas competencias, instrumentarán y/o promoverán la aplicación
de las sanciones procedentes conforme a la legislación correspondiente.
7.11.2 Informe de Resultados
Las Delegaciones Estatales de la SEDESOL darán seguimiento selectivo
a las acciones desarrolladas con los recursos de este Programa, e informarán
sobre los resultados en los términos establecidos en las Reglas y lineamientos
de operación para el ejercicio fiscal 2002 emitidos por la Subsecretaría de
Desarrollo Social y Humano.
Se deberán elaborar informes periódicos que muestren los resultados
obtenidos de los procesos de control y supervisión, que faciliten el
conocimiento oportuno de la situación que prevalece en torno a la ejecución de
los proyectos y al uso de recursos que contribuya a la toma de decisiones.
7.12 Quejas y Denuncias
Las quejas y/o denuncias sobre la operación, entrega de apoyos,
ejecución o algún otro aspecto relacionado con este Programa, podrán ser
presentadas por los beneficiarios o la población en general a través del
Programa de Atención Ciudadana que ha implementado la Contraloría Interna
en la SEDESOL en los siguientes números: llamadas desde el interior de la
República, sin costo, al teléfono 01800 714 83 40; llamadas desde la Ciudad de
México 52 73 31 57 y 56 29 99 10, extensiones 4021, 4061, 4057 y 4058; o, a
través de la página electrónica de la SEDESOL establecida en el sistema
Internet (www.sedesol.gob.mx).
La(s) persona(s) u organización(es) que presente(n) quejas y/o
denuncias deberá(n) identificarse y proporcionar los datos para su posterior
localización; asimismo, deberá(n) indicar los hechos presuntamente irregulares,
así como el o los nombres de los servidores públicos a denunciar.
184
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
IV. EVALUACIÓN EN CAMPO DEL PROGRAMA DE IDENTIDAD JURÍDICA
El presente documento corresponde a la evolución en campo del
Programa realizado por el equipo de investigación interdisciplinario de la UAM
Azcapotzalco, coordinado por el Dr. Carlos Humberto Durand Alcántara y como
colaboradores M.C. Alejandro Córdova Cárdenas, Biol. Vicente Campos
Rayón, Lic. Ana Ofelia Sánchez Valenciana, Lic. Mario Loza Rodríguez y Lic.
Manuel Dionisio Jiménez Merlín, y el cual compete a la evaluación externa del
Programa de Identidad Jurídica, conforme al Convenio de colaboración que,
con el objeto de llevar al cabo el estudio de la evaluación externa del citado
Programa
celebraron
la
Universidad
Autónoma
Metropolitana,
Unidad
Azcapotzalco y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) a partir de las
expectativas y recomendaciones que fueron trazadas en la primera parte de la
evaluación del Programa de Identidad Jurídica de octubre de 2002 incluidas en
el capitulo III del presente documento, y que entre otras encontramos como
fundamentales las siguientes:
I.
Que el tratamiento del Programa, más allá de su evaluación, requiere
de su rediseño, por lo que su procesamiento ha sido el de identificar
los parámetros y estructuras que le den operatividad al Programa de
referencia.
II.
Que el trazo de la presente evaluación se ve circunstanciada por el
diseño, más bien de una investigación, la cual contiene su
concomitante trabajo de campo y que es a esta fase a la cual nos
referiremos en el presente apartado.
Estos y otros argumentos se fundamentan in extensu en el capitulo III
del presnte documento y cuyo significado radica en que el Programa de
Identidad Jurídica es de reciente creación y aún se encuentra en proceso de
obtener resultados.
El procesamiento de la evaluación en campo se aplicó en vínculo
estrecho con las instancias de gobierno a quienes ocupa o debería trascender
185
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
el Programa de Identidad Jurídica, al respecto encontramos a nivel federal la
Dirección General de Desarrollo Social y Humano de la Secretaría de
Desarrollo Social, a través de la instancia responsable del Programa de
referencia. Así como la Comisión para la Regularización de la Tierra
(CORETT), esta última en virtud de que se proyecto hacia el mes de diciembre
del 2002 aplicar el Programa a través de la titulación y regularización de
diversos inmuebles en veintidós estados de la República.
De igual manera, en este ámbito federal, se mantuvo contacto con las
sedes de SEDESOL y CORETT, tanto a nivel estatal (Oaxaca – Chiapas),
como regional (diversos municipios de las micro regiones
en pobreza
extrema). Además hay que precisar que se contacto con diversas autoridades,
tanto a nivel estatal, como municipal
Como se mencionó, de manera particular esta evaluación corresponde al
trabajo de campo desarrollado por el equipo evaluador y cuyo objetivo central
consistió en la aplicación de las técnicas, dinámicas e instrumentos de campo
tendientes a identificar el grado de aplicación, aceptación y viabilidad del
Programa de Identidad Jurídica ubicando, entre otros aspectos:
•
El grado de aceptación del Programa.
•
Los beneficios económico-sociales.
•
La cobertura y focalización del Programa.
•
El cumplimiento de las reglas de operación.
•
El costo efectividad.
•
La transparencia de los procesos ejecutados.
•
La eficacia y eficiencia del Programa.
•
El cumplimiento de los objetivos y metas.
•
La pertinencia de las premisas básicas de la evaluación.
La determinación de las demarcaciones (cobertura geográfica) en las
que se aplicó el trabajo de campo se delimitó conforme a los siguientes
parámetros:
186
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
a) Existencia de población objetivo, comprendida ésta, como población
rural en situación de pobreza extrema, que no percibe más de 3.5
salarios mínimos.
b) Ubicación de aquellas micro regiones con mayor incidencia o
intensificación del problema socioeconómico relativo a la obtención de
sus documentos de identidad y certeza jurídica.
c) Mayor requerimiento del Programa debido a factores culturales, como
así ocurre en el caso de los pueblos indios.
d) Existencia de posibles beneficiarios del Programa de Identidad
Jurídica.105
Así conforme a la información y bancos de datos accesados se ubicaron
como prioritarios para la ejecución del trabajo de campo los Estados de Oaxaca
y Chiapas.
Al respecto encontramos:
Localidades elegidas para el trabajo de campo del Programa de Identidad
Jurídica
NÚMERO DE
MUNICIPIOS
%
Oaxaca
475
35.6
Chiapas
109
8.2
ESTADO
NUMERO DE
MICRO
%
POBLACIÓN
(2000)
75
28.5
2’185,298
24
9.1
2’774,597
REGIONES
Fuente: propia con forme datos del Programa de micro regiones
Siendo las micro regiones seleccionadas las siguientes:
105
En reunión de trabajo con personal de SEDESOL (Dirección General de Desarrollo Social y
Humano) y de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, se informó
acerca de la realización del Programa en diversas áreas de Oaxaca, Zaachila, Tuxtepec,
Loma Bonita, Santa María Atzompa, Acatlán de Pérez Figueroa, Cosolapa, San Miguel
Xoyaltepec y de Chiapas, Pueblo Nuevo, Huitiupan, Bochil y Mapastepec, entre otros.
187
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Localidades elegidas para el trabajo de campo del Programa de Identidad
Jurídica
CHIAPAS
No. Fdal
Microregión
No. Entidad
Municipio
(23)
No. 6
Bochil
(24)
No. 7
Larráinzar
(30)
No. 13
Pueblo Nuevo
Solistahuacán
(31)
No. 14
Ixtacomitán
Comunidad
Potoutic, Col. Maravillas,
Col. Hierbabuena, Col.
La Naranja
Chuchilton, Centro de
San Andrés Larrainzar
Arroyo Grande, El Olote,
Centro de Pueblo Nuevo
Nueva Lindavista,
Candelaria, Arenal,
Centro de Ixtacomitán,
Chapultenango, Col. Ana
Segunda, Col. San
Sebastián
Fuente: propia con forme datos del Programa de micro regiones
Localidades elegidas para el trabajo de campo del Programa de Identidad
Jurídica
OAXACA
No. Fdal
Microregión
No. Entidad
(125)
70
(143)
81
Municipio
Comunidad
Tuxtepec
San José Chiltepec
Sta. Ma. Teopoxco
Tuxtepec
San José Chiltepec
Centro de Sta. Ma.
Teopoxco,
Macuilejcaco,
Teconoapa
San Cristóbal
Amoltepec, San
Miguel Progreso,
San Martín del
Carrizo
Laguna de
Guadalupe
Tlaxiaco
(157)
92
(163)
98
Putla
Fuente: propia con forme datos del Programa de micro regiones
En las que además del factor pobreza extrema, se encuentra el del
carácter étnico, ubicándose poblaciones zoque y tzotzil en el caso de Chiapas
y, mixteco, nahua y trique en el caso de Oaxaca.
La manera en la cual ha sido estructurada la evaluación en campo este
documento se integra de la siguiente manera:
188
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
En primer término se desglosa la metodología utilizada en las
actividades de campo, concerniente al marco estadístico operado mediante su
objetivo general y
los objetivos
específicos, por otro lado, la estadística
aplicada, la observación participante y la aplicación de instrumentos. En este
marco la metodología utilizada tomó en consideración el universo de estudiomuestra de la población objetivo-, así como el contexto y las formas de recoger
la información.
De manera estructural la metodología se organizó de la siguiente
manera:
a. Objetivos
b. Planeación general
c. Cobertura temática
d. Unidades de análisis
e. Cobertura geográfica
f. Diseño de la muestra
g. Estructura organizativa
h. Estrategias operativas de capacitación
i.
Tratamiento de la información
El presente capitulo contiene el análisis de los resultados obtenidos en el
trabajo de campo y sus concomitantes conclusiones que corresponden a la
segunda parte del estudio-investigación de la evaluación del Programa de
Identidad Jurídica.
Valga precisar que para mayor información se incorporan como anexo
los siguientes documentos:
a. Formatos de Cuestionarios (Anexo 4)
b. Guías de los Cuestionarios (Anexo 5)
c. Glosario empleado (Anexo 6)
189
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
d. Cédulas de Información (Anexo 7)
e. Bitácoras de Campo (Anexo 8)
f. Base de Datos (Anexo 9)
g. Figuras (Anexo 10)
h. Álbum Fotográfico (Anexo 11)
i.
Datos Generales de las Zonas Visitadas (Anexo 12)
j.
Cuestionarios aplicados en campo (Anexo 13)
190
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
1. METODOLOGÍA
Para realizar la evaluación del Programa de Identidad Jurídica, se
requirió emplear diversas herramientas que llevaron a identificar la eficacia de
los Programas en la obtención de sus fines y la eficiencia en la asignación de
recursos para la consecución de los mismos.
La metodología acudió al marco de la estadística, la observación
participante, la elaboración y la aplicación de diversos instrumentos.
Los parámetros en que se aplicó la metodología van de la deducción a la
inducción y del marco de lo analítico a lo sintético, para ofrecer una visión
objetiva y propositiva que modifique los objetivos, métodos y técnicas hasta
ahora utilizados en el Programa de Identidad Jurídica incluyendo una
reconceptualización de la problemática de la población rural en situación de
pobreza extrema en materia jurídica, utilizando a tal efecto la información
recabada.
Para conseguir una evaluación objetiva, la metodología empleada tomó
en consideración los siguientes elementos a) El universo de estudio en dos
estados Oaxaca y Chiapas, b) las unidades de análisis, c) las hipótesis, d) el
diseño muestral, e) el plan de análisis, f) el contexto y las formas de recoger la
información, g) los instrumentos de recolección de datos, h) las formas y pasos
del procesamiento y i) las técnicas utilizadas.106
1.1. Aspectos generales del trabajo
1.1.1 El universo del estudio
En el caso del Programa de Identidad Jurídica, el universo del estudio de
campo o población finita son el conjunto de personas, familias u organizaciones
106
Ver propuesta estadística más adelante.
191
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
que comparten el atributo107 de ser beneficiarios o posibles beneficiarios de los
servicios del Programa de Identidad Jurídica en las zonas rurales en pobreza
extrema de Oaxaca y Chiapas, preferentemente en las zonas de influencia de
los CEC. El atributo o característica que define a la población objetivo es la
falta de atención y resolución de los asuntos relacionados con la identidad y
seguridad jurídica en las entidades federativas mencionadas.
1.1.2 Las unidades de análisis
Las unidades de análisis constituyen el objeto de la evaluación. El
Programa de Identidad Jurídica contempla unidades de análisis globales y
relacionales.
La unidad de análisis global busca propiciar la seguridad jurídica a través
de la inserción de acciones que permitan la acreditación de los atributos de la
personalidad jurídica, de acuerdo con los derechos consagrados en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En tanto que las unidades de análisis relacionales persiguen la
información y asesoría en materia jurídica; la instrumentación de operativos de
seguridad jurídica en los Centros Estratégicos Comunitarios; la concertación,
complementariedad y concurrencia en los tres órdenes de gobierno para
distribuir los gastos y abatir la problemática de tipo jurídico de apoyo a la
población rural en extrema pobreza.
1.1.3 La hipótesis
El estudio de campo pretende describir la realidad que el Programa de
Identidad Jurídica pretende modificar y transformar. La hipótesis de este
Programa consiste en modificar las relaciones existentes entre los tres órdenes
de gobierno y las comunidades rurales en situación de pobreza extrema con
carencia de identidad jurídica para producir solvencia económica, el acceso a
107
Atributos o características son las cualidades observables en la población del proyecto.
192
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
los créditos y financiamientos, y la legitimación del Estado de Derecho.
1.1.4 El diseño muestral
El diseño muestral pretendió establecer el grado de eficiencia del
desempeño del Programa de Identidad Jurídica en los dos estados con mayor
índice de pobreza extrema de nuestro país y determinar en qué medida se
están alcanzando los objetivos perseguidos en la población objetivo del mismo.
1.2. Trabajo de campo. Aspectos metodológicos que se consideraron en
la evaluación
1.2.1 Presentación
Este capítulo corresponde a la metodología que el grupo de evaluación
uso en la parte estadística.
Su contenido es un panorama de sus principales rubros metodológicos:
•
Objetivos
•
Planeación general
•
Cobertura temática
•
Elaboración de los instrumentos (cuestionarios)
•
Unidades de análisis
•
Cobertura geográfica
•
Diseño de la muestra
•
Estructura organizativa
•
Estrategias operativas, de capacitación
•
Tratamiento de la información
1.2.2 Evaluación del Programa de Identidad Jurídica
La evaluación y análisis de este Programa proporcionó la base para
193
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
determinar las recomendaciones al actual Programa, así como, en la
formulación y diseño de instrumentos para posteriores evaluaciones, como un
medio para contribuir a la
toma de decisiones para mejorar su futura
Programación, operación y rendición de cuentas. De este modo, los objetivos y
las metas que se fijaron para la evaluación del Programa social de Identidad
Jurídica fueron las siguientes en la parte estadística.
1.2.3 Objetivos
a) Generar información confiable
b) Construir la muestra para los cuestionarios
c) Enriquecer los datos estadísticos sobre identidad jurídica
1.2.4 Metas
Lograr la aplicación de los instrumentos diseñados para la población
objetivo (Beneficiarios, usuarios potenciales e informantes clave) de los
Estados de Oaxaca y Chiapas, en las regiones delimitadas.
Actualmente no existe la población beneficiada por locual los objetivos
se sustentaron a manera de proyección. Esto se debe a que la SEDESOL se
encuentra en fase de aplicación y todavía no se tienen los primeros resultados
del Programa.
1.2.5 Marco legal
El artículo 63 del Presupuesto de Egresos de la Federación 2002,
fracción V, párrafo b, refiriéndose a los Programas del artículo 64 del mismo
Presupuesto, entre los que se encuentra el Programa de Identidad Jurídica,
establece que las dependencias y entidades a través de su coordinadora
sectorial, deberán: “Presentar la evaluación de resultados de cada Programa a
la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara”, por lo que en el
trabajo de campo se estableció contacto con los administradores del Programa
194
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
en busca de la información que se ha generado con respecto al Programa de
Identidad Jurídica.
1.2.6 Bases metodológicas
Las características metodológicas de la evaluación del Programa de
Identidad Jurídica fueron las siguientes:
•
Un periodo de un mes y medio para la organización y el levantamiento
de la información en campo y análisis (noviembre 1 - diciembre 13 de
2002).
•
La utilización de tres tipos de cuestionarios: Uno para la población
beneficiaria, aplicando un muestreo probabilístico, otro para la población
potencial y otro diseñado para informantes clave aplicando un muestreo
incidental y de juicio dirigido a la población objetivo.
•
Se encuestó a la población en su lugar de residencia y en sus sitios de
trabajo.
1.2.7 Unidades de análisis
Las principales unidades de análisis de la evaluación del Programa
Identidad jurídica fueron los residentes108 habituales de las zonas de
marginación extrema, y administradores del Programa en oficinas estatales y
regionales de SEDESOL, CORET, centros comunitarios estratégicos (CEC) y
centros comunitarios de aprendizaje (CCA).
1.2.8 Reuniones con el grupo de operación
La definición de las temáticas finales que se incorporaron en los
instrumentos de captación de información implicaron un proceso de análisis y
108
Personas que habitan en las zonas rurales en pobreza extrema, preferentemente en las
zonas de influencia de los CEC, que no cuenten con recursos para la atención y resolución
de los asuntos relacionados con la identidad y seguridad jurídica en las entidades federativas.
El programa debe centrar sus esfuerzos en donde se muestren mayores rezagos sociales y
falta de asistencia legal.
195
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
discusión de las necesidades de información estadística necesaria en la
evaluación del Programa de identidad jurídica. Con el propósito de conocer
aquellas factibles de investigar en un estudio de campo (ver Anexo 10).
La prueba de los instrumentos se efectuaron en el mes de noviembre
para definir la estrategia operativa la capacitación y el diseño de la muestra,
control de calidad e integración de resultados.
En las pruebas temáticas se enfocó a evaluar la factibilidad de
captación, observar la comprensión, fluidez y secuencia de las preguntas (ver
Anexo 4).
1.3. Temática de la evaluación
Para establecer la temática definitiva de la evaluación del Programa
identidad jurídica se tomaron en cuenta los siguientes aspectos:
• Prioridades de la evaluación de identidad jurídica
• Desglose geográfico de la información (insumo necesario para la
planeación en los ámbitos comunal, municipal y estadual)
• Ausencia o deficiencia de información estadística sobre identidad
jurídica
Los temas para la evaluación de identidad jurídica se agruparan en:
•
Datos generales
•
Aspectos Socioeconómicos
•
Acceso a la vivienda
•
Acceso a la educación
•
Alimentación
•
Tenencia de la tierra
•
Conocimiento sobre la Secretaria de desarrollo Social
•
Conocimiento del Programa y posibilidades de aplicación
196
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
•
De las personas
•
De los bienes
•
De las sucesiones
•
Propuestas para mejorar los Programa Gubernamentales dirigidos a
beneficiarios pobres
•
Disponibilidad y frecuencia del servicio de identidad jurídica
•
El grado de satisfacción de la población.
•
Los beneficios económicos y sociales.
•
La cobertura y focalización del Programa.
•
El cumplimiento de las Reglas de Operación.
•
El costo-efectividad.
•
La eficacia y eficiencia del Programa.
•
La transparencia de los procesos ejecutados.
•
El cumplimiento de los objetivos y metas del Programa.
•
Verificar la pertinencia de las premisas básicas de la evaluación
señaladas en el apartado 5 de estos términos de referencia.
1.3.1 La planeación de la evaluación del Programa identidad jurídica
El diseño de la metodología y de los procedimientos que se siguieron en
la evaluación del Programa de Identidad Jurídica se definieron en las oficinas
de la UAM Azcapotzalco.
En la planeación de la evaluación de campo del Programa de Identidad
Jurídica fueron importantes las siguientes etapas (teniendo como referencia
que solo se autorizaron 100 cuestionarios en la presente evaluación del
Programa).
Identificación y actualización cartográfica de los CEC a nivel de los
estados seleccionados. Dentro de este aspecto se eligieron principalmente
lugares con acceso a CEC o CCA de Oaxaca y Chiapas.
197
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Diseño de la muestra para usuarios beneficiados y potenciales incluidos
los informantes clave.
• Planeación operativa
• Estructura de organización
• Capacitación
• Levantamiento
• Control de calidad de la información
• Operativos especiales
• Estrategias de comunicación y concentración
• Procesamiento y obtención de resultados
1.3.2 Diseño de la muestra
Con la información obtenida de las oficinas de la SEDESOL México de la
población beneficiada por el Programa de Identidad Jurídica a través del
convenio con CORETT en Oaxaca y Chiapas en las micro regiones, se decidió
obtener
una
muestra
de
45
usuarios
beneficiados
seleccionados
aleatoriamente en los dos Estados y 45 de usuarios potenciales y 10 de
informantes clave. Cabe aclarar que debido a que la información proporcionada
por SEDESOL no fue precisa en relación a los datos de las personas
beneficiadas, por lo tanto podemos mencionar que la muestra real se obtuvo de
la información obtenida en campo de la población beneficiada en los centros
estratégicos comunitarios seleccionados en Oaxaca y Chiapas.
El esquema de muestreo estratificado de tipo proporcional no se logró
implementar por las condiciones del Programa con respecto a los usuarios
beneficiados, información vertida en campo por los operadores del Programa
de Identidad Jurídica de la SEDESOL y la CORETT en los dos Estados de
Oaxaca y Chiapas.
198
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
1.3.3 Planeación operativa
Entre los meses de octubre y noviembre del 2002 se realizo la
planeación: para determinar las áreas geográficas operativas, que son el lugar
donde cada grupo de la estructura de organización llevó acabo sus actividades,
para permitir la optimización de los recursos humanos involucrados en el
levantamiento y la distribución equitativa de las cargas de trabajo.
Las áreas geográficas operativas se conformaron tomando en
consideración las siguientes aspectos:
• Número de CEC
• Carga de trabajo
• Accesibilidad a las localidades
• Dispersión de viviendas y localidades
• Topografía
• Vías de comunicación
• Medios de transporte
• Problemática de las zonas donde se ubican los CEC (conflictos
sociales)
1.3.4 Estructura de organización
Esta se diseñó en cuatro grandes áreas: capacitación, levantamiento,
seguimiento y control, y cartografía (ver Figura IV.1.3.4.1).
La estructura de capacitación se encargó de instruir al personal
operativo en el contenido del cuestionario, recorridos en campo.
La de levantamiento se encargó de recopilar la información en campo y
garantizar la cobertura de la muestra, así como la responsable de que las
encuestas sean realizadas en el plazo establecido.
199
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
La de seguimiento y control se encargó de revisar la información captada
en los cuestionarios y de dar seguimiento al levantamiento de la misma,
garantizando su congruencia, calidad y oportunidad; también se encargo de
transcribir los datos que servirán para obtener los resultados preliminares de la
evaluación del Programa identidad jurídica.
Finalmente, la estructura de cartografía apoyó a las dos anteriores en la
solución de problemas de referenciación geográfica de los CECS.109
1.3.5 Capacitación
Con el fin de proporcionar al personal sobre la estructura operativa las
habilidades y conocimientos necesarios para cumplir de forma eficiente sus
actividades, se diseñó un modelo de capacitación que considera la instrucción
directa en los llenados.
1.3.6 Levantamiento
Apoyándose con la cartografía y la información de los CEC y CAC110 de
la ubicación de la población seleccionada en la muestra, el coordinador de
entrevistadores ubico a cada entrevistador en su área de trabajo. En campo el
entrevistador realizó un recorrido de reconocimiento para asegurar la correcta
ubicación.
Para llevar acabo el levantamiento de la información, se identificó al
informante y se le asigno un número progresivo y se anotó en el inventario,
junto con la dirección correspondiente.
Es importante mencionar que desgraciadamente en este estudio de
campo los beneficiarios del Programa no pudieron entrevistarse por no
encontrarse integrados los expedientes en las oficinas de CORETT en las
109
110
Véase la Estructura de Organización
Para identificar estas direcciones, se realizará un directorio con la información proporcionada
por el CEC en cada micro región.
200
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
zonas muestreadas. Finalmente se delimitó que las entrevistas solo se
realizaron a usuarios potenciales e informantes clave.
Se diseñaron estrategias especiales
en donde existan áreas
problemáticas, de difícil acceso y con problemas políticos.
FIGURA IV.1.3.4.1. ESTRUCTURA GENERAL DE ORGANIZACIÓN
DIRECTOR
Carlos
Durand
Alcántara
COORDINADOR
Vicente Campos
Rayón
CAPACITACIÓN
LEVANTAMIENTO
INSTRUCTOR
Ana Ofelia Sánchez
JEFE DE
LEVANTAMIENTO
Carlos Durand
Alcántara
SEGUIMIENTO
Y CONTROL
JEFE DE SEGUIMIENTO
Y CONTROL
Vicente Campos Rayón
CARTOGRAFÍA
JEFE DE CARTOGRAFÍA
Manuel Dionicio Jiménez M.
COORDINADOR DE
ENTREVISTADORES
Alejandro Cordova
ANALISTA
ENREVISTADORES
ANA,Mario,Manuel,Vicente
y Alejandro
1.3.7 Control de calidad de la información
Una meta fue la de obtener información de calidad y oportuna, mediante
la captura diaria de los reportes, que permitieron informar a los puestos de
dirección y coordinación sobre el avance y la cobertura de la aplicación del
instrumento de evaluación del Programa de identidad jurídica, señalando
201
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
errores en la referencia y cobertura de la información, con el fin de solventar, o
llegar a los motivos de la irregularidad señalada.
La supervisión que realizó la estructura de seguimiento y control a los
aplicadores y al resto del personal formó parte esencial del proceso de control
de calidad.
Se habilitaron validadores que revisaron los cuestionarios con la
finalidad de verificar el completo y correcto llenado de las encuestas.
1.3.8 Estrategias de comunicación
Con el fin de alcanzar las metas de la evaluación del Programa de
Identidad Jurídica, se exhortó a una campaña de comunicación, con el objetivo
de informar, orientar, involucrar y sensibilizar a los administradores del
Programa sobre la importancia de brindar todo el apoyo posible para su
evaluación.
1.3.9 Procesamiento
En la fase de procesamiento se definió, por un lado, la estrategia de
recopilación, ordenamiento y resguardo de los cuestionarios utilizados en
campo, así como los sistemas para la captura de los cuestionarios, la
codificación de las preguntas abiertas, la validación y depuración de los
archivos y por último la aplicación de la estadística descriptiva en el análisis de
la información.
1.3.10. Apoyo técnico
Con el objeto de lograr mayor comprensión y un análisis especializado y
multidisciplinario, como lo requiere el Programa, se consideró la inclusión de
especialistas
en las áreas que lo requirieron, al respecto ubicamos el
desarrollo de talleres e informantes clave (traductores). Valga señalar que
202
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
brindaron , durante esta etapa, apoyo técnico los C. Vicente Campos Rayón ,
de la UNAM y los C. Drs. Gerardo Gómez y Alfredo Castellanos y los MC.
Daniel Victorico Rivera y José Manuel Teodoro profesores investigadores de la
UACH.
203
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
2. RESULTADOS DEL TRABAJO DE CAMPO
La información obtenida en campo a través de los instrumentos
empleados (Anexo 4) se vació en una base de datos lacual es presentada en
el Anexo 9. Los instrumentos aplicados fueron 100 y correspondieron 85 a
usuarios potenciales y 15 a informantes clave.
El cuestionario de beneficiarios no se aplicó debido a las siguientes
razones:
a) De acuerdo a las instrucciones del personal de la SEDESOL y la
CORETT, los sitios en donde más avanzado se encontraba el Programa
en Oaxaca y Chiapas eran los siguientes: Oaxaca, Zaachila, Tuxtepec,
Loma Bonita, Santa María Atzompa, Acatlán de Pérez Figueroa,
Cosolapa, San Miguel Xoyaltepec; y Chiapas, Pueblo Nuevo, Huitiupan,
Bochil y Mapastepec.
b) Al asistir a las zonas indicadas, el equipo de trabajo encontró que el
Programa apenas se está instrumentando, teniendo como avances la
identificación de usuarios potenciales y el inicio de atención de los
mismos.
c) En Oaxaca en la zona de Tuxtepec no se proporcionó la información de
los usuarios identificados por las brigadas de la CORETT; esto se debió
a que el delegado en Oaxaca de este organismo dio instrucciones para
que no se nos proporcionara información de ningún tipo.
d) En el caso de Chiapas, se inició el Programa en la capital del estado, sin
embargo las brigadas que le activaron no se habían instalado aun en los
sitios estratégicos.
Por lo anterior es que no se aplicó el cuestionario de beneficiarios,
quedando como uno de los puntos pendientes para una nueva fase de
204
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
evaluación.
Los instrumentos aplicados fueron procesados y se construyó una base
de datos de la cual se derivaron gráficas las cuales se presentan en el Anexo
10.
Para la presentación de los resultados, se separaró cada uno de los
cuestionarios y se tomó como guía la estructura de los mismos.
2.1. Usuarios potenciales
El número de cuestionarios aplicados fue de 85 de los cuales 50 se
levantaron en Oaxaca y 35 en Chiapas.
2.1.1. Aspectos Socioeconómicos
Del total de entrevistados, 73 (86%) fueron hombres y 12 mujeres (14%).
El nivel de estudios de la mayoría de los entrevistado fue de primaria (de
primero a tercer grado mayoritariamente) que correspondió al 42%, mientras
que sin ninguna instrucción se encuentra el 39% (33 entrevistados).
El 85% de los entrevistados son campesinos que poseen ingresos
semanales promedio menores a 200 pesos (85.6%).
Los entrevistados en su mayoría mantienen a su familia (84%) y cuando
no es así, son ayudados por un miembro de la misma el cual percibe menos
de 200 pesos a la semana (69.8%). En general viven en casas rústicas de piso
de tierra (62% de los entrevistados) con paredes de madera, adobe u otro
material (81%) y con techo de lámina u otro material rústico (95%). Los
servicios con los que cuenta la vivienda en su mayoría, son toma de agua de la
red (68%), letrina (88%) y luz (94%), en su mayoría. En relación al nivel
educativo, se indica que en el 96% de las comunidades donde habitan los
entrevistados poseen escuelas de las cuales en 64% de las comunidades hay
205
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
preescolar, en 80% primaria y 42% secundaria; prácticamente no existe nivel
profesional (sólo el 1%) y en 17% hay bachillerato.
En relación a como se alimentan, la mayoría consume carne en un
intervalo de cada semana o más, leche en periodos mayores a quince días,
huevos cada tres días, verduras, maíz, fríjol y chile prácticamente diario.
En relación a la agricultura, el 90% de los entrevistados cultiva su
parcela, siendo la propiedad en el 56% de tipo comunal, 37% ejidal y 4%
privada. 59% posee menos de 2 hectáreas y el 22% tiene entre 2 y 4
hectáreas. Se cultiva básicamente maíz (84%) y Fríjol (48%), siendo la
productividad de estos dos cultivos menor a 500 kg por hectárea (65% para el
maíz y 95% para el fríjol). Se consume prácticamente todo lo que se cultiva
(76%).
2.1.2. Conocimiento sobre la Secretaría de Desarrollo Social
De los entrevistados, el 66% no conoce a la Secretaría de Desarrollo
Social (SEDESOL) y de los
que la conocen, señalan que
Figura IV.2.1.3.1. Usuarios Potenciales. Pregunta 28a Si las
respuesta es Sí, mencionar los trámites en donde se han
observado apoyos. Análisis global
es una secretaría que apoya
a la población (21% de los
75.00
80
entrevistados).
70
60
En relación a los Programas
del gobierno
que
conocen
el 76% señala
que
en
50
% 40
30
su
20
comunidad o municipio se
10
están aplicando, y tiene que
18.75
6.25
0
De las personas
De los bienes (testimonios)
ver fundamentalmente con el Programa Oportunidades (51%).
2.1.3. Conocimiento del Programa y posibilidades de aplicación
206
De las sucesiones
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
El Programa de Identidad Jurídica se desconoce prácticamente por la
población entrevistada (99%) y sólo el 9% indica que se han desarrollado
apoyos para los trámites que se incluyen en el Programa. De estos trámites y
considerando que sólo 16 de los entrevistados mencionaron que existen
apoyos de esta especie, ver la Figura IV.2.1.3.1.
En esta figura se observa que el 75% de los trámites que se han
aplicado apoyos a las comunidades, corresponden a los incluídos en el rubro
“De las personas” y sólo el 18.75% tiene relación con los bienes (testimonios).
En relación al grupo “De las personas” los trámites que más se han apoyado
son el acta de nacimiento y la CURP (ver Figuras 28a y 28b del Anexo 10).
El 58% de los entrevistados posee documentos de identificación personal,
mientras que el otro 42% no los posee. En relación al uso del acta de
nacimiento, más del 50% considera que les sirve para estudiar, trabajar y
casarse.
Con respecto al acta de nacimiento, el 82% la posee, mientras que el
70% no cuenta con certificado de estudios.
El 89% de la población entrevistada tiene familia a su cargo,
manteniendo de 4 a 6 hijos (56% de los entrevistados). Los hijos de los
usuarios potenciales tienen en su mayoría registro (96%) y los que no los han
registrado, argumentan que es por falta de dinero (90% de 10 personas que no
tiene registrados a sus hijos). No se presentan personas que hayan adoptado
un hijo. Por lo general no existen registros por usos y costumbres en las
comunidades (94%) y de los que contestaron de manera afirmativa (6%)
señalan que existe alguna comisión que efectúa el registro. Es importante
señalar que la población entrevistada considera como un aspecto importante
de preservación de sus tradiciones y de su cultura, el registro mediante
mecanismos tradicionales.
La propiedad de los entrevistados es fundamentalmente de tipo comunal
207
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
(55%) y ejidal (35%), contando el 77% de los entrevistados con documentos
que acreditan la propiedad, mientras que el 23% no posee ningún documento.
El 61 % cuenta con animales que en su mayoría son aves de corral (41%),
existiendo un porcentaje menor de vacas (13%) y cerdos (6.4%); el 56% de los
que poseen aves de corral tiene entre 2 a 5 animales, mientras que el 44%
posee más de 5; con respecto a las vacas, 60% posee un animal y 40% entre 2
y 5; el 71% de los que poseen cerdos tiene de 2 a 5. Estos animales por lo
general no están registrados (80%) pues se considera que no es necesario
hacerlo (67%).
En relación a la sucesión de bienes, el 98% no ha efectuado ningún
trámite y consideran que lo realizarían por sucesión (77%).
El 77% de los entrevistados conoce que de no contar con la documentación
necesaria en los diferentes trámites mencionados, no pueden ejercer sus
derechos, por lo cual están interesados en participar en talleres o pláticas de
información (96%), los cuales de preferencia solicitarían que fueran en su
comunidad (79%).
De los trámites contemplados en el Programa de identidad jurídica, los
que más son solicitados por los usuarios potenciales en orden de importancia
son el acta de nacimiento, la escrituración de su vivienda, la expedición de la
CURP y la escrituración de la parcela (Figura IV.2.1.3.2).
Figura IV.2.1.3.2. Usuarios Potenciales. Pregunta 52 ¿Si usted tuviera que obtener o regularizar sus documentos
podría indicarnos el orden de importancia para hacerlo? Orden de importancia
80
70
68.5
60
30
56
56
50.050.00
50
% 40
44.4
41.03
36.00
50
50.00
42.3
38
34
33.3
30.0
25.0
22.22
20.5
20
9
8
0
a) Escritura de la
casa
25.00
18.8
16.67
10
0
Primero
Segundo
Tercero
75
b) Expedición de
c) Expedición de
acta de nacimiento acta de defunción
0.00
0.0
0.00
0
d) Reconocimiento e) Expedición de
de hijos
acta(s) de adopción
208
0.0
0.00
0
f) Expedición de
acta(s) de tutela
0.00
g) Escritura de la
parcela (milpa)
h) Expedición de la
CURP
i) Obtención del
certificado de
estudios
j) Expedición del
testamento
k) Expedición de
acta de matrimonio
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
El motivo por el que no se han regularizado sus documentos es
básicamente por falta de dinero (45% de los entrevistados y falta de
información (19%). Si contaran con apoyo la mayoría de los entrevistados)
realizaría su trámite (95%), siendo mayoritariamente el apoyo para el pago del
trámite y apoyo en transporte (Figura IV.2.1.3.3).
Figura IV.2.1.3.3. Usuarios Potenciales. Pregunta 56 ¿Qué trámite realizaría primero en orden
de importancia?
Primero
100,0
100
90
Segundo
85,2
Tercero
80
73,1
70
60
%
50
40
30
20
5,6
10
0
9,3
15,0
13,0
b) Acta de matrimonio
14,0
9,0
7,7
0,0
a) Acta de nacimiento
26,0
23,0
19,2
0,0
c) Acto de divorcio
d) Acreditación d ela
parcela
e) Regularización de la
propiedad
Considerando que se diera apoyo para la realización de los trámites, el
acta de nacimiento y la acreditación de parcela son los trámites que primero
realizarían los usuarios potenciales (Figura IV.2.1.3.4).
Figura IV.2.1.3.4. Usuarios Potenciales. Pregunta 56 ¿Qué trámite realizaría primero en orden
de importancia?
Primero
Segundo
Tercero
100.0
100
90
85.2
80
73.1
70
60
%
50
40
30
20
10
0
5.6
9.3
13.0
15.0
7.7
0.0
a) Acta de nacimiento
26.0
23.0
19.2
b) Acta de matrimonio
0.0
c) Acto de divorcio
209
14.0
9.0
d) Acreditación d ela parcela
e) Regularización de la
propiedad
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
2.1.4. Propuestas para mejorar los Programas gubernamentales dirigidos
a beneficiarios pobres
Se presenta una división de opiniones en relación a si el usuario cree
que pueda el gobierno mejorar sus Programas, encontrándose que el 48%
considera que “sí”, mientras que el 52% considera que “no”.
Dentro de las razones que se indican para creer en los cambios se
encuentra la disposición de los funcionarios del gobierno para mejorar los
Programas (41% de los entrevistados). De los que consideran que no,
concluyen que es por que los funcionarios no muestran disposición para
mejorar los Programas (41%) y que el dinero no llega a su destino final (41%).
Con respecto a las medidas que se proponen para mejorar los
Programas, se puede indicar que los aspectos que se preguntan en el
cuestionario, fueron avalados por los usuarios potenciales, distribuyéndose de
la misma manera los porcentajes en los cuatro rubros planteados (organización
, funcionamiento, recursos y otros aspectos). Véase la base de datos del
Anexo 6 y la Figuras 60a a la 60e del Anexo 10.
En relación a los montos propuestos por el Programa, los entrevistados
consideran que se deben de elevar y de manera general coinciden con los
valores indicados en el primer informe del grupo externo evaluador del
Programa de identidad jurídica.
210
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
2.2. Informantes Clave
El número de cuestionarios aplicados fue de 15 de los cuales 13 se
levantaron en Oaxaca y 2 en Chiapas.
2.2.1. Aspectos Socioeconómicos
Todos los entrevistados fueron hombres, siendo el nivel de estudios de
la mayoría profesional (47%) y nivel primaria (33%).
El 50% de los entrevistados son campesinos y el 19% maestros, los
cuales poseen ingresos semanales promedio mayores de 200 pesos (54% que
incluye el 6.67% de
Figura IV.2.2.1.1. Informantes Clave. Pregunta 3 ¿Cuánto es lo que
gana a la semana?
más de 200 y otros
que
considera
montos
mayores
a
1000 pesos). En la
Figura IV.2.2.1.1 se
presentan
ingresos
los
de
los
entrevistados.
Los
entrevistados en su
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
46.67
33.33
13.33
6.67
0.00
a) Menos de $50
b) Entre 50 y 100
pesos
c) Entre 100 y 200
pesos
d) Más de 200
pesos
h) Otro
mayoría sostienen a
su familia (93%) y cuando no es así, son ayudados por un miembro de la
familia el cual percibe más de 200 pesos a la semana (73%). En general viven
en casas con piso de concreto (73% de los entrevistados) con paredes de
madera, adobe u otro material (53%) y con techo de lámina u otro material
rústico (67%). Debido a sus ingresos económicos, es de notar que un buen
porcentaje posee paredes (46%) y techo de concreto (33%). Los servicios con
los que cuenta la vivienda son toma de agua de la red (60%), letrina (73%) y
luz (100%), en su mayoría. En relación al nivel educativo se indica que en el
211
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
100% de la comunidades donde habitan los informantes clave poseen
escuelas, de las cuales en 93% de las comunidades hay preescolar, en todas
primaria, en 67% secundaria y en 40% bachillerato; existe nivel profesional en
sólo el 13% de las comunidades.
En relación a su alimentación, la mayoría consume carne en un intervalo
de cada semana o cada tres días, leche en periodos de cada tres días o cada
semana, huevos cada tres días, verduras, maíz y fríjol prácticamente diario; es
de notar que el chile sólo se consume cada tres días.
En relación a la agricultura, la totalidad de los entrevistados no cultiva su
parcela lo cual se contradice con otras de las preguntas contenidas en el
cuestionario; la parcela
de
los
Figura IV.2.2.1.2. Informantes Clave. Pregunta 16 Si contesta Sí
¿de qué tipo de propiedad es?
informantes
clave es propia en un
13%, mientras que el
87%
no
lo
es.
La
50.00
d) Otro
propiedad es de tipo
comunal (29%) y ejidal
28.57
c) Comunal
(14%); sólo el 7% es
privada
(Figura
14.29
b) Ejidal
IV.2.2.1.2). 44% posee
menos
de
2
a
4
hectáreas, y el 33%
7.14
a) Privada
0
10
20
30
40
tiene entre 4 a 10
hectáreas. Se cultiva básicamente fríjol (50%), maíz (21%) y haba (21%),
siendo la productividad de estos últimos dos cultivos mayor a 500 kg por
hectárea (66% para el maíz, 100% para el fríjol). Parte se consume y parte se
vende la cosecha (82%).
212
50
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
2.2.2. Conocimiento sobre la Secretaría de Desarrollo Social
De los entrevistados el 93% conoce a la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL), señalando que es una secretaría que apoya a la población (53%
de los informantes clave).
En relación a los Programas del gobierno el 80% señala que conoce
que en su comunidad o municipio se están aplicando y tienen que ver
fundamentalmente con el Programa Oportunidades (57%).
2.2.3. Conocimiento del Programa y posibilidades de aplicación
El Programa de Identidad Jurídica se desconoce prácticamente por la
población entrevistada (93%) y sólo el 7% indica que se han desarrollado
apoyos para los trámites que se incluyen en el Programa. De estos trámites los
entrevistados señalan que
se dieron apoyos de esta
Figura IV.2.2.3.1. Informantes Clave. Pregunta 28a Si las
respuesta es Sí, mencionar los trámites en donde se han
observado apoyos. Análisis global
especie para los rubros
indicados en la Figura
80
IV.2.2.3.1.
70.59
70
En esta figura se
observa que el 70.59% de
60
50
40
los trámites en donde se
30
han
20
aplicado
corresponden
apoyos,
a
los
10
incluidos en el rubro “De
0
17.65
11.76
0.00
De las personas
las personas” y sólo el
De los bienes
(testimonios)
De las sucesiones
Orientación
17.65% tiene relación con los bienes (testimonios). Con respecto al grupo “De
las personas” los trámites que más se han apoyado son el acta de nacimiento,
la CURP y certificados de estudios (ver Figuras 28a y 28b del Anexo 10).
213
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
2.2.4. Opinión sobre el Programa de Identidad Jurídica
Al preguntar de cómo evaluaría el Programa de identidad jurídica, se
menciona por 4 de los informantes clave que es eficiente (50%), considerando
que los aspectos positivos tienen relación con un apoyo suficiente, es decir,
montos apropiados (43%), y que se atendió a las familias de escasos recursos
(29%).
No se dieron opiniones en relación a los aspectos negativos del
Programa.
2.2.5. Opinión sobre los Programas gubernamentales
De los entrevistados, el 80% señala que se están aplicando Programas
gubernamentales en su comunidad que tienen como objetivo las familias de
escasos recursos; estos Programas fundamentalmente están vinculados al
Programa Oportunidades (50%).
Se considera que los Programas del gobierno sí han tenido como
objetivo a las familias pobres (75% de los entrevistados), sin embargo no ha
sido oportuna su aplicación (75%); los apoyos no han sido apropiados (54%) y
no han satisfecho a los beneficiarios de los Programas (62%). En las Figuras
IV.2.2.5.1 a la IV.2.2.5.4 se muestran los resultados mencionados.
Con respecto a otros aspectos importantes a evaluar en los Programas
gubernamentales, se menciona la vigilancia en su aplicación (42%).
214
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Figura IV.2.2.5.1. Informantes Clave. Pregunta 34 ¿Estos programas
han atendido a las familias pobres?
Figura IV.2.2.5.2. Informantes Clave. Pregunta 35 ¿Fue oportuna la
aplicación de estos programas?
a) Sí
a) Sí
b) No
b) No
75%
75%
25%
25%
Figura IV.2.2.5.3. Informantes Clave. Pregunta 36 ¿Los apoyos
fueron apropiados a las familias pobres?
Figura IV.2.2.5.4. Informantes Clave. Pregunta 37 ¿Satisfacen a los
usuarios la aplicación de los programas?
a) Sí
a) Sí
b) No
b) No
54%
62%
46%
2.2.6. Opinión de los Programas gubernamentales dirigidos a Pueblos
Indios
De los informantes clave entrevistados, el 53% menciona que no existen
en su comunidad Programas dirigidos a Pueblos Indios, mientras que el 47%
menciona que sí, indicando éstos últimos que el Programa que atendiendo a
este sector es el Programa Oportunidades (44% de los que mencionaron que si
existen Programas para pueblos indios); además, estos Programas tienen
como objetivo a las familias indígenas (75%), su aplicación ha sido oportuna
(53%, el otro 47% menciona que no ha sido oportuna su aplicación) y los
montos no han sido los apropiados para solventar las necesidades de las
familias indígenas pobres (57%).
De todo ello, los informantes clave indican que en general los Programas
del gobierno dirigidos a Pueblos Indios, no ha satisfecho a sus beneficiarios.
215
38%
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
En relación a los aspectos a evaluar en este tipo de Programas, se
indica que es necesaria la vigilancia en la aplicación de los Programas.
2.2.6. Propuestas para mejorar los Programas Gubernamentales dirigidos
a beneficiarios pobres
Se presenta una división de opiniones en relación de si el informante
clave cree que pueda el gobierno mejorar sus Programas; de las respuestas
obtenidas se encuentra que el 47% considera que sí, mientras que el 53%
considera que no.
Dentro de las razones que se indican para creer en los cambios se
encuentra que los beneficiarios han hecho suyos los Programas (27%). De los
que consideran que no, concluyen que es por que el dinero no llega a su
destino final (25%).
Con respecto a las medidas que se proponen para mejorar los
Programas, se puede indicar que en relación a la organización, los informantes
clave consideran de mayor relevancia modificar las estructuras (67%); tomando
en cuenta el funcionamiento, lo que se pregunta en el cuestionario fue avalado
por los usuarios potenciales, distribuyéndose de la misma manera los
porcentajes en los cuatro aspectos indicados; por su parte en los recursos, se
propone dar mayores apoyos a las familias pobres como el aspecto central
(69%); en otros ambitos, se considera importante la atención a las familias de
extracción indígena (Véase la base de datos del Anexo 6 y las Figuras 49a a
la 49e del Anexo 10).
En relación a los montos propuestos por el Programa, los usuarios del
Programa consideran que se deben de elevar y de manera general coinciden
con los valores indicados en el primer informe del grupo externo evaluador del
Programa de identidad jurídica.
3. ANÁLISIS DE RESULTADOS
216
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Se puede mencionar que los entrevistados se encuentran en zonas
marginadas en donde el promedio de la población percibe menos de 200 pesos
a la semana y que sus parcelas son menores a las cuatro hectáreas.
Básicamente se produce para el autoconsumo y se poseen pocos animales
para complementar la dieta básica la cual está integrada por maíz, fríjol,
verduras y chile. Además, las cosechas son menores a media tonelada por
hectárea, existiendo campesinos que sacan menos de 200 kg.
Se vive en casas de construcción tradicional con piso de tierra, paredes
de adobe u otro material y techo de lámina. Los servicios con los que se cuenta
son agua de la red, letrinas y luz.
Aún cuando se poseen escuelas en prácticamente todas las
comunidades a las que pertenecen los entrevistados, el nivel de estudios es
muy bajo existiendo una amplia población con poca o nula instrucción.
Existe una diferencia importante entre los usuarios potenciales y los
informantes clave, siendo éstos últimos los que poseen mejores condiciones de
vida; lo anterior se explica por la mayor movilidad que poseen, siendo maestros
de escuela o dedicándose a alguna otra actividad distinta a la agricultura, por
ello en las entrevistas se encontró que no cultivan en su mayoría la tierra.
Con respecto al conocimiento de la Secretaría de Desarrollo Social y de
los Programas gubernamentales, en especial el de Identidad Jurídica, se
encontró que se desconoce su existencia, y en donde se presentan Programas
del gobierno, existen diversas deficiencias relacionadas con la aplicación no
oportuna de los Programas, así como montos insuficientes, lo cual genera una
insatisfacción de los beneficiarios.
Así mismo, existen trámites que ya se están atendiendo como es el caso
del acta de nacimiento, la cual en su mayoría la posee. Los que no lo han
hecho se debe a la falta de recursos y a la falta de información sobre los pasos,
apoyos y procedimientos para efectuar el trámite de sus hijos.
217
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Por otra parte, hay trámites que no tienen relación por lo menos de
manera inmediata con la población entrevistada como es el caso de los
certificados de adopción y tutela, de los bienes muebles, de los tesoros y de las
constancias de servidumbre.
Otros trámites son considerados pero en forma reducida como la
apropiación de animales, las actas de emancipación y aún los certificados de
estudios.
Sin embargo, existen acciones del Programa de Identidad Jurídica que
son relevantes como son la misma acta de nacimiento (la cual define la
identidad de la persona), la CURP, la escrituración de la parcela o vivienda y el
acta de matrimonio.
Sobre los montos definidos en el Programa, se observa que los montos
son considerados insuficientes por los entrevistados, por lo cual se proponen
montos por lo general superiores.
Por último, es conveniente mencionar que el número de cuestionarios
aplicados sólo puede servir para tener idea de las tendencias básicas que se
pueden esperar de la población objetivo, sin embargo serán necesario
desarrollar un trabajo de campo más extensivo e intensivo para permitir obtener
resultados viables que permitan una valoración más objetiva del Programa de
identidad jurídica.
La aplicación de los cuestionarios a los beneficiarios, es una de las
tareas prioritarias en cuanto se muestren avances del Programa para permitir
proponer mejores alternativas para su reestructuración.
218
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
V. CORRECCIONES
Y
APRECIACIONES
DEL
PRIMER INFORME
DE LA EVALUACIÓN DEL
PROGRAMA DE IDENTIDAD JURÍDICA
Conceptos sujetos a revisión:
1. Transparencia de la evaluación;
2. Factibilidad de evaluación de las premisas y la construcción de
otras;
- Etapas a desarrollar
3. Avances de resultados;
4. Afirmaciones controversiales;
4.1 Importancia de la cartografía, y
4.2 Propuesta de población potencial a la rural.
Introducción
Los aspectos contenidos en este documento hacen referencia a los
argumentos que consideró para su corrección o apreciación la SEDESOL,
por parte del equipo evaluador del Programa de Identidad Jurídica de la
UAM Azcapotzalco. Valga precisar que los aspectos sustentados fueron
elaborados en términos de un Programa de reciente creación y en la
óptica de su rediseño (diciembre-enero 2003).
1. Transparencia de la evaluación
El objetivo a cumplir es la revisión del nivel de transparencia en el ejercicio de
los recursos y la Operación del Programa de Identidad Jurídica, además de los
derechos y obligaciones de los beneficiarios del Programa; para ello es
necesario el estudio del proceso de Operación; sin embargo, por tratarse de un
Programa de reciente creación, sólo se cuenta con información referencial del
diseño operacional que tendrá cuando sea implementado materialmente con la
población que sea beneficiada.
Resulta indispensable definir qué es lo que se entiende como
transparencia en el trazo de esta evaluación, ya que si bien se ha integrado en
el discurso político actual, no existe un referente exacto de su significado.111
Por ejemplo, en términos económicos este concepto se maneja como
111
La integración del termino transparencia en el discurso internacional parece referirse más a
una estrategia de combate a la corrupción solamente, y no una herramienta de fiscalización de
las actividades de los responsables de las funciones de gobierno mediante la participación de
la sociedad.
219
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
transparencia
presupuestaria
y
se
entiende
como
“un
conjunto
de
características del proceso presupuestario que permiten que actores externos
al gobierno entiendan, y en su caso, analicen la información sobre los recursos
públicos..”112; en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental se alude como un fin que se logrará mediante la
difusión de la información generada por las instancias de gobierno.113
Un gobierno transparente es aquel que realiza sus acciones ante la
mirada y la opinión de los ciudadanos, quienes intervienen en los
procesos de toma de decisiones, ejecución, control, vigilancia y
evaluación de sus políticas, debiendo garantizar los derechos de los
ciudadanos a ser informados del uso de los recursos públicos e incluidos
en el proceso de planeación de acciones, presentar peticiones y
denuncias, y participar en los procesos de planeación.
Resulta útil incluir al control social como parte de los sistemas integrales
de control, fiscalización y de combate a la corrupción.
En aras de la transparencia los objetivos a corto plazo deben ser:
•
Rendir cuentas a la ciudadanía;
•
Crear espacios de comunicación y de toma conjunta de decisiones con
la sociedad y
•
Facilitar al usuario de servicios, el acceso a estos y la presentación de
sugerencias, peticiones, quejas y denuncias.
De lo anterior se tratará de integrar una acepción que resulte útil a los
fines de esta evaluación; para ello, se debe considerar que en dicha evaluación
112
Guía para el análisis de las Reglas formales sobre la transparencia presupuestaria, CIDE,
México
113
Artículo 4. Son objetivos de esta Ley:
I. …
II. Transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que generan los
sujetos
obligados;
III, IV, V, VI.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, DOF, 11 de
junio de 2002.
220
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
nos interesa tanto lo que se refiere al acceso a la información del gasto público
mediante los apoyos que el Programa otorgara, lo que permite el análisis de la
distribución, uso y destino de los recursos públicos, como el impacto social; por
lo que es fundamental cómo y hacia dónde se planea dirigir los recursos de
este Programa.
1.1 Transparencia en las Reglas de Operación del Programa
Conforme a las Reglas de Operación del Programa hacen referencia sólo a
“…para garantizar la transparencia en el ejercicio de los recursos, la Delegación Estatal de la
SEDESOL, conjuntamente con las autoridades estatales correspondientes, dará seguimiento a
las acciones y verificará la correcta aplicación del gasto, conforme a estas Reglas de
Operación y de acuerdo a la normatividad para el ejercicio del gasto público federal. Asimismo,
los expedientes técnicos que se deriven de la revisión u Operación del Programa estarán
disponibles para su consulta en las Delegaciones Estatales de la SEDESOL, previa solicitud
por escrito del interesado.”
114
Según las Reglas de Operación, corresponde a las autoridades estatales
el establecimiento, instalación y difusión de la ubicación de las unidades de
gestión o mesas, de igual forma con el apoyo estadual y/o municipal, se dará
orientación a la población objetivo sobre los requisitos para la obtención de la
documentación jurídica objeto de este Programa, también se recibirán las
solicitudes y documentación de los posibles beneficiarios, las cuales serán
clasificadas por tipo de trámite y turnadas a la Delegación Estatal de SEDESOL
para que se verifique si son susceptibles de beneficiarse con el apoyo y, en su
caso, sean turnadas a las dependencias competentes facultadas para expedir
la documentación jurídica correspondiente.
Los operadores que se encuentren en las unidades de gestión (mesas
de atención) tendrán que llevar el control de los posibles beneficiarios (en
proceso de atención), así como los datos para su localización, teniendo la
obligación de informar a los beneficiarios que lo soliciten la situación que
guarda su trámite. En caso de que la documentación solicitada no se pueda
114
Reglas de Operación del Programa de Identidad Jurídica. DOF, 15 de marzo de 2002.
221
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
obtener debido a causas no imputables a SEDESOL o instancia competente,
se le hará saber por escrito al requirente en un plazo de 30 días.
Cuando concluye el trámite correspondiente, se entregará al beneficiario
su documentación respectiva, firmando este último de recibido y de
conformidad.
La Delegación Estatal de SEDESOL estará en contacto con las
autoridades facultadas para expedir documentación y llevará a cabo las
gestiones necesarias para cumplir con los objetivos del Programa.115
1.2 Transparencia y equidad en el ejercicio del presupuesto del Programa
Formalmente, los medios de control que se encuentran en la forma de operar
del Programa resultan claros y sencillos, aunque materialmente no han sido
aplicados, debido a dificultades en el manejo del presupuesto asignado al
Programa. La transparencia ha sido afectada toda vez que las acciones
desarrolladas en el año 2002 han sido encaminadas a cumplir con los términos
para ejercer el presupuesto, y no se han tomado en cuenta los objetivos
planteados institucionalmente en el primer año de Operación del Programa.
La implementación de unidades de gestión (mesas de trámite) ha estado
sujeto a la infraestructura de otras dependencias, y los trámites que atienden
se han
enfocado a la obtención de CURP´s, trámite que es gratuito, y por ello no ha
habido ejercicio del presupuesto en ese rubro.
El gasto del presupuesto se ejercerá en su totalidad en el pago de
trámites de la CORETT, y ello se contrapone a los principios de transparencia y
equidad, ya que los beneficiarios con los apoyos no realizaron el trámite
descrito en las Reglas de Operación, afectando a los posibles beneficiarios que
requieren otros trámites estipulados en el mismo Programa.
115
Vid. Reglas de Operación, 5.3.1.
222
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
El problema se centra, en que la totalidad del presupuesto será utilizado
para atender a la población que requiere un mismo trámite, y no se toma en
cuenta la demanda del apoyo de población que requiere otros procedimientos,
los cuales son más baratos, y con ello se podría haber cumplido una meta
mayor. También se vislumbra la insuficiencia del presupuesto que no logra
atender la demanda de la población objetivo, y ello conlleva al incumplimiento
de las metas establecidas para el primer año de Operación.
En esta primera gestión del Programa, el trámite referido se ha detenido
por la falta de los expedientes de seguimiento, referidos en las Reglas de
Operación, lo que indica que no hay control de la asignación de recursos para
los beneficiarios del proyecto.
1.3 Transparencia en el seguimiento del Programa
En cuanto al punto de que sean los mismos beneficiarios quienes participen en
el control y vigilancia del Programa, no parece que sea adecuado, debido a las
características de la población objetivo (población rural en situación de pobreza
extrema), ya que si difícilmente podrán acceder a las unidades de gestión para
realizar sus trámites, es previsible que no tendrán disposición u oportunidad de
coadyuvar en la vigilancia del Programa.
Otras formas de control son que los ejecutores del Programa deberán
entregar mensualmente reportes sobre el avance físico-financiero, y remitirlas a
la Delegación Estatal de SEDESOL, durante los primeros 5 días hábiles del
mes inmediato al mes que se reporta. Esta información permitirá conocer la
eficiencia de Operación, así como el gasto de los recursos y los avances de las
metas entre la población beneficiaria; asimismo, será utilizada para integrar los
informes institucionales correspondientes.
La Dirección General de Medición y Seguimiento de Programas de
Desarrollo Social en coordinación con el área responsable del Programa y la
participación que corresponda a las Delegaciones Estatales de SEDESOL,
223
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
COPLADES, gobiernos municipales y la Dirección General de Eficiencia de
Programas de Desarrollo Social, realizará el seguimiento físico-financiero de la
aplicación de los recursos del Programa y establecerá los lineamientos
específicos a que se ajustará este proceso.
De la misma forma, conducirá el análisis del costo-efectividad de las acciones y
en coordinación con las áreas responsables establecerá un monitoreo
permanente de las metas alcanzadas y de la población beneficiada con base
en los resultados del
Programa. En este rubro no hay aun acuerdo con las COPLADES, lo cual limita
la intervención de estas entidades en el control de este Programa.
1.4 Recomendaciones
Algunas de las recomendaciones para el cumplimiento de la transparencia en
la ejecución de este Programa son:
a) La identificación de los responsables de la decisión de gasto;
b) La existencia de canales formales para la participación ciudadana para exigir
el acceso a la información;
c) La existencia de información confiable y oportuna sobre la totalidad de los
recursos presupuestarios usados en el presente y comprometidos en el futuro;
d) Los problemas o causas sociales que originan la acción gubernamental y el
uso de recursos públicos;
e) Los objetivos buscados así como los criterios de asignación de los recursos;
y
f) Los recursos humanos y administrativos usados.
2. La factibilidad de evaluación de las premisas y la construcción de
otras
2.1 Apreciaciones relativas a las Premisas
Explicación: En el presente apartado y con base a las recomendaciones
realizadas por la Subsecretaría de Perspectiva, Planeación y evaluación de la
SEDESOL, se hace un recuento de la factibilidad de la evaluación de las
224
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
premisas contenidas en los Términos de Referencia para La Evaluación
Externa del Programa de Identidad Jurídica116.
El análisis que se realiza de dichas premisas se organiza tomando en
consideración el trabajo de gabinete, documental y de campo desarrollados por
nuestro equipo interdisciplinario de investigación
Valga precisar, que conforme a los tres rubros que contienen a las premisas de
referencia, a saber:
a) Sobre los beneficios;
b) La Normatividad, y
c) La Operación.
Se describirá el análisis únicamente de aquellas premisas que consideramos
requieren de su readecuación, o en su defecto, son inviables117, aspecto que es
coadyuvatorio con el marco general de rediseño del Programa de Identidad
Jurídica, hasta ahora sustentado por nuestro equipo de investigación.
2.2 Análisis de las Premisas
A) Sobre los Beneficios
En las Premisas 1, 2 y 7 de los Términos de de Referencia se indica que es el
Programa per se el que determinará el cumplimiento de las acciones, así de
manera resumida observamos que dichas premisas señalan:
1.- “El Programa brinda asesoría y gestión en el ámbito del Derecho civil…”.
2.- “El Programa otorga los elementos de seguridad sobre…”.
3.- “El Programa potencia el desarrollo social en complementariedad…”.
116
Diario Oficial de la Federación, 1 de Enero de 2002 p. 11.
En la inteligencia de que las premisas no aludidas las consideramos factibles como
parámetros de evaluación del Programa.
117
225
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Desde nuestra perspectiva no es el Programa per se el que instrumentó
las acciones, sino más bien la aplicación fue ejecutada por sus instancias
interventoras.
Al respecto se sugiere que estas tres premisas sean sustentadas a
través de la acción que se busca evaluar y cuya redacción general de todas las
premisas deberá de corresponder al siguiente encabezado:
La aplicación del Programa
Mientras que las premisas aludidas quedarían de la siguiente manera:
1.- Brinda asesoría y gestión…
2.-Otorga los elementos de Seguridad…
7.- Potencia el desarrollo social…
Un segundo elemento a considerar en este apartado es el que se refiere a la
Premisa No 1 en el cual se indica… que el Programa brinda asesoría y gestión.
Desde nuestra óptica la manera en que está estructurado el Programa de
Identidad Jurídica, no avizora la aplicación de la asesoría referida, es decir, que
los operadores del Programa en las CECS, las mesas de atención o inclusive,
las delegaciones estaduales de SEDESOL, estén capacitadas y facultadas
para brindar dicha asesoría, al tratarse de un Programa de carácter jurídico.
De esta manera encontramos, que lo que más bien se busca medir o
evaluar, es el ejercicio de la gestión, trámite o actividad realizada por los
operadores del Programa.
Concluyendo sugerimos que la premisa
No 1, incorpore el término
información, en lugar del de asesoría, en virtud de que este último
correspondería a un carácter más técnico o especializado.Un tercer aspecto a
considerar es el que se ubica en las premisas No 3 y 6, las cuales se refieren a
los términos de concientización y conciencia jurídica; Al
226
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
respecto, el grupo evaluador encontró que dichas premisas se sustentan (de
manera resumida) de la siguiente manera:
3.-“Promueve de manera efectiva entre la población objetivo la concientización…”
6.-“Promueve la conciencia jurídica…”
Ambos aspectos, concientización
y conciencia jurídica guardan una
condición abstracta, aspecto que, para su concomitante medición o
evaluación se tornan complejos, ya que el término conciencia en su
acepción psico social presume un cambio en la actitud racional del sujeto
(persona física); sugerimos acordes con
los parámetros de evaluación pretendidos que se utilice el término
información, aspecto que permitirá definir los rangos cuali-cuantitativos de
aplicación real del Programa de referencia.
Un cuarto aspecto que concebimos debe de desaparecer en las
premisas para evaluar el Programa es el asentado en la premisa No 4, la
cual señala:
“4 Posibilita el ingreso a los servicios de educación, salud, empleo y registro de
bienes a la población en pobreza extrema.”
Este aspecto de ninguna manera podría ser objeto de la evaluación del
Programa ya que se trataría – el ingreso a ciertos servicios – como un hecho
(posible) superveniente a la aplicación de las acciones que presume el
Programa.
Finalmente en este rubro concerniente a las premisas de beneficios se
propone incluir otra premisa relativa al Derecho rural, en virtud de que el
trazo del Programa y particularmente de la población objetivo alude a su
condición de carácter específicamente rural.
227
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Bajo este tenor esta nueva premisa quedaría de la siguiente manera:
Brinda la información y gestión necesaria en el ámbito del Derecho
Agrario para la tramitación de documentos básicos.
2.3 De la Normatividad
La manera en que fue redactada la premisa No 2 es incongruente para su
posible evaluación, en virtud de que no pueden ser los propios beneficiarios
quienes ejerzan el control, fiscalización y vigilancia de los recursos y acciones
aplicados por los operadores del Programa, en los hechos esta función
compete, más bien, a las Delegaciones estaduales de SEDESOL.
2.4 Recomendaciones
Retirar la premisa No 2 relativa a Normatividad y/o en su caso incorporar como
entidad controladora y fiscalizadora a las Delegaciones de las 31 Entidades de
la SEDESOL.
Un segundo aspecto a considerar es el que se refiere a la premisa No 5 la
cual se refiere a …”El Presupuesto Federal establecido para el Programa satisface la
mayor parte de la demanda…”
Al respecto concebimos que ningún presupuesto podría resolver las
demandas que sobre identidad y certeza jurídica podría demandar, una
población de más de veinte millones de mexicanos, por lo que resulta ocioso
incluir esta premisa.
Se recomienda la anulación de la premisa No 5 ya que la medición –
evaluación pretendida se ubica más bien, a partir de la premisa No 7 que
establece:
“7.- Que porcentaje de ayuda alcanza a cubrir el Programa con el apoyo
máximo…”.
228
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
2.5 De las Premisas relativas a la Operación
Se sugiere eliminar de la premisa no 2 el concepto asesoría e incluir el de
información , quedando de la siguiente manera:
2.- Los servicios de información y gestión.
2.6 En relación con las etapas
En el marco de nuestro rediseño sugerimos que el Programa de Identidad
Jurídica se desdoble a través de etapas con la realización únicamente de 5
de las acciones, de 16 que considerara el Documento original.
Bajo este tenor, hemos sugerido la jerarquización para la ejecución de
dichas acciones, y cuya delimitación corresponde a la lógica, ya que es
fundamental que la población objetivo cuente con la expedición de su acta
de nacimiento, de lo cual dependerán para su ejercicio las de más acciones
de identidad y certeza jurídica, así nuestra propuesta es la de incorporar el
Programa a través del ejercicio de las cinco acciones, a saber:
-
Actas de Nacimento
-
Actas de Defunción
-
Registro de Inmuebles
-
Testamentaria
- Orientación
En el entendido de que esta jerarquización orientará el manejo del
presupuesto, concentrándose evidentemente en el mismo orden- jerárquicoaquí esbozado.
3. Avances de resultados
La evaluación de las Reglas de Operación del Programa Identidad Jurídica no
sólo es un instrumento indispensable para detectar la pertinencia, eficiencia,
229
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
eficacia y transparencia de las políticas públicas, sino que representa la
radiografía metodológica por la cual se analizan las relaciones sociales
concretas de la población objetivo, el vínculo con su entorno político,
socioeconómico y jurídico.
En general, el Programa de Identidad Jurídica no ha sido planificado
correctamente. “Si planificar es introducir organización y racionalidad en la acción
para el logro de determinadas metas y objetivos, y la evaluación es una manera de
verificar esa racionalidad, midiendo el cumplimiento –o perspectiva de cumplimiento de
los objetivos y metas previamente establecidos y la capacidad para alcanzarlos”
118
,
entonces el Programa no logró cumplir con las metas 2002 (cuantitativaspresupuestales y cualitativas) Programadas en su Primer Informe Trimestral
2002 sobre el cumplimiento de objetivos y metas ya que no se atendieron las
25,000 personas Programadas, ni se instalaron 145 mesas de atención durante
el período de vigencia del año presupuestado119.
En esta fase de la evaluación, se delineó la pretensión del Programa
Identidad Jurídica por concretizar y adecuar, a través de acciones, su marco
normativo y operativo, como son: la adecuación entre el Plan Nacional de
Desarrollo; los Lineamientos Específicos Año 2002 para el ejercicio de los
Programas de Desarrollo Social y Humano y las demás normas, leyes y
disposiciones que regulan el Gasto Público Federal120; no obstante, no ha
existido una Programación coordinada de las acciones en la que se determine
el nivel y grado de participación de cada una de las dependencias integrantes
del Programa, ni se han firmado diversos convenios y acuerdos de
colaboración entre dichas dependencias121, hecho que redunda en la
ineficiencia e ineficacia del Programa122.
118
Vid. Ander-Egg, E. Evaluación de Programas de trabajo social. Buenos Aires, Humanitas,
1984. p. 20.
119
Véase el “Primer Informe Trimestral 2002, Cumplimiento de Objetivos y Metas del Programa
de Identidad Jurídica”, en www.sedesol.gob.mx.
120
Ibid; p.8.
121
Sobre esta idea, véase el párrafo relativo a la Coordinación Institucional.
122
“La eficacia es el grado en que se alcanzan los objetivos y metas del proyecto en la
población beneficiaria, en un periodo determinado, independientemente de los costos que ello
implique (...) El concepto de eficiencia puede considerarse desde dos perspectivas
complementarias: si la cantidad de producto está predeterminada, se persigue minimizar el
230
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Aunque en el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación de
los Programas de Subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002, cuya
publicación acaeció el 15 de marzo de 2002 en el Diario Oficial de la
Federación, así como, en los lineamientos antes referidos, se establecieron las
bases de coordinación interestatal e interinstitucional123, de acuerdo con la
documentación e información ofrecidas por la Dirección General de Desarrollo
Social y Humano, Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano. El Programa
de Identidad Jurídica no ha signado ningún convenio con las COPLADES y
algunos Convenios Base de colaboración Interinstitucional no han arrojado
efectos positivos.
En este tenor, el presupuesto de los Programas para el Desarrollo Social
y humano asignado para “...7. Favorecer la integralidad, concentrando los esfuerzos
institucionales, programáticos y presupuestales en la generación de paquetes
integrales y diferenciados de atención a partir de las necesidades, potencialidades y
particularidades de regiones, grupos y géneros ...” no ha sido eficaz ni eficiente
porque no se ha ligado a la acción; es decir, “la acción sin planificación conduce al
mal uso de los recursos, a la duplicidad de esfuerzos, a la descoordinación y
desorientación de actividades futuras …”
124
Se afirma que el Programa ha sido
ineficaz125 porque en el Primer Informe Trimestral (Enero-Marzo) 2002 no se
radicaron recursos a las entidades federativas contempladas y los indicadores
costo total o medio que se requiere para generarlo; si el gasto total está fijado de antemano, se
busca optimizar la combinación de insumos para maximizar el producto”. Cohen, Ernesto y
Rolando Franco. Evaluación de los proyectos sociales. México, Siglo XXI, 2002. pp. 102-104.
123
Vid. los párrafo primero, cuarto y sexto de los objetivos específicos, así como el apartado
3.1 sobre la Coordinación Institucional de las Reglas de Operación de los Programas de
Subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, del Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal 2002, cuya publicación acaeció el 15 de marzo de 2002 en
el D.O.F.
124
Cfr. Guía para la elaboración de Programas estatales de población de mediano y corto
plazos, en www:http//snim.
125
“Operacionalmente, la eficacia es el grado en que se alcanzan los objetivos y metas del
proyecto en la población beneficiaria, en un periodo determinado, independientemente de los
costos que ello implique”. Cohen, Ernesto y Rolando Franco. Evaluación de proyectos sociales.
México, Siglo XXI, 2000. P. 102.
231
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
relativos a la eficiencia del servicio y a la atención ciudadana reportaron
resultados en ceros126.
En la página de internet consultada para el acceso a esta información,
SEDESOL justifica este reporte porque previó la recepción de solicitudes a
partir del primero de mayo de 2002. Empero, de acuerdo con la información
facilitada al 19 de septiembre de 2002 por la Dirección General de Desarrollo
Social y Humano, Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, existen sólo
proyectadas nueve mil acciones, de las diecisiete mil Programadas, asignadas
predominantemente a la CORETT; con este hecho se manifiesta una ineficiente
distribución del presupuesto.
El Programa de Identidad Jurídica ha ejercido una política selectiva,
porque delimita la población objetivo a las personas que habitan en zonas
rurales en pobreza extrema, preferentemente en algunas de las zonas de
influencia de la CORETT, que no cuenten con recursos para la atención y
resolución de los asuntos relacionados con la regularización de su propiedad.
Si se atendiese a la población objetivo concentrada en las zonas donde
se muestran mayores rezagos sociales, cuando menos deberían contemplarse
prioritariamente a estados como Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Veracruz e
Hidalgo que, de acuerdo con los índices de marginación por entidad federativa
del 2000, son entidades con grado de marginación muy alto, donde vive el 20
por ciento de la población nacional. Tan sólo en Chiapas, el estado con mayor
marginación en el año 2000, 23 por ciento de la población de 15 o más años de
edad es analfabeta y 50 por ciento no terminó la primaria; casi uno de cada
cinco habitantes ocupa viviendas sin drenaje ni sanitario exclusivo; uno de cada
cuatro sin agua entubada, y el 76 por ciento de la población ocupada gana
hasta dos salarios mínimos127. No obstante, en el primer informe trimestral
(Enero-Marzo) 2002 relativo al Presupuesto Ejercido a Nivel de Capítulo y
Concepto de Gasto, los estados Programados para la atención fueron:
126
Vid. www:http//sedesol.gob.mx
Vid. Las Estimaciones de CONAPO con base en el XII Censo General de Población y
Vivienda 2000.
127
232
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco,
Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán, Zacatecas y el nivel central. Valga precisar,
que de los estados indicados, sólo Veracruz y Oaxaca fueron incluidos.
Por otro lado observamos, que el Programa de Identidad Jurídica
no ha sido eficiente porque no se ha minimizado el costo total o medio
requerido para fijar el objetivo general ni se ha optimizado la combinación
de insumos para maximizar o lograrlo. Prueba de ello lo demuestra el
hecho de que no se han atendido a los beneficiarios de otros Programas
gubernamentales128, como el de Microrregiones, entre cuyas metas se
encuentra el lanzamiento de 244 Centros Estratégicos Comunitarios en
539 municipios ubicados en 18 estados que presentan las condiciones de
mayor rezago y pobreza en el país.
El Programa no ha realizado una eficaz distribución de las prestaciones
ni se han establecido prioridades entre las múltiples acciones a desarrollar, ya
que, la mayor parte de las acciones Programadas se proyectó a la CORETT.
La subdivisión del Programa Identidad Jurídica en múltiples acciones las
torna inviables porque no producen un impacto de trascendencia en las causas
de los problemas. Por ejemplo, el acto jurídico de expedición del acta de
nacimiento construye la identidad jurídica. Si se reconoce que la identidad
jurídica forma parte de una gran prioridad de las comunidades marginadas, que
es la salud o el trabajo, entonces la reorganización de prioridades generales y
específicas de la población objeto justifica la coordinación entre los Programas
de Desarrollo Social y Humano para atender a beneficiarios de varios
Programas.
128
Nótese que en las Reglas de Operación del Programa de Identidad Jurídica se estipula que
“solo se podrá atender a los beneficiarios de otros Programas gubernamentales, siempre y
cuando los respectivos objetivos sean complementarios”.
233
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
3.1 Recomendaciones
Se debe considerar la propuesta planteada en la Estrategia Nacional de
Atención a las Microrregiones del 2002 porque simplifica el procedimiento de la
participación comunitaria en las obras a ejecutarse. De acuerdo con dicha
estrategia, “Las obras a ejecutarse deberán ser aprobadas mediante asamblea
comunitaria en la localidad CEC para darle sustento social a las acciones y garantizar
que efectivamente sean obras de alcance comunitario que posibiliten el acceso a los
servicios al resto de las localidades bajo la cobertura de la localidad CEC. Esta
validación deberá enviarse al seno del Subcomité de Atención a Regiones Prioritarias
(SARP) para su autorización por las dependencias respectivas.”
El procedimiento para la evaluación combinada o participación
comunitaria prescrita en el punto número 3 de los Lineamientos específicos
Año 2002 para el ejercicio de los Programas de desarrollo social y humano
relativo a la participación comunitaria no ha arrojado los efectos129 previstos, ni
ha causado impacto alguno, porque el proceso de participación comunitaria
debe transitar por varias instancias (Subcomité de Atención a Regiones
Prioritarias-municipio
o
Gobierno
estadual-Coplade-Delegación
estatal-
Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social) antes de
que las obras o acciones a realizar sean registradas en el inventario de obras y
acciones.
En el caso del Programa aludido, es evidente que no se realizó un
estudio de impacto de las zonas prioritarias de atención, de los mecanismos
pertinentes para
llevarlo a cabo.
Debe considerarse que, para efectos de la evaluación, la población
objetivo no sólo comprende el grupo de individuos beneficiarios del Programa o
129
“Efecto es todo comportamiento o acontecimiento del que puede razonablemente decirse
que ha sido influido por algún aspecto del Programa o proyecto”, en Briones, G. Evaluación de
Programas sociales. Teoría y metodología de la investigación evaluativa. Santiago, Programa
Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE), 1985.
234
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
beneficiarios directos, sino también los beneficiarios indirectos legítimos,
ilegítimos o potenciales que conforman una categoría de personas que recibe
impactos positivos de la realización del Programa.
La labor de investigación documental llevada a cabo por el grupo
asignado para realizar la evaluación externa del Programa Identidad Jurídica
permitió develar que no se realizó un impacto positivo del Programa aludido
porque, según
el Primer Informe Trimestral (Enero-Marzo 2002) del
Presupuesto Ejercido a Nivel de Capítulo y Concepto de Gasto del Programa
Identidad Jurídica, no se registraron acciones ni se radicaron recursos a las
entidades participativas.
Como resultado de las reuniones que dicho grupo realizó con el comité
organizador y la representación de la Dirección General de Desarrollo Social y
Humano ubicada en San Antonio Abad, se manifestó el día 18 de septiembre
del año 2002 que de las diecisiete mil acciones proyectadas, sólo se habrían
ejecutado nueve mil, mismas que se habrían concentrado principalmente en
atención a la propuesta de la CORETT sobre regularización de la tenencia de
la tierra en microrregiones de atención prioritaria y zonas de pobreza extrema.
Asimismo, se mencionó que existen
48 mesas de atención de las 145 proyectadas por año en las metas 2002130, y
que en Quintana Roo y Puebla existen organizaciones no gubernamentales
encargadas de la sensibilización del Programa.
Evidentemente, el grado de coordinación, participación y distribución de
ingresos indica un impacto negativo. Al interior de la Dirección General de
Desarrollo Social y Humano, se justificó este hecho porque se programó el
arranque del Programa para el primero de mayo del 2002. No obstante, resulta
necesario precisar que dicha Dirección no facilitó al grupo evaluador la
información relativa al Segundo Informe Trimestral 2002 de actividades del
Programa. Dicha instancia esgrimió la lentitud de los procedimientos
administrativos que, al interior de la SEDESOL, impidieron la ejecución de los
130
Vid. el Primer Informe Trimestral 2002, Cumplimiento de Objetivos y Metas, Programa
Identidad Jurídica.
235
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
convenios de colaboración con el Colegio de Notarios131 y el DIF, así como los
de participación entre las entidades federativas y sus oficinas de registro civil.
Más allá de los resultados esperados, encontramos en la redacción de
los objetivos del Programa ciertas incongruencias, las cuales no quisiéramos
dejar de paso, cabe señalar que la clasificación de éstos no es idónea puesto
que están empalmados varios de ellos, en un solo rubro. Así, dentro de los
objetivos específicos, el primer párrafo de este apartado contiene dos objetivos
relacionados, pero relativos a diferentes sujetos, y se repite en el tercer párrafo.
De la descripción:
“1. Objetivo ...
1.2 Específicos
Proporcionar información y asesoría en materia jurídica; crear conciencia y
seguridad jurídica; e impulsar acciones de los tres órdenes de gobierno, para
proveer de la documentación necesaria a la población en pobreza extrema que
así lo requiera, de acuerdo con la normatividad estatal correspondiente.
Hacer ver a la población en pobreza extrema la necesidad de contar con los
documentos que les permitan ejercer sus derechos ciudadanos (...)”
La frase del primer párrafo que afirma “impulsar acciones de los tres
órdenes de gobierno, para proveer de la documentación necesaria a la
población en pobreza extrema que así lo requiera, de acuerdo a la
normatividad estatal correspondiente” puede ser incluida en el sexto párrafo
porque se refiere a la participación de los tres órdenes de gobierno en la
documentación, que significa el abatimiento de la problemática de tipo jurídico.
El primer y segundo rubros se encuentran íntimamente relacionados
puesto que de la concurrencia se deriva la distribución de los gastos asignados
al Programa y la instalación de la infraestructura básica, como son las mesas
de atención.
131
Cfr. el capítulo relativo a la coordinación institucional.
236
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
La existencia de 48 mesas de atención luego de cinco meses de
Operación del Programa evidencia la falta de coordinación entre las
dependencias, instituciones y entidades federativas para atender el problema
del registro ordinario o extemporáneo de actas de nacimiento. Por ejemplo, se
afirma que la instalación de mesas de atención fijas destinadas al Programa
Identidad Jurídica representa una alternativa viable porque se puede
aprovechar la infraestructura de las oficinas del registro civil de las entidades
participantes, de las instituciones como Diconsa o de las Delegaciones
estatales de SEDESOL. No obstante, al interior de dichas instituciones se
observa la incapacidad estructural para soportar la ingeniería metodológica,
instrumental y económica del Programa. Se debe manifestar la magnífica
experiencia de planeación, coordinación interinstitucional y simplificación
administrativa de algunos estados como Puebla y Chiapas cuya instalación de
unidades móviles de desarrollo y oficialías móviles del registro civil ha
redundad en efectos sociales positivos.
Finalmente encontramos dos aspectos, es urgente la celebración de un
convenio de coordinación entre la SEDESOL y el RENAPO. De acuerdo con la
investigación con las autoridades del Registro Nacional de Población, no se
han concretizado las propuestas para convenir los trabajos del Programa de
Identidad Jurídica y el RENAPO. La ejecución de dicho convenio tendría como
resultado una planeación eficiente, de acuerdo con los criterios de costobeneficio y costo efectividad, ya que el RENAPO obtendría mayores efectos
sobre la incorporación de claves únicas de población, y el Programa de
Identidad Jurídica reforzaría su atención jurídica. La redistribución de los gastos
en función directamente proporcional a la planeación organizada reduciría
costos de Operación y asignaría ventaja para ambas partes132.
En cuanto a la instalación de talleres de sensibilización y promoción
Programados, se afirma que, de acuerdo con la investigación de campo
132
Cfr. Las Campañas Regularización del Estado Civil de las Personas que se llevan a cabo en
las Entidades Federativas desde 2001 que emitieron la Dirección General del Registro Nacional
de Población e Identificación Personal y la Dirección de Coordinación Interinstitucional de la
misma institución.
237
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
realizada, no se detectó la existencia de talleres, ni de beneficiarios en las
zonas de trabajo (Chiapas y Oaxaca).
La disposición del 7% de la asignación total del Programa para cubrir los
gastos asociados con las mesas de atención es insuficiente.
4. Afirmaciones controversiales en la primera entrega de la Evaluación
4.1 Importancia de la cartografía en el Programa de identidad jurídica
Una de las labores más importantes dentro del proceso de la planificación física
es expresar correctamente y certeramente en un mapa la dinámica del
desarrollo y plantear el escenario deseado como producto de esta labor. Por
ello el grupo evaluador del Programa de identidad jurídica consciente de la
importancia de introducir la cartografía por medio de un instrumento sencillo,
que apoye en la planeación e implementación
del Programa a los
planificadores del mismo. Esta solución consta de cartografía del área de
interés, preparada para introducir los rasgos del estudio en cuestión o
evaluación, así como de variables extras que se inserten en el Programa.
El procesamiento automatizado de la cartografía es un aspecto
fundamental para contar con una base de datos geográfica. Esta se compone,
de la cartografía,
como expresión gráfica de los rasgos geográficos, y los atributos que
caracterizan al Programa de identidad jurídica. Por ello, se recomienda que en
un futuro para este Programa se cuente con un Sistema de Información
Geográfica (SIG). Este sistema coadyuvaría a corto y mediano plazo con el
Programa de identidad jurídica a en la toma de las mejores decisiones basadas
en la información recabada.
Por otro lado, cuando se realiza una investigación social o de cualquier
tipo y se utiliza la estadística, se deben de seguir ciertos pasos o etapas;
238
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
después de definir el problema en términos estadísticos y antes de recolectar
los datos se debe decidir de que forma se van a colectar los datos; es decir se
debe de utilizar toda la información al alcance que nos permita obtener la mejor
forma de hacerlo en este proceso, al respecto encontramos;
La cartografía especializada
•
Socioeconómica
•
Microregiones
•
Climas
•
Vegetación
•
Fisiográfica
•
Vías de comunicación
•
Agraria
•
.......
Estos aspectos son de vital importancia, ya que permitirán observar el
problema en forma visual y esta característica confiere ventajas en el mejor
manejo de los recursos financieros, humanos y de tiempo, que se traducen en
una mejor eficiencia en el momento de la aplicación de cualquier tipo de
investigación.
Conforme a lo expuesto el uso de la cartografía en el Programa de
Identidad Jurídica y refiriéndose en específico a la parte señalada por
SEDESOL para su aclaración, consideramos que si bien es cierto que en
ningún momento se menciona como se usará la información de los mapas y
datos agrarios es por que esta información es complemento del apartado de la
situación que guarda la tenencia de la tierra en el campo mexicano, también es
importante mencionar que esta información
podrá ser consultada por los
operarios como base de datos del Programa con el objeto de planificar las
micro regiones, municipios y estados con mayor índice de pobreza y con
graves problemas de la tenencia de la tierra.
239
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Es importante destacar que la estructura del rediseño elaborado parte
del espíritu de tomar en cuenta aspectos espacio-temporales-poblacionaleseconómicosclimáticos-fisiográficos y demográficos. Todo esto con el fin de cómo se ha
dicho anteriormente se tenga una mejor forma de aplicar el Programa utilizando
toda la información al alcance.
4.2 Propuesta de población potencial a la rural
En ningún momento se manifiesta que la SEDESOL debe concentrar los
Programas en la población que no se encuentra incluida dentro de las
actividades de otra Secretaría. Por el contrario, se reconoce que la manera en
que originalmente fue planteado el Programa, se establecía como potencial a
toda aquella población rural, en el marco de pobreza extrema, que careciera de
documentos, escrituras o certificados de sus posesiones agrarias, de manera
que el universo en el que se dimensionaba el Programa pretende la
coordinación interinstitucional.
En otros términos, las actividades socioeconómicas del país, sus
concomitantes relaciones sociales, sus definiciones jurídicas, sus relaciones de
propiedad no podrán ser proyectadas y aplicadas, mientras amplios sectores
de la población no gocen de la juridicidad indispensable para su propio
crecimiento y desarrollo.
Considerando que la población objeto se adecuará a la concepción de
población ‘rurirural’, en situación de pobreza extrema, es razonable suponer
que el principal bien que podrán heredar será la tierra y en su caso, la vivienda
en la zona urbana o de asentamientos humanos en ejidos y comunidades.
Paralelamente,
considerando
que
la
población
objetivo
vive
eminentemente en zonas rurales de difícil acceso, resulta coherente que para
llevar a cabo un trámite de naturaleza personalísima tengan que acceder
primero a los lugares donde van a realizarlo, por lo cual son necesarios
recursos económicos para cubrir los gastos de traslado.
240
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
El grupo evaluador considera que el término “población rural” debe ser
delimitado
en
función
de
su
condición
rural,
cuyas
características
socioeconómicas y culturales la especifican. Así, el enunciado debe mencionar
que se debe: “Apoyar a la población rural en pobreza extrema, como la mujer
indígena; la población rural en pobreza extrema, cuyos ingresos no rebasan 3.5
salarios mínimos, y sus dependientes; a los indígenas rurales (desempleados rurales
que no cuentan con ningún ingreso); los ejidatarios, comuneros y pequeños
propietarios con unidades de producción no mayores a 5.0 hectáreas en terrenos de
temporal, y sus equivalentes en terrenos de agostadero y cerril (10 y 20 has);
los jornaleros (aparceros, medieros), y los pueblos indígenas, que les permitan contar
con los documentos oficiales que les acrediten los atributos de la personalidad jurídica
y con lo cuales podrán ejercer sus derechos ciudadanos …”
También se menciona que las gestiones se realizarán con la finalidad de
“otorgarles elementos para obtener seguridad sobre su patrimonio”. Sobre este
enunciado, se debe delimitar la acción que permita obtener dicha seguridad
patrimonial, que es la escrituración de la propiedad rural.
Por tanto, el enunciado anterior se considera debe quedar como sigue: “y
otorgarles elementos para obtener seguridad sobre la propiedad rural”.
Precisión que es necesaria toda vez que la manera en que fue elaborado el
Programa, enfatiza a la población objetivo como “rural”, sin embargo, en
realidad la adjetiviza o desarrolla como una población urbana, aspecto que se
guía fundamentalmente por el derecho privado, haciendo énfasis a la idea del
ciudadano, aspectos que si bien no contravienen del todo los objetivos
pretendidos en dicho Programa, si guardan determinadas contradicciones que
pueden llevar a errores y sesgos en las metas esperadas.
En el marco de la antropología y particularmente de la etnología se
avizora que según las fuentes estadísticas del INEGI, el 40% de la “población
objetivo” de este Programa corresponde a las poblaciones indígenas de
México.
241
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
La información estadística refleja de manera clara su ubicación y
concentración en el territorio nacional. De los 2,412 municipios que existen en
la República Mexicana, 803 cuentan cuando menos con 30% de población
indígena y el 22% restante se encuentra dispersa en todo el país.
Conforme a lo señalado se entiende que la población indígena constituye
una parte fundamental de la población objetivo en que el gobierno de la
República diseña su política social.
Bajo este tenor es importante precisar que dentro de las facultades que
tiene asignadas la SEDESOL se encuentra “VII. Estudiar las circunstancias
socioeconómicas de los pueblos indígenas y dictar las medidas para lograr que la
acción coordinada del poder público redunde en provecho de los mexicanos que
conserven y preserven sus culturas, lenguas, usos y costumbres originales, así como
promover y gestionar ante las autoridades federales, estatales y municipales, todas
aquellas medidas que conciernan al interés general de los pueblos indígenas…”133
IVA. INDICADORES
SUGERIDOS POR LA SEDESOL A INCLUIR EN EL
INFORME.
Es importante mencionar, que los resultados obtenidos en este apartado corresponden
al cierre de la evaluación de campo, finales del 2002.
IDENTIDAD JURÍDICA
Identidad Jurídica.
Porcentaje de
cumplimiento de
Metas
Porcentaje de
trámites completos y
entregados
Porcentaje de
trámites completos
que no fueron
entregados
Porcentaje de
beneficiarios
inexistentes
133
No se obtuvo dicha información, en virtud de no contar
con los datos requeridos en el momento de realizar la
evaluación en campo
No se obtuvo dicha información, en virtud de no contar
con los datos requeridos en el momento de realizar la
evaluación en campo
No se obtuvo dicha información, en virtud de no contar
con los datos requeridos en el momento de realizar la
evaluación en campo
No se obtuvo dicha información, en virtud de no contar
con los datos requeridos en el momento de realizar la
evaluación en campo
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Art. 32, Porrúa, México, 2002.
242
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
VI. CONCLUSIONES
1. DE LA ESTRATEGIA Y EL PERFIL DEL PROGRAMA
I.
La justificación de este rediseño de Programa se manifiesta en la
existencia de una población potencial de 19,937,321134 de
mexicanos en pobreza extrema carentes de alguno de los beneficios
(acciones) trazados en este programa y que corresponden a la
aplicación de los objetivos y metas inherentes a la búsqueda y
realización de la identidad y certeza jurídica de los mexicanos que
habitan en las zonas rurales y viven en condiciones de pobreza
extrema.
II.
Contrario sensu a su planteamiento primigenio, este rediseño
delimita la existencia de dos categorías jurídicas diferenciadas,
aunque ligadas en su pretensión; por un lado la del derecho
fundante, que corresponde a la identidad jurídica, evento que
adviene de la expedición del acta de nacimiento, el cual acredita el
derecho a la nacionalidad y a un nombre; y el de la certeza jurídica,
que corresponde a la realización de la persona y a la ejecución de
diversos actos jurídicos.
La delimitación de estos dos fundamentos que conforman este rediseño
permiten advertir que la denominación correcta que corresponde es:
Programa de Identidad y Certeza Jurídica.
La
organización
estratégica
del
rediseño
se
fundamenta
en
la
desagregación de once acciones o procedimientos originalmente planteados en
su versión original135, en virtud de existir una exagerada acumulación y
dispersión de actividades.
134
135
Cfr. El Programa Nacional de Atención a las Micro regiones, 2002.
Reconocimiento de hijos; actas de matrimonio; actos de tutela; actas de divorcio
administrativo; actas de emancipación; actas de adopción; bienes inmuebles; apropiación de
animales, de los tesoros, servidumbres, y sucesión legítima.
243
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Dicha desagregación tiene su base en tres aspectos:
a) Que no existieron datos censales o estadísticos para su
sustentación,
b) Que, aún conociendo la magnitud de la población y las posibles
acciones y su frecuencia a desarrollar, no existen recursos
económicos suficientes, y que:
c) Culturalmente existen diversas interpretaciones acerca de la
concepción de dichas acciones, fundamentalmente aquellas que
competen a los derechos de los pueblos indios constituyendo un
elemento significativo de la población objetivo.
III.
El perfil del Programa se organiza a partir de la acción relativa a la
expedición de las actas de nacimiento, toda vez que en este acto
jurídico radica el derecho a la nacionalidad y constituye el derecho
que funda, desde la personalidad jurídica de los mexicanos, la
existencia de los demás derechos.
Así, partiendo de dicha acción, el Programa de Identidad y Certeza Jurídica
se integró para su ejecución por cinco acciones más: (en total se mantienen 6
del documento original); a saber, estas son:
En el marco de los derechos de las personas:
a) Actas de defunción
En el marco del patrimonio:
b) Los inmuebles
En el marco de las sucesiones:
c) La Testamentaria
244
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
En el ámbito de la sensibilización:
d) Talleres
Y en combinación con el Registro Nacional de Población
e) La del Certificado Único de Registro de la Población (CURP)
IV.
En el manejo de las acciones diseñadas se busca evitar la
distracción de recursos; la dispersión de acciones, y la “excesiva
burocracia”.
El criterio de eficiencia al cual nos sujetamos alude a la concentración y
ejecución de acciones viables, cuya supervisión y organización dependa en lo
esencial de la propia SEDESOL, como así acontece en los convenios de
concurrencia y colaboración interinstitucionales que establezca esta Secretaría
con los gobiernos de los estados, la CORETT, la Procuraduría Agraria
Nacional, y los Colegios de Notarios.
V.
La caracterización de la población objetivo no puede sustentarse a
partir de cánones urbanos o del derecho privado (civil) o por lo
menos, tan sólo a partir única y exclusivamente de esta rama del
derecho. Su delimitación corresponde a su condición rural, en cuyo
caso existen aspectos culturales y socioeconómicos que la definen.
A los efectos de este Programa, constituyen la población objetivo:
•
La mujer campesina-indígena.
•
La población rural en pobreza extrema, cuyos ingresos no
rebasan 3.5 salarios mínimos, y sus dependientes.
•
Los indigentes rurales (desempleados rurales que no cuentan con
ningún ingreso).
•
Los ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios (campesinos)
245
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
con unidades de producción no mayores a 5.0 hectáreas en
terrenos de temporal, y sus equivalentes en terrenos de
agostadero y cerril (10 y 20 has).
•
Los jornaleros agrícolas (Aparceros, medieros)
•
Los sesenta y cuatro pueblos indígenas.
•
Los avecindados de las zonas urbanas ejidales y áreas de
asentamientos humanos de ejidos y comunidades.
•
Los colonos rurales
Dentro de este espectro social, el tamaño de la población beneficiada
será dimensionado a partir de la seriación de las cinco etapas que integra este
Programa y en el cual
existen criterios de prelación a partir de diversos
parámetros socioeconómicos, de género y culturales.
VI.
Identificamos como prioritario al registro del nacimiento como un
derecho fundante de otros derechos, en el marco del Programa de
Identidad y Certeza Jurídica.
En este ámbito, la variable de la natalidad y su proyección permiten
advertir valores de mayor y menor incidencia, los cuales determinan a su vez,
órdenes de prelación respecto de la cobertura en que se puede delimitar el
Programa.
Aleatorio a esta variable, se encuentra el promedio nacional de intervalo entre
nacimientos, el cual indica la temporalidad de aplicación del Programa; según
la base de datos, dicho intervalo es de 2.5 años. Aspecto que determinó la
periodicidad del Programa en lapsos de dos años, por etapa, lo cual no
descarta su administración y ejecución anualizada, a los efectos del Plan
Nacional de Desarrollo y de la Ley General de Población.
Así, el Programa se organiza –entre otros aspectos- a partir de aquellas
micro regiones y macro regiones de la población objetivo en que la incidencia
de nacimientos
sea mayor, además de considerar el periodo de intervalo
citado.
246
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
En este tenor, los Estados que adquieren mayor importancia son
Chiapas, Oaxaca, Puebla, cuyo índice de natalidad es de los más altos a nivel
nacional, ubicándose entre 3.7 y 4.1 hijos.
VII.
La mujer constituye un segmento fundamental de la población
objetivo de este Programa, ya que: radica en ella el hecho vital de la
fecundidad; existe una feminización en las relaciones sociales de
producción rurales y las condiciones de expulsión masiva de fuerza
de trabajo rural condicionan a la mujer a mantener las economías
campesinas.
VIII.
La identificación de la población rural, a través de sus relaciones
sociales y particularmente de su régimen de propiedad, determinó,
entre otros aspectos
la reconfiguración de la acción relativa a
inmuebles, en cuyo caso compete a las distintas formas de tenencia
y de posesión de la tierra, es decir la propiedad ejidal, comunal,
colonias, terrenos baldíos y pequeña propiedad. En este ámbito
encontramos que el trazo del Programa primigenio se sustentó al
azar, lo que determina la yuxtaposición con otros Programas a nivel
nacional, como los desarrollados por la SRA, el RAN, el INEGI, y la
PA.
Dicha reconfiguración relativa a la acción de escrituración de la
propiedad rural fue delimitada en vínculo estrecho con la Comisión de
Regularización de la Tenencia de la Tierra, organismo que liga su política a la
de la SEDESOL, lo que permitirá su aplicación eficiente.
IX.
En el marco de su planeación el diseño de este Programa parte del
principio de jerarquización, tanto en el manejo de la atención a la
población, la ejecución de sus acciones, así como, en el suministro
de las partidas que corresponda a su ejercicio.
247
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
2. CONCLUSIONES AL REGISTRO CIVIL
X. - Las políticas de población en materia registral no han distribuido
uniformemente su radio de acción, porque el servicio de registro civil es
diferencial entre zonas urbanas y rurales, cuyos costos por registro de
nacimiento varían desde 0 pesos hasta 66.
- Existe una gran cantidad de personas que no tienen registrado su
nacimiento. De acuerdo con las proyecciones de población 1995 de CONAPO,
se estima que más de 8 millones de personas que radican en el país no tienen
registrado su nacimiento.136
XI- En las oficialías del registro civil aún persisten sistemas regístrales
anquilosados, como los libros de registro manuscritos, capturados o
inventariados, que no forman un complejo estadístico que permita conocer los
datos precisos de la población inscrita por fecha de registro, por registro
extemporáneo, o por registros fuera o dentro del lugar de residencia de la
madre.
XII-En cuanto al subprograma identidad y certeza jurídica, consideramos que
existe alternancia entre las políticas asignadas a la SEDESOL y el desarrollo
de los pueblos indios, lo que determina la viabilidad de brindar los apoyos
necesarios en la integración de oficinas del registro civil y mesas de trámite del
Programa en los ámbitos de los pueblos indígenas.
De manera específica, juega un papel significativo la creación de
iniciativas de ley, a través del Gobierno de la República, a efecto de que los
congresos locales convaliden el ejercicio de este derecho (sistemas normativos
de los Pueblos Indios).
3. CONCLUSIONES A LA ESPACIALIDAD, TEMPORALIDAD Y DEMARCACIONES
XIII. En el rediseño del Programa de Identidad y Certeza Jurídica, se
136
Ver. “Proyecciones de población, CONAPO, 1995”, en Encuesta Nacional de Dinámica
Demográfica. INEGI, 1992.
248
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
encontró que la región, la micro región y el municipio deberán ser
consideradas cuestiones de singular importancia en las metas y objetivos
propuestos por el equipo evaluador, a partir del Programa original.
La pertenencia de la población objetivo a una región, micro región o
municipio rural, urbano, metropolitano, indígena o fronterizo es un aspecto de
fundamental importancia para conocer los tipos de necesidades relacionados
con el Programa de Identidad y Certeza Jurídica.
XIV. Consideramos que, en base a la prioridad de atención a las necesidades
sociales, el Programa deberá operar por etapas, siguiendo la clasificación
de regiones hasta llegar a las micro regiones como unidades de operación.
En esta perspectiva, esta regionalización del Programa y su aplicación en
etapas, no deja de avizorar que el presente Programa esté pensado en un
rediseño aplicable a 10 años, comprendiendo lo que resta de este sexenio 2003.2006 y su concomitancia hacia el próximo periodo gubernamental, en
cuyo caso dimensionamos su periodicidad anual y cuyo cumplimiento
pretende paulatinamente –etapas- cubrir a los núcleos de la población
objetivo demarcados en cada región hasta llegar a la micro región.
4. CONCLUSIONES SOBRE PLURICULTURALIDAD
XV. La población indígena de México constituye un segmento significativo de la
población objetivo (40% del total). Su condición de diversidad étnica, sus
patrones culturales y sus sistemas normativos de usos y costumbres
determinan que les identifiquemos como un subgrupo de la población objetivo,
en virtud de que su identidad se enmarca en modelos específicos. La
desagregación de las acciones relativas a servidumbres, tesoros, bienes
muebles y animales obedeció, entre otros aspectos, a la concepción cultural
diferenciada que llegan a tener dichos pueblos. Concebimos que la eficacia del
Programa de Identidad y Certeza Jurídica corresponderá a la integración del
subprograma de identidad en su especificidad étnica.
249
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
La realización de este subprograma se fundamenta en el Convenio 169
de la O.I.T. y en los artículos 1o y 2o constitucionales.
La planeación de dicho subprograma se enmarca en los convenios de
colaboración y concurrencia que a tal efecto se establezcan con la SEDESOL,
los gobiernos estaduales y municipales, en articulación con las autoridades de
los pueblos y comunidades indígenas. Este subprograma focalizará su
aplicación en la expedición de actas de nacimiento y defunción y cuyos
operadores pertenecen a los pueblos y comunidades de las etnias de que se
trate.
5. ESPACIO TEMPORALIDAD
XVI. Con el fin de aplicar el Programa de Identidad y Certeza Jurídica y los
instrumentos de evaluación y obtener una máxima eficiencia, se debe tener
presente el aspecto espacio-temporalidad. Esta construcción social revela un
conjunto de relaciones socio-culturales en un tiempo histórico determinado por
ejemplo: natalidad; migración; climáticas y económicas (siembra o cosecha).
6. SOBRE LAS UNIDADES MÓVILES
XVII. Las unidades itinerantes del Programa identidad y certeza jurídica son
brigadas cuya misión será brindar servicios básicos a las comunidades más
pobres del estado y de difícil acceso menores de 2,500 habitantes. Dichas
unidades ofrecerán servicios multidisciplinarios, como el de registro civil y
capacitación sobre la tenencia de la tierra. Dichas
unidades móviles, se
integrarán por personal de las oficialías, notarías, empleados de gobierno,
visitaran cada dos meses los centros integradores delimitados para tal efecto,
transportando el material e instrumental necesario, en coordinación con el
gobierno del estado donde opere el Programa de Identidad y Certeza Jurídica.
Para lograr apoyo de infraestructura y traslado.
250
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Para observar su impacto se recomienda usar los siguientes indicadores
Regiones económicas visitadas
Municipios beneficiados
Localidades atendidas
Unidades móviles de identidad jurídica
Población Beneficiada
Servicios otorgados
7. CONCLUSIONES SOBRE LOS COSTOS POR REGISTRO DE NACIMIENTO
XVIII. En relación a los costos se presentan varios supuestos, por los que
las oficialías del registro civil pueden tomar uno u otro de ellos, y esto
depende de la entidad federativa y municipio en que se encuentren.
En relación a los supuestos, enlistamos tres de ellos:
i.
El registro de nacimiento es gratuito. Se extiende
una constancia del registro de nacimiento, para que mediante este y
un pago de derechos se expida la correspondiente acta de
nacimiento.
ii.
El registro de nacimiento no es gratuito, ya que se
requiere de un pago por los derechos y mediante el pago del
registro de nacimiento se extiende sin costo el acta de nacimiento.
iii.
No es gratuito el registro de nacimiento. Se requiere
de un pago por este y se requiere de otro pago por la expedición del
acta de nacimiento.
Como se puede notar, se toman diferentes actitudes por parte de las
oficialías del registro civil.
251
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
En relación a la expedición de copias certificadas se toman diferentes
criterios por parte de las oficialías del registro civil. En ciertos casos el
interesado no conoce los datos de su registro, por lo cual es necesario que se
realice una búsqueda de su registro, para que mediante la localización de este
se pueda extender la copia certificada del acta de nacimiento. Para la
expedición de esta copia certificada se requiere de un pago por derechos, el
cual varía según cada oficialía dependiendo de la entidad federativa
y el
municipio en que se encuentre ubicada esta.
XIX. En cuanto al registro extemporáneo de nacimiento se siguen ciertas
pautas, las cuales generan ciertos costos. A continuación se mencionan varios
supuestos:
Para demostrar que no existe un registro de nacimiento previo, es
necesaria una constancia de inexistencia de registro. Para tal constancia se
requiere de un pago por los derechos y este varía dependiendo de la entidad
federativa y municipio en que se encuentre la oficialía del registro civil.
Para la expedición de esta constancia de inexistencia de registro, es
necesaria una búsqueda previa para la cual se requiere de un pago de
derechos cubriendo este por la búsqueda de documentos por: 1, 3, 5, o sin
limite de años. Lo anterior depende en la entidad federativa y municipio en que
se encuentre la oficialía del registro civil. En algunas oficialias se da el caso de
que la búsqueda se realiza de forma gratuita (exenta de pago por derechos).
Por otra parte, existen pagos de derechos por constancias de
extemporaneidad. El costo varía dependiendo de la entidad federativa y
municipio en que se encuentre la oficialía. Se da el caso de que en ciertas
oficialías no se contempla el pago de derechos por este concepto y en otras, ni
siquiera se expide.
Por último se realizan trámites respecto a todas las figuras antes
mencionadas y el medio para obtener cualquiera de los documentos antes
252
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
aludidos es la oficina postal mediante el servicio de paquetería por envió, ya
sea este certificado u ordinario. El servicio depende de que compañías lo
presten y varía de acuerdo a estas.
8. TRANSPARENCIA DE LA EVALUACIÓN
8.2 Conclusiones a la transparencia y equidad en el ejercicio del
presupuesto del Programa
XX. La transparencia ha sido afectada toda vez que las acciones desarrolladas
en el año 2002 han sido encaminadas a cumplir con los términos para ejercer
el presupuesto, y no se han tomado en cuenta los objetivos planteados
institucionalmente en el primer año de Operación del Programa.
XXI. El gasto del presupuesto del programa se proyecta por la SEDESOL que
se ejercerá en su totalidad en el pago de trámites de la CORETT, y ello se
contrapone a los principios de transparencia y equidad, ya que los beneficiarios
con los apoyos no realizaron el trámite descrito en las Reglas de Operación,
afectando a los posibles beneficiarios que requieren otros trámites estipulados
en el mismo Programa.
XXII. Se vislumbra la insuficiencia del presupuesto que no logra atender la
demanda de la población objetivo, y ello conlleva al incumplimiento de las
metas establecidas para el primer año de operación.
8.3. Transparencia en el seguimiento del Programa
XXIII. En cuanto al punto de que sean los mismos beneficiarios quienes
participen en el control y vigilancia del Programa, no parece que sea adecuado,
debido a las características de la población objetivo (población rural en
situación de pobreza extrema), ya que si difícilmente podrán acceder a las
unidades de gestión para realizar sus trámites, es previsible que no tendrán
disposición u oportunidad de coadyuvar en la vigilancia del Programa.
253
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
9. CONCLUSIONES DEL TRABAJO DE CAMPO
De acuerdo a las conclusiones resultantes de la primera fase de trabajo, se
efectuaron una serie de propuestas que son reafirmadas a través de la
aplicación de los cuestionarios y cuyas orientaciones generales guían las
presentes conclusiones y estas son:
a) La reestructuración del Programa
b) La variación en los montos de las acciones.
c) La viabilidad del Programa dirigido a pueblos indios.
d) La poca viabilidad de algunas de las acciones
9.1. Conclusiones estratégicas
I.
Conforme a las Reglas de Operación y Términos de Referencia
publicados en el D.O.F. relativos al seguimiento, aplicación y
evaluación del Programa de Identidad Jurídica, se observó que hasta
la última semana del mes de noviembre, el mencionado Programa,
no se había aplicado. Específicamente, se encontró (en base al
trabajo de campo) que no se habían destinado recursos a las
delegaciones estaduales de SEDESOL de los Estados de Oaxaca y
Chiapas, al igual que en los municipios visitados, los cuales, desde
luego, forman parte, tanto de los CEC’S (Centros Estratégicos
Comunitarios), como de las Micro regiones, que cuentan con
población objetivo –población rural en pobreza extrema-.
II.
Al no existir resultados específicos de aplicación del Programa de
Identidad Jurídica, sobre posibles beneficiarios, el trabajo de campo
se estructuró a través de una muestra dirigida a usuarios potenciales
e informantes clave (85% y 15% respectivamente).
254
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
III.
Dada la dimensión del Universo en estudio (población objetivo) y la
muestra aprobada para su aplicación por parte de la SEDESOL,
referente a solamente 100 cuestionarios, se concibe que los
resultados son limitados. No obstante, trazamos los presentes
resultados en dos ámbitos, a saber:
a) Que la aplicación del instrumento proyecta, que el objetivo del
Programa, (brindar identidad y certeza jurídica a la población en
pobreza extrema en las regiones en estudio), es fundamental y
necesario.
b) Que los resultados obtenidos sugieren los parámetros de una
prueba piloto, los cuales permitirán la futura adecuación
metodológica para la evaluación del Programa de Identidad
Jurídica y el concomitante mejoramiento del instrumento de
campo.
IV.
Los resultados obtenidos demuestran la viabilidad del rediseño del
Programa en cuyo caso, se observa que las acciones del Programa
se limiten a los siguientes rubros
1. De las personas.
1.1 Actas de nacimiento.
1.2 Actas de defunción.
1.3 CURP.
2. De los bienes.
2.1Inmuebles.
3. De las sucesiones.
3.1 Testamentaria.
4. Orientación.
4.1Talleres de sensibilización y promoción.
Aspecto que se desprende del desconocimiento por parte de la
población acerca del carácter que guarda cada una de las acciones otrora
consideradas en el Programa, es decir, falta de cultura jurídica y de aplicación
255
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
institucional por parte del gobierno federal, a través de posibles campañas de
sensibilización e información.
V.
En virtud de que aproximadamente el 50 % de los encuestados
(usuarios potenciales e informantes clave) no cuentan con documentos base de
su identidad y certeza jurídica, se establece la necesidad de aplicación del
citado Programa, en cuyo caso y dada la magnitud del problema se proyecta el
necesario incremento presupuestal que destine el gobierno Federal al mismo
VI. La no aplicación del Programa determina que en los rubros relativos a:
•
•
•
•
•
•
•
Cumplimiento de los objetivos y metas.
Beneficios económicos-sociales.
Cobertura y focalización.
Cumplimiento de las reglas de operación.
Costo-efectividad.
Eficacia y eficiencia del Programa.
Pertinencia de las premisas básicas.
9.2. Conclusiones particulares
VII.
Se corroboró la existencia de población en pobreza extrema, en las
micro regiones y Centros Estratégicos Comunitarios del área de
estudio, de los Estados de Oaxaca y Chiapas, que hasta en un 48%
requerirían de la aplicación del Programa de Identidad Jurídica por
carecer de la documentación que les brinde identidad y certeza
jurídica, tanto de su persona, como de sus bienes.
Al respecto encontramos que:
Del 100%
campesinos
de los usuarios potenciales entrevistados el 85% son
y
jornaleros
con
ingresos
semanales
de
aproximadamente 200 pesos. La mayoría de los entrevistados
mantienen a su familia, y entre otros aspectos, la casa-habitación del
95% de los entrevistados guarda características rústicas.
256
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
VIII.
El 99% de la población entrevistada en el rubro de usuarios
potenciales desconoce la existencia del Programa de Identidad
Jurídica.
IX.
El 77% de los entrevistados (usuarios potenciales) revelaron que es
importante, en el ejercicio de la mayoría de sus actividades, contar
con la documentación que les brinde identidad y certeza jurídica.
X.
De los trámites (acciones) contemplados en el Programa, los más
solicitados tanto por los usuarios potenciales, como por los
informantes clave, son en orden de importancia; el acta de
nacimiento; la escrituración de su vivienda; la expedición de la
CURP, y la escrituración de la parcela, delimitando que el motivo por
el cual no se han regularizado los documentos es debido a la falta de
recursos (45% de los entrevistados) y a la falta de información (19%).
XI.
En relación con la existencia del subprograma de Identidad Jurídica,
relativo a los Pueblos Indios, tanto los usuarios potenciales como los
informantes clave (74% y 53%), manifestaron la necesidad de crear
un Programa relativo a dicha población.
XII.
El 77% de los usuarios potenciales manifestó interés en participar en
los talleres o seminarios de información y el 99% señaló que dichas
pláticas se verificarán en su oportunidad.
XIII.
El 92% de los informantes clave y usuarios potenciales (85%)
plantearon la necesidad de incrementar las cantidades asignadas a
cada una de las acciones contempladas en el Programa.
10. AVANCE DE RESULTADOS
La evaluación de las Reglas de Operación del Programa Identidad Jurídica no
sólo es un instrumento indispensable para detectar la pertinencia, eficiencia,
eficacia y transparencia de las políticas públicas, sino que representa la
257
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
radiografía metodológica por la cual se analizan las relaciones sociales
concretas de la población objetivo, el vínculo con su entorno político,
socioeconómico y jurídico.
En general, el Programa de Identidad Jurídica no ha sido planificado
correctamente. “Si planificar es introducir organización y racionalidad en la
acción para el logro de determinadas metas y objetivos, y la evaluación es una
manera de verificar esa racionalidad, midiendo el cumplimiento –o perspectiva
de cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos y la
capacidad para alcanzarlos”137, entonces el Programa no logró cumplir con las
metas 2002 (cuantitativas-presupuestales y cualitativas) Programadas en su
Primer Informe Trimestral 2002 sobre el cumplimiento de objetivos y metas ya
que no se atendieron las 25,000 personas Programadas, ni se instalaron 145
mesas de atención durante el período de vigencia del año presupuestado138.
En esta fase de la evaluación, se delineó la pretensión del Programa de
Identidad Jurídica por concretizar y adecuar, a través de acciones, su marco
normativo y operativo, como son: la adecuación entre el Plan Nacional de
Desarrollo; los Lineamientos Específicos Año 2002 para el ejercicio de los
Programas de Desarrollo Social y Humano y las demás normas, leyes y
disposiciones que regulan el Gasto Público Federal139; no obstante, no ha
existido una Programación coordinada de las acciones en la que se determine
el nivel y grado de participación de cada una de las dependencias integrantes
del Programa, ni se han firmado diversos convenios y acuerdos de
colaboración entre dichas dependencias140, hecho que redunda en la
ineficiencia e ineficacia del Programa141.
137
Vid. Ander-Egg, E. Evaluación de Programas de trabajo social. Buenos Aires, Humanitas,
1984. p. 20.
138
Véase el “Primer Informe Trimestral 2002, Cumplimiento de Objetivos y Metas del Programa
de Identidad Jurídica”, en www.sedesol.gob.mx.
139
Ibid; p.8.
140
Sobre esta idea, véase el párrafo relativo a la Coordinación Institucional.
141
“La eficacia es el grado en que se alcanzan los objetivos y metas del proyecto en la población
beneficiaria, en un periodo determinado, independientemente de los costos que ello implique
(...) El concepto de eficiencia puede considerarse desde dos perspectivas complementarias: si
la cantidad de producto está predeterminada, se persigue minimizar el costo total o medio que
se requiere para generarlo; si el gasto total está fijado de antemano, se busca optimizar la
258
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Aunque en el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación de
los Programas de Subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002, cuya
publicación acaeció el 15 de marzo de 2002 en el Diario Oficial de la
Federación, así como, en los lineamientos antes referidos, se establecieron las
bases de coordinación interestatal e interinstitucional142, de acuerdo con la
documentación e información ofrecidas por la Dirección General de Desarrollo
Social y Humano, Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano. El Programa
de Identidad Jurídica no ha signado ningún convenio con las COPLADES y
algunos Convenios Base de colaboración Interinstitucional no han arrojado
efectos positivos.
En este tenor, el presupuesto de los Programas para el Desarrollo Social
y humano asignado para “...7. Favorecer la integralidad, concentrando los esfuerzos
institucionales, programáticos y presupuestales en la generación de paquetes
integrales y diferenciados de atención a partir de las necesidades, potencialidades y
particularidades de regiones, grupos y géneros ...” no ha sido eficaz ni eficiente
porque no se ha ligado a la acción; es decir, “la acción sin planificación conduce al
mal uso de los recursos, a la duplicidad de esfuerzos, a la descoordinación y
desorientación de actividades futuras …”
143
Se afirma que el Programa ha sido
ineficaz144 porque en el Primer Informe Trimestral (Enero-Marzo) 2002 no se
radicaron recursos a las entidades federativas contempladas y los indicadores
relativos a la eficiencia del servicio y a la atención ciudadana reportaron
resultados en ceros145.
combinación de insumos para maximizar el producto”. Cohen, Ernesto y Rolando Franco.
Evaluación de los proyectos sociales. México, Siglo XXI, 2002. pp. 102-104.
142
Vid. los párrafo primero, cuarto y sexto de los objetivos específicos, así como el apartado 3.1
sobre la Coordinación Institucional de las Reglas de Operación de los Programas de Subsidios
del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, del Presupuesto de Egresos de la Federación
para el Ejercicio Fiscal 2002, cuya publicación acaeció el 15 de marzo de 2002 en el D.O.F.
143
Cfr. Guía para la elaboración de Programas estatales de población de mediano y corto plazos,
en http//www.snim.
144
“Operacionalmente, la eficacia es el grado en que se alcanzan los objetivos y metas del
proyecto en la población beneficiaria, en un periodo determinado, independientemente de los
costos que ello implique”. Cohen, Ernesto y Rolando Franco. Evaluación de proyectos sociales.
México, Siglo XXI, 2000. p. 102.
145
Vid. http//www.sedesol.gob.mx
259
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
En la página de internet consultada para el acceso a esta información, la
SEDESOL justifica este reporte porque previó la recepción de solicitudes a
partir del primero de mayo de 2002. Empero, de acuerdo con la información
facilitada al 19 de septiembre de 2002 por la Dirección General de Desarrollo
Social y Humano, Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, existen sólo
proyectadas nueve mil acciones, de las diecisiete mil Programadas, asignadas
predominantemente a la CORETT; con este hecho se manifiesta una ineficiente
distribución del presupuesto.
El Programa de Identidad Jurídica ha ejercido una política selectiva,
porque delimita la población objetivo a las personas que habitan en zonas
rurales en pobreza extrema, preferentemente en algunas de las zonas de
influencia de la CORETT, que no cuenten con recursos para la atención y
resolución de los asuntos relacionados con la regularización de su propiedad.
Si se atendiese a la población objetivo concentrada en las zonas donde
se muestran mayores rezagos sociales, cuando menos deberían contemplarse
prioritariamente a estados como Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Veracruz e
Hidalgo que, de acuerdo con los índices de marginación por entidad federativa
del 2000, son entidades con grado de marginación muy alto, donde vive el 20
por ciento de la población nacional. Tan sólo en Chiapas, el estado con mayor
marginación en el año 2000, 23 por ciento de la población de 15 o más años de
edad es analfabeta y 50 por ciento no terminó la primaria; casi uno de cada
cinco habitantes ocupa viviendas sin drenaje ni sanitario exclusivo; uno de cada
cuatro sin agua entubada, y el 76 por ciento de la población ocupada gana
hasta dos salarios mínimos146. No obstante, en el primer informe trimestral
(Enero-Marzo) 2002 relativo al Presupuesto Ejercido a Nivel de Capítulo y
Concepto de Gasto, los estados Programados para la atención fueron:
Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco,
Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán, Zacatecas y el nivel central. Valga precisar,
que de los estados indicados, sólo Veracruz y Oaxaca fueron incluidos.
146
Vid. Las Estimaciones de CONAPO con base en el XII Censo General de Población y Vivienda
2000.
260
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Por otro lado observamos, que el Programa de Identidad Jurídica no ha
sido eficiente porque no se ha minimizado el costo total o medio requerido para
fijar el objetivo general ni se ha optimizado la combinación de insumos para
maximizar o lograrlo. Prueba de ello lo demuestra el hecho de que no se han
atendido a los beneficiarios de otros Programas gubernamentales147, como el
de Micro regiones, entre cuyas metas se encuentra el lanzamiento de 244
Centros Estratégicos Comunitarios en 539 municipios ubicados en 18 estados
que presentan las condiciones de mayor rezago y pobreza en el país.
El Programa no ha realizado una eficaz distribución de las prestaciones
ni se han establecido prioridades entre las múltiples acciones a desarrollar, ya
que, la mayor parte de las acciones Programadas se proyectó a la CORETT.
La subdivisión del Programa Identidad Jurídica en múltiples acciones las
torna inviables porque no producen un impacto de trascendencia en las causas
de los problemas. Por ejemplo, el acto jurídico de expedición del acta de
nacimiento construye la identidad jurídica. Si se reconoce que la identidad
jurídica forma parte de una gran prioridad de las comunidades marginadas, que
es la salud o el trabajo, entonces la reorganización de prioridades generales y
específicas de la población objeto justifica la coordinación entre los Programas
de Desarrollo Social y Humano para atender a beneficiarios de varios
Programas.
VII. RECOMENDACIONES ESTRATÉGICAS
1. SOBRE EL PROGRAMA
1. Reestructuración del Programa, partiendo de su dimensión nacional (31
entidades federativas). Se aplicará en cinco etapas, proceso que se verificará
durante los próximos diez años, 2003-2012 y que tendrá como ámbito espacial
de aplicación a las microregiones y macroregiones, independientemente de la
147
Nótese que en las Reglas de Operación del Programa de Identidad Jurídica se estipula que
“solo se podrá atender a los beneficiarios de otros Programas gubernamentales, siempre y
cuando los respectivos objetivos sean complementarios”.
261
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
existencia o no, de los Centros Estratégicos Comunitarios ( CECS ).
Los parámetros cuali-cuantitativos del diseño de las etapas son:
-Tamaño de la población;
-Grado de marginación;
-Grado de dispersión;
-Niveles de pobreza extrema;
-Fecundidad;
-Carencia de registro de nacimientos;
-Infraestructura;
Expulsión poblacional;
-Regularización de la tenencia de la tierra.
Los órdenes de prelación se establecen conforme a la política diseñada
por la SEDESOL, jerarquizando aquellas poblaciones de mayor necesidad
económica.
Las etapas se organizan a partir del criterio de las regiones y micro regiones y
se delimitarán de la siguiente manera:
A) En las micro regiones de muy alto grado de marginación que se
encuentran comprendidas en las regiones148:
Regiones macroeconómicas de México
REGIONES
ESTADO
Guerrero
Hidalgo
Chiapas
Oaxaca
Veracruz-Llave
I
IV
LUGAR DE
149
MARGINACIÓN
POBLACIÓN
2
5
1
3
4
Población total
1, 748,023
839,290
2, 774,597
2, 185,298
3, 035,168
10,618376
POTENCIAL
Fuente: UNAM
B) En las micro regiones de alto grado de marginación que se
encuentran comprendidas en las regiones:
148
149
Según regionalización económica del país
Elaboradas con información de CONAPO 2000
262
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Regiones macroeconómicas de México
REGIONES
I
II
III
IV
V
ESTADO
Guanajuato
San Luis Potosí
Zacatecas
Michoacán
Nayarit
Puebla
Tabasco
Campeche
Yucatán
LUGAR DE
150
MARGINACIÓN
POBLACIÓN
13
6
12
10
14
7
9
8
11
Población total
289,365
861,097
174,927
695,969
49,883
1, 813,093
315,894
231,162
716,562
5,147,952
POTENCIAL
Fuente: UNAM
C) En las micro regiones de grado medio de marginación que se encuentran
comprendidas en las regiones:
Regiones macroeconómicas de México
REGIONES
I
II
III
IV
V
ESTADO
Morelos
Querétaro
Durango
Sinaloa
Tlaxcala
Quintana Roo
LUGAR DE
151
MARGINACIÓN
POBLACIÓN
19
16
17
15
18
20
Población total
32,781
310,176
124,960
295,796
34,954
111,828
910,495
POTENCIAL
Fuente: UNAM
D) En las micro regiones de grado bajo de marginación que se encuentran
comprendidas en las regiones:
Regiones macroeconómicas de México
REGIONES
I
II
III
ESTADO
LUGAR DE
152
MARGINACIÓN
POBLACIÓN
Estado de México
Tamaulipas
Chihuahua
Aguascalientes
Baja California Sur
Colima
21
23
26
28
27
22
1, 309,443
126,399
228,430
53,090
109,853
5,478
150
Ibidem
Elaboradas con información de CONAPO 2000
152
Ibidem
151
263
POTENCIAL
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Jalisco
Sonora
25
24
Población total
166,267
39,545
2, 038,505
Fuente: UNAM
E) En las micro regiones de grado muy bajo de marginación que se
encuentran comprendidas en las regiones:
Regiones macroeconómicas de México
REGIONES
ESTADO
I
Coahuila
D.F.
Nuevo León
Baja California
III
LUGAR DE
153
MARGINACIÓN
POBLACIÓN
154
POTENCIAL
29
32
31
30
Población total
55,349
DN
67,312
1, 135,332
1, 257,993
Fuente: UNAM
2. Ampliación presupuestal (anual) hasta por un monto de 40 millones de pesos
que corresponde al cubrimiento de una población de aproximadamente 10%. Y
cuya distribución se dispone de la siguiente manera:
Porcentaje de asignación de recursos
$40´000,000.00
Trámite
Porcentaje
CURP
Gratuito
Acta de nacimiento
30
Escrituración CORETT
30.974
Acta de defunción
5
Testamentaria PA
5
Talleres de sensibilización
1
Subprograma pueblos indios
20
Gastos de operación y fiscalización
8.026
153
Ibidem
Coordinación General de Micro regiones
154
264
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
La asignación de los recursos esta basada en un orden de jerarquización y
de prelación en la búsqueda del abatimiento de aquellas necesidades que se
enmarcan en el contexto de la identidad y certeza jurídica de los mexicanos en
pobreza extrema que habitan las áreas rurales y de los pueblos indígenas en
particular.
3. Creación de una partida presupuestal, base de sustento para la aplicación
del Programa de Identidad y Certeza Jurídica, a través de la cual se crea una
instancia intermedia de Operación del Programa aplicándose a través de la
Dirección General de Desarrollo Social y Humano de la SEDESOL, cuya
administración se delimitará a partir de los siguientes rubros:
A) Personal de confianza:
A1) Supervisor de Programa (2 plazas), sueldo: $8,000.00
A2) Secretario (2 plazas); sueldo: $5,600.00
A3) Coordinador interinstitucional; (1 plaza); sueldo: $7,000.00
Las funciones que se le asignarán a esta instancia administrativa son:
a) Ser el vínculo operativo entre los diversos actores e interventores del
Programa y la Dirección General de Desarrollo Social y Humano.
b) Constituirse en instancia coadyuvatoria de la estructura ejecutora
correspondiente a la Dirección General de Desarrollo Social y
Humano, en sus ámbitos administrativo y de supervisión.
c) Erigirse en el enlace ante las delegaciones regionales de SEDESOL,
supervisando el debido cumplimiento del Programa.
d) Supervisar el proceso de creación y desarrollo de las mesas de
operación, en comunicación con cada una de las delegaciones de la
SEDESOL.
e) Verificar la aplicación y cumplimiento de cada una de las operaciones
de las mesas.
f)
Supervisar el funcionamiento de los talleres y la aplicación de sus
265
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
operadores.
4. Identificación del tamaño de la población objetivo conforme a las etapas
diseñadas155 respecto de la cual impactará el Programa de Identidad y Certeza
Jurídica proyectando el número de acciones a desarrollar y las mesas itinerantes- que se proponen aplicar.
5. Garantizar la debida planeación a través del cumplimiento de los convenios
interinstitucionales de concertación y concurrencia, fundamentalmente con la
Procuraduría Agraria Nacional, en materia de sucesiones; CORETT, en el
ámbito de la regularización de la tenencia de la tierra; y de coordinación con los
Programas que le son recurrentes al de Identidad y Certeza Jurídica, como lo
son, el de Micro regiones, Desarrollo de los Pueblos y Comunidades indígenas
y Mujeres Jefas de Familia y con los gobiernos estaduales y municipales de
cada uno de los Estados y micro regiones de que se trate. (Etapas)
En este marco, funcionalizar la participación de la estructura responsable
(Delegaciones estatales de SEDESOL) y ejecución del Programa en el marco
de las COPLADE de cada una de las que corresponda a la aplicación.
6. La ejecución del Programa de Identidad y Certeza Jurídica, se regulará para
su funcionamiento en las siguientes acciones y montos:
ACCIONES
MONTOS $
De las personas
Actas de nacimiento
Actas de defunción
De los bienes (testimonio)
Inmuebles
De las sucesiones
Testamentaria
35
35
2,500.00
750
Orientación
Talleres
5,000.00
7. Crear el Subprograma de Identidad y Certeza Jurídica de los Pueblos Indios,
155
En la presente reestructuración, presentamos debidamente dimensionada a la Etapa 1 a
desarrollar en dos años y que incluye toda la base de datos.
266
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
en el marco de su Programa Matriz de Identidad y Certeza Jurídica Nacional,
en coadyuvancia con los gobiernos estaduales, municipales y la SEDESOL, en
el marco de las atribuciones que la Ley Orgánica de la Administración Publica
le confiere al Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social,
en lo relativo al Desarrollo Social de los Pueblos y comunidades de México.
Acreditar la creación de un presupuesto de hasta 8 millones de pesos para el
manejo y financiamiento del Subprograma de Identidad y Certeza Jurídica en el
ámbito de los Pueblos Indígenas y cuyo manejo y suministro de partidas se
organice a través de las instancias respectivas de la SEDESOL.
Promover las iniciativas necesarias con el objeto de incorporar a los
Pueblos y comunidades indígenas, en el marco de este Programa, en el
registro de sus hechos vitales, (nacimiento y muerte) que se desenvuelvan en
sus demarcaciones, desarrollando a tal efecto los marcos normativos
necesarios que convaliden la acreditación de las oficialías del Registro civil con
operadores de los pueblos indígenas.
De igual manera impulsar la capacitación a través de los tres órganos
de gobierno a efecto de consolidar la preparación de registradores indígenas.
12. Recomendaciones a la transparencia
Algunas de las recomendaciones para el cumplimiento de la
transparencia en la ejecución de este Programa son:
a) La identificación de los responsables de la decisión de gasto;
b) La existencia de canales formales para la participación ciudadana
para exigir el acceso a la información;
c) La existencia de información confiable y oportuna sobre la totalidad
de los recursos presupuestarios usados en el presente y
comprometidos en el futuro;
d) Los
problemas
o
causas
sociales
que originan la acción
gubernamental y el uso de recursos públicos;
267
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
e) Los objetivos buscados así como los criterios de asignación de los
recursos; y
f) Los recursos humanos y administrativos usados.
13. Recomendaciones de política y planeación
Se debe considerar la propuesta planteada en la Estrategia Nacional de
Atención a las Micro regiones del 2002 porque simplifica el procedimiento de la
participación comunitaria en las obras a ejecutarse. De acuerdo con dicha
estrategia, “Las obras a ejecutarse deberán ser aprobadas mediante asamblea
comunitaria en la localidad CEC para darle sustento social a las acciones y garantizar
que efectivamente sean obras de alcance comunitario que posibiliten el acceso a los
servicios al resto de las localidades bajo la cobertura de la localidad CEC. Esta
validación deberá enviarse al seno del Subcomité de Atención a Regiones Prioritarias
(SARP) para su autorización por las dependencias respectivas.”
El procedimiento para la evaluación combinada o participación
comunitaria prescrita en el punto número 3 de los Lineamientos específicos
Año 2002 para el ejercicio de los Programas de desarrollo social y humano
relativo a la participación comunitaria no ha arrojado los efectos156 previstos, ni
ha causado impacto alguno, porque el proceso de participación comunitaria
debe transitar por varias instancias (Subcomité de Atención a Regiones
Prioritarias-municipio
o
Gobierno
estadual-Coplade-Delegación
estatal-
Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social) antes de
que las obras o acciones a realizar sean registradas en el inventario de obras y
acciones.
En el caso del Programa aludido, es evidente que no se realizó un
estudio de impacto de las zonas prioritarias de atención, de los mecanismos
pertinentes para
llevarlo a cabo.
156
“Efecto es todo comportamiento o acontecimiento del que puede razonablemente decirse que
ha sido influido por algún aspecto del Programa o proyecto”, en Briones, G. Evaluación de
Programas sociales. Teoría y metodología de la investigación evaluativa. Santiago, Programa
Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE), 1985.
268
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Debe considerarse que, para efectos de la evaluación, la población
objetivo no sólo comprende el grupo de individuos beneficiarios del Programa o
beneficiarios directos, sino también los beneficiarios indirectos legítimos,
ilegítimos o potenciales que conforman una categoría de personas que recibe
impactos positivos de la realización del Programa.
La labor de investigación documental llevada a cabo por el grupo
asignado para realizar la evaluación externa del Programa Identidad Jurídica
permitió develar que no se realizó un impacto positivo del Programa aludido
porque, según
el Primer Informe Trimestral (Enero-Marzo 2002) del
Presupuesto Ejercido a Nivel de Capítulo y Concepto de Gasto del Programa
Identidad Jurídica, no se registraron acciones ni se radicaron recursos a las
entidades participativas.
Como resultado de las reuniones que dicho grupo realizó con el comité
organizador y la representación de la Dirección General de Desarrollo Social y
Humano ubicada en San Antonio Abad, se manifestó el día 18 de septiembre
del año 2002 que de las diecisiete mil acciones proyectadas, sólo se habrían
ejecutado nueve mil, mismas que se habrían concentrado principalmente en
atención a la propuesta de la CORETT sobre regularización de la tenencia de
la tierra en micro regiones de atención prioritaria y zonas de pobreza extrema.
Asimismo, se mencionó que existen 48 mesas de atención de las 145
proyectadas por año en las metas 2002157, y que en Quintana Roo y Puebla
existen organizaciones no gubernamentales encargadas de la sensibilización
del Programa.
Evidentemente, el grado de coordinación, participación y distribución de
ingresos indica un impacto negativo. Al interior de la Dirección General de
Desarrollo Social y Humano, se justificó este hecho porque se programó el
arranque del Programa para el primero de mayo del 2002. No obstante, resulta
necesario precisar que dicha Dirección no facilitó al grupo evaluador la
157
Vid. el Primer Informe Trimestral 2002, Cumplimiento de Objetivos y Metas, Programa Identidad
Jurídica.
269
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
información relativa al Segundo Informe Trimestral 2002 de actividades del
Programa. Dicha instancia esgrimió la lentitud de los procedimientos
administrativos que, al interior de la SEDESOL, impidieron la ejecución de los
convenios de colaboración con el Colegio de Notarios158 y el DIF, así como los
de participación entre las entidades federativas y sus oficinas de registro civil.
Más allá de los resultados esperados, encontramos en la redacción de
los objetivos del Programa ciertas incongruencias, las cuales no quisiéramos
dejar de paso, cabe señalar que la clasificación de éstos no es idónea puesto
que están empalmados varios de ellos, en un solo rubro. Así, dentro de los
objetivos específicos, el primer párrafo de este apartado contiene dos objetivos
relacionados, pero relativos a diferentes sujetos, y se repite en el tercer párrafo.
De la descripción:
“1. Objetivo ...
1.2 Específicos
“Proporcionar información y asesoría en materia jurídica; crear
conciencia y seguridad jurídica; e impulsar acciones de los tres órdenes de
gobierno,
para proveer de la documentación necesaria a la población en
pobreza extrema que así lo requiera, de acuerdo con la normatividad estatal
correspondiente.
Hacer ver a la población en pobreza extrema la necesidad de contar con
los documentos que les permitan ejercer sus derechos ciudadanos (...)”
La frase del primer párrafo que afirma “impulsar acciones de los tres
órdenes de gobierno, para proveer de la documentación necesaria a la
población en pobreza extrema que así lo requiera, de acuerdo a la
normatividad estatal correspondiente” puede ser incluida en el sexto párrafo
porque se refiere a la participación de los tres órdenes de gobierno en la
documentación, que significa el abatimiento de la problemática de tipo jurídico.
158
Cfr. el capítulo relativo a la coordinación institucional.
270
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
El primer y segundo rubros se encuentran íntimamente relacionados
puesto que de la concurrencia se deriva la distribución de los gastos asignados
al Programa y la instalación de la infraestructura básica, como son las mesas
de atención.
La existencia de 48 mesas de atención luego de cinco meses de
Operación del Programa evidencia la falta de coordinación entre las
dependencias, instituciones y entidades federativas para atender el problema
del registro ordinario o extemporáneo de actas de nacimiento. Por ejemplo, se
afirma que la instalación de mesas de atención fijas destinadas al Programa
Identidad Jurídica representa una alternativa viable porque se puede
aprovechar la infraestructura de las oficinas del registro civil de las entidades
participantes, de las instituciones como Diconsa o de las Delegaciones
estatales de SEDESOL. No obstante, al interior de dichas instituciones se
observa la incapacidad estructural para soportar la ingeniería metodológica,
instrumental y económica del Programa. Se debe manifestar la magnífica
experiencia de planeación, coordinación interinstitucional y simplificación
administrativa de algunos estados como Puebla y Chiapas cuya instalación de
unidades móviles de desarrollo y oficialías móviles del registro civil ha
redundado en efectos sociales positivos.
Finalmente encontramos dos aspectos, es urgente la celebración de un
convenio de coordinación entre la SEDESOL y el RENAPO. De acuerdo con la
investigación con las autoridades del Registro Nacional de Población, no se
han concretizado las propuestas para convenir los trabajos del Programa de
Identidad Jurídica y el RENAPO. La ejecución de dicho convenio tendría como
resultado una planeación eficiente, de acuerdo con los criterios de costobeneficio y costo-efectividad, ya que el RENAPO obtendría mayores efectos
sobre la incorporación de claves únicas de población, y el Programa de
Identidad Jurídica reforzaría su atención jurídica. La redistribución de los gastos
271
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
en función directamente proporcional a la planeación organizada reduciría
costos de Operación y asignaría ventaja para ambas partes159.
En cuanto a la instalación de talleres de sensibilización y promoción
Programados, se afirma que, de acuerdo con la investigación de campo
realizada, no se detectó la existencia de talleres, ni de beneficiarios en las
zonas de trabajo (Chiapas y Oaxaca).
La disposición del 7% de la asignación total del Programa para cubrir los gastos
asociados con las mesas de atención es insuficiente.
14. RECOMENDACIONES OPERATIVAS ESPECÍFICAS
Las estrategias para actualizar la sensibilización jurídica de la población
objetivo son:
1. Instalación de talleres de sensibilización en las mesas de trabajo
instaladas en los CEC de las micro regiones y en aquellos espacios
idóneos para su realización, en vínculo con Programas Mujeres Jefas de
Familia, Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas.
2. Difusión del Programa y Subprograma en las delegaciones estatales, los
municipios y en todas las entidades participantes, como la Procuraduría
Agraria, el Registro Civil, CORETT, Colegios de Notarios, entre otros.
3. Concertación de convenios con las radiodifusoras de las entidades para
que promuevan las acciones del Programa y subprograma de Identidad
y Certeza Jurídicas.
4. Promover y ejecutar un convenio de colaboración entre el Programa de
Atención a las Micro regiones y el Programa Identidad Jurídica con la
159
Cfr. Las Campañas Regularización del Estado Civil de las Personas que se llevan a cabo en
las Entidades Federativas desde 2001 que emitieron la Dirección General del Registro Nacional
de Población e Identificación Personal y la Dirección de Coordinación Interinstitucional de la
misma institución.
272
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
finalidad de plantear estrategias mediante las cuales se disminuya el
costo por los servicios prestados por concepto sensibilización de la
identidad jurídica.
5. Organizar, a través de tres dinámicas, la sensibilización, respecto del
Programa de Identidad y Certeza Jurídica y en su caso del Subprograma
en materia de los Pueblos Indígenas, cuando así corresponda, como son
el foro de opinión; el taller de participación, y el seminario los que
continuación se perfilan de la siguiente manera:
•
En los foros de opinión participan las autoridades del Programa y
subprograma Identidad y Certeza Jurídica, los beneficiarios y la
población residente.
•
En los talleres de participación se concretan las expectativas de la
población
sobre
el
Programa
y
subprograma,
porque
la
implementación de cuestionarios abiertos y cerrados generan un
panorama de problemas y beneficios.
•
En los seminarios de enseñanza, los oficiales del registro civil pueden
ser capacitados para abordar la atención a la población beneficiaria,
recordando las características socioculturales y dialécticas de cada
región.
15. SOBRE EL REGISTRO CIVIL
1. Consolidar estrategias y celebrar convenios interinstitucionales con el
Programa de Micro regiones y el de Mujeres Jefas de familia, así como
entre: Dependencias; Gobiernos locales, municipales y estatales;
Instituciones nacionales; Organismos no gubernamentales nacionales e
internacionales con la finalidad de abatir costos de regularización de
actas de nacimiento,
160
160
e impulsar la aplicación del subprograma de
Véanse las Bases generales de colaboración interinstitucional, que celebran la Secretaría de
Desarrollo Social del Distrito Federal, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, la
Consejería Jurídica y de servicios legales del Distrito Federal y el Sistema para el Desarrollo
Integral de la Familia del Distrito Federal.
273
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Identidad y Certeza Jurídica.
2. Ejecutar los acuerdos de colaboración ya existentes entre el Registro
Nacional de Población y los registros civiles estatales161, para uniformar
los archivos en función del costo beneficio y maximizar la política de
modernización integral, así como dimensionar la colaboración del
servicio postal mexicano para hacer posible que la población domiciliada
temporal o permanentemente en entidades federativas distintas de
aquellas en las que se inscribieron sus actos del estado civil, y requieren
las actas respectivas, obtengan de manera expedita, sin necesidad de
trasladarse de una entidad a otra, su copia certificada del Registro
Civil162
3. Establecer un Programa permanente de intercambio entre las Oficialías
del Registro Civil y los beneficiarios directos o indirectos indígenas para
dar seguimiento al Subprograma Programa Identidad y Certeza Jurídica
de los pueblos indios.
4. Promover la inclusión del Programa Identidad Jurídica y su respectivo
Subprograma dentro del Programa Micro regiones con la finalidad de
establecer una coordinación y colaboración integral e intersecretarial163
que logre el objetivo de abarcar los CEC que se encuentran en las micro
regiones.
161
Vid. El Acuerdo de coordinación para establecer el Programa de Colaboración entre el Renapo
y el Registro Civil del Estado de Nuevo León (04-11-1981, DOF), Acuerdo para la adopción y
uso por la Administración Pública Federal de la Clave Única de Registro de Población (23-101996, DOF) Acuerdos de colaboración para la solicitud, trámite y obtención de Copias
Certificadas de Actas del Registro Civil, que celebran los gobiernos con las entidades
federativas de la República Mexicana, entre sí, y la Secretaría de Gobernación, suscrito en la
Ciudad de México, Distrito Federal, el 28 de diciembre de 1996., en Treviño García, Ricardo.
Registro Civil. México, Mc Graw Hill, 1999. p. 117.
162
Vid. El Convenio general de colaboración que celebran la Secretaría de Gobernación a través
de la Subsecretaría de Población y de Servicios Migratorios y el Servicio Postal Mexicano,
celebrado con fecha de 30 de enero de 1997.
163
Vid. Bases de colaboración y coordinación intersecretarial Contigo Manos a la obra, D.O.F.
Viernes 4 de enero de 2002. Es un instrumento que establece las bases de colaboración y
coordinación entre SHCP, SEDESOL, SEMARNAT, SE, SAGARPA, SCT, SEP, STPS, SRA y
Micro regiones, regiones de atención inmediata y regiones prioritarias a través de la articulación
de sus acciones conforme a las reglas de operación, para hacer más eficiente la aplicación de
los recursos disponibles y potenciar e impulsar el desarrollo de esas regiones, permitiendo
mejorar el nivel de vida de sus habitantes. a sus respectivas reglas de operación.
274
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
16. SOBRE LAS MESAS DE ATENCIÓN
1. Instalación de mesas de atención fijas destinadas al Programa Identidad
Jurídica representa una alternativa viable porque se puede aprovechar la
infraestructura de las oficinas del registro civil de las entidades
participantes, de las instituciones como DICONSA o de las Delegaciones
estatales de SEDESOL. No obstante, la magnífica experiencia de
planeación, coordinación interinstitucional y simplificación administrativa
de algunos estados como Puebla y Chiapas, así como las campañas de
regularización del estado civil de las personas llevadas a cabo bajo la
Dirección General del registro nacional de población e identificación
personal, dirección de coordinación interinstitucional constituyen una
herramienta indispensable para atestiguar los efectos positivos de la
instalación de unidades móviles de desarrollo, oficialías móviles del
registro civil. El Programa de Unidades Móviles de Desarrollo del estado
de Puebla representa un ejemplo de la maximización de los recursos, a
saber.
2. Establecimiento
de
registros
extemporáneos
colectivos;
módulos
permanentes o itinerantes en hospitales del sector salud; mesas en
ceresos; oficialías itinerantes en zonas rurales y mesas permanentes o
itinerantes en reclusorios.
3. Establecimiento de las mesas de atención en los centros ceremoniales y
de comercio donde se concentra la mayor parte de la población
indígena.
4. Instalación talleres de sensibilización rotatorios en los 45 Centros
Comunitarios de Aprendizaje (CCAS) de las micro regiones, que ya
están en operación en estados como: Veracruz; Yucatán; Chiapas;
Durango; Guanajuato; Guerrero; Hidalgo; Jalisco; Estado de México;
275
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
Michoacán; Nayarit; Oaxaca; Puebla; Querétaro, y San Luis Potosí164.
17. SOBRE LA ESPECIALIDAD Y DEMARCACIONES
1. Identificar con el mayor grado de certeza a la población potencial, con el
fin de planear el Programa con la mayor certidumbre.
2. Además de los indicadores propuestos en el Programa original se
recomienda utilizar los siguientes:
3. -Grado de marginación
4. -Población con IMM
5. -Natalidad
6. -Expulsión poblacional
7. -Dispersión poblacional
8. -Vías de comunicación
9. -Características Climáticas y Fisiográficas.
10. Todos estos indicadores son complementarios con el fin de tener un
panorama sino totalmente completo si lo más preciso posible de
aquellas personas que operen el Programa, y se tenga la mayor
cantidad posible de información en el momento de realizar una decisión.
11. Abrir espacios logísticos como los CEC, mesas de atención u otros en
los lugares en las micro regiones prioritarias, sin importar su
accesibilidad, con el fin de atender a la población directamente.
164
Vid. el informe que con fecha de 16 de mayo de 2002 emitió la Coordinación General de
Microrregiones sobre el total de CECs programados y el de CCAs instalados por microrregión.
276
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Informe Final
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entre el RENAPO y el Registro Civil del Estado de Nuevo León (04-111981, Diario Oficial de la Federación)
•
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•
Acuerdos de colaboración para la solicitud, trámite y obtención de
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•
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•
Avances del Programa de Modernización Integral Nacional. México,
RENAPO, 2001.
•
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•
Bases de colaboración y coordinación intersecretarial Contigo Manos a
la obra.
•
Bases de participación para la evaluación externa del Programa de
Identidad Jurídica
•
Cartas topográficas de Oaxaca y Chiapas.1:250 000.
•
Encuesta Mexicana de Fecundidad levantada en 1976-1977. ENADID.
•
Encuesta Nacional de la dinámica Demográfica ENADID, 1992
•
Encuesta Nacional de la dinámica Demográfica de 1997. ENADID.
•
Encuesta Rural en 1969 – 1970. ENADID.
•
Estrategia Nacional de Atención a Microrregiones, SEDESOL, 2001.
•
INEGI, Características Metodológicas del XII Censo General de
Población y Vivienda INEGI, Junio del 2002, p. 23.
•
INEGI; Censos generales de Población y viviendas, Estadísticas
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•
Reglas de operación, Programa de Identidad Jurídica, Diario Oficial de la
Federación, viernes 15 de Marzo de 2002.
•
Plan Estatal de Desarrollo2001-2007 Desarrollo social y humano de
Yucatán
•
Tabulados básicos ejidales por municipio, INEGI, 1988.
•
Tipología de mujeres agrarias, PROCEDE, PA, Enero 2001 y
PROCAMPO.
LEGISLACIÓN
•
Convención sobre los derechos del niño.
•
Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y tribales en países
independientes, 1989.
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Convenio general de colaboración que celebran la Secretaría de
Gobernación a través de la Subsecretaría de Población y de Servicios
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