Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2004

Evaluación Externa del Programa de Atención a los
Adultos Mayores 2004
QUINTO INFORME
Versión definitiva
Información con Resultados
Marzo 28 de 2005
Tabla de Contenido
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................................ I—1
ANTECEDENTES ..................................................................................................................................................... I—3
ESTRATEGIA GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO ...................................................................................... I—3
CONGRUENCIA ENTRE EL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES A CARGO DE LA SECRETARÍA DE
DESARROLLO SOCIAL, Y LA ESTRATEGIA DE POLÍTICA SOCIAL CONTIGO .............................................................. I—20
COMPARATIVO DE PROGRAMAS SOCIALES DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES .............................................. I—25
EL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES ......................................................................................... I—31
OBJETIVO GENERAL DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES ...................................................... I—31
OBJETIVO Y ALCANCES DE LA EVALUACIÓN .............................................................................................................. I—31
OBJETIVO GENERAL .................................................................................................................................................. I—31
CAPÍTULO I
DISEÑO ........................................................................................................................................ I—31
CAPÍTULO II
OPERACIÓN ................................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
CAPÍTULO III
COBERTURA Y FOCALIZACIÓN............................. ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
POBLACIÓN OBJETIVO ............................................................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
COBERTURA ............................................................................................................. ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
1.1.1.
Cobertura en el 2003 ................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
1.1.2.
Cobertura en el 2004 .................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
FOCALIZACIÓN ......................................................................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
1.1.3.
Estructura de edad en los beneficiarios del Programa ................................ ¡Error! Marcador no definido.
1.1.4.
Beneficiarios del Programa, según criterio de marginalidad ...................... ¡Error! Marcador no definido.
1.1.5.
Errores de inclusión...................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
CAPÍTULO IV
RESULTADOS ............................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
CAPÍTULO V
PERCEPCIONES DE LOS BENEFICIARIOS............. ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
CAPÍTULO VI
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............ ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
CAPÍTULO VII
ANEXOS ........................................................................ ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
Información con Resultados
Introducción
De conformidad con los términos del contrato celebrado con la Secretaría de
Desarrollo Social, Covarrubias y Asociados presenta el quinto y último informe de la
evaluación externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2004. Se trata
de un trabajo que integra el análisis de gabinete y campo, al combinar varias fuentes
de información: por un lado, la información y entrevistas proporcionadas por los
operadores del Programa y el análisis de lo que establecen las Reglas de Operación;
por otro, las percepciones de los beneficiarios, captada a partir de la encuesta en
campo; lo que permite establecer el contexto adecuado del Programa en la política
social de la actual administración federal.
El diseño e instrumentación del Programa, a partir de la firma del Acuerdo Nacional
para el Campo, fue realizado por servidores públicos de la SEDESOL, con la
participación de organizaciones sociales y campesinas. En la primera parte de la
evaluación se analiza el grado de alineación de los componentes del Programa con
las líneas de trabajo y las políticas básicas de la estrategia social CONTIGO.
De igual manera, se compara el Programa de Atención a los Adultos Mayores con
programas sociales instrumentados en el Distrito Federal, Chile, Argentina y
Colombia. También se trabajan las Reglas de Operación, en ocasiones de manera
reiterativa, para un análisis de enfoque múltiple. La comparación de las Reglas de
Operación vigentes en el 2003 y en buena parte del presente año,
con las
publicadas el 30 de septiembre de 2004, permite dimensionar el importante avance
conceptual y metodológico que ha tenido el Programa en unos cuantos meses de
operación.
En la segunda parte se presenta la evaluación de los procesos operativos relevantes
del Programa, mediante la compulsa de los lineamientos contenidos en las Reglas de
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Operación, los instrumentos normativos emitidos, entre los que destaca el formato de
Solicitud de Inscripción, y los resultados logrados. Se pone en relieve la eficacia en
la implementación del Programa, pues en pocos meses se recibieron más de 680 mil
solicitudes, se conformó un Padrón de Beneficiarios de 211,703 adultos mayores y a
cada uno de ellos se les entregó el apoyo monetario estipulado en el Programa.
Como tercer aspecto, se revisa la cobertura y focalización del Programa de Atención
a los Adultos Mayores. De conformidad con las Reglas de Operación, la población
objetivo habita en localidades rurales de alta y muy alta marginación.
Diversos
cuadros estadísticos refuerzan las líneas de argumentación del análisis.
En un cuarto capítulo se enuncian las características que adoptó el análisis solicitado
como “resultados (beneficios económicos y sociales del Programa)”, a partir de los
diversos acuerdos con la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los
Programas Sociales.
Por su parte, el capítulo quinto, referido a las percepciones de los beneficiarios,
presenta el análisis de resultados de las encuestas a beneficiarios.
Un sexto capítulo presenta una serie de conclusiones y recomendaciones, que están
dirigidas a destacar las fortalezas del Programa y a la revisión de áreas de
oportunidad para su mejora.
Por último, se integra la bibliografía utilizada en la presente evaluación y sus anexos.
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ANTECEDENTES
Estrategia General de la Política Social en México
La presente introducción sintetiza los diversos instrumentos de
política
Entre las prioridades de la actual administración federal, se ha posicionado a la
política social en el primer nivel de atención. El Plan Nacional de Desarrollo 20012006 establece que la política de desarrollo social y humano tiene como objetivos
rectores: mejorar los niveles de educación y de bienestar de los mexicanos;
acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; impulsar la educación para el
desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva;
fortalecer la cohesión y el capital sociales; lograr un desarrollo social y humano en
armonía con la naturaleza, así como ampliar la capacidad de respuesta
gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones.
Del Plan Nacional de Desarrollo se derivan programas sectoriales y regionales, de
conformidad con la Ley de Planeación. Por ello, los programas de gobierno surgen
de acuerdo con requerimientos específicos de la población que buscan impulsar el
desarrollo social y humano de los mexicanos y facilitar la realización de acciones y
metas orientadas a la evaluación, el seguimiento y la resolución de dichos proyectos.
Dada la magnitud de los retos planteados, se conformó una estrategia general
denominada Contigo.
En su página de Internet se explica que Contigo es la
estrategia del Estado mexicano para impulsar el desarrollo integral de las personas y
responder a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores de la población.
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Contigo tiene la ambición de servir como estrategia paraguas. No es un programa
social más, sino que los conjunta a todos. Coordina los esfuerzos de todas las
Secretarías y entidades del ámbito social. Es una forma de trabajar de manera
coordinada por parte del gobierno federal, estados, municipios, organizaciones de la
sociedad civil, sector privado y comunidades. Se busca articular todas las acciones,
transformar o reforzar los programas ya existentes, eliminar los que no contribuyen a
la estrategia y crear nuevos en las áreas que no habían sido atendidas hasta el
momento. Al evitar duplicidades y propiciar sinergias se maximiza el alcance de los
programas sociales.
La estrategia Contigo tiene dos propósitos centrales:
Proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos.
Activar palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como
detonadores del crecimiento económico.
Contigo establece su actuación en cuatro grandes frentes de trabajo:
1. Ampliación de capacidades.
2. Generación de oportunidades de ingreso.
3. Protección social para todos.
4. Formación de patrimonio.
A estos frentes corresponden líneas de acción específicas, cada una de ellas con sus
respectivos programas, presupuestos y metas. Los distintos frentes se describen a
continuación:
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• Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de cada uno de los
mexicanos. Al respecto, es necesario asegurar su acceso a servicios de salud y
educación de calidad y niveles nutricionales adecuados.
• Generar oportunidades de ingresos para que las capacidades se traduzcan
en mayores niveles de bienestar. A través de mejores empleos y del
financiamiento y la asesoría técnica que requiere todo proyecto productivo, los
programas de Contigo motivan a los individuos a salir adelante por su propio
impulso.
• Formar un patrimonio que garantice un nivel mínimo de solvencia a los
adultos y sus familias.
Los hogares pueden aprovechar mejor las oportunidades de ingresos, emprender
nuevas actividades, apoyar el progreso de los hijos y asegurar una vejez digna.
Por eso, Contigo promueve la construcción de un patrimonio a través de sus
programas de vivienda o de ahorro.
• Proveer protección social a todos los mexicanos para que la formación de
capacidades y la generación de oportunidades de ingresos no estén sujetas a los
acontecimientos imprevistos. La protección social permite mantener cierto nivel
de vida frente a eventos inesperados como son las enfermedades graves, los
accidentes, la pérdida de ingresos o la muerte. También hace viables las
inversiones de largo plazo.
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Un diagrama resumen contiene los puntos antes señalados.
FUENTE: Página de Internet de CONTIGO
www.contigo.gob.mx Apartado de Explicación de la estrategia.
Contigo propicia la formación de un círculo virtuoso, ya que familias con acceso a
crédito, aseguramiento y protección social estarán en posibilidades de realizar
inversiones de largo plazo, como es la educación de sus hijos. Individuos sanos y
capacitados tendrán acceso a oportunidades de trabajo y por ende a una vida social
plena. A su vez, ello les permitirá formar un patrimonio propio, y nuevamente tener la
protección necesaria para realizar inversiones de largo plazo en las capacidades
(como salud, nutrición y educación) de la siguiente generación.
Principios básicos
Los principios básicos bajo los cuales opera Contigo son:
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Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la política
social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de
vulnerabilidad o con capacidades diferentes.
Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos.
Esto se consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los programas,
incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los impactos.
Corresponsabilidad para que trabajen de manera coordinada los tres
órdenes de gobierno y la sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los
resultados de los programas.
Cohesión social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de
las comunidades, la gobernabilidad y la democracia.
Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de
objetivos y una mayor eficiencia del gasto social. Contigo es un paraguas que
agrupa programas que antes estaban dispersos o marginaban a ciertos grupos
de población.
Contigo abarca las distintas etapas del ciclo de vida del ser humano y de la familia,
desde la infancia hasta la vejez. En la etapa prenatal del ciclo, las mujeres
embarazadas reciben una serie de atenciones para que sus hijos nazcan seguros. Al
pasar a la infancia y a la niñez, Contigo ofrece mecanismos para ampliar sus
capacidades físicas e intelectuales, además de seguir dando la protección necesaria.
A los adolescentes y a los adultos jóvenes hay que brindarles las oportunidades de
ingresos para que sus capacidades se traduzcan en mayores niveles de bienestar.
En el caso de los adultos, es necesario agregar acciones para el desarrollo del
patrimonio que les den certeza, solvencia, y capacidad de emprender sus propias
iniciativas.
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Por último, y para cerrar el ciclo de vida, se cuenta con una serie de mecanismos de
protección que aseguran a los adultos mayores un nivel de vida digno mediante
pensiones y alternativas de retiro o jubilación. Esto va aunado a acciones para
fortalecer su patrimonio, oportunidades de ingresos, protección de su salud, e
incluso, apoyos para seguir ampliando sus capacidades.
FUENTE: Página de Internet de CONTIGO
www.contigo.gob.mx Apartado de Explicación de la estrategia.
Programas
Contigo reúne una gran cantidad de programas. Entre ellos, destacan los que nacen
de la articulación de los diferentes participantes en Contigo:
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Oportunidades Nace del antiguo programa Progresa, que coordinaba los esfuerzos
para satisfacer las necesidades más básicas de nutrición, salud y educación.
Oportunidades va más allá al incorporar categorías de personas y las zonas urbanas.
También extiende su cobertura de aseguramiento. De esta manera el número de
familias beneficiarias del programa pasará de 3 a 5 millones.
La Red de Alimentación y Nutrición es una iniciativa de coordinación
interinstitucional que involucra varios programas y dependencias de gobierno, a la
sociedad civil y a empresarios en un esfuerzo conjunto para asegurar que la
población en pobreza extrema cuente con acceso a una nutrición adecuada. Atiende
a grupos en etapas críticas del ciclo de vida: niños entre 0 y 2 años, menores de 3 a
12 años, mujeres embarazada y en periodo de lactancia y adultos mayores. La Red
de Alimentación y Nutrición también multiplica los esfuerzos de abasto de Liconsa y
Diconsa con acciones por una mejor nutrición. Se trata de otro nuevo esfuerzo de
Contigo donde trabajan de la mano las Secretarías de Salud y de Desarrollo Social.
Arranque Parejo en la Vida es también un programa intersecretarial que busca
asegurar que todos los niños empiecen su ciclo de vida en condiciones saludables.
Su objetivo es garantizar: Embarazo saludable, Parto y puerperio seguros, Recién
nacido sano, Niños y niñas bien desarrollados
Con Microrregiones el gobierno emprende su principal esfuerzo de coordinación
interinstitucional para incidir en las causas que originan la pobreza: participan 12
Secretarías de Estado, 31 Gobiernos Estatales, 1,334 presidentes municipales, así
como organizaciones de la sociedad civil, empresas, instituciones académicas y la
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sociedad en general. Su propósito es generar dinámicas de desarrollo en los 1,334
municipios considerados de alta marginación o con población predominantemente
indígena. El programa promueve la construcción y el mejoramiento de las vías de
comunicación, los sistemas de agua y alcantarillado, la telefonía, el equipamiento
escolar y la vivienda. También favorece la creación de unidades para capacitación
laboral o mecanismos de apoyo para la comercialización de productos artesanales.
Contigo reconoce que el desarrollo social depende del crecimiento económico, y que
éste, a su vez, se alimenta del desarrollo humano. En Contigo, la política social y la
política económica van de la mano.
En congruencia con los objetivos, ejes rectores y estrategias establecidos en el
Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, "Superación de la Pobreza: una
tarea Contigo", SEDESOL promueve el desarrollo integral de las comunidades y las
familias, mediante la generación de empleo e ingreso, la inversión en capital humano
y el desarrollo regional.
El Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004, establece
que los programas de subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social se
destinarán exclusivamente a la población en pobreza. El propósito es que a través de
acciones se promuevan el desarrollo integral de las personas, comunidades y
familias, la generación de ingresos y de empleos, y el desarrollo local y regional.
En ese sentido, la Secretaría de Desarrollo Social ha diseñado y puesto en marcha,
con la aprobación del Congreso, ocho programas con distintas modalidades de
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atención. Con ello se trata de dar una respuesta a la demanda social reconociendo la
igualdad de oportunidades, el desarrollo de capacidades, la seguridad, el impulso
para la construcción de un patrimonio, y la equidad que son los elementos esenciales
para la construcción de una vía hacia el pleno desarrollo de las personas, las
familias, las comunidades y el país.
Durante el presente ejercicio se impulsa la ejecución de programas sociales con una
visión de mediano plazo, a través de acciones articuladas, orientadas a reducir la
pobreza, generar igualdad de oportunidades, desarrollar las capacidades de las
personas y fortalecer el tejido social.
Programas coordinados por la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano:
•
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
•
Programa Opciones Productivas
•
Programa de Empleo Temporal
•
Programa de Jornaleros Agrícolas
•
Programa de Incentivos Estatales por Demanda
•
Programa de Iniciativa Ciudadana 3 x 1
•
Programa de Atención a Adultos Mayores en Zonas Rurales
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INSTITUTO NACIONAL DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES
Por otra parte, el tema de los adultos mayores es una prioridad del Gobierno Federal
y de todos los sectores de la sociedad interesados en el bienestar de los hombres y
mujeres mayores de 60 años en nuestro país.
La Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 25 de junio de 2002, confirma el interés de esta materia y
es una importante herramienta para hacer valer los derechos de la Gente Grande,
así como para revalorarla, ya que es la memoria y cimiento de lo que hoy es nuestra
nación. Cabe precisar que, a pesar de que el Programa de Atención a los Adultos
Mayores tiene su origen en el Acuerdo Nacional para el Campo, una referencia
obligada para el Programa es esta Ley. Inclusive en las Reglas de Operación 2003
se vierten algunas referencias al INAPAM. Por ejemplo, en el punto 8.3.1 se indica:
“La SEDESOL promoverá la incorporación de beneficiarios al INAPAM, quien
generará la credencialización correspondiente.”
El Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores, organismo al que se le confía
la rectoría de las políticas públicas para la atención de este grupo social, se fortalece
con esta Ley, la cual se constituye como el eje de las acciones que gobierno y
sociedad realizan a favor de nuestra Gente Grande.
Por su relevancia para otorgar el contexto adecuado al Programa de Atención a los
Adultos Mayores, se reproduce una parte del articulado de la Ley.
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DECRETO
"EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, D E C R E T A:
SE CREA LA LEY DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS ADULTAS
MAYORES LEY DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES.
TÍTULO SEGUNDO
DE LOS PRINCIPIOS Y LOS DERECHOS
CAPÍTULO II
DE LOS DERECHOS
Artículo 5o. De manera enunciativa y no limitativa, esta Ley tiene por objeto garantizar a las personas adultas
mayores los siguientes derechos:
I. De la integridad, dignidad y preferencia:
a. A una vida con calidad. Es obligación de las Instituciones Públicas, de la comunidad, de la
familia y la sociedad, garantizarles el acceso a los programas que tengan por objeto posibilitar el
ejercicio de este derecho.
TÍTULO CUARTO
DE LA POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES
CAPÍTULO I
DE LOS OBJETIVOS
Artículo 10. Son objetivos de la Política Pública Nacional sobre adultos mayores los siguientes:
IX. Impulsar el desarrollo humano integral de las personas adultas mayores observando el principio de
equidad de género, por medio de políticas públicas, programas y acciones a fin de garantizar
la igualdad de derechos, oportunidades y responsabilidades de hombres y mujeres así como la
revalorización del papel de la mujer y del hombre en la vida social, económica, política, cultural
y familiar, así como la no discriminación individual y colectiva hacia la mujer;
XIX. Llevar a cabo programas compensatorios orientados a beneficiar a las personas adultas mayores
en situación de rezago y poner a su alcance los servicios sociales y asistenciales así como la
información sobre los mismos, y
CAPÍTULO III
DE LOS PROGRAMAS Y LAS OBLIGACIONES DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS
Artículo 15. En su formulación y ejecución, el Plan Nacional de Desarrollo, particularmente de su Capítulo de
Desarrollo Social, deberá ser congruente con los principios, objetivos e instrumentos de los programas de
atención a los adultos mayores, integrados en la política nacional respectiva.
Artículo 16. Corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social:
I. Fomentar la participación de los sectores social y privado en la promoción, seguimiento
y financiamiento de los programas de atención a los adultos mayores;
II. Promover, en coadyuvancia con la Secretaría de Relaciones Exteriores, la suscripción de convenios
internacionales en materia de atención a los adultos mayores, y
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Información con Resultados
III. Establecer convenios de colaboración con instituciones y organismos públicos, sociales
y privados para acciones de atención dirigidas a las personas adultas mayores.
TÍTULO QUINTO
DEL INSTITUTO NACIONAL DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES
CAPÍTULO I
DE SU NATURALEZA, OBJETO Y ATRIBUCIONES
Artículo 24. Se crea el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores como un organismo público
descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía
técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines.
Artículo 25. Este organismo público es rector de la política nacional a favor de las personas adultas mayores,
teniendo por objeto general coordinar, promover, apoyar, fomentar, vigilar y evaluar las acciones públicas,
estrategias y programas que se deriven de ella, de conformidad con los principios, objetivos y disposiciones
contenidas en la presente Ley.
El Instituto procurará el desarrollo humano integral de las personas adultas mayores, entendiéndose por
éste, el proceso tendiente a brindar a este sector de la población, empleo u ocupación, retribuciones
justas, asistencia y las oportunidades necesarias para alcanzar niveles de bienestar y alta calidad de
vida, orientado a reducir las desigualdades extremas y las inequidades de género, que aseguren sus
necesidades básicas y desarrollen su capacidad e iniciativas en un entorno social incluyente.
El Programa de Atención a los Adultos Mayores
ANTECEDENTES
En el proceso de consulta de las Mesas del Diálogo para los Acuerdos Nacionales
para el Campo, se consideró que es prioritario que el Estado responda
diferenciadamente a las necesidades de los distintos estratos de hogares en el medio
rural de acuerdo a sus características y capacidades humanas, así como al tipo de
unidades de producción que poseen. Asimismo, que en el medio rural se está dando
un profundo proceso de envejecimiento de la población dedicada a la actividad
agropecuaria, derivada del éxodo de jóvenes hacia las ciudades y al exterior, al no
contar con perspectivas de desarrollo en sus comunidades.
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Acuerdo Nacional para el Campo
En el Apartado V. Acuerdos Básicos, del Acuerdo Nacional para el Campo, firmado el
28 de abril de 2003 y publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la
Federación de ese mismo día, se incluyeron los siguientes puntos:
o
Inciso A. ACCIONES INMEDIATAS
Numeral 30: Con el objeto de apoyar a los adultos mayores en condiciones de
mayor vulnerabilidad, se destinarían 500 millones de pesos, bajo las reglas de
operación específicas que se definieran al interior de la Comisión de
Seguimiento del ANC.
o
Inciso D. DESARROLLO SOCIAL DEL SECTOR RURAL. 3. Salud
Numeral 162: Aportación del Gobierno Federal y de los gobiernos locales, así
como de los propios beneficiarios que permiten el acceso de personas de la
tercera edad y otros sectores vulnerables de la sociedad rural en los servicios
de seguridad social existente.
o
Inciso
D.
DESARROLLO
SOCIAL
DEL
SECTOR
RURAL.
7.Grupos
Prioritarios
Numeral 183: Incorporar a los programas gubernamentales de atención al
campo, acciones complementarias en apoyo de los adultos mayores para que
mejoren su calidad de vida.
o Inciso
F.
FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL.
1.
Ordenamiento
administrativo y acciones presupuestarios.
Numeral 243: Asimismo, se procurará la simplificación de trámites en
coordinación con los tres órdenes de gobierno y las organizaciones de
productores, estableciendo reglas claras, objetivas y sencillas.
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Información con Resultados
El 25 de septiembre de 2003 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las
Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores.
Como lo señalan las Reglas de Operación, el Programa de Atención a los Adultos
Mayores en zonas rurales tiene por objetivo mejorar las condiciones de vida de los
adultos mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria, que viven en
localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación. La Unidad
Administrativa Responsable de operar el Programa es la Dirección General de
Atención a Grupos Prioritarios.
El Programa, al definir su población objetivo, establece que serán sujetos de atención
los adultos mayores de 60 años y más, que vivan en localidades rurales de alta y
muy alta marginación y que se encuentren en el umbral de pobreza alimentaria,
entendida como aquélla en la que los ingresos por persona en los hogares son
insuficientes para cubrir las necesidades básicas de alimentación correspondientes a
la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL. Los apoyos serán otorgados a los adultos
mayores en lo individual, sin importar el número de integrantes en el hogar.
Los requisitos para acceder al Programa señalan que los solicitantes deberán haber
sido dictaminados y, en su caso, validados como población objetivo por la
SEDESOL, en el que se pongan de manifiesto sus condiciones de pobreza
alimentaria y se detecten sus necesidades, debiendo además reunir los siguientes
requisitos:
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o
Ser adulto mayor de 60 años o más, presentando documento oficial
que lo certifique; de no contar con documentos, presentar el aval de
la autoridad local sobre su edad.
o
Vivir en las localidades rurales de muy alta y alta marginación.
o
No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno.
o
Aceptar participar en un sondeo en el que se manifieste el uso y
destino de los recursos.
o
Comprobante de domicilio, bajo los términos del artículo 15 de la
Ley Federal de Procedimientos Administrativos.
o
Restricciones
o
Podrán atenderse casos de excepción, tales como la falta de
documentación oficial de identificación, comprobante de domicilio,
previa justificación que será sometida a un dictamen técnico y
normativo que emitirá la Secretaría de Desarrollo Social.
o
Sólo se podrá atender a los beneficiarios de otros programas
gubernamentales, siempre y cuando los respectivos objetivos sean
diferentes y complementarios.
o
Deberán presentar carta compromiso en la que se manifieste, bajo
protesta de decir verdad, que no reciben apoyos para las mismas
acciones o proyectos.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Montos de Apoyo
La SEDESOL, a través de la Unidad Administrativa Responsable del Programa,
realizará la contratación de los servicios para efectuar las transferencias
correspondientes a los beneficiarios.
El apoyo económico a los participantes
consiste en la entrega de $700.00 (setecientos pesos 00/100 M.N) mensuales.
La participación social en las actividades de vigilancia del Programa estará a cargo
de los beneficiarios, así como de las organizaciones del campo que hayan suscrito
Convenios de Concertación para la Transparencia y el Combate a la Corrupción con
la SEDESOL, quienes se constituirán en instancias de contraloría social.
La papelería, la documentación oficial, así como la publicidad y promoción que
utilicen las dependencias para este Programa durante el ejercicio fiscal en curso,
deberán considerar la inclusión de manera clara y explícita de la siguiente leyenda:
"Este programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido
político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los
contribuyentes. Está prohibido el uso de este programa con fines políticos,
electorales, de lucro y de otros distintos a los establecidos. Quien haga uso indebido
de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo
con la ley aplicable y ante la autoridad competente.”
Seguimiento de los programas de desarrollo social
La medición de los avances y resultados, así como el seguimiento permanente y
sistemático de las acciones y programas de desarrollo social y humano, es una de
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las tareas fundamentales e imprescindibles de la política de desarrollo social que
promueve y lleva a cabo el Gobierno de la República.
Los procesos de medición y seguimiento, a través de variables e indicadores del
ejercicio de los recursos y de los avances y resultados en las metas trazadas, son
instrumentos indispensables para conocer el desarrollo de las acciones, identificar
problemáticas y tomar decisiones pertinentes en base a la información para el
desarrollo eficaz y eficiente de los programas.
Se concibe al seguimiento como una tarea continua que debe aplicarse en la
asignación y ejercicio de los recursos, ejecución de las acciones, cumplimiento de la
normatividad establecida y en toda la operación de los programas.
Es a través de la medición y el seguimiento que se detectan posibles sesgos en la
instrumentación de los programas, ejecución de las obras y proyectos y en el
ejercicio de los recursos, para sugerir medidas correctivas a fin de mejorar su
desempeño.
La medición y seguimiento de los programas de desarrollo social se sustenta en un
sistema integral de información que permite conocer los avances y resultados de las
acciones ejecutadas por cada programa, en un conjunto de indicadores de resultados
y de desempeño, en esquemas de mejora continua y en la rendición de cuentas de
forma transparente y oportuna
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Congruencia entre el Programa de Atención a los
Adultos Mayores a cargo de la Secretaría de
Desarrollo Social, y la Estrategia de Política Social
CONTIGO
Los lineamientos de desarrollo social contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo
2001-2006, están encaminados a mejorar la calidad de vida de los mexicanos,
asegurar el pleno ejercicio de su libertad personal en un entorno de convivencia
humana y de respeto a la naturaleza, que multiplique las oportunidades de progreso
material, favorezca el desenvolvimiento intelectual y propicie el enriquecimiento
cultural de cada uno de los ciudadanos del país.1
En este sentido, el desarrollo económico se establece a la par del desarrollo social,
pues la riqueza económica que promueve la política para un crecimiento con calidad,
así como la estabilidad que se propicia de orden y respeto, tienen por objetivo
mejorar las condiciones de la sociedad y de los individuos y, en esta lógica de círculo
virtuoso, se asume que el desarrollo social y humano es básico para alcanzar niveles
superiores de riqueza y bienestar, así como de seguridad y justicia.
CONTIGO es la estrategia que instrumenta los lineamientos del Plan Nacional de
Desarrollo en materia de desarrollo social. De esta forma, CONTIGO coordina todas
las acciones que realizan las Secretarías y dependencias del ámbito social, tanto en
el ámbito federal como a nivel estatal y municipal, y no sólo en el ámbito de la
administración pública sino que trabaja conjuntamente con organizaciones de la
sociedad civil, del sector privado y con las comunidades.
1
Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, capítulo 4.
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Información con Resultados
Dicha coordinación busca reforzar las acciones de política social, al mismo tiempo
que intenta evitar duplicidades, con el objetivo último de maximizar el alcance de los
programas sociales.
CONTIGO tiene dos propósitos centrales que, además de ser complementarios entre
sí, coinciden con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. El primero de ellos es
proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos, y el segundo activar
palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como detonadores del
crecimiento económico.
Para lograr tales objetivos, CONTIGO sigue cuatro líneas de acción específicas:
a) Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de cada uno de los
mexicanos, asegurando su acceso a servicios de salud, educación de calidad
y niveles nutricionales adecuados.
b) Generar oportunidades de ingresos para que las capacidades se traduzcan en
mayores niveles de bienestar, mediante mejores empleos, financiamiento y la
asesoría técnica para los proyectos productivos.
c) Formar un patrimonio que garantice un nivel mínimo de solvencia a los adultos
y sus familias, por medio de programas de vivienda o de ahorro.
d) Proveer protección social a todos los mexicanos para que la formación de
capacidades y la generación de oportunidades de ingresos no estén sujetas a
los acontecimientos imprevistos. (Ver Anexo 1)
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Información con Resultados
Además, las acciones de política social que coordina CONTIGO, se sustentan en
cinco principios básicos:
1. Equidad para hacer de México un país más justo.
De esta forma los
beneficios de la política social deben ser mayores para los grupos en
desventaja, en situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes.
2. Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos, por
lo que impulsa la rendición clara y oportuna de cuentas en cada uno de los
programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los
impactos.
3. Corresponsabilidad para que trabajen de la mano los tres órdenes de gobierno
y la sociedad.
4. Cohesión Social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las
comunidades, la gobernabilidad y la democracia.
5. Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de
objetivos y una mayor eficiencia del gasto social (Ver Anexo 1).
Por su parte, el Programa de Atención a los Adultos Mayores en comunidades
rurales, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, está íntimamente relacionado
con la Estrategia de Política Social CONTIGO, que plasma los objetivos que en
materia de desarrollo social establece el Plan Nacional de Desarrollo de la presente
administración.
Su objetivo es mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en
situación de pobreza alimentaria, que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes
de alta y muy alta marginación.
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Información con Resultados
Para cumplir con el objetivo, el programa aporta la cantidad de 700 pesos mensuales
a los adultos mayores que cumplen con los requisitos, básicamente para subsanar su
deficiencia alimentaria (Ver Anexo 2).
Para evitar el mal uso de los recursos, el Programa promueve la participación social
en las actividades de vigilancia, pues el control del mismo está a cargo de los
beneficiarios, así como de las organizaciones del campo que hayan suscrito
Convenios de Concertación para la Transparencia y el Combate a la Corrupción con
la SEDESOL.
Con base en el análisis de los objetivos, lineamientos, componentes y mecanismos
de operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores en comunidades
rurales a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, es posible afirmar que es
consistente con los objetivos, lineamientos y principios básicos de la estrategia de
política social establecida por CONTIGO.
El objetivo del Programa es consistente con el objetivo 1 de la estrategia CONTIGO:
“Proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos”. De igual forma,
responde a las líneas de acción propuestas por la estrategia de política social:
Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de cada uno de los mexicanos
(estrategia 1), ya que el Programa apoya a la población objetivo (un grupo social
marginado y con escasas oportunidades de ingreso propio), para que obtenga los
niveles nutricionales adecuados para su vida.
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Información con Resultados
De igual forma, es congruente con el principio básico de “Equidad para hacer de
México un país más justo”, pues atiende a un grupo social en situación de total
vulnerabilidad debido a su edad, su entorno económico y el escaso desarrollo de
servicios públicos adecuados a sus necesidades.
El diseño del Programa es consistente con la línea de acción 4 establecida por
CONTIGO: “Proveer protección social a todos los mexicanos para que la formación
de capacidades y la generación de oportunidades de ingresos no estén sujetas a los
acontecimientos imprevistos”. En este sentido, el Programa permite a los adultos
mayores de las zonas rurales obtener cierto nivel de vida, donde las carencias
alimentarias se subsanen pese a que su actividad productiva no sea remunerada,
sea inexistente o carezca de impacto en el ingreso familiar.
Por otro lado, el Programa también es congruente con el principio básico número 2:
“Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos”, ya que
cuenta con mecanismos que permiten la rendición de cuentas clara y oportuna, así
como para evaluar el impacto del Programa.
Además, al permitir que los propios beneficiarios y las organizaciones campesinas
sean quienes vigilen, junto con la SEDESOL, el uso de los recursos, da sustento al
principio de Corresponsabilidad impulsado por la estrategia CONTIGO.
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Información con Resultados
Comparativo de Programas Sociales de Atención a
los Adultos Mayores
Con base en las características del Programa de Atención a los Adultos Mayores
en Comunidades Rurales no mayores a 2,500 habitantes, es posible compararlo
con otros cuya población objetivo es similar a la del Programa. En este sentido, tanto
el Programa de Apoyo Alimentario, Atención Médica y Medicamentos Gratuitos
para Adultos Mayores de 70 años, instrumentado por el Gobierno del Distrito
Federal a partir del año 2001; el de la Pensión Asistencial de Vejez y/o Invalidez
(PASIS), perteneciente a la estrategia de Chile Solidario, en su componente de
Prestaciones Monetarias Tradicionales, instrumentado por el gobierno del presidente
Lagos en Chile; el Programa Plan para el Adulto Mayor Más (PAMM), diseñado por
el gobierno de Argentina con el presidente Néstor Kirchner, así como el Programa
de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM), implantado en Colombia, son un
buen referente de comparación del programa instrumentado en nuestro país para las
zonas rurales.
Los cinco programas comparten la entrega de recursos económicos a la población de
adultos mayores; tres de ellos además ofrecen servicios médicos a la población
objetivo (el programa del Distrito Federal, el de Colombia y el de Chile);
sin
embargo, el diseño de los programas difiere entre sí.
La comparación de estos programas se centrará en cuatro elementos básicos del
diseño: objetivos del programa, mecanismos de selección de la población objetivo,
montos de los apoyos, e instrumentos de entrega de los recursos económicos. (Ver
Anexo 3). Finalmente, se incorpora una breve evaluación del impacto que dichos
programas han tenido en cuanto a su objetivo.2
2
Dicha evaluación se basa en los documentos oficiales que los gobiernos han generado en torno al desempeño de sus
programas, y que se encuentran en difusión mediante sus páginas electrónicas.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
A.
Los objetivos
Los cinco programas comparten el objetivo de dar recursos económicos a los Adultos
Mayores que se encuentran en condición de desventaja económica, que además
viven en zonas de pobreza extrema o de alta y muy alta marginación.
En el caso del Programa de Atención a los Adultos Mayores de zonas rurales de la
SEDESOL, tiene como objeto mejorar las condiciones de vida de los adultos
mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria, que viven en localidades
de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación.
Por su parte, el programa instrumentado por el Gobierno del Distrito Federal tiene
como objetivo original dar apoyo alimentario, atención médica y medicamentos
gratuitos, a adultos mayores de 70 años residentes en el Distrito Federal, que viven
en zonas determinadas como de muy alta, alta y media marginación.
El de Chile Solidario es otorgar una pensión asistencial a las personas mayores de
65 años, que carecen de recursos económicos y que no tienen derecho a una
pensión del régimen provisional y que viven en zonas de pobreza extrema.
Por otro lado, el programa instrumentado por el Gobierno de Argentina tiene como
objetivo proteger de forma vitalicia a los adultos mayores, mediante la asignación de
una pensión asistencial para los mayores de 70 años y que no cuentan con un
régimen de previsión, retiro o prestación no contributiva alguna.
Finalmente, el objetivo del programa colombiano es proteger al adulto mayor que se
encuentra en condiciones de pobreza extrema contra el riesgo económico de la
imposibilidad de generar ingresos para su manutención.
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Información con Resultados
B.
Selección de la Población Objetivo
Un elemento obvio en la selección de la población objetivo de los programas es la
edad mínima de los beneficiarios de los mismos; sin embargo, en este punto difieren
totalmente los programas.
En el caso del Programa de Atención a los Adultos Mayores de las zonas rurales, la
edad para acceder a los beneficios del programa es a partir de los 60 años; en el
programa de Chile la edad es de 65 años; en el caso del gobierno del Distrito Federal
la edad es de 70 años, igual que en el Programa Más de Argentina, mientras que en
el Programa de Colombia la edad fluctúa, pues para acceder al programa los
beneficiarios deben tener como mínimo tres años menos de la edad que rija para
adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al Sistema General de
Pensiones; o tener como mínimo 50 años en el caso de los indígenas y los
discapacitados.
Aunque parece evidente, conviene mencionar que de los cinco programas el que
posee mayor cobertura poblacional es el de los Adultos Mayores de las Zonas
Rurales desarrollado por SEDESOL, dejando de lado la edad fluctuante y las
atenuantes de esa condición en el caso del PPSAM en Colombia. Este hecho, que
puede ser considerado como un factor favorable dado que se ayuda a un número
mayor de adultos mayores en zonas marginadas, tiene inconvenientes de carácter
económico.
Si se considera que los recursos son escasos, y que se busca la maximización de los
beneficios a la población objetivo con base en esa restricción presupuestaria, sería
prudente considerar que al tener un umbral de edad menor al de programas con
objetivos similares, pierde oportunidad de atender a grupos de adultos mayores que
quizá se encuentren en situaciones de mayor necesidad, debido a su avanzada
edad, en comparación con los de sesenta años.
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Información con Resultados
Por ejemplo, en el ejercicio fiscal 2003 el Programa atendió a 70,636 beneficiarios
cuya edad se encontraba entre los 60 y los 65 años; este grupo constituyó el 33.4
por ciento de los beneficiarios totales del Programa durante ese año.
En el 2004, en ese grupo de edad se encontraban 68,427 beneficiarios, lo que
equivale al 28.3 por ciento del total de beneficiarios.
Por otro lado, además de la edad, en el caso del Programa de Atención a los Adultos
Mayores en las zonas rurales, se necesita vivir en las localidades rurales de muy alta
y alta marginación; presentar condiciones de pobreza alimentaria; aceptar participar
en un sondeo en el que se manifieste el uso y destino de los recursos, la entrega de
documentos que certifiquen la edad del beneficiario, la credencial de elector, y otros
que se reiteran en diversas partes de esta evaluación (una lista completa de los
requisitos para ser beneficiario del programa se encuentra en el Anexo 2).
Para acceder a los apoyos, los beneficiarios serán previamente identificados por sus
condiciones de pobreza y marginación por promotores que realizarán un sondeo en
el que se conozcan las necesidades más urgentes de la población objetivo. Dado
que se busca atender a la población con pobreza alimentaria, se utiliza como
referente la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL.
Sin embargo, de los requisitos mencionados el que mayor problema posee en su
determinación es precisamente el relacionado con la pobreza alimentaria, pues no se
especifica cómo debe ser determinado por los encargados de incorporar a la
población objetivo en el padrón de beneficiarios del Programa.
Ahora bien, una vez identificados los beneficiarios se integran al padrón de
beneficiarios y la SEDESOL promoverá que se incorporen al INAPAM, que es la
instancia encargada del proceso de credencialización.
En el caso del programa de Adultos Mayores instrumentado por el Gobierno del
Distrito Federal, además de contar con 70 años o más, los beneficiarios deben tener
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Información con Resultados
residencia permanente en el Distrito Federal mínima de tres años, y vivir en las áreas
clasificadas como de muy alta, alta o media marginación.3 Las zonas de marginación
se determinan usando los criterios definidos en el documento “Medición y Ubicación
Geográfica de la Marginación Socioeconómica en el Distrito Federal”, elaborado por
la Secretaría de Salud local.
Una vez identificados, las inscripciones al padrón de beneficiarios se hacen con la
trabajadora social en los Centros de Salud del Distrito Federal. Además los Adultos
Mayores pueden solicitar su inscripción directa o a través de los promotores
vecinales del gobierno, que a su vez entregan las solicitudes a los Centros de Salud
para la verificación de datos e inclusión en el padrón.
Para acceder a los beneficios del programa, los beneficiarios suscriben un convenio
con el Gobierno del Distrito Federal, en el cual se plasman los derechos y
obligaciones de ambas partes.
En el programa de Chile, además de la edad los beneficiarios del programa no deben
tener alguna otra pensión y deben de carecer de recursos económicos. Se entiende
que una persona carece de recursos cuando ésta no tiene ingresos propios, o si los
tiene, sus montos sumados son inferiores al 50% de la Pensión Mínima, y además,
que el promedio de los ingresos del núcleo familiar con el que vive sean inferiores a
ese porcentaje.
En el caso del programa de Adultos Mayores instrumentado por el Gobierno de
Argentina, además de contar con 70 años o más, los beneficiarios deberán ser
argentinos nativos o naturalizados, residentes en el país. Los naturalizados deberán
3
Este último requisito se establece en el Acuerdo mediante el cual se emite el Programa de Apoyo Alimentario y Atención
Médica y medicamentos gratuitos para Adultos Mayores de 70 años, residentes en el Distrito Federal, el cual se encuentra en la
página electrónica del Gobierno del Distrito Federal. Sin embargo, en dicha página no se han incorporado las actualizaciones al
acuerdo, que permiten la “universalización” de los beneficios del programa a toda la población mayor de setenta años.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
contar con una residencia continuada por lo menos, de cinco años anteriores al
pedido del beneficio.4
También deberán acreditar identidad, edad, y nacionalidad mediante el Documento
Nacional de Identidad; para acceder al Programa, ni el beneficiario ni su cónyuge
deberán estar amparados por un régimen de previsión, retiro o prestación no
contributiva alguna, y tendrán que demostrar que no tienen parientes que estén
obligados legalmente a proporcionarle alimentos o que teniéndolos, se encuentren
impedidos para hacerlo.
Además deberán demostrar que no poseen bienes,
ingresos ni recursos que permitan su subsistencia.
Este trámite para acceder al beneficio es personal y gratuito, y sólo en caso de
imposibilidad física se puede autorizar a un familiar o persona de confianza,
mediante carta poder otorgada por autoridad administrativa, policial o judicial,
acompañada de un certificado médico oficial donde conste dicha imposibilidad
En Colombia, además de la edad, los Adultos Mayores deben estar clasificados en
los niveles 1 o 2 del Sistema de Identificación de Beneficiarios de los Programas
Sociales (SISBEN), es decir, pertenecer al grupo de pobreza extrema (nivel 1) o al de
los pobres que no alcanzan a pertenecer al nivel 1, pero cuyas necesidades básicas
son insatisfechas (nivel 2).
Otro requisito es haber residido durante los últimos diez años en el territorio nacional
de Colombia, así como no poseer algún tipo de pensión por vejez o discapacidad.
Cabe mencionar que el programa colombiano señala que a los adultos mayores de
escasos recursos que se encuentren en protección de centros de bienestar o
aquellos que viven en la calle y de la caridad pública, no se les aplica la encuesta
SISBEN (que se realiza en los domicilios), pero son identificados mediante un listado
4
El beneficio también puede ser recibido por los extranjeros que acrediten una residencia mínima continuada en el país de 40
años.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
censal elaborado por el ente territorial, por lo que también son candidatos a recibir
los beneficios del Programa.
Para acceder a los beneficios, el adulto mayor debe personalmente inscribirse con el
representante del programa en su ente territorial, lo cual no es garantía de que sea
aceptado en el programa pues las instancias ejecutoras del mismo deben primero
analizar si cumple con los requisitos señalados y si ya está clasificado por el
SISBEN.
C.
Montos de los apoyos
De acuerdo con las Reglas de Operación 2003, el Programa de Atención a de los
Adultos Mayores en la Zonas Rurales otorgaría 700 pesos mensuales a cada
beneficiario. No obstante, los beneficiarios recibieron dichos recursos únicamente en
los meses de octubre, noviembre y diciembre de ese año, por lo que en total
obtuvieron un monto de 2,100 pesos durante 2003. Con las Reglas de Operación de
2004, que se aplicarán durante el año 2005, se entregará un subsidio anual no mayor
de 2,100 pesos a cada beneficiario, lo cual implica un cambio sustancial en el diseño
y en el alcance del programa.
Con las Reglas de Operación 2003, que establecían en teoría la entrega mensual de
700 pesos, cada beneficiario recibió un total de 23 pesos diarios en los {ultimos tres
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Información con Resultados
meses del año para subsanar su deficiencia alimentaria;
con las de 2004 los
beneficiarios recibirán 5.8 pesos diarios para el mismo fin.5
Es preciso mencionar que ante la ausencia de un mecanismo que vincule el monto
de los recursos que reciben los beneficiarios del programa a variables como la
inflación, el dinero que recibirán será cada vez menor en cuanto a su poder de
compra, lo que repercute negativamente para el cumplimiento de su objetivo de
coadyuvar a cubrir las necesidades básicas de los Adultos Mayores de las Zonas
Rurales.
En el caso del programa de pensiones dirigido por el Gobierno del Distrito Federal, el
monto otorgado a los beneficiarios es de 600 pesos mensuales; sin embargo, con
base en el acuerdo que firma el beneficiario junto con el gobierno del Distrito Federal,
esa cantidad varía de acuerdo con el salario mínimo general vigente para la zona
geográfica donde se ubica el Distrito Federal, pues de acuerdo con el convenio, el
beneficio económico no podrá ser menor al 50 por ciento de dicho salario. De esta
forma, actualmente los beneficiarios del programa reciben 668 pesos mensuales, es
decir, 22 pesos diarios, cantidad similar a establecida por las Reglas de Operaci{on
de 2003 para el Programa de Adultos Mayores en Zonas Rurales.
Así, el programa de pensiones de Adultos Mayores del Gobierno del Distrito Federal
permite adquirir el 50.7 por ciento de la canasta básica que cubre el salario mínimo
general promedio durante el 2004.
5
Cabe mencionar que en la práctica la disminución nominal del monto total del beneficio obtenidos por los beneficiarios con
base en las reglas de operación de 2003 y el que recibirán con las reglas de operación de 2004 es inexistente, debido a que en
el primer año citado sólo recibieron el beneficio del programa durante tres meses, lo que es equivalente a lo que recibirán con
las reglas de operación de 2004. Sin embargo, las reglas de operación de 2003 establecían un beneficio mensual de 700
pesos, por lo que al final los beneficiarios sí recibieron esa cantidad en los últimos tres meses del año, mientras que con las
reglas de operación de 2004 recibirán 2,100 pesos pero por los doce meses del año. En ese sentido, sí es posible argumentar
la disminución nominal del monto total entre las reglas de operación de un año y otro. Ver Diario Oficial de la Federación,
Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a cargo de
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Información con Resultados
En el caso de Chile se entrega al beneficiario de la pensión la cantidad mensual de
36,388 pesos chilenos, lo que equivale a 689 pesos mexicanos, usando el tipo de
cambio a la venta.
De esta forma, el beneficiario recibe 22.7 pesos mexicanos
diarios, por lo que alcanza a cubrir el 52.3 por ciento de la canasta establecida para
la elaboración del salario mínimo general promedio de 2004.
El Plan MAS de Argentina otorga a los beneficiarios un monto mensual de 150 pesos
argentinos (monto para 2003), equivalentes a 566 pesos mexicanos. De esta forma,
los beneficiarios reciben el equivalente a 18.9 pesos mexicanos diarios, por lo que
cubrirían el 43.6 por ciento de la canasta mínima en el país.
Finalmente, los montos otorgados en Colombia son variables;
se le otorga un
subsidio económico en efectivo que depende de si el beneficiario tiene alguna fuente
de ingresos o si vive en una región (ente territorial) donde el poder de compra del
dinero es mayor. Con base en esos factores el beneficiario puede recibir un subsidio
mínimo de 35,000 pesos colombianos o un subsidio máximo de 75,000 pesos
colombianos;
por otro lado, el beneficiario también recibe un subsidio
complementario fijo, fundamentalmente en servicios sociales, equivalente a 31,000
pesos de Colombia.
De esta forma, los beneficiarios pueden recibir como beneficio 66,000 pesos
colombianos, equivalentes a 316.2 pesos mexicanos, o 106,000 pesos colombianos,
que equivalen a 507.8 pesos de México. No obstante, cabe recordar que los 31,000
pesos fijos que reciben son en especie mediante servicios sociales (actividades de
recreación, educación, cultura, turismo, deporte, incluso financiamiento de gastos
funerarios del propio beneficiario, etcétera) y sólo reciben en efectivo la parte del
subsidio mínimo o máximo, de acuerdo a su situación específica.
la Secretaría de Desarrollo Social para el Ejercicio Fiscal 2003, 25 de septiembre de 2003, p. 35.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Quienes reciben un subsidio monetario de 35,000 pesos mensuales, obtienen el
equivalente de 167.7 pesos mexicanos, es decir 5.6 pesos mexicanos al día.
Quienes reciben 75,000 pesos colombianos (395.4 pesos de México), tienen 13.2
pesos diarios para cubrir la canasta del salario mínimo en el país.
Sin embargo, considerando los servicios sociales que reciben los beneficiarios del
programa colombiano, reciben al día el equivalente de 10.5 y de 16.9
pesos
mexicanos, si reciben el subsidio mínimo o máximo, respectivamente.
D.
Mecanismos de asignación de recursos
Con base en las Reglas de Operación 2004, los recursos que otorga el Programa de
Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales es de un máximo de 2,100 pesos
anuales.
La transferencia de recursos se realiza en efectivo, los beneficiarios
personalmente deben asistir a las oficinas más cercanas a su domicilio de la
empresa encargada de la transferencia.
Por su parte, el programa del gobierno del Distrito Federal asigna una tarjeta de
débito a los beneficiarios, donde se deposita mensualmente el monto del apoyo
económico. En este caso, el dinero puede ser utilizado para cualquier fin, pues si
bien la tarjeta sólo se puede utilizar en las tiendas departamentales asignadas, no
existe la limitación de usarla sólo para comprar alimentos.
En el caso del programa chileno la pensión se otorga por 24 meses, mismos en los
que la familia del beneficiario recibe los otros componentes del programa Chile
Solidario para subsanar sus deficiencias económicas, de salud, de vinculación con la
redes sociales, etcétera.
Si al finalizar ese periodo las condiciones de carencia
continúan, entonces se sigue manteniendo la pensión, pero el objetivo es que al final
de los dos años ya no sea necesario.
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Información con Resultados
Las pensiones se otorgan por la Intendencia Regional correspondiente y son
pagadas por el Instituto Nacional de Pensiones, en cualquiera de sus plazas de pago
(la más cercana al domicilio del beneficiario). El monto de la pensión se da en
efectivo, por lo que puede ser gastado en cualquier fin.
Por otro lado, el programa del gobierno de Argentina realiza el abono del apoyo
mensual a los beneficiarios a través de las instituciones financieras autorizadas por el
Banco Central de la República Argentina para tal fin. Con base en la información
disponible se puede indicar que el dinero puede ser utilizado para la compra de
cualquier artículo, pues no existe un mecanismo que obligue al beneficiario a adquirir
sólo artículos de primera necesidad con los cuales subsanar su pobreza alimentaria.
En Colombia, para recibir el componente en efectivo del subsidio los beneficiarios
deben asistir a las oficinas postales donde les son remitidos los giros postales con la
parte del subsidio que les corresponde. Si en sus lugares de origen no existen
dichas oficinas, entonces la entidad territorial, mediante un convenio que debe
realizar con el Consorcio Prosperar Hoy (administrador fiduciario de los recursos del
Fondo del que se derivan los subsidios para los Adultos Mayores), será la encargada
de dar dichos giros postales.
La entrega de los giros también la puede realizar el banco o la entidad autorizada
para prestar el servicio de giros postales más cercana a los beneficiarios.
Esta
alternativa debe de solicitarla la autoridad territorial al Ministerio de la Protección
Social -Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones, un mes antes de la
programación del siguiente giro y certificando que la entidad territorial se
compromete a garantizar el desplazamiento y la seguridad de los beneficiarios.
Como puede observarse, los cinco programas carecen de un mecanismo que
controle el uso de los recursos por parte de los beneficiarios, pues pueden ser
usados de manera libre por cada beneficiario, lo que no garantiza su uso para los
fines del cumplimiento de los objetivos de los programas.
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e) Evaluación de los programas de referencia
Con base en el informe de actividades 2003 de la Secretaría de Salud del Distrito
Federal, a diciembre de ese año el Programa atendía a 335,498 adultos mayores
(61.7 por ciento son mujeres y el resto hombres).
Como se observa en la tabla siguiente, la distribución de la población atendida por el
Programa de acuerdo con el grado de marginación no responde al objetivo original
del mismo, de atender a los adultos mayores que viven en zonas de muy alta, alta y
media marginación, pues un grupo muy favorecido por el Programa es el de Muy
Baja Marginación, quien recibe un mayor número de pensiones que el sector más
necesitado de la población.
Número de pensionados y porcentaje según marginalidad, 2001-2003
Marginación
Muy Alta
Alta
Media
Baja
Muy Baja
Total
Pensionados (Acumulado
2001-2003)
Porcentaje
56,789
69,802
96,389
48,044
64,474
335,498
16.9
20.8
28.7
14.3
19.2
100.0
Fuente: Secretaría de Salud del Gobierno del Distrito Federal, Informe de Trabajo 2003, p. 27.
En el caso de Chile Solidario, la entidad nacional encargada de realizar la evaluación
del desempeño e impacto del programa es el Ministerio de Planificación y
Cooperación (MIDEPLAN).
De acuerdo con la Encuesta de Caracterización
Socioeconómica Nacional (CASEN), que es utilizada para identificar a los
beneficiarios del Programa, el 7 por ciento del número de familias a las que se
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enfoca Chile Solidario son familias unipersonales de individuos mayores de 65 años,
de ahí que el programa de Pensión Asistencial tenga como meta otorgar sus
beneficios a estas familias.
Hasta el 21 de mayo de 2004, fecha en que el MIDEPLAN generó su reporte más
reciente sobre el desempeño del Programa, 11,080 adultos mayores, es decir, el
70.7 por ciento de la población de Adultos Mayores objetivo de la PASIS, ya era
atendido por el Programa.
La distribución de la pensión según deciles de ingreso muestra, para 2003, que los
deciles más necesitados de la población son los que en mayor medida han sido
beneficiados, como se muestra en el cuadro siguiente:
Distribución de los subsidios monetarios entre los hogares por decil de
ingreso autónomo per cápita del hogar según tipo de subsidio, 2003
(Porcentaje)
Decil
de ingreso autónomo
Subsidios
Monetarios
I
II
III
IV
V
VI
VII VIII IX
X
Total
Pensiones
Asistenciales
(PASIS)
39,4
16,3 13,5 10,0 7,2
5,4
4,0
2,5
1,2
0,5
100,0
Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN 2003, Ministerio de Hacienda y Superintendencia de Seguridad
Social.
La evaluación del impacto del Programa en cuanto a su incidencia en la disminución
de las necesidades alimenticias de la población de adultos mayores, por parte del
Banco Mundial, está en proceso de elaboración, ya que en diciembre de 2003 dicho
organismo internacional firmó con el gobierno de Chile un convenio para llevar a
cabo la evaluación.
Desafortunadamente para los casos de Argentina y Colombia no hubo acceso a
fuentes públicas oficiales o de organismos internacionales que permitieran una
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evaluación básica del funcionamiento de sus programas de atención para los Adultos
Mayores.
Sin embargo, la Central de Trabajadores Argentinos (CAT) realizó en junio de 2004
una evaluación sobre el PAMM, que si bien no analiza el impacto del programa sobre
la población objetivo, sí indica algunos problemas que pueden ejemplificar el
funcionamiento del programa en el país.
En primer término señala que a pesar de que el monto presupuestado para el PAMM,
así como también las metas físicas previstas, tuvieron un fuerte aumento entre 2003
y 2004 (mientras que en la Ley de Presupuesto 2003 se estableció un monto
equivalente a la meta física de 38,253 pensiones del PAMM, en 2004 se
presupuestaron recursos para beneficiar a 237,253 Adultos Mayores), no se ha
cumplido la meta de beneficiar a la cantidad de adultos determinada en el
presupuesto, debido a los excesivos requisitos que deben cumplir los posibles
beneficiarios, los cuales incluso presentan costos importantes pese a que uno de los
principios del programa es la gratuidad de los procedimientos de admisión.
Por ejemplo, el trámite se inicia personalmente en el Centro de Atención
Personalizada (CAP) correspondiente al domicilio del solicitante,6 y aunque los CAPS
están distribuidos a lo largo del país, en muchas provincias existe un solo CAP, en
otras tan sólo dos, y solamente la provincia de Buenos Aires posee más de tres en
su territorio. Ello implica que, en muchos casos, el posible beneficiario deba
trasladarse a muchos kilómetros de su hogar para iniciar el trámite, afrontando los
costos y dificultades que ello requiere.
Además, en la práctica se exige a los solicitantes la presentación de un informe de
catastro, cuyo valor ronda los 15 pesos argentinos (56.7 pesos mexicanos).
6
Excepcionalmente el trámite puede ser iniciado en el marco de un operativo organizado por el Ministerio de Desarrollo Social.
En estos casos un conjunto de funcionarios de este organismo se trasladan al campo a fin de detectar potenciales beneficiarios
y recolectar la documentación necesaria. Estos operativos se realizan en forma esporádica, y permiten que las personas no
deban trasladarse al CAP para iniciar los trámites.
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Información con Resultados
Finalmente, en el caso del PPSAM en Colombia sólo fue posible acceder a una
evaluación realizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en
2003, sobre el SISBEN, que sirve para identificar a la población de Adultos Mayores
en los niveles 1 y 2 de pobreza.
En dicha evaluación se señala que el SISBEN tiene algunos problemas al momento
de “catalogar” a la población potencialmente beneficiaria de los programas sociales,
pues en sus registros se han encontrado personas que no pertenecen al grupo de
pobreza extrema (nivel 1) o al de los pobres que no alcanzan a pertenecer al nivel 1,
pero cuyas necesidades básicas son insatisfechas (nivel 2), y que sin embargo
obtienen su clasificación en dichos niveles y acceden a los beneficios de los
programas destinados para la población más vulnerable.
Otro problema del SISBEN es que algunas personas son registradas más de una
vez, por lo que acceden a los beneficios de los programas sociales cuando menos
dos veces, lo que limita la posibilidad de ayudar a más personas que también
necesitan los apoyos de dichos programas
Se puede considerar entonces que ambas situaciones se presentan en el PPSAM,
hay gente beneficiada que no se encuentra en los niveles de pobreza requeridos (lo
que excluye a quienes realmente necesitan beneficiarse del Programa), y hay
algunos otros que reciben más de un subsidio, por lo que se diluye el cumplimiento
del objetivo del PPSAM.
f) Consideraciones globales sobre la comparación de programas
A diferencia de los programas utilizados en la comparación, el de SEDESOL es el
que establece la menor edad para acceder a los beneficios. En este sentido el
Programa de Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales ofrece recursos a
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gente relativamente más joven, que en teoría podría tener menos necesidad de
recursos, pues quizá aún pueden acceder a alguna actividad remunerada.
Por otro lado, los recursos asignados a los beneficiarios por los cuatro programas
analizados son considerados una pensión, de hecho están catalogados como
pensiones no contributivas, mientras que el de SEDESOL es sólo un apoyo, de ahí
que el monto otorgado a cada beneficiario sea tan pequeño en comparación con el
que brindan los programas ya mencionados, a excepción del colombiano.
Una ventaja que comparten tres de los programas comparados respecto al de
SEDESOL es la prestación servicios extra a la asignación monetaria que recibe cada
beneficiario. En el caso de Chile, Colombia y el Distrito Federal se brinda atención
médica a los beneficiarios, incluso el programa del gobierno del Distrito Federal da
los medicamentos de forma gratuita a los adultos mayores. El programa diseñado
por el gobierno colombiano además otorga otra serie de servicios sociales que
incrementan la calidad de vida de los adultos mayores, como son capacitación y
actividades culturales.
En todos los programas se establece que el trámite es de carácter personal. Sin
embargo, una ventaja clave en este punto es la que ofrece el Plan MAS para el
Adulto Mayor en Argentina, pues permite que un representante del beneficiario, con
base en una carta poder, realice el trámite de inscripción, y posteriormente pueda
también realizar el cobro del monto asignado al beneficiario, siempre que se haya
comprobado médicamente la imposibilidad del beneficiario para realizar estas
actividades de forma personal.
Un área que es preciso fortalecer en el caso del programa de Adultos Mayores de la
SEDESOL está relacionada con la ausencia de un mecanismo que vincule el monto
del beneficio a la inflación, con el objetivo de mantener su poder de compra a lo largo
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del tiempo, de lo contrario será muy complicado alcanzar el objetivo de ayudar a
cubrir las necesidades básicas de los Adultos Mayores de las Zonas Rurales.
Finalmente, una desventaja que comparten cuatro de los programas, incluido el de
SEDESOL, es que no existe un mecanismo que incentive al beneficiario a usar el
dinero que recibe sólo para cuestiones que mejoren su nivel de pobreza, por
ejemplo, utilizar los recursos para la compra de alimentos. Cabe señalar que las
Reglas de Operación 2004 han incorporado el componente de capacitación
nutricional, que será aplicado a partir del 2005 y contribuirá a subsanar esta
deficiencia.
En este caso, aunque el programa de Chile Solidario tampoco tiene un mecanismo
explícito para que los recursos asignados se destinen únicamente a la mejoría de las
condiciones de pobreza de los beneficiarios, sí tiene una temporalidad. De esta
forma, si el adulto mayor no ha mejorado su situación tras el periodo especificado en
el programa es un indicador del mal uso de los recursos del programa por parte del
beneficiario, por lo que en la siguiente asignación de los recursos se hace un
seguimiento más puntual del uso del beneficio.
El Programa de Atención a los Adultos Mayores
El Programa de Atención a los Adultos Mayores inicia sus operaciones en el año
2003, y es una herramienta de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) que
tiene la finalidad de contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los
adultos mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria que viven en
localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación, siendo de esta
manera consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa
Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una tarea
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CONTIGO, contribuyendo así a la integralidad y complementariedad de las acciones
de política social que viene implementando el Gobierno Federal.
La superación de la pobreza es una tarea en la que participan los diferentes órdenes
de gobierno y la sociedad misma. En particular, es fundamental desarrollar
mecanismos que promuevan mayor efectividad de las acciones de superación de la
pobreza de los tres órdenes de gobierno, en la consecución de los objetivos de la
política de desarrollo social. Asimismo, es necesario promover una coordinación más
estrecha de los esfuerzos que garantice la participación corresponsable de las
instancias federales, estatales y, en su caso, municipales, para el desarrollo de una
política social de estado.7
Uno de los principales objetivos de la política social es disminuir los rezagos
históricos que se observan en mayor o menor grado en todas las entidades
federativas, y dentro de éstas, entre municipios y localidades. En ese sentido, las
acciones federales para el desarrollo social y humano buscan dirigir los recursos
hacia donde se observen condiciones de marginación, pobreza y exclusión más
agudas.
Al considerar que en unos años más nuestro país experimentará un cambio
demográfico sin precedentes, debido al aumento de la esperanza de vida, el grupo
de 65 años pasará de 3.8 millones de adultos mayores que existían en 1995, a 10
millones en el año 2020, es decir que se espera un crecimiento promedio de 6%
anual de adultos mayores En su conjunto este cambio demográfico tendrá enormes
7
ACUERDO por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del programa de Incentivos Estatales para el ejercicio
2003.- SEDESOL, Diario Oficial de la Federación, viernes 25 de abril del 2003
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repercusiones que trastocan todos los ámbitos de la vida del país, por lo que el
crecimiento poblacional del grupo de edad avanzada demandará una visión
totalmente nueva del desarrollo integral en México.
En el medio rural más de la mitad de los ejidatarios son adultos mayores de ambos
sexos, lo que aunado a otro comportamiento poblacional como es el fenómeno de la
migración en municipios expulsores de mano de obra juvenil, da como resultado la
concentración de población de edad avanzada e infantil, convirtiendo a los adultos
mayores en factores de producción muy importantes en esos municipios dado que
conocen muy bien la fortaleza y debilidades de su entorno, por lo que estos
conocimientos deben ser aprovechados en los programas de desarrollo en aras de
fomentar su participación. Se sugiere, por tanto, que la SEDESOL realice un estudio
que permita definir si el apoyo económico que establece el PAAM, en donde no se
establecen reglas acerca de la aplicación del recurso monetario, puede diferenciarse
para un subconjunto de adultos mayores, ya sea entre los 60 y los 65 años, o bien
entre los 60 y los 70 años de edad, que todavía participa de manera activa en el
proceso productivo, de los cuales se excluirían las personas con algún tipo de
discapacidad o de enfermedad, de los que están por arriba de este subconjunto.
Por otra parte, debido a que buena parte de la población adulta estará compuesta
por mujeres (85 hombres por cada 100 mujeres) debido a su longevidad se
encontrarán ante un panorama difícil, sobre todo en el medio rural por el creciente
proceso de feminización de la pobreza que incide con mayor agudeza en las
indígenas y campesinas, lo que implica una mayor responsabilidad del Estado en la
atención de la población de edad avanzada en el medio rural.
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Los Adultos Mayores constituyen un grupo prioritario para Ia SEDESOL. El censo de
población de 2000 indica que en el medio rural, conformado por localidades con
menos de 2,500 habitantes, habitan un total de 1,948,474 adultos mayores de 60
años, de los cuales 1,193,318 se estima se encuentran en pobreza alimentaria.
De este grupo de población merecen particular atención quienes además de lo
exiguo de sus ingresos, habitan en localidades de alta y muy alta marginación que
pertenecen a las microrregiones definidas por la SEDESOL.
En este sentido y en cumplimiento al numeral 30 del Acuerdo Nacional para el
Campo, firmado el 28 de abril de 2003 entre el Gobierno Federal y las
organizaciones campesinas, sociales y de productores, la SEDESOL inició la
implantación y operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores con el
propósito de brindar atención a este sector de la población.
Por otra parte, es claro que la eficacia de las acciones para el desarrollo social no
depende sólo del monto de los recursos que a ellas destine el Gobierno Federal, sino
también del desempeño de las autoridades y organismos ejecutores en la aplicación
o implementación de las políticas sociales, y del esfuerzo corresponsable por parte
de las autoridades correspondientes para contribuir a la superación de la pobreza, a
través de la aportación de recursos; el desarrollo de nuevos y mejores instrumentos
de política social; la focalización de las acciones a la población en condiciones de
pobreza y marginación; la evaluación constante de las acciones; y la transparencia y
rendición de cuentas acerca del gasto y asignación de recursos y apoyos. En este
sentido, al tomar en cuenta el desempeño respecto de los elementos anteriores, con
el Programa de Atención a los Adultos Mayores se complementan las demás
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acciones para el desarrollo social que parten de una distribución de apoyos
focalizada según indicadores de pobreza y marginación, contribuyendo con ello a
elevar la efectividad de la política social. 8
Objetivo General del Programa de Atención a los
Adultos Mayores
Las Reglas de Operación 2003 establecen en el apartado 3. Objetivo, lo siguiente:
“Mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en situación de
pobreza alimentaria que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y
muy alta marginación.” 9
El objetivo del Programa está redactado de manera excesivamente amplia, pues la
frase “Mejorar las condiciones de vida...” abarca un espectro total en cuanto a
vivienda, salud, alimentación y otros parámetros de mayor complejidad, como la
ubicación social y cultural de los adultos mayores al interior de las familias y las
comunidades. Frente a esa gama de factores, el mecanismo es dotar de un recurso
en efectivo complementario a los adultos mayores.
Por su parte, el Objetivo General contenido en el apartado 3.1 General, de las Reglas
de Operación 2004, indica: “Apoyar a los Adultos Mayores en condiciones de
pobreza alimentaria que no son atendidos por algún programa federal y que viven en
8
9
Idem.
D. O. F.- DECRETO por el que se expiden las Reglas de Operación del Programa de Adultos Mayores a cargo de la
Secretaría de Desarrollo Social para el Ejercicio 2003.- 25 de septiembre del 2003.
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Información con Resultados
localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación,
haciendo una transferencia
a su
ingreso mediante apoyo económico.
Simultáneamente se apoyarán acciones de capacitación nutricional, de acuerdo a la
disponibilidad presupuestaria y a lo que al respecto establezcan las presentes Reglas
de Operación.”
El objetivo general del Programa queda mejor estructurado, a partir de los siguientes
elementos:
o Se establece la acción como apoyar, lo que delinea el alcance del Programa
frente a la frase relativa a mejorar las condiciones de vida.
o Se precisa que son adultos mayores que no son atendidos por algún
programa federal. El objetivo de las Reglas 2003 no tiene este señalamiento,
sino que lo puntualiza hasta el apartado de requisitos, en donde excluye a los
participantes en programas de cualquier instancia de gobierno.
o El mismo objetivo aclara que se trata de un apoyo económico, en tanto que las
Reglas de Operación 2003 no indicaban cómo era el apoyo a los adultos
mayores.
o Un elemento adicional, de alto valor para brindar una ruta de trabajo
contundente y específica al Programa, son las acciones de capacitación
nutricional, que no estaban consideradas en la versión 2003.
o Existe un señalamiento importante que dice :”...de acuerdo a la disponibilidad
presupuestaria...”. Por su ubicación en la redacción del objetivo, se entiende
que esta restricción presupuestal solamente se refiere a las acciones de
capacitación nutricional.
Sin embargo, el apartado 4.4.2.2 Apoyo de
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Capacitación Nutricional, señala que se destinará hasta un 5% del monto
del programa para estas acciones.
Así, la frase debería tener alcance tanto
para los apoyos económicos como para las acciones nutricionales.
Los objetivos específicos del Programa en la versión de las Reglas de Operación
2004, implican un notable avance en la definición conceptual. Se trata de tres
objetivos:
“3.2.1 Contribuir al mejoramiento
de las condiciones de vida de los Adultos
Mayores en condiciones de pobreza alimentaria.” De esta manera, contribuir al
mejoramiento resulta más esclarecedor que “Mejorar las condiciones de vida...”
“3.2.2 Fomentar la formación del tejido social mediante el apoyo corresponsable
entre los Adultos Mayores”. De los tres objetivos, éste resulta el que requiere
mayores precisiones acerca de cómo será conseguido en campo; de manera
explícita, las Reglas de Operación establecen que la participación de los adultos
mayores solamente se dará al interior de los comités de beneficiarios
responsables de la contraloría social.
“3.2.3 Fomentar el mejoramiento de la cultura nutricional de los Adultos
Mayores.” Resulta importante para el Programa la inclusión de estas acciones,
aunque en el trabajo cotidiano será importante evitar la duplicidad con los
programas que el DIF y DICONSA tienen implementados sobre la cultura
nutricional en estas localidades, o en todo caso que se garantice su correcta
complementariedad.
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Información con Resultados
Objetivo y alcances de la evaluación
El inicio reciente del Programa, a finales del 2003, plantea retos para el proceso de
evaluación externa, pero sin duda alguna, brinda también una oportunidad amplia
para conocer desde diferentes puntos de vista las acciones, los avances y el impacto
de dichas acciones.
La metodología de evaluación propone tres enfoques o líneas de trabajo: avances
programáticos y financieros; análisis de las Reglas de Operación y su seguimiento en
el desarrollo del Programa e impacto económico y social.
Por lo anterior se consideran tres fuentes fundamentales de información: información
de carácter normativo institucional, información de carácter operativa en los terrenos
financiero y presupuestal e información recuperada en campo; y propone una
estrategia para el desarrollo de la evaluación en tres momentos; un informe de los
avances del Programa en el 2004, el desarrollo de un trabajo de campo que permita
verificar el nivel de cumplimiento de las Reglas de Operación, la caracterización
sociodemográfica de los beneficiarios, el impacto social y económico del Programa y
por último su integración al cierre del ejercicio financiero 2004.
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Información con Resultados
Objetivo General
Analizar el diseño, operación, cobertura y focalización, resultados (beneficios
económicos y sociales) y percepción de los beneficiarios del Programa de
Atención a los Adultos Mayores, identificando las fortalezas y debilidades en
cada área, y proponiendo alternativas para mejorar su desempeño.
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Información con Resultados
Capítulo I Diseño
A partir de la firma del Acuerdo Nacional para el Campo, el 28 de abril de 2003, se
estableció el compromiso de conformar un programa social especialmente dirigido a
los adultos mayores que habitan en las zonas rurales.
La responsabilidad de
elaborar las reglas de operación recayó en la Comisión de Seguimiento del Acuerdo.
Por su parte, los representantes de la SEDESOL pugnaron porque las reglas de
operación del nuevo programa tuvieran concordancia con el marco general que ha
establecido el Gobierno Federal: la estrategia Contigo. En ella se busca articular de
manera coherente el conjunto de programas sociales y la participación de los actores
sociales, privados y públicos, en este último caso de los tres niveles de gobierno.
Como se advierte en el siguiente esquema gráfico, los adultos mayores son sujetos
prioritarios de la estrategia Contigo.
FUENTE: Página de Internet de CONTIGO
www.contigo.gob.mx Apartado de Explicación de la estrategia.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Asimismo, los principios básicos que articulan la estrategia Contigo son los
siguientes.
•
Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la política
social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de
vulnerabilidad o con capacidades diferentes.
•
Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos.
Esto se consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los
programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los
impactos.
•
Corresponsabilidad para que trabajen de manera coordinada los tres
órdenes de gobierno y la sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los
resultados de los programas.
•
Cohesión social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las
comunidades, la gobernabilidad y la democracia.
•
Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de
objetivos y una mayor eficiencia del gasto social. Contigo es un paraguas que
agrupa programas que antes estaban dispersos o marginaban a ciertos
grupos de población.
REGLAS DE OPERACIÓN 2003
Es conveniente revisar en qué medida cada uno de esos principios de Contigo ha
quedado reflejado en el diseño del Programa de Atención a los Adultos Mayores, a
partir del contenido de las Reglas de Operación 2003.
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Información con Resultados
EQUIDAD.
En los Antecedentes de las Reglas de Operación 2003 se refleja la
situación de los Adultos Mayores en el sector rural. Se trata de 1,193,318 personas
que tienen más de 60 años, que habitan en localidades con menos de 2,500
habitantes y padecen de pobreza alimentaria. El Programa dirige su actuación sobre
las personas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación. La dinámica
población de nuestro país apunta al crecimiento de los adultos mayores. Por tanto,
se trata de un sector de la población con creciente vulnerabilidad, al que sin duda el
Gobierno Federal y las organizaciones firmantes del Acuerdo Nacional para el
Campo deben darle prioridad de atención. En este sentido, el principio de equidad
queda adecuadamente interpretado en las Reglas de Operación 2003.
TRANSPARENCIA. Con la finalidad de evitar un uso discrecional o clientelar de los
recursos, el Programa maneja la constitución de Consejos de Beneficiarios con la
participación de organizaciones sociales firmantes del Acuerdo Nacional para el
Campo e incluso con otras organizaciones que no se integraron a dicho Acuerdo,
debiéndose publicar listas de beneficiarios en la página de Internet de la SEDESOL,
comisarías ejidales y bienes comunales y en las Delegaciones Estatales de la
SEDESOL. En el diseño del Programa se otorga preeminencia a la participación de
los
Adultos Mayores en lo individual. Sin embargo, como se revisa más adelante,
durante el 2003 la activa participación de las organizaciones podría haber aplicado
temporalmente un sesgo en la selección de los beneficiarios, que debe ser corregido.
CORRESPONSABILIDAD.
Las Reglas de Operación 2003 presentan en la
Mecánica de Operación diversos esquemas de participación de organizaciones
sociales y campesinas, de tal manera que se convierten en corresponsables en la
buena marcha del Programa. Así, las organizaciones están contempladas en tareas
de promoción y difusión, de transparencia, en control y vigilancia. Esto se deriva de
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Información con Resultados
la misma participación de las organizaciones en el diseño del programa, derivado del
Acuerdo Nacional para el Campo.
COHESIÓN SOCIAL. En numerosas comunidades rurales, y especialmente en las
indígenas, los Adultos Mayores constituyen un núcleo de dirección.
Por ello, el
Programa contribuye a fortalecer el capital social al tener como objetivo mejorar las
condiciones de vida de estas personas. Con este Programa se trata de reconocer el
compromiso que las generaciones jóvenes y adultas tienen con los adultos mayores,
no como un asunto que debe asumir cada familia en lo individual, sino como un
compromiso de la comunidad, un compromiso social.
INTEGRALIDAD. Las restricciones explícitas de las Reglas de Operación señalan
que se podrán atender a beneficiarios de otros programas sociales siempre y cuando
los objetivos sean diferentes y complementarios. De esta manera, el diseño del
Programa busca la coherencia e integralidad con el cuerpo de programas sociales.
Como se advierte en los párrafos anteriores, el diseño del Programa de Atención a
los Adultos Mayores incorpora los principios derivados de la estrategia Contigo que
impulsa el Gobierno Federal.
Bajo un marco coherente, las Reglas de Operación 2003 contienen una definición
clara de objetivo, población objetivo, tipo y monto de los apoyos a otorgar, criterios
de elegibilidad y los requisitos que deben cumplir los beneficiarios. Adicionalmente,
se señalan los mecanismos de control y supervisión, de contraloría social y los
indicadores que permiten dar seguimiento al Programa. Aunque en otros apartados
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Información con Resultados
de la evaluación se analizan con detalle, es conveniente retomar de las Reglas los
principales elementos que dan cuenta de su consistencia conceptual y operativa.
OBJETIVO. Las Reglas de Operación establecen como objetivo del Programa el
siguiente: “Mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en
situación de pobreza alimentaria que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes
de alta y muy alta marginación.”
Cabe mencionar respecto al Objetivo del Programa que la situación de pobreza
alimentaria, la cual queda conceptualmente bien definida, no tiene elementos que
permitan su fácil aplicación por parte de los operadores. Por tanto, el mejoramiento
de las condiciones de vida implica un marco demasiado genérico que podría
advertirse como un elemento que dificulta el cumplimiento del principio de
integralidad con otros programas. Al respecto, se informó por parte de SEDESOL
que la Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios, incluyó en
la Cédula de la Encuesta que se aplicará en 2005 preguntas que aportan un puntaje
para determinar la pobreza alimentaria, con la base en la Norma para la Medición de
la Pobreza.
POBLACIÓN OBJETIVO. En el apartado 5.2 las Reglas de Operación indican que:
“Serán sujetos de atención del Programa de Atención a los Adultos Mayores de 60
años y más, que vivan en localidades rurales de alta y muy alta marginalidad y que
se encuentren en el umbral de pobreza alimentaria, entendida ésta como aquella en
la que los ingresos por persona en los hogares son insuficientes para cubrir las
necesidades básicas de alimentación correspondientes a los establecidos en la
canasta alimentaria de INEGI-CEPAL.” El Programa no se adentra en la dinámica al
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interior de las familias rurales, pues en materia de alimentación no es posible
diferenciar el trato hacia los adultos mayores, los infantes y el resto de la familia, lo
cual obedece más a patrones culturales que al mecanismo específico de conseguir
un ingreso determinado. Así, el hecho de que se brinde un apoyo a los adultos
mayores que habitan con todo el núcleo familiar que padece pobreza alimentaria, no
implica directamente que sólo los adultos mayores serán receptores de los mayores
ingresos y los bienes que con los mismos se adquieran.
Tampoco el Programa establece las condiciones especiales de los casos en donde
habitan dos adultos mayores o más en una misma vivienda o núcleo familiar. Como
están planteadas las Reglas de Operación 2003, podrían ser otorgados dos o más
apoyos a una misma familia.
TIPO Y MONTO DE LOS APOYOS. El Programa de Atención a los Adultos Mayores
considera una modalidad de atención como apoyo económico, que consiste, de
acuerdo a las Reglas de Operación 2003, en el otorgamiento de 700 pesos
mensuales.
CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD Y REQUISITOS. Con todo detalle son listados los
requisitos para que un solicitante pueda ser incorporado al Padrón de Beneficiarios
del Programa. Las Reglas de Operación 2003 señalan los siguientes requisitos:
Ser adulto mayor de 60 años
Vivir en localidades rurales de alta y muy alta marginación
No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno
Presentar condiciones de pobreza alimentaria
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Aceptar participar en un sondeo en el que se manifieste el uso de los recursos
Comprobante de domicilio
REGLAS DE OPERACIÓN 2004
Las Reglas de Operación 2004, publicadas en el Diario Oficial de la Federación del
30 de septiembre del presente año, constituyen un notable avance en la definición
del Programa de Atención a los Adultos Mayores. A continuación se presentan los
cambios más relevantes y su efecto en el apego a los principios de la estrategia
Contigo. En el Anexo 4, se detalla la comparación entre las Reglas de Operación
del 2003 y del 2004.
a) OBJETIVO. Frente al objetivo general enunciado en las Reglas de Operación
2003, se tiene un notable avance en las correspondientes al 2004 al
establecer un objetivo general y tres objetivos específicos. El avance más
considerable se tiene en la incorporación de la cultura nutricional de los
Adultos Mayores. Con ello se fortalece el principio de Corresponsabilidad,
pues se abre un espacio de participación más amplio. De esta manera, en el
punto 4.7 de las Reglas de Operación 2004, se señala: “Las organizaciones
campesinas y de la sociedad civil sin fines de lucro, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 57 del Presupuesto de Egresos de la Federación
vigente en el año en curso y previa validación de sus proyectos, podrán
participar como instancias ejecutoras en la vertiente de capacitación
nutricional distribuyendo las publicaciones y folletos o impartiendo los talleres
que la SEDESOL elabore para ese fin.” También se favorece el principio de
Integralidad, pues la mayor precisión en los objetivos del Programa permite
que las líneas de complementariedad con otros programas sociales se definan
más claramente.
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b) POBLACIÓN OBJETIVO. En la población objetivo determinada en las Reglas
de Operación 2003 no se hace alusión al problema de duplicidad con otros
programas sociales.
Es hasta los requisitos de elegibilidad en donde se
apunta: “No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno”. En
contrario, las Reglas de Operación 2004 precisan desde el punto 4.2
Población objetivo, lo siguiente: “Se consideran como sujetos de atención a
los Adultos Mayores en condiciones de pobreza alimentaria, que residen en
localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta
marginación, que no reciban apoyo del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades, del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa o
del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa.” Así, se elimina la
restricción sobre “apoyos similares”, que es excesivamente amplia y genera
confusión, y se anotan los tres programas, todos operados por el Gobierno
Federal, sobre los cuales es relativamente fácil llevar a cabo la confronta de
padrones de beneficiarios para que sea realmente aplicable la exclusión. Se
hace notar, sin embargo, que la exclusión de otros programas sociales pudiera
ser un elemento a revisar en futuras ediciones de las Reglas de Operación, ya
que se pueden imaginar escenarios en donde se genera complementariedad
entre los programas. Por ejemplo, que los adultos mayores que reciben apoyo
económico puedan continuar como beneficiarios en los programas que
abaratan la adquisición de alimentos, ya que esta situación permitirá un
complemento positivo entre ambos programas sociales.
c) POBREZA ALIMENTARIA. En la versión 2003 de las Reglas de Operación, el
requisito de elegibilidad sobre la pobreza alimentaria queda, de hecho,
indeterminado. Así, en el formato de Solicitud de Inscripción existe un campo
que cuestiona si el solicitante se encuentra o no en el supuesto de pobreza
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alimentaria, aunque no es llenado por el mismo solicitante, ni se especifica
con cuáles parámetros será llenado por el analista. De hecho, este requisito
no fue aplicado como filtro para la elaboración del Padrón de Beneficiarios
2003. En contraste, las Reglas de Operación 2004 lo precisan en el apartado
4.3.2.6, con el siguiente fraseo del requisito: “Presentar condiciones de
pobreza alimentaria de acuerdo a los criterios definidos por la Sedesol, y con
base en los resultados del levantamiento de información que se llevará a cabo
en las localidades donde tenga cobertura el programa.” Los principios básicos
de Contigo que son reforzados al establecer esta precisión metodológica, se
refieren a la Equidad, puesto que el universo de trabajo del Programa de
Atención a los Adultos Mayores se concentra solamente en aquellos que
efectivamente padecen pobreza alimentaria, determinada ésta mediante una
encuesta y no a través de métodos poco precisos.
d) PRIORIDAD DE BENEFICIARIOS. Frente a la enorme cantidad de
solicitantes de incorporación al Programa, cuya demanda superó las
capacidades presupuestales, las Reglas de Operación 2004 agregaron un
aspecto que estuvo ausente en las Reglas del año anterior. El apartado
4.3.3.1.3 señala:
“Para la entrega de apoyos se aplicarán los siguientes
criterios de priorización:
•
Adultos mayores con alguna discapacidad, la cual deberá acreditar en
el momento del levantamiento de información, presentando el
certificado médico que la justifique; el adulto mayor contará con 15 días
naturales a partir de la encuesta, para remitirlo por conducto de la
Delegación Estatal.
•
De mayor a menor edad.”
Con este esquema de prioridades se otorga
Transparencia a la designación de beneficiarios, pues las reglas de los
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programas sociales deben ser muy claras para designar a quiénes se
les van a otorgar los beneficios, y prístinas al señalar a qué personas
no se les va a considerar beneficiarios.
e) SELECCIÓN DE LOCALIDADES. Otro valioso aporte metodológico de las
Reglas de Operación 2004, se refiere al procedimiento para incorporar al
Programa aquellas localidades que, no estando consideradas en los listados
del INEGI y de CONAPO, se encuentren en las condiciones establecidas por
las mismas Reglas, a saber, que cuenten con menos de 2,500 habitantes y
que tengan condición de alta o muy alta marginalidad. Debido a que el listado
de localidades se fundamenta en los censos decenales, durante un
levantamiento y otro surgen y desaparecen localidades.
Con esta
metodología se favorece el principio de Equidad, al incluir como potenciales
beneficiarios a adultos mayores que habitan en localidades de reciente
surgimiento;
el principio de Cohesión social,
puesto que los apoyos del
Programa fortalecerán el tejido social de este tipo de comunidades, así como
el de Corresponsabilidad, ya que en el Comité Estatal de Incorporación de
Localidades participarán representantes de las organizaciones del campo o de
la sociedad civil y del gobierno municipal.
f) MONTO DEL APOYO. Las Reglas de Operación 2003 establecen el apoyo
económico en 700 pesos mensuales, en tanto que las Reglas de Operación
2004 señalan en el punto 4.4.2.1 “Apoyo alimentario:
cada adulto mayor
beneficiario recibirá un subsidio de 2,100 pesos anuales.” Adicionalmente, las
Reglas del 2003 no precisan si los apoyos serán entregados en una sola
ocasión o mediante remesas mensuales, en tanto que las Reglas de
Operación 2004 precisan que la entrega será en un mínimo de tres
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exhibiciones. El cambio en el monto del apoyo es un asunto relevante, que
tiene que ver con la disponibilidad presupuestal del Programa y no tanto con la
medición de las necesidades de complemento alimentario de los adultos
mayores beneficiarios. De cualquier manera, se favorece la Transparencia
con la precisión contenida en la versión 2004 de las Reglas de Operación.
Con los elementos arriba vertidos, se sustenta claramente que las Reglas de
Operación 2004 permiten tanto una mayor compatibilidad del Programa de Atención
a los Adultos Mayores con los principios rectores de la política social, especialmente
de la estrategia Contigo, como la coherencia interna de sus propios elementos
definitorios, como población objetivo, tipo de apoyos, pobreza alimentaria y encuesta
a los potenciales participantes.
Por último, en este apartado conviene apuntar que las modificaciones a las Reglas
de Operación 2004 con relación a las implementadas en el ejercicio anterior, se
derivan de la experiencia acumulada por los operadores a partir de las dificultades de
implementación que detectaron en el último trimestre del 2003, así como de la
oportunidad que tuvieron de revisar los aspectos metodológicos de detalle con otras
áreas de la SEDESOL y sus entidades coordinadas. Al igual que en el caso de las
Reglas de Operación 2003, se contó con la participación activa de las
organizaciones. Por tanto, no se derivan de recomendaciones generadas por
evaluaciones anteriores del Programa, pues ésta es la primera evaluación externa
que se le aplica dada su reciente implementación. Cabe hacer notar que las Reglas
de Operación 2004, publicadas en el Diario Oficial de la Federación hasta el 30 de
septiembre de ese mismo año, no pudieron ser aplicadas debido a lo avanzado del
ejercicio, por lo que en realidad surtirán plenos efectos en el ejercicio fiscal 2005.
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