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Evaluación Externa del Programa
Iniciativa Ciudadana 3x1
2004
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Conclusiones globales
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico, S.C.
Abril de 2005
CRÉDITOS
Servicios Profesionales para el Desarrollo
Económico S.C.
SERpro S.C.
Dra. Leticia Myriam Sagarnaga Villegas
Responsable de la Evaluación
M.C. Luis Ángel Ortiz Herrera
Coordinador de la Evaluación
L.E.A. Alma Esther Aguilar Estrada
Ing. Josafat Contreras Domínguez
L.E.A. Jorge Luis López Serrato
Analistas de la Evaluación
Lic. Felipe Cante Juárez
Responsable Estadístico
Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
Conclusiones globales
El programa Iniciativa Ciudadana 3x1, es de suma importancia para el desarrollo de
municipios y localidades del país, debido a que éste brinda apoyo a las zonas de
mayor migración pobreza. Por ello, fomenta la organización de grupos de migrantes en
los Estados Unidos, de tal manera que éstos en cooperación con los municipios,
estados y gobierno federal realicen obras y proyectos en beneficio de sus localidades
de origen.
Diseño
Cambios en Reglas de Operación
El diseño del Programa corresponde a los objetivos, estrategias y líneas de acción de
la política establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y en la política
social del Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006. Así como a la
Estrategia Contigo para superar de manera integral la pobreza.
El Programa es de suma importancia en el área de desarrollo social y humano, porque
es el único instrumento que reorienta las remesas de migrantes y éstas son
aprovechadas para el desarrollo de proyectos comunitarios en zonas de alta
migración, alta marginación y pobreza. Además, el Programa promueve proyectos
orientados a elevar la calidad de vida de la población y proyectos sociales-productivos.
El Programa incentiva a los migrantes y la ciudadanía, así como los estados y
municipios, para la realización de inversiones en beneficio de sus comunidades.
El Programa promueve la equidad y el enfoque de género; ya que, involucra de
manera organizada a las comunidades, haciendo énfasis en la participación de las
mujeres que se quedan con la responsabilidad de la familia.
Los cambios en las Reglas de Operación del Programa correspondieron a la
necesidad de hacer más eficiente el Programa y lograr un mayor impacto social en la
población, de manera integral y sumando esfuerzos de los tres órdenes de gobierno y
de las organizaciones de migrantes para ejecutar proyectos y obras sociales.
Consistencia interna del Programa
El Programa tiene una adecuada consistencia interna en su diseño, sus objetivos,
lineamientos, apoyos otorgados, su operación y seguimiento, guardando congruencia
con la estrategia Contigo. Existe una buena corresponsabilidad, transparencia,
rendición de cuentas, coordinación e integralidad en sus acciones de desarrollo social.
En el Programa se han destinado esfuerzos para que su diseño vaya acorde a las
necesidades de la política social del país. Se han ideado formas e instrumentos
capaces de hacer frente a los cambios estructurales de la economía. El Programa ha
sido muy importante, sobretodo porque ha sabido canalizar los recursos provenientes
de los grupos de migrantes radicados en el extranjero.
En el análisis de experiencias internacionales en el uso de remesas, se encontró, que
la experiencia mexicana es de las más importantes a nivel internacional. El programa
Iniciativa Ciudadana 3x1, tiene un buen diseño, estructura y funcionamiento, porque ha
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sabido aprovechar la organización de los grupos de migrantes en los Estados Unidos,
además de que sigue promoviendo a éstos.
Focalización y cobertura
Focalización
Las obras apoyadas por el Programa se concentraron en municipios y localidades de
media, baja y muy baja y alta marginación, encontrándose además, que la demanda
por estas obras provino de municipios con alto y muy alto grado de migración.
Combinando las variables marginación y migración para el año 20041, se encontró que
la mayor parte de las obras se concentraron en municipios con categoría de
marginación media y alta migración en un 14 por ciento, en baja y muy baja
marginación y migración media en un 13 por ciento.
Para el periodo 2002-2004, la inversión del Programa fue de 45.9 millones de pesos
en zonas de muy alta marginación; 271.3 millones de pesos en zonas de alta
marginación; 446.4 millones de pesos en zonas de marginación media; y 640.9
millones de pesos en zonas de baja y muy baja marginación
Analizando la distribución de las acciones de todas las vertientes en el período 20022004, se detecta una alta concentración de los proyectos en las categorías de
marginación media y baja y muy baja. Para el 2002, se apoyaron 24 proyectos en
municipios de muy alta marginación, 121 en alta marginación, 252 en marginación
media y 544 en baja y muy baja marginación. En el 2003 se presentó la misma
tendencia, 34 en muy alta, 159 en alta, 281 en media y 424 en baja y muy baja
marginación. Para el 2004, se incluyeron 35 proyectos en alta, 216 en alta, 373 en
media y 573 en baja y muy baja marginación.
Cobertura
La cobertura atendida por el Programa durante el período 2002-2004 ha respondido a
las iniciativas ciudadanas de los migrantes, pasando de 20 estados atendidos en 2002
a 22 durante el 2004, situación que ha propiciado el incremento en el presupuesto del
Programa.
En el 2002 se apoyaron 942 proyectos, en el avance físico y financiero al mes de
diciembre del 2004 se tienen autorizados 1,269 obras y proyectos sociales. En cuanto
a inversión, para el 2002 se destinó 423.5 millones y en el avance 2004 se tiene
registrado 649 millones de pesos. Respecto al presupuesto del Programa, en el 2002
fue de 107.7 millones, en el 2003 se contrajo a 97.3 y en el 2004 obtuvo un repunte
importante, teniendo hasta el avance de diciembre un presupuesto autorizado de
172.2 millones de pesos.
Las vertientes de apoyo con mayor inversión fueron obras de urbanización,
pavimentación, asistencia social y servicios comunitarios, agua potable y caminos
rurales, concentrando poco más del 50 por ciento de la inversión destinada al
Programa. El resto del presupuesto lo reciben proyectos más pequeños como sitios
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El procedimiento consistió en asignarle un nivel de marginación y migración a nivel municipal a cada uno de los
municipios participantes en el período 2002-2004, y mediante un cruce de variables se estableció la correspondencia
entre ambos índices.
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históricos y culturales, vivienda, abasto y comercialización, fomento a la producción y
productividad, entre otros.
Los estados con mayor participación en el Programa durante el período 2002-2004
han sido Zacatecas, Jalisco, Guanajuato, Michoacán y San Luis Potosí, sobresaliendo
el estado de Jalisco en el 2004, ya que éste recibió la mayor inversión.
Operación del Programa
Existencia y utilización de sistemas de información
La implementación del SIIPSO está contribuyendo a mejorar la operación del
Programa, sin embargo, se han detectado problemas en su operación que son
atribuibles a la falta de experiencia, y en algunos casos de capacitación de los técnicos
operativos del mismo.
Los actuales sistemas de seguimiento de solicitudes son deficientes, principalmente el
seguimiento de los expedientes en físico. No existen criterios generalizados, sobre los
documentos que debe contener un expediente, o la forma en que éstos deben ser
organizados.
De hecho algunos expedientes son difíciles de localizar; ya que, no está bien definido
que instancia debe conservar los expedientes completos de las obras. Por lo general,
las presidencias municipales no conservan los expedientes mucho más allá del tiempo
que dura su administración. Las delegaciones de SEDESOL, actualmente son las
instancias que mejor conservan los expedientes; sin embargo se observó que los
criterios de integración de expedientes varían de una delegación a otra, e incluso en
una misma delegación pueden variar de un año a otro. En algunos estados la tarea de
conservar expedientes es transferida a los gobiernos estatales.
En la delegación estatal de San Luis Potosí se observó que a partir de que tienen
certificación ISO 9000, los procesos fueron mejores y esto se reflejó en una
integración de expedientes de mayor calidad.
Difusión
La difusión del Programa ha permitido la incorporación de nuevos estados al
Programa, así como la participación de un mayor número de clubes de migrantes. Sin
embargo, la calidad de la difusión es insuficiente ya que un importante número de
beneficiarios desconoce la forma de operar del Programa.
Elaboración de solicitudes
La elaboración de proyectos fue considerada como un proceso relativamente fácil, aún
cuando fue calificado como tardado. Los migrantes participaron activamente en este
proceso con ayuda de las federaciones de migrantes, lo que contribuyó positivamente
en la percepción de facilidad del trámite y elaboración de solicitudes; pero, la
participación de las federaciones de migrantes impactó negativamente en la
percepción relacionada con el tiempo necesario para realizar el trámite.
Selección de proyectos
La selección de las obras y proyectos del Programa, se celebró en un ambiente de
participación de los tres órdenes de gobierno, SEDESOL, gobiernos estatales y
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municipales, y de los migrantes. Esta actividad se efectuó en el seno del Comité de
Validación y Atención a Migrantes (COVAM). Los criterios utilizados para realizar esta
labor se sujetaron a lo establecido en las Reglas de Operación, dando preferencia a
obras prioritarias para los estados.
Contraloría social
La contraloría social no está funcionando adecuadamente. Las principales limitantes
para que la contraloría social funcione de manera efectiva son el bajo nivel escolar de
los integrantes, la falta de capacitación para que realicen sus funciones, y en menor
medida el desinterés de ellos mismos, algunos representantes, mencionaron que no
tienen tiempo suficiente para organizar y vigilar la obra, con lo cual dejan
prácticamente solo al municipio para la ejecución de las obras.
Ejecución de las obras y apoyos
Los entrevistados opinaron que la ejecución de las obras y proyectos se realizaron en
las fechas establecidas, los tiempos fueron los convenidos; las principales causas que
retrazaron las acciones fueron condiciones climáticas, retraso de las aportaciones, por
problemas técnicos de ejecución no contemplado en el expediente y por cambios de
gobierno durante el 2004.
Cumplimiento de metas físicas y financieras
El cumplimiento de metas físicas y financieras fue bueno. El número de obras y
proyectos programados fueron superados, es decir, se logró la meta física y a parte se
realizó un mayor número de obras, a pesar de que el presupuesto autorizado fue
menor al programado.
Costos
Durante el ejercicio 2004 el costo de hacer llegar el subsidio a los beneficiarios fue de
$0.08., reflejando un bajo costo de operación del Programa.
El costo promedio por proyecto y por beneficiario fue menor al observado en el
ejercicio 2003.
Resultados de las obras de carreteras alimentadoras
La mayor parte de las carreteras alimentadoras realizadas con el apoyo del Programa
se encontraron en buen estado, en lo cual influyó su reciente construcción; se le dio
mantenimiento regularmente; aunque este es más bien de tipo correctivo y en algunos
casos llevado a cabo por la misma empresa contratista, como parte de la garantía
estipulada en el contrato. La participación de los beneficiarios de las obras en el
mantenimiento de la obra fue relativa, considerándose que tiene mucho por mejorarse.
Las carreteras alimentadoras realizadas con el apoyo del Programa han impactado
positivamente las localidades beneficiadas; ya que han incrementado el acceso del
transporte público, y la circulación de vehículos particulares, la accesibilidad a las
localidades y la afluencia a las mismas; y con ello, el acceso a todo tipo de servicios,
algunos en localidades vecinas y otros dentro de la misma localidad. Los niños y
jóvenes tienen mayores posibilidades de ir a la escuela y de cursar niveles más
avanzados. Las señoras, niños y ancianos tienen mayores posibilidades de recibir
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servicios médicos oportunamente, de mejor calidad y a menor costo. En general los
habitantes de todas las edades tuvieron mejor acceso a todo tipo de bienes y
servicios.
Resultados de las obras de electrificación
En cuanto a la sostenibilidad física y operativa de las obras de electrificación, se
concluye que es alta. Los entrevistados consideraron que el estado actual de éstas es
bueno o muy bueno, lo cual se corroboró durante la supervisión de las obras. Los
problemas observados con mayor frecuencia fueron el crecimiento de ramas sobre los
cables y la presencia de zapatos colgados en los mismos. La mayoría de las obras no
han recibido mantenimiento, dado que son de reciente creación. En los casos que si
se ha dado mantenimiento, éste es de tipo correctivo, con baja o nula participación de
los beneficiarios. Este tipo de obras requiere que el mantenimiento sea realizado por
CFE o por Luz y Fuerza del Centro; sin embargo se considera que algunos de los
problemas observados en la supervisión de las obras pueden ser resueltos por los
mismos beneficiarios.
Gracias al apoyo del Programa, las localidades beneficiadas disponen de energía
eléctrica siete días a la semana y 24 horas al día. Se detectaron algunas obras
concluidas que aún no están funcionando, lo cual se debe a que faltan algunos
detalles menores o por que los beneficiaros aún no contratan el servicio. El servicio
que ofrecen las obras es adecuado, ya que la incidencia de problemas relacionados no
es muy frecuente. Los problemas más comunes son los apagones y el fundimiento de
focos. La duración de los apagones no es muy prolongado.
Resultados de las obras de pavimentación
Las obras de pavimentación mostraron un alto impacto social en las localidades con
alta migración y pobreza, gracias a éstas se incrementaron los servicios, se puede
caminar con mayor seguridad por las calles, se conserva la limpieza personal de los
peatones, se invierte menos tiempo en el traslado del hogar al trabajo, y en general,
las rutas de transporte aumentaron y los vehículos sufrieron un menor desgaste físico.
Resultados de las obras de caminos rurales
Los proyectos de caminos rurales fueron las obras que más presentaron condiciones
desfavorables; ya que la mayor parte de los caminos muestra pérdida de
revestimiento, deslave de tierra y baches en el terreno.
En el caso de los puentes, el estado fue mejor, aunque las obras visitadas presentaron
grietas, pero en general los comités de obra calificaron las obras como buenas.
A pesar del estado no idónea de estas obras, los comités de obra reconocieron que los
beneficios de las obras fueron muy importantes para las localidades; ya que a partir de
su realización no quedaron incomunicados en la época de lluvias, hubo una mayor
comunicación con otras localidades, se observó un aumento de servicios en la
comunidad, y los niños pudieron asistir a la escuela, entre otros beneficios.
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Percepción de las organizaciones de migrantes
Las características de los migrantes que participaron en el Programa, los revelan más
como residentes norteamericanos que como migrantes temporales. Lo cual debe ser
considerado en el diseño del Programa, ya que la cultura de éstos es un punto
intermedio entre la mexicana y la norteamericana, desde el lenguaje y los términos
utilizados, hasta las costumbres y tradiciones.
Como parte de esa mezcla de costumbres, los migrantes han desarrollado una fuerte
inclinación hacia el apoyo de sus comunidades de origen. Dicha inclinación los impulsa
a realizar acciones de apoyo desde hace tiempo. El Programa les da la oportunidad de
realizar obras de mayor magnitud de una forma más organizada.
Los migrantes mostraron un fuerte deseo de apoyo a sus comunidades. Lo cual vienen
realizando desde hace tiempo, lo que los lleva a confundir el Programa con las
actividades de apoyo que ya realizaban anteriormente.
Muchos de los clubes fueron creados para consolidar las acciones de apoyo que ya
venían realizando los migrantes, mediante el acceso al Programa.
La mayoría de los clubes están registrados, o en espera de obtener su registro en los
consulados mexicanos, lo que le da acceso al registro en la federación, con el único fin
de acceder al Programa, ignorando las múltiples oportunidades que puede ofrecer otro
tipo de organización.
El Programa está teniendo un efecto positivo no esperado en el desarrollo de
organizaciones de migrantes en EUA, tanto clubes como federaciones.
Los migrantes tienen en alto aprecio al Programa; algunos de ellos, principalmente los
integrantes de las federaciones de zacatecanos, se consideran sus fundadores; motivo
por el cual defienden la postura de que éste apoye únicamente las propuestas de los
migrantes.
No existe un límite para el apoyo brindado por los migrantes, el monto requerido para
la realización de la obra define el monto de su aportación. Para recabar los recursos
requeridos, los migrantes realizan diversas obras de tipo social.
Generalmente las obras son solicitadas a los migrantes por los beneficiarios directos
de las mismas. Pero también se encontró el caso de que las obras son propuestas a
los migrantes por las presidencias municipales. Ambas posibilidades se presentan con
frecuencia similares. En el primer caso, la participación de los beneficiarios directos es
mayor.
Los migrantes realizan obras sociales con características diversas, que van desde la
simple ayuda económica, hasta las de infraestructura. Con el acceso al Programa han
predominado las obras de infraestructura social, algunas organizaciones muestran
preferencia por los proyectos productivos.
El impacto social de los proyectos productivos es menor que el de las obras de
infraestructura. El impacto económico de los proyectos productivos puede ser mayor
que el de las obras de infraestructura, pero éste se concentra en unas cuantas
personas.
Se detectó que a mayor desarrollo de las organizaciones de migrantes, mayor
orientación hacia las obras de beneficio social y mayor magnitud de las mismas. Por
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ello, para convertir al migrante promedio en un decidido aportante del Programa, es
necesario convencerlo a través de los resultados obtenidos en obras pequeñas.
Algunos migrantes están inconformes con las palabras Iniciativa Ciudadana incluidas
en el nombre del Programa.
Respecto a los objetivos del Programa se considera que estos son adecuados, ya que
los migrantes tienen el poder económico para contribuir a resolver las necesidades
básicas de comunidades con altos índices de marginación. Evidentemente el fomentar
el interés de los migrantes en dichas comunidades, fortalece los lazos que los unen a
sus comunidades de origen.
Aunque los migrantes consideran que solamente de 30 a 40 por ciento de los
connacionales está enterado del Programa, se considera que la difusión es suficiente.
Dado que la demanda rebasa el presupuesto del Programa.
La calidad de la información es deficiente, dado que los migrantes desconocen
muchos aspectos del Programa, principalmente derechos y obligaciones de cada uno
de los participantes.
La difusión de resultados es insuficiente; si bien los beneficiarios se enteran
oportunamente de la aprobación de los proyectos, el flujo de información durante el
desarrollo de la obra no es constante. La mayoría de los migrantes está poco
informado sobre los avances físicos y financieros de las obras.
Los migrantes consideran que integrar los expedientes de las solicitudes es fácil o muy
fácil. En lo cual influye la participación de las federaciones de clubes, ya que en
muchos casos éstas se encargan de elaborar y tramitar las solicitudes.
Por el contrario, la percepción sobre el tiempo requerido en el proceso de aprobación
de solicitudes y conclusión de las obras indica que es tardado. En lo cual influye
también la participación de las federaciones. Los migrantes consideran que el trámite
del apoyo inicia con su entrega de solicitud a la federación o a los municipios.
Los entrevistados calificaron bien el desempeño de los funcionarios operativos del
Programa; sin embargo una proporción significativa de los entrevistados se quejó del
desempeño de las presidencias municipales, las empresas ejecutoras de las obras y
en algunos casos de los beneficiarios directos. Una reducida proporción de los
migrantes, se quejó de los integrantes de los clubes.
La contraloría social no está funcionando adecuadamente. La intervención de los
migrantes sería costosa, y la participación de los beneficiarios aunque son los actores
ideales para ello, está delimitada en ocasiones por deficiencias insuperables.
La supervisión y seguimiento de las obras es deficiente, los recursos disponibles
limitan que alguna de las instancias involucradas se involucren en mayor medida en
estas acciones.
Los elementos actores clave en el éxito de las obras, y con ello del Programa, son las
presidencias municipales y los comités de obra. Por el lado de procesos, el elemento
clave es la supervisión y seguimiento de las obras.
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