Dise o del programa

Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
Capítulo 1
Diseño del Programa
En el presente capítulo se analiza el diseño del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 y su
correspondencia con los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
2001-2006 y en el Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS) 2001-2006, así como
con la Estrategia Contigo.
1.1. Cambios en Reglas de Operación 2004
1.1.1. Cambios en el diseño del Programa inferidos de la Estrategia Contigo
Para identificar los cambios realizados a las Reglas de Operación, es necesario primero
determinar cuál es el sustento de la instrumentación del Programa, lo cual conlleva a
analizar prioridades, objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y
el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006.
El PND define sus objetivos y estrategias a través de tres áreas, éstas serán atendidas
por la administración pública que corresponda a la misma vertiente mediante objetivos
comunes para obtener resultados favorables. En el área de desarrollo social y humano se
busca mejorar los niveles de bienestar de la población y desarrollar sus capacidades,
acrecentar la equidad e igualdad de oportunidades, fortalecer la cohesión y el capital
social y ampliar la capacidad de respuesta gubernamental. El área de crecimiento con
calidad busca el camino de la economía del país, elevar la competitividad de la economía,
asegurar el desarrollo incluyente, promover el desarrollo regional equilibrado y crear las
condiciones para un desarrollo sustentable. El área de orden y respeto se enfoca a
defender la soberanía y la seguridad.
Con base en lo anterior, se definieron los objetivos y las estrategias de política por área.
Para el Programa las áreas que están directamente relacionadas con los objetivos del
Programa son Desarrollo Social Humano y Crecimiento con Calidad. En el Cuadro 1.1.1
se presenta la correspondencia entre objetivos y estrategias del PND y objetivos del
Programa.
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Cuadro 1.1.1. Correspondencia del Programa con los
lineamientos de la política nacional
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006
Objetivos del Programa
Área de Desarrollo Social Humano
* Objetivo: Mejorar los niveles de educación y de
bienestar de los mexicanos
Estrategias:
Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza
y eliminar los factores que provocan su transmisión
generacional, que amplíen el acceso a la infraestructura
básica y brinden oportunidades a los miembros más
desprotegidos de la sociedad para tener acceso al
desarrollo y la prosperidad
Elevar los niveles de salud, garantizando el acceso a
los servicios integrales de salud con calidad y trato
digno, fortaleciendo el tejido social al reducir las
desigualdades y asegurando protección económica a
las familias
Promover y concertar políticas públicas y programas
de vivienda y desarrollo urbano y apoyar su ejecución
con la participación de los gobiernos estatales y
municipales, y de la sociedad civil, buscando consolidar
el mercado habitacional para convertir al sector
vivienda en un motor de desarrollo
* Objetivo: Fortalecer la cohesión y el capital social
Estrategia:
Promover y desarrollar una política general de
fortalecimiento e integración de las personas y las
familias más vulnerables, mediante el desarrollo integral
e incluyente, con la participación de la sociedad civil
* Impulsar las iniciativas
corresponsables en las que
los migrantes y los tres
órdenes
de
gobierno,
ejecuten
proyectos
que
mejoren
las condiciones
sociales de las localidades
seleccionadas
* Fomentar los lazos de
identidad
de
los
connacionales radicados en
el extranjero hacia sus
comunidades de origen
Área de Crecimiento con Calidad
* Objetivo: Promover el desarrollo económico regional
* Promover que las
equilibrado
propuestas de inversión se
Estrategia:
canalicen a las comunidades
de alta marginación y
Fortalecer las economías regionales, en especial las
pobreza
más rezagadas
Fuente: Serpro S.C., con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y Reglas de Operación del Programa 2004.
La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) tiene la misión de formular y coordinar la
política social solidaria y subsidiaria del gobierno federal, orientada hacia el bien común y
ejecutarla en forma corresponsable con la sociedad. Lograr la superación de la pobreza
mediante el desarrollo humano integral incluyente y corresponsable para alcanzar niveles
suficientes de bienestar con equidad, mediante las políticas y acciones de ordenación
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territorial, desarrollo urbano y vivienda, mejorando las condiciones sociales, económicas y
políticas en los espacios rurales y urbanos.
De manera general, como el diseño del Programa da respuesta a los objetivos planteados
en el PNDS. Éste está encaminado a cumplir las tareas de la SEDESOL, como invertir en
acciones de apoyo a las comunidades de marginación y pobreza, promover la suma de
esfuerzos y recursos de migrantes y los órdenes de gobierno para potenciar el impacto y
favorecer el desarrollo de las comunidades de origen de los migrantes y elevar la calidad
de vida de su población. Con base en sus objetivos, cobertura, población objetivo,
requisitos y procedimientos de selección, tipo de apoyo y derechos y obligaciones
planteados en las Reglas de Operación 2004 se infiere que el Programa responde a los
objetivos del PNDS (Cuadro 1.1.2.).
Cuadro. 1.1.2. Diseño del Programa en respuesta a los
objetivos del PNDS 2001-2006
Diseño del
Programa
Objetivos del Programa Nacional de Desarrollo Social
Apoyar
el Fortalecer
el
Generar igualdad
desarrollo de las tejido
social,
de oportunidades
Reducir la pobreza
capacidades de fomentando
la
para los grupos
extrema
las personas en participación y el
más pobres y
condición
de desarrollo
vulnerables
pobreza
comunitario
Objetivos: Apoyar las iniciativas de migrantes radicados en el extranjero, para
concretar proyectos mediante la concurrencia de recursos de la Federación,
estados, municipios y de los migrantes señalados, promoviendo la equidad y
enfoque de género en los beneficios del Programa
* Impulsar iniciativas corresponsables en las que migrantes y los tres órdenes de
gobierno, ejecuten proyectos que mejoren las condiciones sociales de las
localidades seleccionadas
* Promover que las propuestas de inversión se canalicen a comunidades de alta
marginación y pobreza
* Fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior
hacia sus comunidades de origen
El Programa atiende a personas que habiten en localidades en condiciones de
pobreza en los 31 estados, siempre y cuando existan aportaciones de migrantes y
de los tres órdenes de gobierno
Los proyectos apoyados deben contribuir a resolver carencias en materia de
infraestructura básica, de servicios o generar fuentes de ocupación e ingreso para
la población y, en su caso, para jóvenes estudiantes de educación media superior,
técnica superior, superior y normal
El apoyo es utilizado para realizar proyectos que favorezcan el desarrollo de las
comunidades y contribuyan a elevar la calidad de vida de su población, como son
el saneamiento ambiental y conservación de los recursos naturales, salud,
educación, infraestructura social básica, agrícola y de comunicaciones, acciones u
obras de tipo deportivo, cultura y recreativo, mejoramiento urbano, y otras que
acuerden las partes en materia de desarrollo social
Se impulsarán proyectos sociales-productivos, que contribuyan a elevar los niveles
de vida y mejorar los ingresos familiares
La población beneficiaria del Programa tiene derecho a recibir un trato digno,
respetuoso y equitativo, sin distinción de sexo, partido político y religión
Fuente: Serpro S.C., con base en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 y Reglas de Operación del
Programa 2004.
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Fuente: Serpro S.C., con base en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 y Reglas de Operación del
Programa 2004.
ROPyP=Registro de operaciones programáticas y presupuestales.
Control y Evalua
ROPyP
auditoria -ción
Mecánica CaracteLinea- Objetide
rísticas de
mientos vos
operación los apoyos
Diseño del Programa
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Asegurar eficiencia y transparencia en la
gestión
Privilegiar el enfoque territorial y la
focalización hacia los más pobres
Propiciar la integralidad de las acciones de
política social, integrando una visión de
curso de vida
Respetar y proteger la diversidad étnica
cultural
Proteger a las familias en condición de
pobreza
Modernizar la política de asistencia social
identificándola como un instrumento de
equidad
e inclusión
Fortalecer el desarrollo social con equidad
de género
Reforzar el tejido social, el desarrollo
comunitario y la participación social
Impulsar un auténtico federalismo y la
coordinación entre los diferentes órdenes de
gobierno
Generar una política social con, de y para
los pobres
Fomentar la política social con un enfoque
subsidiario y no asistencialista, fomentando
la cultura de la corresponsabilidad
Impulsar una visión compartida para la
superación de pobreza en todas las políticas
públicas
Fomentar el desarrollo social con respecto a
los derechos y la dignidad de las personas
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El diseño del Programa hace énfasis a los trece ejes rectores de la política social. Los
ejes rectores constituyen el camino que orientan la superación de la pobreza, alcanzar
niveles de bienestar con equidad, desarrollo urbano y vivienda. Se tiene planeado lograr
estos aspectos mediante el desarrollo humano integral, políticas y acciones de ordenación
territorial y mejorando las condiciones sociales, económicas y políticas (Cuadro 1.1.3.).
Cuadro.1.1.3. Diseño del Programa en respuesta a los ejes rectores
de la política social
Ejes rectores de la política social
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Las estrategias de la política social definidas para lograr los objetivos del PNDS son
específicas y cada una de ellas tiene su área de acción. Para el Programa la estrategia
que está más relacionada es la de fomentar el desarrollo social y económico de las
microrregiones de alta marginación , dado que sus líneas de acción se enfocan a reforzar
la dotación de servicios y apoyos institucionales a las localidad de las microrregiones de
alta marginación, alentar el desarrollo sustentable e impulsar la coordinación entre los tres
órdenes de gobierno para articular acciones a favor del desarrollo de las microrregiones
de alta marginación. Otra de las estrategias con las que existe relación es la de promover
oportunidades de empleo e ingreso de las personas y los hogares en condiciones de
pobreza y en específico en la línea de acción apoyar las iniciativas productivas
ciudadanas . De manera general, el diseño del Programa se relaciona directa e
indirectamente con las estrategias de política social porque busca apoyar proyectos que
conlleven a mejorar la calidad de vida de los habitantes, preferentemente a los que
habitan en localidades en condiciones de pobreza que requieren mejorar su
infraestructura social básica y desarrollar proyectos productivos (Cuadro 1.1.4.).
Fortalecer el marco institucional y un
auténtico federalismo en las tareas de
desarrollo social
Responder a los retos de la transición
demográfica
Generar y promover canales que incentiven
la participación de la sociedad y la
corresponsabilidad de las personas
Fortalecer el desarrollo con equidad y
respeto de los pueblos indígenas
Apoyar el desarrollo del patrimonio básico
de los hogares en condición de pobreza
Responder a los retos que enfrentan las
mujeres en situación vulnerable y las
familias pobres
Mejorar la seguridad de familias y personas
en condición de pobreza
Promover oportunidades de empleo e
ingresos a las personas y los hogares en
condición de pobreza
Impulsar el desarrollo de capacidades para
impedir la transmisión intergeneracional de
la pobreza
Diseño del
Programa
Fomentar el desarrollo social y económico
de las microrregiones de alta marginación
La estrategia de la política social
Sustentar la política social en investigación y
evaluación
Cuadro.1.1.4. Diseño del Programa y su interrelación
con la estrategia de la política social
Fuente: Serpro S.C., con base en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 y Reglas de Operación del
Programa 2004
La estrategia Contigo es una misión para el desarrollo social, con objetivos claros y líneas
de acción concretas. Esta estrategia está definida de manera integral1, en busca del
desarrollo de capacidades y social, con la finalidad de Erradicar la pobreza en México y
permitir el desarrollo pleno .
La Estrategia Contigo permite poner en común problemas, experiencias y esfuerzos en el ámbito social. También permite
identificar duplicidades, posibles sinergias o áreas que no estaban siendo atendidas adecuadamente por los programas. Al
articular todos los programas, se potencian sus resultados y las posibilidades de conseguir los objetivos propuestos.
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La estrategia Contigo tiene dos propósitos centrales que son complementarios:


Proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos.
Activar palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como detonadores del
crecimiento económico.
Para conseguir estos dos aspectos, Contigo se enfoca en cuatro vertientes de trabajo:
1. Ampliación de capacidades. Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de
cada uno de los mexicanos. Para ello es necesario asegurar su acceso a servicios de
salud y educación de calidad y niveles nutricionales adecuados.
2. Generación de oportunidades de ingreso. Generar oportunidades de ingresos para
que las capacidades se traduzcan en mayores niveles de bienestar. A través de
mejores empleos así como del financiamiento y la asesoría técnica que requiere todo
proyecto productivo, los programas Contigo motivan a los individuos a salir adelante
por su propio impulso.
3. Protección social para todos. Proveer protección social a todos los mexicanos para
que la formación de capacidades y la generación de oportunidades de ingresos no
estén sujetas a los acontecimientos imprevistos. La protección social permite
mantener cierto nivel de vida frente a eventos inesperados como son las
enfermedades graves, los accidentes, la pérdida de ingresos o la muerte. También
hace viables las inversiones de largo plazo.
4. Formación de patrimonio. Formar un patrimonio que garantice un nivel mínimo de
solvencia a los adultos y sus familias. Con esta seguridad, la planeación a largo plazo
se vuelve posible. Los hogares pueden aprovechar mejor las oportunidades de
ingresos, emprender nuevas actividades, apoyar el progreso de los hijos y asegurar
una vejez digna; por eso, Contigo promueve la construcción de un patrimonio a través
de sus programas de vivienda o de ahorro.
Con base en la estrategia Contigo, el diseño del Programa se enfoca principalmente a la
vertiente Generación de oportunidades de ingreso 2 y a los cinco principios.Los principios
básicos bajo los cuales opera Contigo son:
 Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la política social
deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de vulnerabilidad o
con capacidades diferentes.
 Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos. Esto se
consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los programas, incluyendo la
medición y evaluación de los resultados y de los impactos.
 Corresponsabilidad para que trabajen de la mano los tres órdenes de gobierno y la
sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los resultados de los programas.
 Cohesión Social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las
comunidades, la gobernabilidad y la democracia.
 Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de objetivos y
una mayor eficiencia del gasto social. Contigo es un paraguas que agrupa programas
que antes estaban dispersos o marginaban a ciertos grupos de población.
Para cumplir los dos propósitos centrales de la Estrategia Contigo se definieron líneas de acción específicas, cada una de
ellas con sus respectivos programas, presupuestos y metas. Con respecto a la vertiente Generar oportunidades de
ingresos el ámbito de acción es el desarrollo local y generación de empleo, el cual contempla el Programa Iniciativa
Ciudadana 3x1. Ver Programas contigo en la página de Internet: www.contigo.gob.mx
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Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
El objetivo, los lineamientos generales y específicos, los apoyos otorgados y la operación
y seguimiento del Programa, se centran en dar respuesta a dichos principios atendiendo
proyectos que conlleven a mejorar la calidad de vida de comunidades de alta migración,
responder a iniciativas de migrantes, contar con participación financiera de éstos y de los
tres órdenes de gobierno y garantizar la transparencia del proceso, entre otras (Cuadro
1.1.5.).
Se dice que la operación y el seguimiento se realizan de manera transparente, debido a
que en las Reglas de Operación se indica que la priorización y dictaminación de las obras
y acciones se lleva a cabo con previo consenso del Comité de Validación y Atención a
Migrantes, este Comité está integrado con igual número de representantes de cada uno
de los aportantes a fin de garantizar la transparencia y el equilibrio en la toma de
decisiones.
Cuadro.1.1.5. Cambios en el diseño del Programa y los principios
planteados en la estrategia Contigo
Principales cambios en el diseño del Programa
Apoyos
Objetivos
Lineamientos
otorgados
El tipo y el
Cobertura amplia en los
Apoyar
monto
de
31 estados siempre y
apoyo es para
iniciativas
cuando exista aportación
proyectos que
ciudadanas
y
de migrantes y los tres
promover
la
favorezcan el
órdenes de gobierno. Los
equidad
y
desarrollo de
criterios de selección de
enfoque
de
comunidades
proyectos se definen al
género
y el impacto
principio
esperado
Principios
Equidad
Transparencia
Corresponsabilidad
Concretar
proyectos
mediante
la
concurrencia de
recursos de la
Federación,
estados
y
municipios
Comité
validación
parcial
Intervención de
los organismos
en la operación
y seguimiento
Hay
similitud
con
los
programas de
Desarrollo Local
y
opciones
productivas
Fuente: Serpro S.C., con base en información de la estrategia Contigo y Reglas de Operación del Programa 2004
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de
La operación y
el seguimiento
se realiza de
manera
transparente
Impulsar
proyectos
socialesproductivos
Cohesión social
Integralidad
La cobertura y monto del
apoyo guardan
corresponsabilidad para
sumar esfuerzos
El apoyo es
una inversión
de
cuatro
niveles
de
manera
cooparticipativ
a
Operación y
seguimiento
Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
De cierta forma el diseño del Programa está enmarcado en los principios de la estrategia
Contigo. Pero es importante identificar en los procesos de operación si se están
cumpliendo éstos, por ejemplo en la selección de proyectos se antepone la equidad, la
transparencia, la corresponsabilidad, la cohesión social y la integralidad.
Una vez analizada la correspondencia del Programa con los objetivos del PND y el PNDS,
se puede identificar que los cambios sufridos en las Reglas de Operación fueron para
facilitar y mejorar la operación del Programa. Estos cambios fueron tales como: amplia
gama de proyectos susceptible de apoyo; se precisa la participación de inversión de los
proyectos, haciendo transparente la responsabilidad de cada una de las partes y; se
definen con mayor claridad los criterios de priorización de los proyectos.
A pesar de no haber sufrido cambios sustanciales, se identifica que se reforzó aún más el
objetivo general, la población objetivo, el mecanismo de selección de los proyectos a
apoyar, los requisitos para ser sujeto del Programa y las características de los apoyos.
Quedando de la siguiente manera:
Objetivo general: Apoyar las iniciativas de migrantes radicados en el extranjero, para
concretar proyectos mediante la concurrencia de recursos de la Federación, estados y de
los migrantes, promoviendo la equidad y enfoque de género en los beneficios del
Programa.
Población objetivo: Son sujetos de atención del Programa las personas que habitan en
localidades en condiciones de pobreza de acuerdo a los criterios que determine la
SEDESOL, que requieran del mejoramiento de la infraestructura social básica y desarrollo
de proyectos productivos, y que sean seleccionadas por los migrantes. Deben ser
seleccionados por los ciudadanos aportantes tanto los residentes en México como en el
exterior.
Requisitos para ser sujetos del Programa: Surgir de iniciativas de las organizaciones de
migrantes y contar con el consenso de la comunidad y de los tres órdenes de gobierno;
contribuir a resolver carencias en materia de infraestructura básica, de servicios o generar
fuentes de ocupación o ingreso para la población; ser financiado por las organizaciones
de migrantes o ciudadanos, la federación, la entidad federativa y los municipios
correspondientes.
Características de los apoyos: SEDESOL aporta recursos federales para el desarrollo de
proyectos sociales-productivos que contribuyan a elevar los niveles de vida y a mejorar
los ingresos familiares; el monto máximo por proyecto es de 750,000.00 pesos; cuyo
financiamiento corresponderá 25 por ciento a la Federación, 25 por ciento a grupos u
organizaciones de migrantes y el 50 por ciento restante a gobiernos estatales y
municipales.
Otro cambio sustancial fue que el Comité de Validación y Atención a Migrantes realiza la
calendarización para entregar las aportaciones de cada uno de los participantes en los
proyectos autorizados.
Estos cambios contribuyen a crear y reestructurar mejores mecanismos para garantizar el
cumplimiento de los principios de la Estrategia Contigo, ya que se considera que son
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Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
necesarios y suficientes cumplir los lineamientos de la normatividad definida, (Cuadro
1.1.6.). Es importante crear un compromiso con los estados para radicar puntualmente su
inversión y no ocasionar retrasos en la ejecución de proyectos.
Los cambios realizados a las Reglas de Operación del Programa 2004 son pertinentes
debido a que se enfocan aún más a la Estrategia Contigo y para mejorar la operación, así
como para hacer más transparente la responsabilidad de cada uno de los aportantes y la
selección de proyectos a beneficiar.
Cuadro. 1.1.6. Mecanismos utilizados para el cumplimiento de los principios
Cumplimiento de los principios
Mecanismos
Equidad Transparencia Corresponsabilidad
utilizados
Necesarios
Cohesión
social
Integralidad
Suficientes
Fuente: Serpro S.C., con base en información de la estrategia Contigo y Reglas de Operación del Programa 2004
Para analizar la causa de los cambios efectuados en las Reglas de Operación se presenta
el comportamiento de los resultados que ha tenido el Programa durante los ejercicios
2002 y 2003, con dicha información se puede inferir si éstos han tenido un mayor impacto
en el diseño. También se indican las debilidades y recomendaciones de la evaluación del
ejercicio 2003 para determinar si éstas fueron o ayudaron a profundizar sobre el cambio.
En el Cuadro 1.1.7 se observan los resultados de la operación del Programa referentes a
las acciones y al número de obras realizadas durante los ejercicios 2002 y 2003, así como
los resultados de evaluaciones pasadas tales como tipo de obra, cobertura y focalización.
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Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
Cuadro. 1.1.7. Impactos de los cambios en ROP con respecto a la
congruencia entre los distintos elementos del diseño del Programa
Resultados del Programa
Número de obras
Tipo de obra (%):
Urbanización
Asistencia social y servicios
Electrificación
Pavimentación
Agua potable
Alcantarillado
Infraestructura educativa
Infraestructura deportiva
Caminos rurales
Carreteras alimentadoras
Otros
Cobertura:
Inversión total (millones de
pesos)*
Inversión Federal (millones de
pesos)
Número de estados
Número de beneficiarios
(millones):
Hombres (%)
Mujeres (%)
Focalización (% de proyectos):
Zonas de alta y muy alta
migración
Zonas de alta y muy alta
marginación
Zonas de alta y muy alta
migración y zonas de alta y
muy alta marginación
Operación del
Programa
2002
2003
942
899
131
119
99
144
77
50
112
51
40
27
92
165
144
137
117
74
62
61
35
33
24
47
423.54
107.70
20.00
3.93
49.00
51.00
386.88
97.33
18.00
1.53
48.50
51.50
58.39
15.39
61.40
21.58
13.4
19.8
Impacto en los cambios de
ROP/elementos del diseño del
Programa
/ Objetivos y criterios para
priorizar los proyectos
/Ampliación
susceptibles
(lineamientos)
de
de
proyectos
apoyo
/Objetivos,
requisitos
y
procedimientos de selección e
importe / Operación y seguimiento /
calendarización de la entrega de
aportaciones de cada uno de los
participantes
/ Población objetivo
Fuente: Serpro S.C., con base en información del Programa 2004
* Incluye la aportación de migrantes y de los tres órdenes de gobierno
Estos resultados pueden explicar algunos cambios realizados a las Reglas de Operación,
como son el criterio de priorización de proyectos basado en su impacto social, la
ampliación de proyectos susceptibles de apoyo y la promoción de la equidad y enfoque de
género en los beneficios del Programa.
Con base en las debilidades y recomendaciones presentadas en la evaluación del
Programa 2003, se puede derivar que algunas de ellas se retomaron y fueron la causa
para realizar algunos cambios en las Reglas de Operación, como por ejemplo: la falta de
correspondencia en los recursos financieros de los estados y municipios provocó que se
definiera aún más la condición de apoyar proyectos siempre y cuando se pueda contar
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Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
con participación financiera de migrantes y de los tres órdenes de gobierno, con ello
también se evitaría el desfase en la ejecución de las obras. Otra de las debilidades que
fueron atendidas fue promover la equidad y enfoque de género en los beneficios del
Programa (Cuadro 1.1.8.).
Cuadro. 1.1.8. Análisis de resultados de las evaluaciones
Cambios realizados en el diseño
Resultados de
Lineamientos
Apoyos
las evaluaciones Objetivos
generales y
Operación
Seguimiento
otorgados
específicos
/
/
Falta de
Desfase en la
difusión de las
ejecución de
acciones
obras, debido a
realizadas
la falta de
aportación
Debilidades
/
Falta
de
correspondencia
en
recursos
financieros de
los estados y
municipios
/
/
/
/
promover Incentivar la
Calendarizar la Reforzar
el
la
participación
entrega de la funcionamiento
equidad y de
aportación
de de los comités
enfoque
organizaciones
cada uno de los de obra
Recomendaciones de género de migrantes
participantes
en los
beneficios
del
Programa
Fuente: Serpro S.C., con base en resultados de la evaluación 2003.
1.2. Análisis de consistencia interna
El Programa contribuye al desarrollo social de México, sus acciones se orientan a los
objetivos y estrategias de la política social y existe una adecuada correspondencia con la
Estrategia Contigo.
Los cambios realizados al diseño del Programa han sido para dar una mejor orientación a
los apoyos y para un mejor aprovechamiento del flujo de divisas que llega al país. El
Programa fue creado con el afán de insertarlo a la nueva política social del país, teniendo
como objetivo primordial el de dotar de servicios básicos a las localidades con altos
índices de migración y pobreza.
El Programa fue diseñado de tal manera que pudiera integrarse a una estrategia que, en
lugar de apuntar a las consecuencias de la pobreza, se concentrase en sus causas y al
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Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
mismo tiempo contribuyera al desarrollo. El Gobierno Federal está adoptando un enfoque
precisamente en esa línea: La Estrategia Contigo.
Contigo constituye la primera estrategia de una nueva generación de políticas sociales en
México que busca sentar las bases para una política social de Estado, caracterizada por
un mayor y mejor interacción entre y dentro de los tres órdenes de gobierno; y es en este
enfoque que el Programa realiza sus acciones de desarrollo en el país.
Afín de obtener mayores evidencias acerca del desempeño, en el diseño se analizan
algunos otros programas operados en México, que tienen una operación similar al
Programa Iniciativa Ciudadana 3x1. Además el apartado se refuerza con el análisis de
experiencias internacionales de programas o acciones en el aprovechamiento de remesas
de migrantes.
1.2.1. Programas que operan en México de manera similar a Iniciativa Ciudadana
3x1
Experiencias nacionales en el aprovechamiento de las remesas de los migrantes
En el país existen programas que atienden a migrantes, sólo que tienen una mecánica de
operación diferente a la del programa Iniciativa Ciudadana 3x1. Entre ellos, se encuentra
el Programa Vete Sano, Regresa Sano , su objetivo es proteger la salud de la población
migrante, con la participación coordinada de todas las instituciones del Sector Salud, a
través de información, atención preventiva y atención a la salud en su lugar de origen, en
el traslado y en el lugar de destino.
Se encuentra también el Programa Paisano, el cual es un esfuerzo del Gobierno de
México para atender mejor las necesidades de los connacionales que regresan al país,
asimismo ofrecen atención, información y orientación, además de recibir quejas y
denuncias para canalizarlas a las instancias competentes.
Estos dos programas a pesar de que atienden a migrantes no guardan relación alguna
con el programa Iniciativa Ciudadana 3x1, sino al contrario son totalmente distintos y
persiguen objetivos diferentes.
Existen otros programas que buscan aprovechar las remesas de los migrantes,
especialmente las remesas colectivas. Estos programas son locales, destacando en los
estados de Zacatecas, Jalisco y Guanajuato.
A continuación se enuncian las siguientes experiencias nacionales en el aprovechamiento
de las remesas de los migrantes3.
Programa Invierte en México (NAFINSA)
Este programa fue implementado a partir de julio del año 2003 por Nacional Financiera
(NAFINSA) y se creó para apoyar el desarrollo de pequeñas y medianas empresas
(Pymes) regionales. Su objetivo es atraer parte del ahorro de los migrantes mexicanos y
Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, El impacto de las remesas familiares en México y su uso
productivo . Cámara de Diputados, LIX Legislatura. Diciembre, 2004.
3
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Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
de los méxico-americanos residentes en Estados Unidos hacia inversiones productivas
que impulsen el crecimiento económico, la generación de ingreso y la creación de
empleos en las comunidades de origen de los migrantes.
El programa cuenta con el respaldo y participación del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) a través del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), Clubes de
Migrantes y los gobiernos de los estados y municipios.
El programa consiste fundamentalmente en la elaboración de planes de negocio de
proyectos empresariales viables, así como la capacitación, asesoría técnica y el
financiamiento que se requiere para desarrollar el negocio. De esta manera, Nafinsa
plantea diversas opciones de inversión de negocios, tales como: farmacias, abarrotes,
gasolineras, talleres, paleterías, tortillerías, telefonía, perfumerías, cafeterías,
restaurantes, entre otras.
En el año 2004 se llevaron a cabo 73 proyectos productivos en los estados de Jalisco,
Hidalgo y Zacatecas (entidades donde se ha puesto en marcha la fase piloto) y se han
incorporado recientemente los estados de Michoacán y Guanajuato. El monto aproximado
de inversión de los proyectos, que ya se han aprobado, asciende a 18 millones de
dólares, los cuales se estima han creado 1,500 empleos (Financiero, El; 2004 / Nafinsa
(2004)).
Programas de Vivienda (Créditos hipotecarios)
Empresas mexicanas otorgan créditos hipotecarios para los migrantes mexicanos
residentes en Estados Unidos para que adquieran viviendas para sus familiares en
México, así como opciones para construcción y remodelación de viviendas. Los
connacionales tienen la oportunidad de comprar a crédito en Estados Unidos una casa, y
también de comprar o remodelar la casa de sus familiares que residen en México.
Entre las ventajas con las que cuentan estos créditos es que pueden ser contratados en
dólares o pesos y tener las tasas de interés que se cobran en México o en Estados
Unidos, dependiendo donde se adquiera el crédito o la propiedad. Además, pueden
adquirir los materiales de construcción por su cuenta e ir construyendo o remodelando
gradualmente la vivienda de sus familiares en México con asesoría legal (IME; 2004).
Programa de Remesas Productivas (Gobierno del Estado de Zacatecas)
Este programa fue antecedente al mismo programa implementado por el gobierno federal
3x1, y viene funcionando en este Estado desde 1992, iniciando con la inversión del
gobierno federal y estatal. Fue a partir del año 1999 que a este programa se incorporaron
las autoridades municipales con lo que se le denominó 3x1, y a la vez se convirtió en un
modelo para el programa que con el mismo nombre impulsa Sedesol a partir del año 2002
(Salazar, 2003).
En el contexto de generación de empleos, se han venido estableciendo las bases de un
convenio de colaboración entre el Gobierno del Estado, el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) a través del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) y Nacional
Financiera (NAFIN) para impulsar el uso productivo de las remesas en proyectos
empresariales (Gobierno del estado de Zacatecas).
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Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
FIDERAZA (Gobierno del Estado de Jalisco)
La población migrante de origen jalisciense en Estados Unidos asciende a 2 millones de
personas, residiendo en su mayoría en los condados de Los Ángeles, San Francisco, San
José y Fresno (California), Colorado (Denver), Chicago (Illinois), Dalas y San Antonio
(Texas), Seatle (Washington) y Nueva Rochelle (Nueva York). Además, Jalisco es la
segunda entidad receptora de remesas del país, cuyo monto en el año 2003 ascendió a
1,282 millones de dólares, lo que equivale a 9.7 por ciento respecto al ingreso total
nacional por este concepto y a 3.5 millones de dólares al día.
Sin embargo, se observó que los envíos de dinero, que los migrantes hacían a sus
familias, presentaban una reducción considerable al momento de ser recibidos, debido a
los altos costos de envío o por estar expuestos a situaciones de robo, fraude, pago en
especie y retraso en el tiempo de tránsito y entrega. Además, se veía la necesidad de
promover la inversión de las remesas colectivas en las comunidades de origen de los
migrantes. Estas fueron las razones por las que el Gobierno del Estado de Jalisco planteó
la creación de este fideicomiso que comenzó a funcionar en diciembre del año 1996 y en
el que participan además del gobierno estatal, Banamex, las empresas operadoras y otros
donantes.
De esta manera, a través de este fideicomiso se promovió la inversión de los migrantes en
micro y pequeñas empresas, a través de las cuales se buscó generar fuentes de empleo
en las regiones expulsoras y de mayor marginación; y por otro lado, contribuir a la
reducción del costo de las transferencias de dinero de los jaliscienses radicados en
Estados Unidos.
Entre las empresas que se han generado mediante este Programa, se encuentran las
dedicadas a la fabricación de muebles, envasadoras de miel, cultivo de camarón,
invernaderos de flores, procesamiento de café, industrialización de mango, explotación de
mármol, entre otras.
Programa Social Migrante 2x1 (Gobierno del Estado de Guanajuato)
El programa tiene como objetivo apoyar el desarrollo de las comunidades con mayor
grado de intensidad migratoria, en donde los migrantes consideren necesario invertir en la
ejecución de obras de infraestructura básica y de desarrollo social; así mismo, busca
establecer vínculos de participación de los migrantes guanajuatenses hacia su comunidad
de origen, propiciando el desarrollo con beneficios directos para sus familias; así como
potenciar la inversión en obras sociales, al aportar por cada peso de los migrantes, un
peso el municipio y un peso el Estado.
En el año 2003, se realizaron 90 obras y 2 acciones de infraestructura beneficiando a 118
mil 767 personas de 32 municipios considerados de alta y muy alta marginación, y cuyas
áreas de atención prioritarias fueron: centros de desarrollo social y comunitarios;
perforación de pozos, red de drenaje y agua potable; electrificaciones, caminos rurales,
pavimentación, centros de salud e infraestructura deportiva.
La Inversión total de este programa fue de 37.65 millones de pesos, contando con la
aportación económica del Estado, los Municipios y los Migrantes, así como con la
23
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
concurrencia de la Federación dentro del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 (Gobierno
del Estado de Guanajuato, 2004).
Estos programas, al igual que el de Iniciativa Ciudadana 3x1 persiguen el objetivo de
aprovechar las remesas de los migrantes para realizar proyectos sociales y productivos.
En algunos estados se complementan y en otros realizan inversiones en distintas etapas
de un proyecto.
La ventaja primordial del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 respecto al resto de los
programas es que está respaldado por la política social del gobierno federal y que tiene
un diseño mejor articulado, que le permite aprovechar las remesas colectivas de los
migrantes.
Otra de las ventajas del Programa es que no obliga a los migrantes a que inviertan en
cierto tipo de proyectos, sino que los deja libres para que ellos decidan. Caso contrario
ocurre con los otros programas, que prácticamente los gobiernos y empresas les quieren
encauzar sus inversiones, es decir, los gobiernos tratan de atraer recursos a sus
entidades que les permita realizar mayores acciones de gobierno y las empresas buscan
la manera de hacer negocios con ellos4.
Programas que operan bajo la estrategia de microrregiones
Existen otros programas que se encuentran insertos en la estrategia de microrregiones y
que tienen como objetivo ofrecer servicios básicos en las localidades marginadas del país.
Uno de estos programas es el de Desarrollo Local (Microrregiones), que guarda
similitudes con el programa analizado, tanto en la mecánica operativa como en los
apoyos, además de que en ambos participan los tres órdenes de gobierno; sin embargo,
en el primero participan la sociedad civil, instituciones académicas e iniciativa privada; y
en el segundo, grupos organizados de migrantes radicados en EUA (Cuadro 1.2.9.).
El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) se encuentra inmerso en la
Estrategia de Microrregiones, para contribuir a impulsar, bajo un enfoque territorial, el
desarrollo social y humano de las personas que habitan los territorios con mayores
índices de marginación.
El objetivo del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones), es coadyuvar al
desarrollo de microrregiones a través de la realización de obras y acciones en beneficio
de sus habitantes, buscando la corresponsabilidad de la población en el desarrollo social,
económico y humano; y, promoviendo la equidad y enfoque de género en los beneficios
del programa.
En cuanto a los apoyos que destina el programa son los de accesibilidad, infraestructura
social, desarrollo comunitario, salud, educación y deporte, vivienda, centros comunitarios
de aprendizaje, abasto y acopio, infraestructura y fomento a la producción y productividad,
telefonía, promoción social, equipamiento intermunicipal e identidad jurídica. Estos apoyos
En el trabajo de campo realizado en los Ángeles California y Chicago Illinois, los migrantes entrevistados comentaron que
en ocasiones son visitados por gobernadores, los cuales les proponen que apoyen la construcción de ciertas obras o
proyectos. Estos opinaron que muchas de esas obras cumplen el objetivo de atraer un mayor número de electorado y que
finalmente genera beneficios a los gobernantes en turno. Algunas empresas de la industria de la construcción o de otro tipo,
realizan promoción de sus productos y servicios también con el fin de mejorar sus negocios.
4
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Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
son similares a los de Iniciativa Ciudadana 3x1, sólo en algunos existen variaciones, sin
embargo, ambos programas se caracterizan por proveer servicios básicos a las
localidades con mayores índices de marginación del país.
Respecto a la operación, en los dos programas participan los tres órdenes de gobierno y
la sociedad civil, ya sea nacional o migrante. La peculiaridad importante de estos
programas es que los dos se encuentran dentro de la estrategia del gobierno federal, la
Estrategia Contigo, y ambos en algunos casos son complementarios. El programa
Desarrollo Local opera en localidades donde no existen grupos de migrantes organizados
y que presentan alta marginación, aunque también opera en sinergia con el Programa
Iniciativa Ciudadana 3x1. En algunas localidades una parte de la obra se realiza con el
Programa 3x1 y otra con Desarrollo Local.
En los dos programas existe una importante participación de los gobiernos locales,
estatales y federales, pero principalmente de la sociedad, y con esto se está dando
impulso a una mayor transparencia en el manejo de los recursos y a una contraloría social
de la cual son protagonistas los ciudadanos organizados.
El programa Desarrollo Local y el Programa Iniciativa Ciudadana son dos ejemplos claros
de una buena coordinación y ejecución de sus acciones, ambos son coincidentes en sus
metodologías de operación y ejecución y son el reflejo de la evolución de la actual política
social en México. Los dos programas han conjuntado esfuerzos para atender a las
microrregiones y a las zonas más pobres, proveyendo servicios básicos y dando mayores
oportunidades a las localidades carentes de satisfactores, por lo cual se concluye que
están claramente insertos en la estrategia contigo del gobierno federal.
En cuanto a los programas Incentivos Estatales y Coinversión Social se les considera
programas de inclusión de la Secretaria de Desarrollo Social, conjuntamente con el
Programa Iniciativa Ciudadana 3x1. Los tres programas tienen características distintas,
poseen objetivos y apoyos otorgados diferentes, aunque en los lineamientos, la operación
y el seguimiento son parecidos (Cuadro 1.2.9.).
El programa incentivos estatales promueve y estimula el buen desempeño, esfuerzo,
cooperación y corresponsabilidad de los estados en acciones de desarrollo social y
humano, así como procura la transparencia y rendición de cuentas sobre los recursos
públicos de combate a la pobreza. Además, apoya a los estados que presenten
innovaciones en mecanismos y metodologías para superar la pobreza, que contribuyan a
identificar y fortalecer acciones exitosas o con alto potencial.
Este programa también refuerza el desempeño de cada estado en los programas
federales para el desarrollo social y motiva la corresponsabilidad, la coinversión y el
esfuerzo estatal para la superación de la pobreza. También apoya en forma
complementaria los mejores proyectos de desarrollo social de los gobiernos estatales.
Refuerza los proyectos que atiendan prioridades establecidas por los estados en sus
programas de superación de la pobreza o instrumento similar y que se relacionen con los
programas federales de desarrollo social. Promueve la participación y coinversión en
proyectos de impacto social estatal y regional, de los gobiernos federal, estatal y
municipal, así como de organizaciones públicas o privadas, nacionales e internacionales,
y de la sociedad en general.
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Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
El Programa de Coinversión Social impulsa la corresponsabilidad con los tres órdenes de
gobierno y con los agentes corresponsables para fomentar el desarrollo social integral de
la población en situación de pobreza, exclusión, marginación, desigualdad por género o
vulnerabilidad social, por medio de la coinversión en proyectos y acciones, así como el
diseño de estrategias, promoviendo una distribución equitativa de los recursos, las
oportunidades y los beneficios del programa entre hombres y mujeres.
Del análisis de estos dos programas, se obtiene que el Programa Iniciativa Ciudadana
manifiesta una adecuada integración a los planes y estrategias de la política social,
presenta una buena articulación en su diseño y responden a los objetivos planteados en
la Estrategia Contigo. Los tres programas mencionados guardan similitud en su operación
y su encauzamiento con la estrategia de desarrollo social de México.
En cuanto al programa Hábitat, este busca enfrentar los desafíos de la pobreza y el
desarrollo urbano mediante un modelo de acción que combina el mejoramiento de la
infraestructura y el equipamiento de las zonas urbano-marginadas con la entrega de
servicios sociales y acciones de desarrollo comunitario. Todo ello con especial atención
para las mujeres, las personas con capacidades diferentes, niños, adolescentes y
jóvenes, y las personas adultas mayores en situación de vulnerabilidad. El Programa
Hábitat constituye un esfuerzo complementario a las acciones de los estados y municipios
con apoyo tanto en recursos propios como en los del Ramo 33, con miras a fortalecer los
esfuerzos de superación de la pobreza y de conducción del desarrollo urbano. Este
programa otorga un papel preponderante a la participación de las comunidades en su
propio desarrollo.
Con este programa, Iniciativa Ciudadana tiene poca comparación aunque tienen
similitudes en los apoyos otorgados, en la operación y seguimiento. En cuanto a los
objetivos y lineamientos, son totalmente diferentes, mientras Hábitat atiende a zonas
urbanas marginadas, el 3x1 se enfoca a localidades marginadas y con alta migración
(Cuadro 1.2.9.).
No obstante, en cuanto a análisis de diseño se llega a la conclusión que tanto Hábitat
como el Programa evaluado tienen buena estructuración en sus reglas de operación,
están bien alineados a la Estrategia Contigo y persiguen objetivos de combate a la
pobreza y de fomento al desarrollo social.
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Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
Cuadro. 1.2.9. Programas que operan en México de manera similar a Iniciativa
Ciudadana 3x1
Objetivos
Desarrollo Local
(microrregiones)
Incentivos
Estatales
por
Demanda
Coinversión
Social
Hábitat
Programa 3x1
Lineamientos Apoyos
generales
y otorgados
específicos
X
X
X
X
X
Operación
Seguimiento
X
Fuente: SERpro S.C. con base en Reglas de Operación y evaluaciones de los programas analizados.
Se confirma que la instrumentación del Programa Iniciativa Ciudadana tiene una correcta
consistencia interna en su diseño, sus objetivos, lineamientos, apoyos otorgados, su
operación y seguimiento guardan congruencia con la estrategia Contigo. Existe una buena
corresponsabilidad, transparencia, evaluación y rendición de cuentas, coordinación e
integralidad en sus acciones de desarrollo social.
En estos años de operación del Programa se han destinado esfuerzos para que su diseño
vaya acorde a las necesidades del país y de la política social, se han ideado formas e
instrumentos capaces de hacer frente a los cambios estructurales de la economía. El
Programa ha sido importante, sobretodo porque ha canalizado los recursos provenientes
de los grupos de migrantes radicados en el extranjero.
1.2.2. Experiencias internacionales en el uso de remesas
En este apartado se contará con una revisión de programas operados en otros países, en
lo referente al manejo de las remesas provenientes del exterior. La finalidad es aprender
que tanto el Programa analizado ha sido exitoso en México, si su diseño ha permitido un
óptimo aprovechamiento de los recursos provenientes de los migrantes, y si requiere
alguna adecuación, entre otros aspectos a analizar.
Se ha revisado evidencia teórica, principalmente de aquellos países que tienen
tradicionalmente población migrante, no sólo en EUA, sino también en otros países. Entre
los analizados se menciona: Honduras, Salvador, Filipinas, Brasil, España, Portugal, entre
otros.
Una de las características de las naciones analizadas es que sus gobiernos ven la
captación de remesas como una oportunidad para fomentar crecimiento en sus
economías; para ello, diseñan y formulan estrategias que les permitan un uso adecuado
de los recursos provenientes del extranjero, como cajas de ahorro, proyectos productivos
u obras de impacto social.
En algunos países se ha obtenido mayor éxito que en otros (Cuadro 1.2.10.); ya sea por
sus políticas o por decisiones mal infundadas en la operación de estos programas. Lo
27
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
cierto es que a pesar de todo eso, se sigue dando impulso a la captación de divisa
externa como una opción de atracción de recursos a sus naciones.
País
España
Portugal
Cuadro. 1.2.10. Experiencias en otros países en el uso de remesas
Países de
Centroamérica1
Algunas otras
experiencias
internacionales
Tipo de acción emprendida
Cuenta de Ahorro del Emigrante
Tres distintos tipos de cuentas, a diversos plazos, para acomodarse
mejor a las necesidades de los remitentes
En el año 1997 el Gobierno de El Salvador puso en marcha un
programa dirigido en especial a los migrantes, tratando de tender un
puente de comunicación, información y colaboración entre ellos y sus
comunidades de origen. También se implementó un programa crediticio
para personas emisoras de remesas familiares.
En Guatemala se creó el programa PROGUAT .
En el Salvador y Nicaragua se han desarrollado pequeñas obras de
infraestructura y equipamiento comunitario.
Se menciona experiencias de países en la cual los gobiernos tratan de
incentivar o de promover inversiones, vía remesas en proyectos
empresariales o de algún tinte productivo.
1 Honduras, El Salvador, Nicaragua y Guatemala.
Actualmente, los procesos migratorios han cobrado gran importancia para algunos países
del mundo, principalmente para Latinoamérica y el Caribe. Los gobiernos de estos países
lejos de frenar esos flujos de migrantes, han orientado proyectos y acciones con el énfasis
de aprovechar esos recursos.
Ante esto, una de las principales responsabilidades de los Estados de origen consiste en
la identificación y decisión de emprender políticas, programas y proyectos orientados a
atender dichas necesidades.
De acuerdo con Castillo (2003), la revisión de programas sociales orientados, o con
alguna intencionalidad específica de actuar sobre el fenómeno migratorio, entraña una
dificultad específica. No se reconocen esfuerzos sistemáticos para abordar de manera
amplia y comprensiva este tipo de acciones y la mayoría de los trabajos publicados se
dirige a cierto tipo de acciones que privilegian un aspecto derivado de la migración y su
impacto sobre sus comunidades de origen. Tal es el caso de las remesas enviadas por los
migrantes desde los lugares de destino y las implicaciones que tienen o pueden tener a
partir de las diversas formas de su utilización.
Entre las experiencias internacionales en el uso de las remesas, se menciona a España,
con la Cuenta de Ahorro del Emigrante , la cual funciona desde al año 1970 y que es un
instrumento diseñado para facilitar el manejo de los ahorros provenientes de las remesas
y orientarlos hacia la inversión. Esta experiencia tuvo alta aceptación, se abrieron más de
300 mil cuentas durante los primeros años de operaciones; ya que, 26 por ciento de los
migrantes abrió una cuenta de ahorro (CEPAL, 1998).
Asimismo, la Confederación Española de Cajas de Ahorro fue autorizada a conceder
préstamos a los titulares de las cuentas de ahorro mencionadas, tanto para la adquisición
de viviendas como para pequeñas propiedades y formación de negocios (CEPAL, 1999).
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Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
También es importante analizar la experiencia portuguesa. El gobierno de este país
diseñó y ejecutó cuatro tipos de incentivos.
1) Depósitos a corto plazo con intereses favorables (1 o 2 puntos por encima de
cuentas similares).
2) Cuentas a la vista y a plazos, exentas de impuestos fiscales.
3) Cuentas de ahorro del migrante como garantía de préstamos para inversión
productiva.
4) Préstamos para la compra de inmuebles urbanos y rurales y para inversiones
industriales y agrícolas.
La evaluación de resultados de estos instrumentos en estos dos países, no arroja
conclusiones contundentes. Los préstamos para inversión no tuvieron éxito y su volumen
fue muy reducido en ambos países; su influencia en el ahorro de los migrantes, que fue el
objetivo, ha sido puesto en duda. En efecto, desde los años sesenta, antes de que los
esquemas mencionados fueran introducidos, se tenían ya evidencias de que los
migrantes portugueses orientaban preferentemente sus remesas a la compra y el
mejoramiento de sus casas a incrementar sus ahorros y a elevar la calidad de vida y la
educación de sus hijos. Por ende, los bancos peninsulares, más que contribuir a moldear
los hábitos de ahorro e inversión de los migrantes, se inspiraron en ellos para diseñar sus
esquemas enfocados en las remesas.
En el año 1997 el Gobierno de El Salvador puso en marcha un programa innovador
dirigido en especial a los migrantes, en el que se trataba de tender un puente de
comunicación, información y colaboración entre ellos y sus comunidades de origen, de
forma que los generadores de remesas conocieran las oportunidades de inversión en el
país y los inversionistas locales supieran cuál es el potencial de demanda y de mercado
que representan los migrantes.
Este programa está a cargo del Ministerio de Economía y se orienta a promover el
aprovechamiento de las capacidades empresariales y de demanda de los migrantes como
fuentes de iniciativas de proyectos comunitarios y negocios que beneficien al país. El
programa ha desarrollado una serie de actividades específicas con las agrupaciones de
migrantes en diversas ciudades de los Estados Unidos, como pláticas de orientación e
información y reuniones de intercambio de experiencias con pequeños y medianos
empresarios, y otros representantes de las comunidades de origen.
En Guatemala, más recientemente, se puso en funcionamiento un programa similar, a
cargo también del Ministerio de Economía. El PROGUAT está vinculado estrechamente
a la ventanilla única de exportación y persigue promover contactos con guatemaltecos en
el exterior para la inversión en Guatemala, y vincular a éstos con empresarios para
promover el incremento del comercio e inversión en ambas vías.
Otra de las acciones detectadas en Centroamérica, ha sido en el Salvador y Nicaragua,
en donde a través de fondos de inversión social se han concertado ciertos programas
dirigidos a las microempresas, al desarrollo rural o a la dotación de infraestructura y
equipamiento de localidades específicas. Los únicos que se ha concretado son pequeñas
obras de infraestructura y equipamiento comunitario.
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Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
También en el Salvador, se creó el Programa crediticio para personas emisoras de
remesas familiares, el cual otorga facilidades a las inversiones de los salvadoreños
residentes en el exterior. Se establecieron líneas de redescuento destinadas a financiar
hasta 90 por ciento de los créditos que otorgue el sistema financiero a los emigrantes
salvadoreños o a sus familiares en el Salvador. Las líneas podían usarse para compra de
casas y terrenos y para financiar el establecimiento o ampliación de una microempresa o
un pequeño negocio o taller. También podían usarse para capital de trabajo o adquisición
de bienes de capital. El programa facultaba a las instituciones intermediarias a otorgar
crédito a nombre del emisor de la remesa residente en el extranjero o del receptor de la
remesa residente en el país, exigiéndole además adjuntar a su solicitud constancia del
salario y puesto que desempeña, autentificado por el cónsul de El Salvador en su lugar de
residencia .
En cuanto a Honduras, aún no se ha logrado desarrollar programas que incentiven u
optimicen las remesas de migrantes en el exterior. En ese país existen proyectos de cómo
deben aprovechar la entrada de recursos del exterior, entre las cuales se encuentra la
diversificación de las oportunidades de inversión mediante la combinación de recursos
originados en las remesas con recursos locales de diferentes agentes económicos y
sociales; promoción integral del bienestar entre hogares receptores de remesas;
fortalecimiento de las ONG de Honduras y de las organizaciones de hondureños en EUA
que ejecutan o planean ejecutar proyectos de uso productivo de las remesas y
prevención, con énfasis en actividades educativas y de empleo, del fenómeno migratorio.
La utilización de estas líneas ha sido muy limitada, no obstante que el monto disponible
ha sido amplio.
De estos países centroamericanos se concluye que pese a los esfuerzos realizados en
estas naciones, aún no se ha visto un avance claro en el uso de las remesas. Las
remesas se siguen dedicando en su mayoría al consumo, principalmente de alimentos, y
sólo una pequeña parte se destina al ahorro o a inversiones, entre las que destacan la
vivienda y la compra de terrenos. Como resultado de la liberación de los sistemas
cambiarios en los diversos países centroamericanos, las remesas fluyen ahora a los
circuitos financieros normales, pero no han tenido un efecto importante en el aumento del
ahorro bancario en la región (Lozano).
Lozano5 menciona algunas experiencias gubernamentales orientadas a incentivar la
inversión productiva de las remesas. El gobierno pakistaní, por ejemplo, ha ofrecido
incentivos a las familias de los migrantes para invertir sus remesas en negocios e
inversiones productivas. Diversos incentivos se han instituido para promover inversiones
de remesas en proyectos industriales y otras actividades empresariales,
fundamentalmente vía la Fundación Pakistaní en el Exterior. El gobierno, a través de esta
fundación, ofrece a los migrantes acceso a programas de bienestar social, información
para la inversión de sus remesas, exenciones fiscales relacionadas con la importación de
equipo, tasas de interés preferenciales en los depósitos en moneda extranjera y el acceso
a parques industriales de reciente creación (Sofranko e Idris, 1999). A fin de evaluar el
impacto de estos programas oficiales, Sofranko e Idris levantaron una encuesta en 170
hogares receptores de remesas. Los autores encontraron que sólo una tercera parte de
estos hogares utilizó remesas en algún tipo de actividad productiva. Sin embargo, este
gasto significó únicamente 13 por ciento del total del ingreso por concepto de remesas.
Lozano Ascencio, Fernando. Experiencias internacionales en el envío y uso de remesas. Centro de
Investigaciones Multidisciplinarias de la UNAM.
5
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Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
Los autores se cuestionan por qué se destina una cantidad tan pequeña de remesas a la
inversión productiva, pese a los programas del estado paquistaní orientados en esa
dirección. Los autores analizan si la familia extendida es un obstáculo para el desarrollo
(de acuerdo con las teorías de la modernización) en contraposición con las teorías del
capital social, que ven a la familia extensa o extendida, no como un obstáculo sino como
una característica que puede potenciar o que potencia el desarrollo económico y/o el
progreso económico. La conclusión de este trabajo es que las características de las
familias per se no son los aspectos que determinan si las familias invierten o no sus
remesas de manera productiva; los mejores predictores sobre la inversión productiva de
las remesas fueron dos: a) La experiencia de la familia o de alguno de sus miembros en
actividades empresariales o de negocios, y b) si el jefe(a) de familia tenía conocimiento o
conciencia de las oportunidades de inversión en algún tipo de negocio. Quizá la clave
para entender el destino productivo de las remesas descanse en explicar y entender,
cómo las familias se involucran en los negocios y cómo aprenden acerca de las
oportunidades de inversión (Sofranko e Idris, 1999:479).
Llama la atención que los hallazgos sobre Pakistán de Sofranko e ldris (1999) coincide
con los de Massey y Basem (1992) sobre México, ya que en ambos casos se plantea que
los antecedentes empresariales de los migrantes constituyen el predictor más importante
en el uso productivo de las remesas. El caso de Turquía es un buen ejemplo del fracaso
de políticas gubernamentales que ven en las remesas la panacea del desarrollo
económico. Durante los años sesenta existió una política explícita por parte del gobierno
turco por incentivar la migración internacional (Paine, 1974). Para fines de los años
ochenta, alrededor de 2.1 millones de turcos residían en Europa Occidental, de los cuales
1.5 millones residían en Alemania. Sin embargo, contrario a las expectativas
gubernamentales, los ahorros y las remesas de los migrantes no se invirtieron en la
agricultura o en la industria.
Pennix (1982) sostiene que el efecto positivo de las remesas para el desarrollo de áreas
rurales y los sectores de pequeña y mediana escala en áreas urbanas ha sido marginal.
El enorme capital proveniente del exterior se disemina en muchas manos y es absorbido
por la estructura económica existente, creando una nueva o fortaleciendo la demanda
existente, pero sin modificar significativamente el aparato productivo actual.
Cuando los migrantes turcos regresan a su país de origen con la idea de establecer algún
tipo de negocio, tienden a asentarse en ciudades medias y grandes, en lugar de sus
comunidades rurales de origen. Ello exacerba las desigualdades en el desarrollo económico y las desigualdades regionales. En el caso de Grecia los migrantes que regresan
a su país de origen tendían a asentarse en zonas urbanas en lugar de zonas rurales;
además las remesas eran empleadas principalmente en la construcción de casas, lo que
implicó una inflación de los bienes raíces; ello también hizo más inaccesible la vivienda
para la población no migrante (Gitmez, 1991; Papademetriou y Emke-Poulopoulos, 1991).
En España y Portugal las remesas han significado importantes beneficios para las
economías de ambos países. Las remesas han impulsado la ampliación del mercado
interno, pero al mismo tiempo han significado un deterioro en ciertos aspectos:
...mientras que la emigración ha resultado en un mejoramiento de la infraestructura física
de muchas regiones expulsoras, no ha significado un cambio en la estructura económica y
social que promueve la migración. (Gregory y Cazorla Pérez, 1985). En el caso de dos
pequeñas islas del Pacífico Sur, Tonga y Samoa, existe muy poca evidencia acerca de
31
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Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1
que las remesas de los migrantes sean ahorradas o invertidas productivamente. El hecho
de que las remesas se gasten y no se inviertan o se ahorren, pareciera ser una repuesta
racional a la escasez de oportunidades para llevar a cabo inversiones rentables y al
ambiente social (Ahlburg, 1991).
Las experiencias hasta aquí reseñadas se han referido primordialmente al uso y fomento
de las remesas individuales. Sin embargo, una veta importante que se recomienda
explorar en diversos trabajos es el de las remesas colectivas o comunitarias y las formas
en que se podría fomentar su uso productivo (Serrano, 2000; Lowell y de la Garza, 2000).
El monto de las remesas colectivas es relativamente pequeño en comparación con el
monto total, que normalmente está compuesto por transferencias individuales. Para el
caso de los países centroamericanos, Serrano (2000) estima que las remesas colectivas
constituyen alrededor de uno por ciento del monto total. Por lo tanto, las remesas
colectivas no son importantes por su monto actual, sino porque conforman un recurso de
calidad. A diferencia de las remesas familiares, las remesas colectivas son recursos que
se destinan predominantemente a la inversión (aunque no necesariamente productiva),
además de que pueden responder mejor que otras fuentes ó modalidades de
financiamiento.
Lowell y de la Garza (2000) plantean, apoyándose en la experiencia mexicana y
centroamericana, que el surgimiento de nuevos actores y nuevas prácticas para fortalecer
y diversificar el uso de las remesas durante los noventa, ha sido un proceso paralelo al
surgimiento de un gran número de asociaciones de migrantes en los Estados Unidos que
crecientemente están contribuyendo al desarrollo de sus comunidades vía las remesas
colectivas.
Hasta el momento se puede argumentar que México es una nación avanzada en
programas y metodologías en el aprovechamiento de las remesas enviadas del
extranjero. El ejemplo más loable es el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1, que a partir de
que existen migrantes organizados en EUA, se han apoyado inversiones de fomento al
desarrollo social. Se puede considerar que lejos de que México aproveche alguna
experiencia de estos países, éste es líder en la metodología de cómo deben aprovechar
las remesas, principalmente en el área social.
En México, se encontró que es de los países donde las remesas colectivas son muy
importantes, a diferencia de otros países donde estas carecen de importancia. Gracias a
éstas se ha logrado desarrollar proyectos de inversión de infraestructura básica, servicios
básicos y algunos proyectos productivos.
Un aspecto en los que han sobresalido otros países, es el de encauzar las remesas a
proyectos productivos. México debe emprender esta acción para que se realicen
proyectos tendientes a aprovechar y optimizar los recursos provenientes del extranjero.
En el Programa se han dado los primeros pasos, apoyando algunas microempresas y
proyectos agropecuarios, sin embargo, no son suficientes, hace falta un diseño específico
o celebrar acuerdos de complementariedad con otros programas del gobierno federal que
apoyen proyectos o microempresas, como puede ser el caso de Opciones Productivas de
la SEDESOL o FONAES de la Secretaría de Economía.
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