PRAH MetaEvaluacion1

Meta Evaluación 2011-2012
TERCER ENTREGABLE
Informe Final
Programa PRAH
Coordinador General: Dr. Alfonso X. Iracheta Cenecorta
Octubre de 2012
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Contenido
Introducción ..................................................................................................................... 6
1. Descripción del Programa ........................................................................................... 7
1.1. Datos generales ................................................................................................ 7
1.2. Objetivos ........................................................................................................... 7
1.3. Problema focal .................................................................................................. 7
1.4. Población potencial y objetivo ........................................................................... 8
1.6. Evolución de la cobertura .................................................................................. 9
2. Objetivo de la evaluación .......................................................................................... 10
2.1. Objetivo general .............................................................................................. 10
2.2. Objetivos específicos: ..................................................................................... 10
2.2.1. En materia de evaluación: ........................................................................ 10
2.2.2. En materia de monitoreo: .......................................................................... 10
3. Evaluación ................................................................................................................. 11
3.1. Análisis de las evaluaciones realizadas durante el periodo 2011-2012 .......... 11
3.1.1. Principales hallazgos ................................................................................ 11
3.1.2. Análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas ............... 12
3.2.1. Principales resultados ............................................................................... 18
3.2.2. Valoración de los hallazgos respecto a PRAH ............................................ 22
3.3.Propuesta de agenda de evaluación para el mediano plazo. ........................... 24
3.4 Evaluación de Impacto ..................................................................................... 27
4. Monitoreo .................................................................................................................. 28
4.1. Análisis histórico de la MIR 2011-2012 ............................................................. 28
4.1.1. Cambios en el Nivel Fin ............................................................................ 28
4.1.2. Cambios en el Nivel Propósito .................................................................. 30
4.1.3. Cambios en el Nivel Componentes ........................................................... 31
4.1.4. Cambios en el Nivel Actividades ............................................................... 31
4.2. Valoración de la pertinencia y congruencia Resumen Narrativo de la
MIR ...... 32
4.3. Valoración de los indicadores de la MIR .......................................................... 34
4.3.1. Cambios en los indicadores ...................................................................... 34
4.3.2. Validación de los indicadores vigentes de la
1
MIR ...................................... 36
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
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Informe Final
4.4. Aspectos Susceptibles de Mejora vinculados con el monitoreo de
PRAH ........ 43
4.5. Recomendaciones .......................................................................................... 43
Conclusiones ................................................................................................................. 45
Bibliografía .................................................................................................................... 47
2
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Índice de tablas
Tabla 1. Cambios en el resumen narrativo del MIR del PRAH, 20112012………………………………………………….……………………………………………29
Tabla 2. Análisis de sintaxis y valoración del resumen narrativo de la MIR del
PRAH…...…………………………………………………………………………………………..32
Tabla
3.
Variación
en
los
indicadores
del
MIR,
20112012……..………………………………………………………….............................................35
Tabla
4.
Propuesta
de
indicadores
para
el
nivel
Propósito
de
la
mir………………………………….………………………………………………………………37
Tabla 5. Propuesta de indicadores para el nivel Componentes de la
MIR…………………………………………………………………………………………………..38
Tabla 6. Propuesta de indicadores de calidad para el PRAH…………………………………39
Tabla 7. Propuesta de indicadores para modificar o incluir en el nivel Próposito de la MIR
………………………………………………………………………………………………………40
Tabla 8. Propuesta de indicadores para modificar o incluir en el nivel de Componentes de
la MIR………………………………………………………………………………………………..41
Tabla 9. Propuesta de indicadores adicionales de calidad para el prah……………………43
3
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Informe Final
Anexos
Anexo 1. Síntesis de Evaluaciones del Programa Prevención de Riesgos en los
Asentamientos Humanos (PRAH)
Anexo 2. Fichas técnicas de Evaluaciones de programas similares
Anexo 2b. Fichas informativas de programas similares
Anexo 3. Agenda de Evaluación
Anexo 4. Principales fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas y
recomendaciones
Anexo 5.1. Histórico del Resumen Narrativo
Anexo 5.2. Histórico de Indicadores
4
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Lista de acrónimos y siglas
ASM
CENAPRED
CNA
CONEVAL
DP
ED
EED
FODA
IDD
IDL
IGR
IVP
ME-12
MIR
ONU
PRAH
PREP
ROP
SDUOT
SEDESOL
SEMARNAT
SFP
SHCP
TdR
UROP
Aspectos Susceptibles de Mejora
Centro Nacional de Prevención de Desastres
Comisión Nacional del Agua
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
Diganóstico del Programa
Evaluación de Diseño
Evaluación Específica de Desempeño
Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
Índice de Déficit por Desastre
Índice de Desastres Locales
Índice de Gestión de Riesgo
Índice de Vulnerabilidad Prevalente
Meta-Evaluación 2012
Matriz de Indicadores para Resultados
Organización de las Naciones Unidas
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Programa de Rescate de Espacios Públicos
Reglas de Operación
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio
Secretaría de Desarrollo Social
Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales
Secretaría de la Función Pública
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Términos de Referencia
Unidad Responsables de la Operación del Programa
5
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Introducción
Este documento constituye el Informe Final de la Meta Evaluación 2011-2012 del
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos (PRAH). Su
contenido responde a lo solicitado en los Términos de Referencia (TdR) establecidos por
la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). El núcleo temático se encuentra en dos
grandes capítulos: Evaluación y Monitoreo.
El trabajo se desarrolló en gabinete considerando el informe de la Evaluación de Diseño
2011 (hasta ahora la única realizada al programa por su reciente creación), así como
otros documentos relacionados con el programa en general y dicha evaluación en lo
particular (Diagnóstico, Reglas de Operación, Matriz de Indicadores para Resultados y
sus Fichas Técnicas, entre otros).
Cabe señalar que esta evaluación se realizó en paralelo con la Meta Evaluación 20112012 de otros programas de intervención territorial (Hábitat y Rescate de Espacios
Públicos), lo que permitió desarrollar un análisis de carácter transversal a nivel de la
Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial (SDUOT).
es un Programa de reciente creación cuyos mecanismos de actuación aún están en
proceso de maduración; sin embargo, se anticipa que su carácter preventivo le permitirá
constituirse en un programa valioso para mitigar los daños de los desastres naturales. En
tal sentido, es fundamental que este programa disponga del presupuesto necesario para
atender toda su demanda de apoyos.
PRAH
Las recomendaciones propuestas en este trabajo se presentan directamente asociadas a
las Oportunidades, Debilidades y/o Amenazas identificadas, así como a detalles técnicos
observados en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR); sin embargo, es pertinente
orientar la atención a las mismas en distintas escalas, tal como se indica en los siguientes
párrafos.
El eje de las propuestas para PRAH radica en la conveniencia de fortalecer los
instrumentos de planificación del desarrollo urbano, para lo cual se aprecia conveniente
que el programa gestione los apoyos que en este ámbito ofrecen otros programas de la
SDUOT y que estos instrumentos constituyan un filtro para validar e incluso orientar los
proyectos que impliquen la realización de obras. También se plantean alternativas para
desarrollar sinergias con otras entidades. La agenda de evaluación propuesta prevé
instrumentos para la validación de estas recomendaciones, las cuales están orientadas a
fortalecer la consistencia conceptual, así como de efectividad y eficiencia en la operación,
del conjunto de programas de la SDUOT.
En lo que se refiere a indicadores, tanto por sus características como por insuficiencia de
los mismos, se imposibilita la validación de la lógica horizontal de la MIR del PRAH, por lo
que las recomendaciones están orientadas a impulsar el monitoreo de resultados y no
sólo de procesos.
Finalmente, el equipo meta evaluador considera pertiente señalar la conveniencia de
aprovechar el proceso de preparación del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, para
que SEDESOL consolide la rectoría de las políticas federales de Desarrollo Urbano y Social.
6
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
1. Descripción del Programa
1.1. Datos generales
i. Nombre: Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos.
ii. Siglas: PRAH.
iii. Dependencia y/o entidad coordinadora: Secretaría de Desarrollo Social,
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, Dirección General
de Desarrollo Territorial.
iv. Año de inicio de operación: 2011.
1.2. Objetivos1
i. Objetivo general: Contribuir al fortalecimiento de las capacidades de los
municipios en materia de prevención de riesgos, a través de las obras y acciones
que reduzcan la vulnerabilidad de la población ante el impacto de fenómenos
naturales.
ii. Objetivo específico: Reducir el riesgo de ocurrencia de desastres ante el impacto
de fenómenos naturales.
1.3. Problema focal
La necesidad de establecer mecanismos de intervención directa que coadyuven en la
Gestión Integral de Riesgos, en sus fases preventivas, de mitigación, de sensibilización y
educación, a fin de poder disminuir el impacto de los riesgos por fenómenos naturales en
los municipios del país y en las delegaciones políticas del Distrito Federal.2
De forma más amplia y de acuerdo con las Reglas de Operación 2012 del Programa
Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos (ROP-12), el problema o
necesidad que busca atender este Programa se conceptualiza como se menciona a
continuación:
Por las características geográficas que presenta el territorio nacional, éste se
encuentra expuesto a la ocurrencia de fenómenos naturales, situación que provoca
que más de 90 millones de habitantes en el país residan en zonas de riesgo, de
los cuales cerca de 70% habita en zonas urbanas, el 9.5% en zonas semiurbanas
y el restante 20.5% lo hace en zonas rurales3.
Actualmente existe una desvinculación de la planeación territorial y las políticas
para la prevención del riesgo, lo que ha propiciado la expansión de los
1
Reglas de Operación 2012 del PRAH. Numeral 3.5.1, pág. 4.
Tomado del Anexo 1 de la Evaluación de Diseño 2011. Programa Prevención de Riesgos en los
Asentamientos Humanos. Secretaría de Desarrollo Social.
3
Mansilla, E., 2009. “Diagnóstico Nacional de los Asentamientos Humanos ante el Riesgo de Desastres”.
2
7
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
asentamientos humanos hacia zonas no aptas. Lo anterior, aunado al aumento de
fenómenos relacionados con el cambio climático, la problemática en el manejo de
las cuencas hidrológicas, el deterioro ambiental, la marginación y la insuficiente
cultura de prevención y mitigación, entre otros, conlleva a desastres cada vez más
devastadores, tal como los que se han presentado en las últimas décadas.
El Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos está dirigido
a mitigar los efectos de los fenómenos perturbadores de origen natural, para
aumentar la resiliencia en los gobiernos locales y la sociedad, a fin de evitar
retrocesos en las estrategias para elevar la calidad de vida de la población y
contribuir al cumplimiento de los objetivos institucionales para disminuir la pobreza.
La importancia del programa radica en crear y mantener una vinculación directa
entre la SEDESOL y las autoridades locales para concientizarlas sobre la necesidad
de trabajar en la reducción de riesgos, a través de acciones y obras para
desincentivar la ocupación de suelo en zonas de riesgo, promover la cultura de
prevención de desastres, así como incrementar la inversión en reducción y
mitigación de riesgos.
1.4. Población potencial y objetivo
i. Población potencial: Los habitantes de todos los municipios del país4.
ii. Población objetivo: Las personas que habitan en los municipios susceptibles al
efecto destructivo de fenómenos hidrometeorológicos y geológicos.5
1.5. Apoyos6
i. Tipo de apoyo: Subsidios federales para la ejecución de obras y acciones, que
deberán ser complementados con recursos aportados por los gobiernos locales.
ii. Características de los apoyos: Los apoyos serán otorgados para la ejecución de
obras y acciones según la siguiente clasificación:
1. Acciones para desincentivar la ocupación de suelo en zonas de riesgo:
a. Elaboración de atlas de peligros o de riesgos donde se
identificarán los peligros, los riegos y la vulnerabilidad derivada
de los fenómenos naturales que afectan a los asentamientos
humanos.
b. Estudios que permitan conocer con mayor detalle algún
fenómeno de interés, ya sea hidrometeorológico o geológico de
una zona en particular o de todo el municipio con fines de
prevención de riesgo.
4
La población potencial se deduce de las ROP-12 toda vez que la cobertura es a nivel nacional y ningún
municipio está exento de riesgo. Cabe señalar que esta población no coincide con la señalada en el
“Diagnóstico Nacional de los Asentamientos Humanos ante el Riesgo de Desastres“ (Mancilla, 2009).
5
ROP-12.
6
ROP-12.
8
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
c. Elaboración y/o actualización de reglamentos de construcción
que promuevan la prevención de desastres a través de
establecer la tipología y técnica constructiva de acuerdo con el
peligro o riesgo de la zona.
2. Obras y acciones para la reducción y mitigación de riesgos:
d. Obras de prevención y mitigación: Acciones cuyo propósito es
contribuir a reducir la vulnerabilidad de los asentamientos
humanos ubicados en zonas de riesgo ante amenazas naturales.
e. Cursos, talleres y estrategias de difusión de educación y
sensibilización para la prevención de desastres, dirigido a
autoridades locales y a la población.
3. Acciones ecológicas con fines preventivos:
f.
Reforestación que permitirá evitar la erosión de las laderas y con
ello su deslizamiento; lo anterior con fines de prevención de
desastres y de contribuir al mejoramiento ambiental: construcción
de terrazas naturales, barreras de árboles y aquellas acciones
que contribuyan a este fin.
1.6. Evolución de la cobertura
De acuerdo con la información de Sedesol al cierre de 2011, en su primer año de
operación el programa atendió a 166 municipios de 29 entidades federativas7.
7
Sedesol (2012). Cuarto Informe Trimestral 2011, pág. 222 y 223.
9
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
2. Objetivo de la evaluación
2.1. Objetivo general
Analizar los avances y logros en materia de evaluación y monitoreo durante el periodo
2011-2012, así como identificar áreas de oportunidad en dichos temas que permitan al
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos obtener mejores
resultados.
2.2. Objetivos específicos:
2.2.1. En materia de evaluación:
• Analizar las evaluaciones realizadas durante el periodo 2011-2012,
sintetizando para cada una de ellas los principales resultados y hallazgos, y
en el caso de evaluaciones de resultados o de impacto, emitir una
valoración técnica sobre las metodologías empleadas.
• Revisar informes de evaluación de resultados o de impacto en el ámbito
nacional o internacional de programas similares y realizar una síntesis de
los principales resultados, así como valorar técnicamente la metodología
empleada.
• Establecer una agenda de evaluación del Programa Prevención de Riesgos
en los Asentamientos Humanos para el periodo 2013-2018 con base en las
necesidades de evaluación detectadas, justificando técnica y/o
empíricamente la importancia de cada una de ellas.
• Valorar la pertinencia de implementar una evaluación de impacto, y en su
caso, establecer las etapas necesarias para realizar una evaluación de este
tipo.
2.2.2. En materia de monitoreo:
• Presentar un análisis histórico (2011-2012) de los principales cambios en la
Matriz de Indicadores para Resultados, analizando las observaciones
emitidas por los actores involucrados en su revisión y/o derivado de
evaluaciones externas.
• Con base en los bienes y servicios que entrega el Programa Prevención de
Riesgos en los Asentamientos Humanos (descritos en el nivel de
Componentes de la MIR y en los tipos de apoyo establecidos en las Reglas
de Operación), valorar la pertinencia y congruencia del Resumen Narrativo
de los niveles de Fin y Propósito de la MIR, en su caso proponer áreas de
mejora.
• Analizar los indicadores de los niveles de Fin y Propósito de la
MIR, así
como los niveles de Componente y Actividad, proponiendo las mejoras
correspondientes en los mismos.
10
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
3. Evaluación
Las evaluaciones externas a los programas públicos son un instrumento previsto en la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Art. 78) para los programas
sujetos a reglas de operación. Su realización está determinada por el Programa Anual de
Evaluación que emitan el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la
Función Pública.
3.1. Análisis de las evaluaciones realizadas durante el periodo 2011-2012
El análisis que a continuación se presenta ha tomado como referencia a las Evaluaciones
Externas del Programa PRAH realizadas en el periodo 2011-2012, por lo que todos los
resultados y hallazgos citados, así como las recomendaciones que derivaron del ejercicio
de evaluación de los años de estudio contemplados, han sido analizadas y procesados
conforme a la normatividad establecida en el Mecanismo para el seguimiento a los
aspectos susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones a los programas
presupuestarios de la Administración Pública Federal. Por consiguiente, todas las
opiniones y valoraciones realizadas con base en el análisis anterior son exclusiva
responsabilidad del equipo evaluador de la meta evaluación 2011-2012.
Para el Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos, por ser de
reciente creación, sólo se ha realizado la Evaluación de Diseño 2011 (ED-11). En el Anexo
1 se presenta la ficha técnica con la síntesis de la misma.
3.1.1. Principales hallazgos
De acuerdo con la ED-11, si bien el Programa identifica el problema o necesidad que
busca atender, “se identificaron áreas de mejora para definir el problema de forma que se
exprese de manera concreta y consistente entre los diferentes documentos, esté
formulado como un hecho negativo o como una situación que puede ser revertida y defina
el área de enfoque”8. En este sentido, se propuso que el problema fuera formulado como:
“Municipios con alta vulnerabilidad física y económica del país están expuestos a riesgos
ante la ocurrencia de fenómenos naturales.”9
La ED-11 también identificó “ambigüedades en cuanto a la definición y cuantificación de la
población objetivo” 10 , pues si bien es cierto que todos los municipios del país están
expuestos a la ocurrencia de un fenómeno natural perturbador, el programa debiera
enfocarse en aquellos municipios que se identifiquen como de alta o muy alta prioridad.
Para la delimitación de los niveles de prioridad se sugirió la definición de un índice de
riesgo natural que considere tanto la vulnerabilidad económica como la vulnerabilidad
física.
Asimismo, la Evaluación reconoció que el Programa “se encuentra adecuadamente
vinculado a los objetivos establecidos en los documentos de planeación sectorial,
8
Pág. 2, Resumen Ejecutivo.
Ídem.
10
Ídem.
9
11
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
nacionales e internacionales” 11 . Igualmente, apreció que PRAH complementa otros
esquemas federales para la Gestión Integral de Riesgos; como el Fondo para la
Prevención de Desastres y con el Programa de Empleo Temporal, señalando la
particularidad de que es el único programa federal que otorga apoyos a nivel municipal.
En cuanto a su Matriz de Indicadores y Resultados, la ED-11 señaló que el indicador
asociado al Fin del Programa resultaba difícil de cuantificar y que la lógica horizontal
debía ser analizada para que los indicadores, los métodos de cálculo y la verificación
fueran adecuados12.
3.1.2. Análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas
a. Fortalezas
La ED-11 identifica en la realización de los Atlas de Riesgos a Nivel Municipal la principal
fortaleza del programa, pues asume que “permitirá a mediano y largo plazos, incidir sobre
los planes municipales de Ordenamiento Territorial, promover reubicaciones de población
asentada en zonas de riesgo además de servir de base para orientar recursos y gestionar
acciones puntuales derivadas de los resultados de los Atlas.”13 [Fortaleza 1]
Asimismo, la ED-11 reconoce que el programa “representa un importante mecanismo de
gestión y aplicación de acciones concretas e inmediatas que permite a las entidades
municipales, muchas veces con recursos limitados, realizar acciones de prevención y
mitigación.”14 [Fortaleza 2]
Por otro lado, el equipo meta evaluador aprecia que la implementación del PRAH da
cuenta de las mejores prácticas que con otros programas ha logrado Sedesol. En
particular es de destacar la existencia de un Diagnóstico que detalla la situación
problemática que se busca atender. [Fortaleza 3]
b. Oportunidades
Se percibe que PRAH tiene oportunidades relevantes para mejorar su desempeño si
incrementa su interacción con otras entidades [Oportunidad 1]15. En este sentido, la ED1116 indica:
“Las acciones y servicios que ofrece el Programa se deben coordinar con otras
acciones del Gobierno a fin de realizar un esfuerzo para que a nivel normativo,
técnico y jurídico, la realización de Atlas de Peligros y Riesgos con un alto nivel
11
Ídem.
Cabe señalar que en atención a este señalamiento, en las ROP-12 el Fin del programa se planteó como
“contribuir al fortalecimiento de las capacidades de los municipios en materia de prevención de riesgos” en
sustitución de “disminución de los efectos negativos ocasionados por los desastres”, modificándose también
el indicador asociado. (véase sección 4.1.1. y 4.3.1)
13
Pág. 30.
14
Ídem.
15
Cabe señalar que ésta es una oportunidad similar a otras que se identificaron en la Meta Evaluación 20112012 del Programa Hábitat y del Programa de Rescate de Espacios Públicos, realizada por el mismo equipo
meta evaluador.
16
Pág. 31.
12
12
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
científico, se establezca como obligatorio para los municipios del País, mismos que
deberán integrarse a los Atlas Estatales y al Atlas Nacional de Riesgos, además
de servir de base para los planes y programas de Ordenamiento Territorial y dar
sustento a eventuales reubicaciones de poblaciones expuestas a un riesgo. Lo
mismo puede decirse acerca de la realización y actualización de Reglamentos de
Construcción. Todo ello permitirá reducir la vulnerabilidad de los asentamientos
humanos ante la ocurrencia de un desastre natural”.
Cabe en particular destacar la inexistencia un vínculo formal, al menos a nivel de ROP, del
programa con el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) o el Sistema
Nacional de Protección Civil. Las ROP-12 sólo señalan que los municipios participantes en
el Programa Municipio Seguro: Resistente a Desastres “podrán registrar las acciones
realizadas con este Programa de Prevención, para los beneficios que pudieran
otorgarles”17.
Si bien el Diagnóstico Nacional de los Asentamientos Humanos ante el Riesgo de
Desastres 2009 prevé que “las obras que propongan, sustenten y justifiquen la Comisión
Nacional del Agua (CNA) y el CENAPRED, podrán ser apoyadas también hasta con el
80%”18, posibilidad que sí estuvo incluida en las ROP-1119; en las ROP-12 esta previsión no
está incluida.
En la interpretación del equipo meta evaluador respecto a las atribuciones del
20,21
CENAPRED
, se considera viable posibilitar su participación formal en el programa a
través de:

Capacidad de iniciativa para proponer la realización de proyectos específicos a
nivel de municipio a partir de su propia identificación de riesgos.

Facultad para opinar sobre la capacidad técnica de los proveedores propuestos
por las instancias ejecutoras para la elaboración o actualización de Estudios,
Atlas de Riesgos y/o Peligros, y Reglamentos de Construcción.22
17
Pág. 7, numeral 3.6.4. Coordinación Institucional.
SEDESOL (2010). Diagnóstico nacional de los asentamientos humanos ante el riesgo de desastres, pág. 79.
19
D.O.F. (31-XII-2010), sexta sección-vespertina, pág. 6.
20
Artículo 90 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el día 30 de julio de 2002. En particular se aprecian pertinentes las siguientes atribuciones: I.
Investigar los peligros, riesgos y daños provenientes de agentes perturbadores que puedan dar lugar a
desastres, integrando y ampliando los conocimientos de tales acontecimientos, en coordinación con las
dependencias y entidades responsables; VI. Asesorar y apoyar a los organismos e instituciones integrantes
del Sistema Nacional de Protección Civil en los aspectos técnicos de la prevención de desastres, y X.
Promover el desarrollo de programas de coordinación y colaboración en materia de prevención de
desastres.
21
En el mismo sentido apuntan la siguiente disposición prevista en la nueva Ley General de Protección Civil:
Art. 19, XXII. Supervisar, a través del CENAPRED, que se realice y se mantenga actualizado el atlas nacional de
riesgos, así como los correspondientes a las entidades federativas, municipios y delegaciones.
22
Esta facultad tendría un carácter transitorio en tanto se implementa el reglamento de la Ley General de
Protección Civil, en particular en relación con el artículo 11: Para que los particulares o dependencias
públicas puedan ejercer la actividad de asesoría, capacitación, evaluación, elaboración de programas
internos de protección civil, de continuidad de operaciones y estudios de vulnerabilidad y riesgos en materia
18
13
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final

Atribución para examinar los Atlas de Riesgo elaborados con financiamiento del
programa y en su caso formular observaciones.
Por otro lado, se considera que la coordinación del PRAH con los demás programas de
SEDESOL debe tener como punto de partida el establecimiento de la elaboración o
actualización de los Atlas de Riesgo como una prioridad de las intervenciones en materia
de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial.
La apreciación del párrafo anterior constituye un elemento a favor de consolidar en un
solo proceso la admisión de solicitudes de apoyo de los programas de la SDUOT. El
planteamiento de esta propuesta se detalla más adelante e igualmente está incorporado
en la Meta-Evaluación 2012 (ME-12) de los programas Hábitat y PREP.
La identificación del problema en el “Diagnóstico Nacional de los Asentamientos Humanos
ante el Riesgo de Desastres”, también presentado como Diagnóstico del Programa ( DP),
señala23:
Parte importante del problema del riesgo en el país se asocia con: la inadecuada
planeación en el ordenamiento del territorio y de las políticas para la reducción del
riesgo, la deficiente aplicación de la normatividad tanto federal como estatal, la
falta de medidas que induzcan a una localización más segura de los
asentamientos humanos, el insuficiente manejo de las cuencas hidrográficas, el
deterioro ambiental, la marginación, la escasa operación de sistemas de alerta
temprana y la insuficiente cultura de prevención y mitigación, entre otros”.
El equipo meta evaluador comparte este diagnóstico y considera que da sustento a la
pertinencia de recomendar que el otorgamiento de apoyos por parte de los programas de
SEDESOL en materia de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial sea validado e
incuso orientado en función de los diagnósticos y proyectos previamente realizados en
cada municipio. En este sentido, se propone conformar un “Expediente del Municipio” que
sistematice la información de los estudios y proyectos realizados por todos los programas
de SEDESOL (o al menos de la SDUOT) y se enriquezca gradualmente con datos de otras
fuentes (INEGI, CONAPO y otras entidades del gobierno) para un mismo municipio, a efecto
de que cada nueva propuesta pueda ser validada documentalmente en función de su
consistencia con la información disponible en dicho expediente. Para perfeccionar esta
idea es necesario revisar los procesos involucrados en la promoción, recepción y
selección de proyectos, para lo cual se plantea la realización de una Evaluación de
Procesos (véase sección 3.3)24. [Oportunidad 2]
Considerando la conveniencia señalada previamente en el sentido de establecer la
elaboración y actualización de los Atlas de Riesgo como una prioridad de las
intervenciones en materia de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, el equipo
meta evaluador considera que por su enfoque territorial a nivel municipio, PRAH podría
constituirse en el programa que agrupe todas las acciones en esta materia de regulación y
monitoreo del Desarrollo Urbano. [Oportunidad 3]
de protección civil, deberán contar con el registro expedido por la autoridad competente de protección civil,
de acuerdo con los lineamientos establecidos en el Reglamento de esta Ley.
23
Pág. 4.
24
Estas propuestas también forman parte de la Meta Evaluación 2011-2012 de los Programas Hábitat y
PREP.
14
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
En particular se percibe la posibilidad de generar sinergias al consolidar en PRAH los
siguientes apoyos que actualmente otorga el Programa Hábitat25:

Elaboración o actualización de planes y programas municipales de desarrollo
urbano y de ordenamiento territorial26.

Instalación y fortalecimiento de Observatorios Urbanos Locales y de Agencias de
Desarrollo Urbano en las ciudades y zonas metropolitanas, así como el
fortalecimiento de Institutos Municipales de Planeación27.
Para la validación de esta propuesta se plantea la elaboración de una Evaluación
Estratégica para los programas de la SDUOT (véase sección 3.3. Agenda de Evaluación).
En circunstancia similar están las acciones del Programa Hábitat relacionadas con la
prevención de riesgos naturales en sus polígonos de actuación. En la apreciación del
Equipo meta evaluador sería conveniente consolidar en PRAH estos apoyos para fortalecer
su ejecución con la especialidad del programa y vincularse directamente con los Atlas de
Riesgos generados por PRAH: [Oportunidad 4]

Ejecución de obras para la prevención o mitigación de riesgos que contribuyan a
reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos en los polígonos Hábitat28.

Acciones de reforestación para contribuir al mejoramiento del entorno y a la
prevención y mitigación de riesgos en los Polígonos Hábitat29.

Limpieza y rescate de barrancas en los polígonos Hábitat30.
De igual forma, se sugiere establecer mecanismos formales para que PRAH tome
conocimiento de la ocurrencia de desastres naturales, en particular de aquellos en los que
como consecuencia del mismo se detone la actuación de otros programas de Sedesol,
para que la información que de los mismos se derive constituya en elemento para la
planificación de nuevas acciones del programa.
Finalmente, se percibe que las acciones de reforestación deben fortalecer su coordinación
con programas especializados en reforestación. En particular se identificó al Programa
ProÁrbol, a cargo de la SEMARNAT, cuyos apoyos permitirían otorgar pagos por servicios
de conservación y restauración de suelos directamente a los propietarios de los terrenos
que requieren ser intervenidos31, comúnmente ejidos o comunidades, con lo que además
de mitigarse el riesgo, se fomenta la participación social e incluso nuevas fuentes de
ingreso para la comunidad. [Oportunidad 5]
Asimismo, considerando los mecanismos de coordinación que se pueden desarrollar con
SEMARNAT y la afinidad de temas entre la conservación del ambiente y la prevención de
desastres naturales, el equipo meta evaluador sugiere valorar la integración en PRAH (o
25
Esta propuesta también se plantea en la Meta Evaluación 2011-2012 de Hábitat.
Reglas de Operación 2012 del Programa Hábitat, numeral 3.5.1, pág. 8.
27
Ibídem.
28
Pág. 7.
29
Ibíd.
30
Pág. 6. Cabe señalar que la limpieza de barrancas, además de mejorar el entorno, también disminuye los
riesgos derivados de la acumulación de desechos ante fenómenos hidrometeorológicos (azolvamiento de
embalses y/o sistemas de drenaje, formación de represas inestables, etc.)
31
Reglas de Operación del Programa ProÁrbol 2012. SEMARNAT. Art. 7, Categorías para el otorgamiento de
apoyos, B) Conservación y restauración.
26
15
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
bien su traspaso a SEMARNAT) de las acciones en materia de educación ambiental que
actualmente realizan otros programas de la SDUOT, tales como:

Impulsar la conservación de recursos naturales y cuidado del medio ambiente para
promover una cultura de respeto a la ecología (PREP32).

Capacitación de la población en situación de pobreza, en materia de
sustentabilidad y mejoramiento del entorno (Hábitat33).
Para la validación de esta sugerencia, se plantea una Evaluación Estratégica con la
participación de a otras entidades del gobierno federal (véase sección 3.3.).
c. Debilidades
De acuerdo con la ED-11, “se debe establecer un Nivel de Prioridad o de Atención para
cada municipio, en función de un análisis actualizado que integre los resultados de los dos
estudios realizados por la SEDESOL”34 para identificar con mayor precisión cuáles son los
municipios con mayor exposición a riesgos ante la ocurrencia de fenómenos naturales,
pues no hay coincidencia entre el “Diagnóstico Nacional de los Asentamientos Humanos
ante el Riesgo de Desastres” (también presentado como Diagnóstico del Programa) y el
“Estudio para la Elaboración del Índice de Riesgo de las Ciudades del Sistema Urbano
Nacional con Mayor Recurrencia a Desastres” 35 que fue utilizado para definir los
municipios con mayor nivel de riesgo en las ROP-1236. [Debilidad 1]
Lo anterior muestra la necesidad de profundizar, con el apoyo de entidades externas
expertas, en la definición de los criterios que utilizará el programa para la identificación de
los niveles de riesgo de desastre natural a nivel municipal con los cuales en las ROP se
prioriza la selección de proyectos. En su momento, será conveniente utilizar esta
redefinición para actualizar el documento diagnóstico del programa.
También en relación con la identificación de la población objetivo, la ED-11 recomendó
que “más que población, el PRAH debe establecer ‘Áreas de Enfoque’, tomando como
base a las ‘Entidades Municipales’, pues éstas, a través de los encargados de Protección
Civil y de las Autoridades Municipales, son las encargadas de proponer y gestionar los
proyectos” 37 . Entendida como propuesta de cambiar la unidad de medida para la
población de “personas” a “municipios”, el equipo meta evaluador respalda la
recomendación.
Conforme a lo observado por el equipo meta evaluador en su análisis de los programas
Hábitat y PREP, aunque no se trata de una debilidad propia del programa, se anticipa que
la estructura prevista para las EED a las que se sujetará el programa será insuficiente para
profundizar de forma regular en el análisis de su desempeño y resultados. [Debilidad 2].
32
Reglas de Operación 2012 del Programa de Rescate de Espacios Públicos, pág. 5.
Reglas de Operación 2012 del Programa Hábitat, Pág. 7.
34
Anexo 2.
35
Elaborado para Sedesol en 2009 por el Instituto de Ingeniería de la UNAM.
36
Por ejemplo, las ROP-12 no incluyen a Aguascalientes entre los municipios con riesgo global “Muy Alto” o
“Alto”; sin embargo, en el Documento Diagnóstico este mismo municipio está clasificado dentro de un grupo
de “atención especial, altamente prioritario” (pag. 73).
37
Anexo 2.
33
16
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Para subsanar esta deficiencia se recomienda impulsar que las futuras evaluaciones
definidas por CONEVAL sean complementadas con él con el análisis de la evolución del
programa en diferentes desagregados (geográficos, por modalidad, tipo de apoyo, etc.) y
su correlación con fuentes externas de información.
Así mismo, el equipo meta evaluador considera que el actual funcionamiento del
Mecanismo para el seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de las
evaluaciones a los programas de la administración pública federal (SHCP-CONEVAL-SFP,
2011) tiene el inconveniente de no incluir la participación directa de los evaluadores. En
opinión del equipo meta evaluador, este hecho no permite validar a priori que las acciones
que se definen en atención al ASM correspondan a la visión del evaluador.
De lo anterior, a efecto de prevenir que las soluciones planteadas en los ASM deriven en
motivo de controversia, se hace necesario que las recomendaciones de los evaluadores
sean formuladas con mayor precisión en cuanto a su alcance para permitir su verificación
puntual. También se sugiere valorar la constitución de un comité consultivo (integrado por
los distintos evaluadores del programa) que retroalimente oportunamente la definición de
ASM.
d. Amenazas
De acuerdo con la ED-11, “la asignación presupuestal al Programa resulta limitada para
atender a un mayor número de municipios” 38 , lo que sugiere la existencia de una
demanda de apoyos insatisfecha. De ser así, el programa en sí mismo está expuesto al
riesgo de que se le relacione con los daños que potencialmente se deriven de la
ocurrencia de desastres naturales, en el caso de que el municipio afectado haya
presentado una solicitud de apoyo para prevenir el riesgo y ésta no se hubiera atendido.
[Amenaza 1]
Frente a esta posibilidad, el equipo meta evaluador recomienda dotar al PRAH de los
mecanismos presupuestales necesarios para atender toda la demanda de apoyos para la
prevención de riesgos.
Por otro lado, la información consultada no aportó indicios sobre el conocimiento de las
capacidades de gestión de los gobiernos locales (por ejemplo, la identificación de los
municipios que disponen de Altas de Riesgo y/o Reglamentos de Construcción
actualizados) y en contraste se encontraron menciones que sugieren lo contrario (por
ejemplo, “la falta de rigor en la aplicación de la normatividad de la construcción es uno de
los principales factores de la vulnerabilidad de los inmuebles, ya que existen muchos
reglamentos de construcción obsoletos con antigüedad de hasta de 27 años” 39 ).
[Amenaza 2] 40 . En opinión del equipo meta evaluador esto sugiere la posibilidad de
mejorar los procesos del programa y/o la SDUOT para la supervisión de las instancias
ejecutoras. Una alternativa en este sentido es establecer como filtro para el acceso a los
programas de la SDUOT, particularmente en aquellos municipios con mayor nivel de
riesgo, la verificación de la existencia de instrumentos de planeación urbana que
incorporen medidas para la prevención de riesgos.
38
Pág. 31.
Documento Diagnóstico, pág. 43.
40
Esta amenaza también se identificó en las Meta Evaluaciones de Hábitat y PREP, lo que indica la
conveniencia de desarrollar soluciones transversales.
39
17
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
3.2. Revisión de informes de evaluación de resultados o de impacto en el ámbito
nacional o internacional de programas similares
3.2.1. Principales resultados
Los siguientes programas o estudios fueron considerados para la elaboración de esta
sección:
a. Hazard Mitigation: Integrating Best Practices into Planning. Estados Unidos
b. Control de Inundaciones, Desarrollo Urbano de la Ciudad de Babahoyo. Ecuador
c. Programa Hábitat. México
d. Información para la gestión de riesgo de desastre. Estudio de caso de cinco
países: Chile, Colombia, Jamaica, México y Nicaragua, 2007
e. Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestión del Riesgos
f.
Comisión para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, Programa 21:
Capítulo 7. Fomento de Desarrollo Sostenible de los Recursos Humanos
Debe señalarse que solo los primeros 2 corresponden a estudios de resultados. Los
restantes son estudios que si bien no muestran resultados de apoyos similares a los
ofrecidos por PRAH, el equipo meta evaluador consideró pertinente presentar pues en sí
mismos pueden constituir un referente adicional para el programa. El Anexo 2 contiene las
fichas técnicas de los estudios revisados; en el Anexo 2B se presentan las fichas
informativas de las demás fuentes consultadas.
a. Hazard Mitigation: Integrating Best Practices into Planning. Estados Unidos41
A partir del estudio documental y de campo (mediante entrevistas a actores clave) de 6
programas de prevención de desastres en los Estados Unidos. En similitud con PRAH,
estos programas han realizado (cada uno en su contexto), atlas de riesgo, actualización
de reglamentos de construcción, obras de control de inundaciones y relocalización de
asentamientos entre otros. El estudio identificó los elementos que permiten conformar
buenas prácticas. Entre éstos señala:





Los atlas de riesgo y otros instrumentos de mitigación de riesgo sólo adquieren
fuerza legal al considerarse en los planes de desarrollo urbano, por lo que debe
verificarse su inclusión.
Incluir presupuestos para acciones de prevención dentro de programas e
inversiones de mayor alcance permite asegurar la mitigación de riesgos en las
mismas.
Documentar condiciones actuales y predecir condiciones futuras permite elevar la
conciencia de riesgos y las acciones que pueden realizarse para prevenirlos.
Vincular los instrumentos de prevención de riesgos con planes y acciones de
desarrollo económico para propiciar inversiones seguras.
Promover la participación constante de liderazgos locales para impulsar la agenda
de prevención de riesgos.
41
James C. Schwab, Editor (2010) Hazard Mitigation: Integrating Best Practices into Planning. American
Planning Association. Panning Advisory Service. Report 560
18
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final

Desarrollar a nivel local una cultura de prevención de riesgos, y vii. Incentivar, a
través de recursos federales y estatales adicionales, el desarrollo de instrumentos
de prevención a nivel local.
Asimismo, el estudio identifica aspectos que contravienen el propósito de prevenir riesgos,
entre los cuales destaca:




Diseñar e implementar nuevos proyectos de desarrollo urbano sin incluir medidas
de prevención de riesgos.
Aplicar medidas de prevención sólo a nuevos proyectos sin corregir riesgos en
instalaciones existentes.
No involucrar a los responsables del desarrollo urbano en la elaboración de los
planes de mitigación pude provocar una deficiente valoración de alternativas de
mitigación y su posterior implementación.
La falta de participación de las comunidades dificulta la apropiación de los planes
de mitigación y el sostenimiento de sus prioridades a largo plazo.
En opinión del equipo meta evaluador, el estudio demuestra que la mitigación de riesgos
no se limita a la elaboración de atlas y la realización de obras aisladas, sino que estas
acciones deben reflejarse en los planes de desarrollo urbano e integrarse como parte de
la actividad económica y social a nivel local. En este sentido, se considera que este
estudio aporta indicios para sustentar la pertinencia de consolidar en PRAH los apoyos
para la realización de otros instrumentos de planeación.
b. Control de inundaciones, Desarrollo Urbano de la Ciudad de Babahoyo. Ecuador42
Este estudio reporta los resultados obtenidos en el marco de un proyecto integral de
desarrollo urbano para el control de inundaciones. En similitud con los apoyos ofrecidos
por PRAH, destacan las obras para el control de inundaciones. El estudio fue seleccionado
de entre más de 200 experiencias de prevención de desastres en la región de Los Andes.
Para su elaboración se sistematizó información de fuentes primarias y secundarias, así
como testimonios de diversos actores del proyecto.
Los resultados que ha generado esta intervención en la comunidad de Babahoyo han sido
los siguientes:
• Eficaz control de inundaciones mediante obras de control (muros, diques,
•
•
•
•
•
estaciones de bombeo). Anteriormente la ciudad permanecía inundada varios
meses al año.
Mejoramiento de las condiciones sanitarias de la población a partir de las mejoras
a los servicios de agua y alcantarillado y el tratamiento a las aguas residuales.
Disminución de las pérdidas económica producto de las inundaciones.
Desarrollo institucional. Creación de la Empresa Municipal para la administración
del control de inundaciones y los servicios de agua potable y alcantarillado.
Mejoramiento de viviendas y urbanización de terrenos seguros
Renovación de la autoestima de la población de Babahoyo.
42
Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina (2009) Control de Inundaciones:
Desarrollo Urbano de la Ciudad de Babahoyo, Ecuador. Secretaría General de la Comunidad Andina.
19
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
En opinión del equipo meta evaluador, este estudio también muestra la conveniencia de
integrar a las acciones de mitigación de riesgos como parte de proyectos más amplios
que involucren la actividad económica y social a nivel local. En este sentido, se considera
que este estudio refuerza la pertinencia de consolidar en PRAH los apoyos para la
realización de otros instrumentos de planeación.
c. Programa Hábitat. México
Conforme al tipo de apoyos establecidos en las Reglas de Operación 2012 de este
programa, se identifican los siguientes apoyos similares a otros ofrecidos por PRAH:


Ejecución de obras para la prevención o mitigación de riesgos que contribuyan a
reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos en los Polígonos Hábitat.
Acciones de reforestación para contribuir al mejoramiento del entorno y a la
prevención y mitigación de riesgos en los Polígonos Hábitat.
Aunque están limitados a los polígonos de actuación del programa, no existe impedimento
para que también puedan ser realizados por PRAH.
Para efectos del análisis de su similitud con el PRAH, sólo se consideró la Evaluación de
Consistencia y Resultados 2011-2012 de Hábitat, pues las anteriores no corresponden
con la vigencia de PRAH.
Si bien esta Evaluación no incluyó al PRAH en su análisis, se encontró que en materia de
prevención de riesgos naturales reportó que Hábitat puede tener complementariedad con
el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), “si éste apoya el
financiamiento de proyectos en la mismas zonas donde posteriormente se realizarán
proyectos de infraestructura de Hábitat”43.
Asimismo, respecto a las coincidencias que en general tiene con otros programas, señaló
que “no existe una prohibición explícita en la normatividad de la SEDESOL ni un mecanismo
en las ROP que regule cómo se debe actuar para aprovechar complementariedades y
sinergias en áreas territoriales donde existan atribuciones concurrentes”44.
d. Información para la gestión de riesgo de desastre. Estudio de caso de cinco países:
Chile, Colombia, Jamaica, México y Nicaragua, 2007
El proyecto se fundamentó en el análisis de cinco casos de estudio que tienen como
característica común estar expuestos a diferentes amenazas; por consecuencia se evaluó
la situación de gestión del riesgo con base en la información de que disponen, y los
resultados obtenidos fueron:
Los sistemas de alerta a la población han mejorado, especialmente en lo que respecta a
fenómenos hidrometeorológicos; no obstante, la información no está disponible y no es
utilizada para la formulación de políticas y el diseño de instrumentos para contrarrestar la
vulnerabilidad.
43
44
Hábitat. ECR-11-12. Pregunta 32, pág. 35.
Ibid. Pregunta 13, pág. 19.
20
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Incipiente información para medir el impacto de las medidas de mitigación y de reducción
de riesgos; a ello hay que agregar que a pesar de la existencia de normatividad en cuanto
a zonificación urbana y ordenamiento territorial, no hay mecanismo para dar seguimiento
a estas.
Se manifiesta que la eficacia de los sistemas de gestión es resultado del nivel de
desarrollo político y del vigor de aparato de gobierno más que de la estructura formal de
aparato de gestión.
Se ha dado cada vez mayores atribuciones en la gestión del riesgo a las instancias
locales, pero ello no ha sido aparejado con el incremento de recursos financieros y
humanos.
e. Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestión de Riesgos
El sistema de indicadores que aquí se describe es un enfoque holístico de evaluación,
que debido a su flexibilidad y posible compatibilidad con otros enfoques de evaluación
específica, será con el tiempo cada vez más utilizado y aceptado como una de la mejores
opciones para la representación de las situaciones de riesgo y gestión del mismo.
De esta manera se contribuye a llenar un importante vacío de información para la toma de
decisiones por parte de los organismos nacionales que tiene la función de atender y
prevenir los desastres.
El estudio en cuestión propone indicadores que faciliten la transparencia, que sean fáciles
de evaluar de manera periódica y que sean comprensibles para los encargados de la
generación de las políticas públicas en la materia.
Para ello los indicadores se agrupan en cuatro grandes componentes, que son: a) Índice
de Déficit por Desastre (IDD), b) índice de Desastres Locales (IDL), c) Índice de
Vulnerabilidad Prevalente (IVP) y d) Índice de Gestión de Riesgo (IGR).
De esta forma, el sistema de indicadores cubre diferentes perspectivas de la problemática
de riesgos en cada país y tiene en cuenta aspecto relacionados con las condiciones del
daño o pérdidas potenciales.
f. Comisión para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, Programa 21: Capítulo
7. Fomento de Desarrollo Sostenible de los Recursos Humanos
El Programa 21 es un acuerdo de la Naciones Unidas (ONU) para promover el desarrollo
sostenible. Se refiere a un plan detallado de acciones que deben ser ejecutadas a nivel
mundial, nacional y local, por entidades de la ONU, los gobiernos de sus estados
miembros y por grupos principales en todas las áreas en las que ocurren impactos
humanos sobre el medio ambiente.
Con respecto a la atención y prevención de desastres, el inciso F relacionado con la
“Promoción de la planificación y gestión de los asentamientos humanos en las regiones
propensas a los desastres” tiene contemplado tres tipos de actividades:

Desarrollo de una cultura de seguridad.

Actividades de planificación previa a los desastres.

Reconstrucción y planificación de la rehabilitación posterior a los desastres.
21
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
3.2.2. Valoración de los hallazgos respecto a PRAH 45
De la compaginación de estos estudios, se aprecia que el PRAH constituye un avance, al
menos en cuanto a diseño, en la previsión de impulsar:

Generación de información para identificar riesgos (Altas de Riesgos y otros
estudios) de forma estandarizada (Bases para la elaboración de Atlas de
Riesgos)46.

Desarrollo de estrategias socioculturales (capacitación, educación y
concientización pública) para desarrollar aptitudes preventivas, especialmente en
la población asentada en áreas de riesgo47.

Formulación de regulaciones a nivel local (reglamentos de construcción) y difusión
de técnicas de construcción resistente a riesgos48.

Procesos de reordenamiento territorial49.
Sin embargo, también se identifican aspectos que no están previstos con claridad en
PRAH; en este sentido se pueden señalar:

La atención de riesgos asociados y/o derivados de la actividad industrial,
incluyendo incentivos para reorientar la actividad económica hacia actividades de
menor riesgo y el establecimiento de criterios para la ubicación, diseño y
funcionamiento de actividades peligrosas50.

Diagnóstico de la vulnerabilidad de infraestructura física e implementación de
acciones de rehabilitación para reducir el riesgo de la infraestructura crítica (ej.
hospitales, escuelas)51.

La sistematización de información sobre daños que permita evaluar los resultados
de las acciones de prevención52.
Asimismo, en materia de coordinación interinstitucional, se percibe la posibilidad de
profundizar en:

Transversalización de los estudios de riesgo entre sectores y niveles de gobierno,
incluyendo el establecimiento de mecanismos de interconectividad de la
información en distintos ámbitos que evitan duplicidades e incompatibilidades53.
45
Esta valoración se incluye con el propósito de aportar indicios sobre posibles líneas de análisis para
mejoras futuras al programa. Las sugerencias no forman parte de la agenda de evaluación propuesta para el
mediano plazo.
46
Hazard Mitigation: Integrating Best Practices into Planning, Estados Unidos.
47
Ibídem.
48
Control de inundaciones, Desarrollo Urbano de la Ciudad de Babahoyo, Ecuador.
49
Ibídem.
50
Hazard Mitigation: Integrating Best Practices into Planning, Estados Unidos.
51 Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestión de Riesgos.
52
Información para la Gestión del Riesgo de Desastres. Estudio de caso de cinco países.
53
En este sentido cabe destacar la disponibilidad de los Atlas (80 realizados en 2011 de acuerdo con cifras
del programa) a través de la página de Internet de Sedesol. Asimismo, el programa indica que los Atlas de
Riesgo se han puesto a disposición del Registro Único de Vivienda para que sean utilizados en la
identificación de zonas aptas para el desarrollo de conjuntos habitacionales, y que también se están
22
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final

La alineación del programa dentro del sistema de gestión de riesgo a nivel
nacional (Sistema Nacional de Prevención de Desastres) para mejorar su
coordinación con los sectores involucrados y establecer los mecanismos para la
correcta aplicación y cumplimiento de las normas en la materia54.

Planes de acción para la reconstrucción y rehabilitación física y las actividades
sociales y económicas55.
Finalmente, cabe señalar la existencia de diversos indicadores utilizados a nivel
internacional para monitorear el desempeño de las acciones en materia de prevención de
desastres56. Se recomienda al PRAH evaluar la pertinencia de su incorporación a mediano
plazo.
realizando las gestiones técnicas y administrativas para que igualmente sean puestos a disposición de
CIMARES y CENAPRED.
54
Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestión de Riesgos.
55
Hazard Mitigation: Integrating Best Practices into Planning, Estados Unidos.
56
Ver Ficha Técnica de “Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestión de Riesgos”
23
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
3.3.
Propuesta de agenda de evaluación para el mediano plazo.
A continuación se enumeran las evaluaciones que se considera necesario realizar en el
mediano plazo. Junto con cada evaluación propuesta, se detallan los objetivos buscados
así como el fundamento conforme a los hallazgos del análisis FODA.
1. En atención a los hallazgos que sugieren: la posibilidad de mejorar el desempeño del
programa mediante su coordinación con otros programas [Oportunidad 1], la
asociación del problema de riesgo en el país con la inadecuada planeación en el
ordenamiento del territorio [Oportunidad 2], y la falta de conocimiento sobre las
capacidades de gestión de los gobiernos municipales [Amenaza 2], se propone
realizar una Evaluación de Procesos con los siguientes objetivos:

Revisar los procesos de recepción y selección de propuestas, así como de
seguimiento de los proyectos, para determinar la viabilidad de homologarlos e
integrarlos a nivel SDUOT para de mejorar su eficiencia operativa.

Validar la pertinencia y factibilidad de que el proceso de otorgamiento de
apoyos por parte de los programas de la SDUOT incluya la verificación de que
los proyectos son congruentes con los diagnósticos y proyectos previamente
realizados en cada municipio. [Oportunidad 2]

Validar la conveniencia de que los Atlas de Riesgo constituyan una prioridad
de las intervenciones de los programas de la SDUOT a nivel de cada municipio.
[Oportunidad 1]
Se presume que la homologación de procesos propiciaría una mejora en la eficiencia
operativa de los programas57, a la vez de facilitar la sistematización de la información
de las intervenciones realizadas por los programas de la SDUOT en diferentes escalas
territoriales. En el mediano plazo, estos procesos posibilitarían el desarrollo de una
metodología para seleccionar proyectos conforme a un diagnóstico de necesidades a
nivel local (municipio) en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial,
minimizando el riesgo de asignar recursos a obras no prioritarias. Asimismo, permitiría
monitorear y diagnosticar las capacidades de gestión de las instancias ejecutoras
[Amenaza 2].
Se recomienda realizar esta evaluación en el primer año de la administración 20132018. La duración estimada es de 9 meses.
2. Considerando los hallazgos que sustentan la posibilidad de: mejorar el desempeño del
programa mediante su coordinación con otros programas [Oportunidad 1], fortalecer la
gestión de los apoyos relacionados con la planeación y el monitoreo del desarrollo
urbano y el ordenamiento territorial [Oportunidad 3], fortalecer la gestión de los apoyos
relacionados con la prevención de desastres naturales [Oportunidad 4], y, desarrollar
un enfoque social en los apoyos relacionados con la reforestación [Oportunidad 5], se
recomienda la realización de una Evaluación Estratégica.
57
Es importante precisar que la homologación de procesos buscaría la simplificación administrativa
(formatos, flujos de información etc.) en todos los aspectos comunes a los programas, pero no implica la
pérdida de especialidad, pues ésta se mantendría a través de los requisitos específicos de cada programa.
24
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Esta Evaluación tendría como objetivo global analizar la integralidad con la que el
gobierno federal contribuye, a través de sus programas, a “hacer ciudad”58. En una
primera etapa, en el ámbito de la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenamiento
Territorial de SEDESOL, a partir del análisis de los tipos de apoyo ofrecidos por sus
programas, y de las coincidencias y complementariedades entre ellos, la evaluación
deberá determinar los ámbitos de actuación más convenientes para propiciar la
efectividad y eficiencia en la implementación de las estrategias responsabilidad de
esta subsecretaría. En relación con PRAH, las principales líneas de análisis propuestas
para esta evaluación son:
i.
La conveniencia de integrar a PRAH los apoyos ofrecidos por Hábitat
para la promoción y monitoreo del Desarrollo Urbano. [Oportunidad 3]
ii.
La pertinencia de consolidar en PRAH los apoyos ofrecidos por Hábitat
relacionados con la prevención de desastres. [Oportunidad 4]
Asimismo, la Evaluación tendría que determinar los ajustes correspondientes en los
presupuestos de los programas. En este sentido, sería necesario que incluya un
análisis de la distribución de las inversiones realizadas por tipos de apoyo.
En una segunda etapa, se propone que la Evaluación Estratégica incorpore la
participación de entidades externas con las que el programa debería interactuar
regularmente, a efecto de formalizar los mecanismos de coordinación que permitan
fortalecer la gestión de algunos tipos de apoyo. En particular se recomienda evaluar:
i. Los mecanismos de colaboración que en su caso se tengan con el
59
CENAPRED
para determinar las áreas de mejora y/o otras
complementariedades. [Oportunidad 1]
ii. La factibilidad de desarrollar sinergias con SEMARNAT en la gestión de
los apoyos para reforestación. [Oportunidad 5]
También sería conveniente la participación de las entidades del gobierno federal
responsables de la política y el financiamiento a la vivienda (Comisión Nacional de
Vivienda, Infonavit, Fovissste y Fonhapo), para impulsar el cumplimiento de los planes
de desarrollo urbano.
Esta evaluación se plantea para realizarse en el segundo año de la administración
2013-2018, una vez definido el Plan Nacional de Desarrollo de modo que este forme
parte de sus insumos. La duración estimada es de 9 meses.
58
“Hacer ciudad” significa construir una ciudad compacta e intensa, mezclando gente, usos, densidades y
tipologías edilicias diferentes. Con espacio público de alta calidad; plazas, calles y parques de cuidado diseño
y mantenimiento. Con actividades comerciales y productivas compatibles con una vida sana. Con nuevas
viviendas colectivas, cómodas, eficientes energéticamente, hechas con materiales sustentables y techos
verdes. Con equipamientos culturales, educativos y sanitarios para todos. Con transporte público extendido,
sostenible y diversificado. Cuidando los barrios, el ambiente y nuestro patrimonio. Integrando y urbanizando
las villas y las periferias informes. Posibilitando con políticas activas el acceso a una vivienda digna y urbana.
Una ciudad mejor, más solidaria, donde impere la ley y donde los distintos podamos convivir sin tener que
recurrir a muros y seguridad privada. Donde cada uno encuentre su lugar y pueda construir su propio
proyecto de felicidad. Fuente: Marcos, Martín (2007). Hacer ciudad es nuestro desafío.
http://www.plataformaurbana.cl
59
La previsión contenida en las ROP-11 en el sentido de que se podría financiar “hasta el 80% del monto
total presentado en la propuesta de obras de mitigación de riesgos, si las sustentan y justifican, la Comisión
Nacional del Agua o el Centro Nacional de Prevención de Desastres” (pág. 6) denotan su existencia.
25
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
3. Para resolver las limitaciones de las EED [Debilidad 2], se recomienda realizar con
regularidad (cada dos años iniciando en 2014) una Evaluación Complementaria de
Distribución de Apoyos. Esta evaluación tendría por objetivo monitorear la evolución
en el tiempo de cada Tipo de Apoyo en términos de la inversión realizada, la población
atendida y su distribución geográfica a nivel municipal y su correlación con fuentes
externas de información, a efecto de identificar diferencias en la cobertura a nivel
local. La duración estimada es de 4 meses.
4. Para obtener la información necesaria para la medición de los indicadores de calidad
propuestos (Ver capítulo 4. Monitoreo), se propone la realización de una Evaluación
Complementaria de Resultados con los siguientes objetivos:

Validar que los Atlas de riesgo y/o peligros se apeguen a lo establecido por la
normatividad oficial;

Validar la hipótesis de que, efectivamente, los cursos y talleres financiados con
recursos del PRAH están educando y sensibilizando adecuadamente a las
autoridades locales para la prevención de desastres;

Supervisar que las acciones ecológicas con fines preventivos se efectuaron
correctamente permitiendo evitar la erosión de las laderas y con ello su
deslizamiento
26
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
3.4 Evaluación de Impacto
De acuerdo con la normatividad mexicana vigente, la evaluación de impacto identifica con
metodologías rigurosas el cambio en los indicadores a nivel de resultados atribuible a la
ejecución de un programa federal.
Un elemento importante en la evaluación de impacto es la construcción por medio de
métodos estadísticos de un escenario contrafactual para el programa, es decir, construir
una situación hipotética en la cual hubiesen estado los beneficiarios en caso de que el
programa no se hubiese implementado. Mediante la comparación de la realidad con esta
situación contrafactual, se intenta aislar la influencia de estos factores externos agregados
que inciden en los resultados. A partir de esta construcción es factible evaluar si
efectivamente existen relaciones de causa-efecto entre el programa y los resultados,
procediendo a una cuantificación de los beneficios.
Determinar la factibilidad de una evaluación de Impacto conlleva el análisis de las
características de diseño y operación del programa, información disponible (tanto interna
como externa al programa), las distintas metodologías que pudieran aplicarse, la
disponibilidad de recursos financieros y la disposición de los operadores del programa
para participar en ella. No todos los programas presentan las condiciones para llevar a
cabo una evaluación de impacto; incluso, en opinión de esta Meta Evaluación, no todas
los programas lo requieren.
En el caso del Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos, con
base en la información analizada, se valora que no existen las condiciones necesarias
para llevar a cabo una evaluación de impacto. Los principales inconvenientes para su
realización son:

La naturaleza propia del programa, enfocada en obras y acciones de prevención y
mitigación de riesgos ante fenómenos naturales, hace difícil la conformación de un
grupo contrafractual, para cualquiera de sus vertientes. Más aún, buscar
implementar un diseño experimental conlleva una fuerte limitante ética, pues
realizar una selección aleatoria implica mantener una situación de exposición al
riesgo en los proyectos no seleccionados.
27
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
4. Monitoreo
La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)60 es una herramienta que permite, entre
otras cosas, monitorear si efectivamente se da una solución idónea al problema que
origina la acción pública. Por ser un programa de reciente creación sólo ha operado con
dos MIR: la utilizada para el ejercicio fiscal 2011 y la actual. Pese a ello, a fin de facilitar su
análisis, se presenta la tabla 1 que incluye el resumen narrativo de los cuatro niveles (Fin,
Propósito, Componentes y Actividades), indicando los cambios en cada ejercicio fiscal.
4.1. Análisis histórico de la MIR 2011-2012
4.1.1. Cambios en el Nivel Fin
El resumen narrativo de la MIR consta de cuatro niveles de objetivos que corresponden a
los distintos tramos de control del proceso; dentro del nivel Fin se indica el impacto, que
será la contribución del PRAH en el mediano o largo plazos al logro de un objetivo del
desarrollo nacional y a la consecución de objetivos del PND y/o sus programas.
Hasta el momento, el Programa sólo ha sido sometido a la Evaluación de Diseño del
Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos (ED-11) elaborada
por ERN Ingenieros Consultores, S.C., en 2011, que ha propiciado modificaciones dentro
de la MIR del PRAH.
La ED-11 considera que con los estudios de Mansilla61 y del Instituto de Ingeniería,62 el
programa puede conocer la situación del problema que pretende atender, aunque no está
contemplado un plazo para su actualización63, y cuenta con una justificación teórica o
empírica documentada que sustenta el tipo de intervención que el programa lleva a cabo
en la población objetivo, pues diversos estudios 64 han evidenciado la necesidad de
realizar acciones de prevención y mitigación como una respuesta para aminorar el efecto
de los desastres naturales tanto en la población como en la infraestructura civil.
60
Guía para el diseño de indicadores estratégicos, pág. 11.
Elizabeth Mansilla en colaboración con Ignacio Rubio, Diagnóstico Nacional de los Asentamientos
Humanos ante el riesgo de Desastres, elaborado para la Sedesol, 2009.
62
Eduardo Reinoso Angulo, Estudio para la Elaboración del Índice de Riesgo de las Ciudades del Sistema
Urbano Nacional con Mayor Recurrencia a Desastres, elaborado para la Sedesol, Instituto de Ingeniería,
2009.
63
ED-2011, pág. 6-RN.
64
Citan a Masure, 1994; Oropeza, et al., 1998; Rodríguez-Velázquez, 1998; Uitto, 1998; Alcántara-Ayala,
2002; Mansilla, 2008; Rodríguez-Oreggia, et al., 2009.
61
28
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
2012
Fin
Contribuir a la disminución de los efectos negativos
ocasionados por los desastres tanto en la población
como en el territorio nacional.
Contribuir al fortalecimiento de las capacidades de
los municipios en materia de prevención de
riesgos, a través de las obras y acciones que
reduzcan la vulnerabilidad de la población ante el
impacto de fenómenos naturales.
Riesgo de ocurrencia de desastres ante el impacto de
fenómenos naturales reducido, mediante acciones y
obras de prevención y mitigación en los asentamiento
humanos.
Riesgo de ocurrencia de desastres ante el impacto de
fenómenos naturales reducido, mediante acciones y
obras de prevención y mitigación.
1. Acciones para desincentivar la ocupación de suelo en
zonas de riesgo realizadas.
1. Acciones para desincentivar la ocupación de suelo en
zonas de riesgo realizadas.
2. Obras y acciones para la reducción y mitigación de
riesgos realizadas.
2. Obras y acciones para la reducción y mitigación de
riesgos realizadas.
3. Acciones para la conservación de sistemas
naturales realizadas.
3. Acciones ecológicas con fines preventivos.
1.1. Asignación de recursos a los ejecutores para la
realización de los proyectos autorizados.
1.1. Recepción de proyectos, análisis y validación
normativa y técnica, de acciones para
desincentivar la ocupación del suelo en zonas de
riesgo.
2.1. Supervisión y seguimiento de acciones.
1.2. Supervisión y seguimiento de acciones para
desincentivar la ocupación del suelo en zonas de
riesgo.
3.1. Seguimiento de avance en gabinete y campo.
2.1. Seguimiento de avance en gabinete y campo de
obras para la reducción y mitigación de riesgos.
Actividades
Componentes
2011
Propósito
Tabla 1. Cambios en el resumen narrativo de la MIR del PRAH, 2011-2012
Nivel
3.1. Verificación de proyectos ecológicos con fines
preventivos.
Nota: Se subrayan de color verde el texto que fue añadido, en rojo el que fue omitido, en naranja el que fue modificado.
Fuente: Elaboración propia con base en las MIR del PRAH, 2011-2012.
El impacto esperado por el programa dentro del resumen narrativo, a nivel Fin, era en
2011 la “disminución de los efectos” negativos ocasionados por los desastres. La ED-11
consideró que el nivel narrativo era “claro en su redacción y no presenta ambigüedades”
aunque advirtió que:
“El logro del programa PRAH no depende únicamente de los responsables del
programa, pues intervienen, entre otros, los encargados de la gestión del riesgo en
los municipios, quienes son responsables de aplicar los resultados de los estudios,
[…] de la misma manera, las empresas o instancias ejecutoras de los trabajos y
estudios así como la comunidad, que debe cuidar y preservar las obras
realizadas”.65
65
Op. cit., pág. 17.
29
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Entre sus recomendaciones sugirió una modificación 66 para que la redacción del Fin
cumpla con la sintaxis sugerida por la normativa oficial67, proponiendo:
“Contribuir al fortalecimiento de los municipios en materia de prevención de riegos
para incidir en el mejoramiento del contexto territorial, a través de acciones que
reduzcan el impacto de fenómenos naturales.”
Sin embargo, la recomendación no fue retomada por el programa en la MIR 2012 ya que
se modificó, además de la redacción, conceptos dentro del resumen narrativo. Eliminando
el doble negativo se sustituyó la frase “disminución de los efectos negativos ocasionados
por los desastres” por la redacción en positivo de “contribuir al fortalecimiento de las
capacidades” y el término “desastres” fue remplazado por “fenómenos naturales”.
Asimismo, se visualizó a los municipios como área de enfoque y se estableció que será
“mediante obras y acciones” como el Programa espera contribuir para reducir la
vulnerabilidad de la población ante el impacto de los fenómenos naturales.
4.1.2. Cambios en el Nivel Propósito
En el nivel Propósito, donde debe expresarse el resultado directo a ser logrado en el área
de enfoque como consecuencia de la utilización de los componentes, la ED-11 señaló que
la población objetivo de la MIR del PRAH:
“no se define específicamente, pues sólo se mencionan los asentamientos
humanos, y este concepto no hace referencia a un sector específico. Sería deseable
introducir como población objetivo o área de enfoque a los municipios que los
responsables del Programa identifiquen como prioritarios, en función de los
resultados de los estudios de Mansilla (2009) y del Instituto de Ingeniería (2009)”.68
Asimismo, también recomendó modificar la redacción del nivel para lograr que la sintaxis
fuera adecuada, modificando el Propósito como: Municipios de Alta y Muy Alta Prioridad
del país reducen su riesgo ante la ocurrencia de fenómenos naturales.
En 2012, aunque forma parte de la nomenclatura del programa, el PRAH omitió el término
“asentamientos humanos” del Propósito pero no siguió la recomendación de modificar la
sintaxis del nivel. Fuera de esta omisión, el Propósito permaneció sin ninguna otra
modificación.
66
Recomendó sustituirlo por ““Contribuir a la disminución de los efectos negativos ocasionados por los
desastres naturales mediante acciones de prevención y mitigación de riesgos en los municipios del territorio
nacional”.
67
Coneval – SHC, Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados, 2010.
68
Aunque la evaluación señala que los resultados de ambos estudios no son consistentes. ED-011. pág. 16.
30
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
4.1.3. Cambios en el Nivel Componentes
En el nivel Componentes, que son los bienes y/o servicios que produce o entrega el
programa para cumplir con su propósito, la ED-11 valora que los tres componentes
cumplen con los criterios establecidos por el CONEVAL.
Aunque la evaluación considera que el primer componente de la MIR contribuye a lograr el
propósito del PRAH –al identificar los peligros y riesgos, reducir la vulnerabilidad de la
población y servir de base para orientar planes de ordenamiento territorial–, advierte que
establece un supuesto que es difícil de controlar por parte de la Unidad Responsable de la
Operación del Programa (UROP):
“Las autoridades locales instrumentan las acciones derivadas de los instrumentos
de identificación de riesgo”. Esto es debido a que la aplicación de los resultados
depende de las autoridades municipales y de la continuidad que se le dé a las
acciones y estudios”.69
En el tercer componente la ED-11 recomendó ampliar sus alcances a fin de incidir de
manera más amplia en la realización del propósito. En la MIR 2012, en este componente
se sustituyó “acciones para la conservación de sistemas naturales” por “acciones
ecológicas con fines preventivos”. Asimismo, todo hace suponer que, por descuido, se
omitió la palabra “realizadas”, conjugación en verbo participio necesaria para una
adecuada sintaxis del nivel, según lo establecen los lineamientos de la SHCP y Coneval.
4.1.4. Cambios en el Nivel Actividades
Pese a que las Actividades fueron valoradas como claras en su redacción, ordenadas de
manera cronológica, con sintaxis correcta y necesaria para contribuir al logro de los
Componentes, la ED-11 señaló que el PRAH “requiere especificar actividades adicionales
para garantizar un mejor cumplimiento de los objetivos a ese nivel”.70 Esta recomendación
fue retomada por el programa parcialmente, ya que sólo la segunda actividad fue
fraccionada en tres distintos procesos.
En la primera actividad se dejó de considerar la simple asignación de recursos a los
ejecutores para dividirlo en varios procesos; la segunda actividad cambio su númeración y
se incorporó la especificación que era “para desincentivar la ocupación del suelo en zonas
de riesgo”; mientras que a la tercera actividad, que monitorea el seguimiento de avance
en gabinete y campo, se le incorporó en 2012 la descripción que era en “obras para la
reducción y mitigación de riesgos” y se renumero, y también se incorporo como actividad
la verificación de proyectos ecológicos con fines preventivos
69
70
Ibíd., pág. 15.
Ibíd., pág. 14.
31
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
4.2. Valoración de la pertinencia y congruencia Resumen Narrativo de la MIR
A continuación se efectúa una valoración en términos de la pertinencia y congruencia del
Resumen Narrativo de todos los niveles de la versión vigente de la MIR del PRAH. Para
facilitar al lector la comprensión del análisis, se presenta la tabla 2, que incluye la sintaxis
esperada, la valoración del equipo evaluador y los cuatro niveles desglosados de la MIR.
Tabla 2. Análisis de sintaxis y valoración del resumen narrativo de la MIR
del PRAH 2012
Fin
El qué: contribuir a un
objetivo superior
Contribuir al fortalecimiento de las
capacidades de los municipios en materia de
prevención de riesgos,
Propósito
Sujeto: Población o área de enfoque
Mediante /
a través de
El cómo: la solución del problema
a través de
las obras y acciones que reduzcan la
vulnerabilidad de la población ante el
impacto de fenómenos naturales
Verbo en
presente
Complemento: resultado logrado
Componentes
Adecuado
Valoración
Inadecuado
Riesgo de ocurrencia de desastres ante el
impacto de fenómenos naturales
reducido
mediante acciones y obras de
prevención y mitigación
Verbo en
participio pasado
Productos terminados o servicios proporcionados
No sé especifica la
población o área de
enfoque
Valoración
Acciones para desincentivar la ocupación de
suelo en zonas de riesgo realizadas.
realizadas.
Inadecuado
Obras y acciones para la reducción y
mitigación de riesgos
realizadas
Debe incorporarse al
tercer componente el
verbo en participio
pasado
Complemento
Valoración
Acciones ecológicas con fines preventivos
Sustantivo derivado
de un verbo
Actividades
Valoración
Recepción
de proyectos, análisis y validación normativa y técnica,
de acciones para desincentivar la ocupación del suelo
en zonas de riesgo
Asignación
de recursos a los ejecutores para la realización de los
proyectos autorizados
Supervisión
y seguimiento de acciones para desincentivar la
ocupación del suelo en zonas de riesgo
Verificación
de proyectos ecológicos con fines preventivos
Seguimiento
de avance en gabinete y campo de obras para la
reducción y mitigación de riesgos
Insuficientes
Adecuado en
sintaxis pero se
requieren
actividades
adicionales que
garanticen la
consecución de los
componentes
Fuente: Elaboración propia con base en la MIR del PRAH.
El nivel Fin tiene una sintaxis correcta definiendo cómo espera contribuir al objetivo
superior, en este caso, contribuir al fortalecimiento de las capacidades de los municipios
en materia de prevención de riesgos, describiendo la solución del problema propuesto que
es conseguir que las obras y acciones reduzcan la vulnerabilidad de la población ante el
impacto de fenómenos naturales. Aunque la redacción del nivel resulta idónea, a fin de
poder alinear al PRAH con la definición de medición de la pobreza se propone incorporar
32
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
que las acciones del programa están orientadas a incidir en el mejoramiento del contexto
territorial.71
La redacción del Propósito es inadecuada ya que no cumple con los criterios establecidos
por la normativa oficial72 al no delimitar la población o área de enfoque del programa, es
necesario que este criterio se cumpla para tener una sintaxis correcta del resumen
narrativo y poder validar la lógica vertical de la MIR. Se recomienda sustituir por:
“Municipios susceptibles al efecto destructivo de fenómenos naturales reducen el impacto
derivado de la ocurrencia de desastres naturales”.73
En el nivel de Componentes, ya que el programa no construye sino efectua el
financiamiento de infraestructura para la reducción y mitigación de riesgos, se suguiere
especificarlo en el resumen narrativo para brindar una idea más clara de la labor del PRAH
al público general.74
En el segundo Componente se recomienda especificar “obras y acciones” y que se
sustituya por “obras de estabilización, tratamiento, construcción y acciones para la
reducción y mitigación de riesgos, realizadas“.
La redacción del tercer componente no es correcta porque la metodológica de la MIR
establece que la sintaxis debe terminar con un verbo en participio pasado, situación que sí
ocurría en la MIR anterior del programa, por lo que se recomienda su reincorporación.
Aunque la sintaxis de todas las actividades de la MIR es adecuada, se requieren
incorporar actividades adicionales que reflejen las principales acciones emprendidas
mediante las cuales se movilizan los insumos para generar los bienes y/o servicios que
produce el PRAH. Su ausencia imposibilita validar la lógica vertical del resumen narrativo
de la MIR del Programa.
Se recomienda retomar la propuesta de la ED-11 sobre que todos los Componentes
cuenten con las siguientes actividades que reflejan el proceso y la mecánica de operación
del Programa (adaptadas para el sentido de cada Componente):

Recepción y aprobación (los proyectos cumplen con la normatividad técnica y
administrativa).

Asignación de recursos (se establece el mecanismo para asignar los recursos y
darles seguimiento).

Seguimiento y supervisión (se verifica que las obras y acciones transcurran
conforme a lo planeado).

Conclusión y acta-entrega de resultados (se corrobora que los proyectos, obras y
acciones se hayan finiquitado conforme a los objetivos planteados).75
71
La redacción del nivel quedaría como: Contribuir al fortalecimiento de los municipios en materia de
prevención de riegos para incidir en el mejoramiento del contexto territorial, a través de acciones que
reduzcan el impacto de fenómenos naturales.
72
Coneval – SHCP, ídem.
73
Puede omitirse “mediante acciones y obras de prevención y mitigación”, ya que esos son los componentes
que están descritos en su respectivo nivel.
74
Sustituir “realizadas” por “financiadas”.
75
Ibíd., pág. 27.
33
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
En la primera actividad, respecto a la MIR anterior, se dejó de considerar la simple
asignación de recursos a los ejecutores para dividirlo en varios procesos pero,
erróneamente, de nuevo fueron englobados en una sola actividad sin indicadores que los
monitoreasen. Aunque se fraccionó la segunda actividad, ésta no guarda congruencia
para el cumplimiento del segundo Componente (el último proceso dividido pertenece no al
segundo sino al tercer componente, ya que hace referencia a verificación de proyectos
ecológicos).
4.3. Valoración de los indicadores de la MIR
4.3.1. Cambios en los indicadores
En esta sección se efectúa la valoración, en términos de pertinencia y suficiencia, de los
indicadores de los cuatro niveles para contribuir al objetivo del PRAH, de acuerdo con lo
plasmado en la versión vigente de su MIR. En la tabla 3 se enumera el listado de
indicadores que han aparecido en la MIR del programa durante sus dos años de
operación. En la actualidad, a nivel Fin se emplea un solo indicador que monitorea el
objetivo general del programa y que cumple con los criterios mínimos establecidos.
El indicador del nivel Fin, que se empleó el ejercicio fiscal 2011, resultaba inadecuado
porque se requerían grupos especializados en la evaluación de riesgos naturales para
valorar la influencia en la disminución del índice de riesgo global con la intervención del
tipo de apoyos que otorga el PRAH, lo cual dificultaba su monitoreo e implicaba un costo
adicional para el programa.
Los dos indicadores del nivel Propósito utilizados en 2011 fueron omitidos de la MIR del
PRAH por su limitado valor estadístico. El P1, como señaló la ED-11, muestra “el número
de proyectos realizados con respecto a los propuestos, lo cual indica qué tanto hubo
demanda del servicio, pero no es relevante a este nivel de objetivos” y “no es adecuado
para estimar el desempeño del objetivo a este nivel”.76
El P2, aunque fue valorado adecuadamente por la ED-11, por su limitado carácter
descriptivo no resulta ni adecuado ni relevante para este nivel. Por ello, fue omitido y
sustituido por un nuevo indicador (P3) que monitorea el porcentaje de municipios de alto y
muy alto riesgo que cuentan con atlas actualizado en al menos tres años. Ya que no es el
único tipo de apoyo efectuado en esta vertiente del PRAH, el equipo meta-evaluador
recomienda también incorporar indicadores que supervisen los estudios y la elaboración
y/o actualización de reglamentos de construcción financiados con recursos del
programa.77
El indicador P4 está dirigido a cuantificar los municipios que realizan obras y acciones
derivadas de un estudio de riesgos. Es necesario, además de identificar dónde se realizan
las intervenciones, documentar en qué consistieron. Por ello, como se desarrollará en la
siguiente sección, el equipo metaevaluador recomienda incorporar indicadores para
monitorear los cursos, talleres y estrategias de difusión de educación y sensibilización
para la prevención de desastres dirigidos a autoridades locales y la población que fueron
realizados durante cada ejercicio fiscal.
76
77
Ibíd., pág. 19.
Véase en la sección 4.3.2. Validación de los indicadores vigentes de la MIR, las Tabla 7
34
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Tabla 3. Variación en los indicadores de la MIR, 2011-2012
Nivel #
2
Validación
2011
2012
Inicia
Omitido
C
1
R
E
M
A
√ √
X
√
X
F1
Municipios de alto y muy alto riesgo que han disminuido su
índice de riesgo global.
F2
Porcentaje de municipios de alto y muy alto riesgo que
fortalecen su capacidad de prevención y reducción de riesgos.
P1
Porcentaje de obras y acciones de prevención de riesgos
realizadas en municipios de alto y muy alto riesgo global.
Inicia
Omitido
√
X
√ √
X
P2
Porcentaje de municipios de alto y muy alto riesgo global
atendidos.
Inicia
Omitido
√
X
√ √
X
P3
Porcentaje de municipios de alto y muy alto riesgo que cuentan
con atlas actualizado en al menos tres años
Inicia
√ √ √ √ √
P4
Porcentaje de municipios que realizan obras y acciones
derivadas de un estudio de riesgos
Inicia
√ √ √ √ √
CI
Número de acciones realizadas para desincentivar la ocupación
de suelo en zonas de riesgo
Inicia
Continua
X
~ √ √ ~
C2
Número de obras y acciones para la reducción y mitigación de
riesgos realizadas
Inicia
Continua
X
~ √ √ ~
C3
Número de acciones realizadas para la conservación de
sistemas naturales
Inicia
Continua
X
~ √ √ ~
C4
Municipios prioritarios que llevan a cabo acciones de gestión
integral de riesgo de desastre
A1
Porcentaje de proyectos para desincentivar la ocupación de
suelo en zonas de riesgo, en municipios de alto y muy alto
riesgo, validados con respecto al total de municipios de alto y
muy alto riesgo 2
A2
Fin
Propósito
Componentes
Actividades
1
Año
Indicador
Inicia
√ √ √ √ √
Inicia
√ √ √ √ √
Inicia
Modificado
√ √ √ √ √
Porcentaje de proyectos para la conservación de sistemas
naturales validados con respecto a los recibidos
Inicia
Omitido
√ √ √ √ √
A3
Porcentaje de proyectos para la reducción y mitigación de
riesgos validados con respecto a los recibidos
Inicia
Omitido
√ √ √ √ √
A4
Porcentaje de presupuesto ejercido en obras y acciones para la
reducción y mitigación de riesgos respecto al presupuesto total
anual del PRAH destinado a obras y acciones para la reducción
y mitigación de riesgos
Inicia
Omitido
√
A5
Acciones de supervisión y seguimiento de proyectos, para
desincentivar la ocupación de suelo en zonas de riesgo
Inicia
Modificado
√ √ √ √ √
A6
Acciones de verificación de proyectos ecológicos con fines
preventivos
Inicia
Modificado
√ √ √ √ √
A7
Acciones de seguimiento de avance en gabinete y campo de
obras para la reducción y mitigación de riesgos
Inicia
Modificado
√ √ √ √ √
X
√ √ √
C: Claro; R: Relevante; E: Económico; M: Monitoreable y A: Adecuado.
Antes: Porcentaje de proyectos para desincentivar la ocupación de suelo en zonas de riesgo validados con respecto a los recibidos
3
Antes: Acciones de supervisión y seguimiento realizadas
4
Antes: Acciones de verificación de áreas reforestadas realizadas
5
Antes: Acciones de seguimiento de avance en gabinete y campo realizadas
Fuente: Matriz de Indicadores de Resultados del Programa de rescate de espacios públicos 2008-2012
35
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
A nivel de componentes, el PRAH actualmente incorpora tres indicadores dentro de su
MIR; en 2012 en el C4 se sustituyó “acciones realizadas para la conservación de sistemas
naturales” por “acciones de gestión integral de riesgo de desastre”, además de identificar
que esto se efectúa en “municipios prioritarios”.
Dentro del recuento histórico, respecto al año anterior, se omitieron tres de las siete
actividades de la MIR. Fueron omitidas las A2 y A3 referentes a la validación de proyectos,
mientras que el A4 correctamente fue eliminado, ya que los lineamientos del CONEVAL y
SHCP establecen no incluir indicadores de presupuesto.
4.3.2. Validación de los indicadores vigentes de la MIR
En las tablas 4 y 5 se presentan las características (nombre, descripción y método de
cálculo) de los indicadores vigentes de los niveles Fin, Propósito y Componentes de la
MIR, así como su valoración con base en la metodología del marco lógico y los criterios
para elección de indicadores C.R.E.M.A. Por su parte, la tabla 6, al ser del nivel de
actividades, por sus sencillas características, sólo incluye la valoración.
Los dos indicadores del nivel Propósito no resultan suficientes para la validación de la
lógica vertical, ya que el tercer tipo de apoyo del PRAH, establecido en las reglas de
operación del programa (RO), no está siendo reflejado en la MIR. Es necesario incorporar
todas las vertientes de apoyos establecidos en la RO que han sido omitidas, dado que
actualmente en la MIR del PRAH no es posible garantizar el monitoreo del impacto o hasta
su propia consecución; por ello, el equipo metaevaluador recomienda incorporar
indicadores que anualmente identifiquen:78






La cantidad de estudios hidrometeorológico o geológico financiados.
Reglamentos de construcción79 que fueron elaborados y/o actualizados
Cursos, talleres y estrategias de difusión de educación y sensibilización para la
prevención de desastres dirigidos hacia autoridades locales y la población en
general que fueron efectuados.
Terrazas naturales construidas.
Hectáreas reforestadas.
Barreras de árboles construidas.
Para dimensionar el alcance de las acciones,80 en el nivel de Propósito se recomienda
adicionar a la MIR el porcentaje de municipios de alto y muy alto riesgo que efectuaron
alguna vertiente de apoyo. Bajo la misma tesitura, el equipo metaevaluador recomienda
incorporar indicadores en el nivel de Componentes que garanticen los bienes y servicios
que produce el programa y, según las posibilidades presupuestarias, se establezcan
metas de alcance en cada ejercicio fiscal.81
78
Véase la Tabla 7.
Que promuevan la prevención de desastres a través de establecer la tipología y técnica constructiva de
acuerdo con el peligro o riesgo de la zona.
80
Los indicadores pueden establecerse con una medición anual o de forma acumulativa en un periodo de
tiempo establecido por el programa (ante el cambio de administración se podría aprovechar el momento
histórico para establecer metas de alcance sexenal).
81
Véase la Tabla 8.
79
36
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Tabla 4. Validación de los indicadores vigentes del Fin y Propósito de la MIR
Características
Nivel
Nombre
Descripción
Fin
Porcentaje de municipios de alto (MA) y muy alto
(MMA) riesgo que fortalecen su capacidad de
prevención y reducción de riesgos.
Claro
Relevante
√
√
Se establece sin
ambigüedades lo que
pretende medir. El método
de cálculo es simple y no
se presta a confusiones.
Contribuye a mediano
plazo al logro de un
objetivo del desarrollo
nacional
El porcentaje de MA y MMA riesgo que fortalecen su
capacidad de prevención y reducción de riesgos, en un
periodo de dos años, a través de la realización de obras y
acciones, de acuerdo a los criterios establecidos por el
Programa.
Económico
Adecuado
√
√
√
Sólo depende de datos recabados
por la Dirección General Adjunta
de Prevención y Atención a
Desastres a través de la base de
datos del SIIPSO y el listado de
municipios con riesgo
Tiene condiciones
técnicas que le
permiten ser
monitoreado por el
programa.
Tiene una definición concreta y no
presenta complicaciones para
estimar el desempeño del programa.
Nombre
Descripción
Porcentaje de MA y MMA riesgo que cuentan con
atlas actualizado en al menos tres años
Propósito
Monitoreable
Método de cálculo
Número de MA y MMA riesgo que
fortalecen su capacidad en
prevención y reducción de riesgos/
Total de MA y MMA riesgo)*100
Se refiere aquellos municipios señalados en el Anexo IV
de las Reglas de Operación (RO) de 2012, que cuentan
con atlas actualizado, es decir, que su atlas no tenga una
fecha de creación o actualización, anterior a tres años.
Método de cálculo
Número de MA y MMA riesgo que
cuentan con atlas actualizado en al
menos tres años/ Total de MA y MMA
riesgo)*100
Claro
Relevante
Económico
Monitoreable
√
√
√
√
√
Se requiere la información
disponible en la base de datos
generada por la DGDT y la base de
datos del SIIPSO.
Tiene condiciones
técnicas que le
permiten ser
monitoreado por el
programa.
El indicador es adecuado ya que
tiene una definición concreta y no
presenta complicaciones para
estimar el desempeño del programa.
Se establece sin
ambigüedades lo que
pretende medir. El método
de cálculo es simple y no
se presta a confusiones.
Muestra el resultado
directo a ser logrado
en el área de enfoque
por la operación del
programa
Nombre
Descripción
Porcentaje de municipios que realizan obras y
acciones derivadas de un estudio de riesgos
Porcentaje de municipios que han realizado obras y
acciones de prevención y mitigación derivadas en un
atlas de riesgos o de peligros, sin importar si son de alto
y muy alto riesgo. Las obras y acciones, son las que se
señalan en el cuadro 4, inciso b de las RO para 2012.
Adecuado
Método de cálculo
(Municipios que realizaron obras y
acciones de prevención y mitigación,
derivadas de un estudio de riesgos/
Total de municipios que elaboraron
estudios de riesgos en el año
anterior)*100.
Claro
Relevante
Económico
Monitoreable
√
√
√
√
√
Se requiere la información
disponible en la base de datos
generada por la DGDT y la base de
datos del SIIPSO.
Tiene condiciones
técnicas que le
permiten ser
monitoreado por el
programa.
El indicador es adecuado ya que
tiene una definición concreta y no
presenta complicaciones para
estimar el desempeño del programa.
Se establece sin
ambigüedades lo que
pretende medir. El método
de cálculo es simple y no
se presta a confusiones.
Muestra el resultado
directo a ser logrado
en el área de enfoque
por la operación del
programa
Fuente: Elaboración propia con base en la MIR 2012 del PRAH.
37
Adecuado
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Tabla 5. Validación de los indicadores vigentes del nivel Componentes de la MIR
Características
Nivel
Nombre
Descripción
Número de acciones realizadas para desincentivar la
ocupación de suelo en zonas de riesgo
Claro
Relevante
Económico
~
√
√
Sólo depende de datos recabados
en la base de datos generada por
la DGDT
Tiene condiciones
técnicas que le
permiten ser
monitoreado por el
programa.
Nombre
Descripción
Número de obras y acciones para la reducción y
mitigación de riesgos realizadas
Componentes
Monitoreable
Al ser tan general, no
especifica cada uno de los
bienes y servicios que
entrega el PRAH para
cumplir con el propósito.
Funcionaría desagregado
X
Es ambiguo al no
especificar cada uno de
los distintos tipos de
acciones que contempla
el programa para este tipo
de apoyo.
La cantidad de acciones realizadas para desincentivar la
ocupación de suelo en zonas de riesgo, que se señalan
en el Cuadro 4, inciso a, de las RO para 2012 y que los
municipios llevaran a cabo.
Claro
Se refiere al número de obras y acciones que son
apoyadas por el PRAH, cuyo propósito es contribuir a
reducir y mitigar el riesgo de desastre, ante el impacto de
fenómenos naturales, que se señalan en el Cuadro 4,
inciso b, de las RO de 2012.
Relevante
Económico
Monitoreable
X
~
√
√
Es ambiguo al no
diferenciar entre obras de
prevención y mitigación y
la vertiente de cursos,
talleres y estrategias de
difusión
Al ser tan general, no
especifica cada uno de los
bienes y servicios que
entrega el PRAH para
cumplir con el propósito.
Funcionaría desagregado
Sólo depende de datos recabados
en la base de datos generada por
la DGDT
Tiene condiciones
técnicas que le
permiten ser
monitoreado por el
programa.
Nombre
Descripción
Municipios prioritarios que llevan a cabo acciones de
gestión integral de riesgo de desastre
Muestra el porcentaje de municipios que han sido
apoyados con proyectos de Gestión Integral de Riesgos
de Desastre
Adecuado
~
Por abarcar todas las acciones
resulta abstracto para estimar el
desempeño del programa.
Funcionaría desagregado
Método de cálculo
Número de obras y acciones para la
reducción y mitigación de riesgos
realizadas
Adecuado
~
Por abarcar obras y acciones resulta
abstracto para estimar el desempeño
del programa. Funcionaría
desagregado
Método de cálculo
(Municipios prioritarios que llevan a
cabo acciones de gestión integral de
riesgo de desastre/municipios que
firmaron acuerdo de
coordinación)*100
Adecuado
Claro
Relevante
Económico
√
√
√
√
√
Se establece sin
ambigüedades lo que
pretende medir. El
método de cálculo es
simple y no se presta a
confusiones.
Muestra el resultado
directo a ser logrado en el
área de enfoque por la
operación del programa
Se requiere la información
disponible en la base de datos del
SIIPSO y del Programa Hábitat
Tiene condiciones
técnicas que le
permiten ser
monitoreado por el
programa.
El indicador es adecuado ya que
tiene una definición concreta y no
presenta complicaciones para
estimar el desempeño del programa.
Fuente: Elaboración propia con base en la MIR 2012 del PRAH.
38
Monitoreable
Método de cálculo
Número de acciones realizadas para
desincentivar la ocupación de suelo
en zonas de riesgo
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Informe Final
Tabla 6. Validación de los indicadores vigentes del nivel Actividades de la MIR
Nivel
Nombre
Porcentaje de proyectos para
desincentivar la ocupación de
suelo en zonas de riesgo, en
municipios de alto y muy alto
riesgo, validados con respecto
al total de municipios de alto y
muy alto riesgo 2
Valoración
Claro
√
Se establece sin
ambigüedades lo que
pretende medir. El
método de cálculo es
simple y no se presta a
confusiones.
Actividades
√
Acciones de supervisión y
seguimiento de proyectos, para
desincentivar la ocupación de
suelo en zonas de riesgo
Se establece sin
ambigüedades lo que
pretende medir. El
método de cálculo es
simple y no se presta a
confusiones.
√
Acciones de verificación de
proyectos ecológicos con fines
preventivos
Se establece sin
ambigüedades lo que
pretende medir. El
método de cálculo es
simple y no se presta a
confusiones.
√
Acciones de seguimiento de
avance en gabinete y campo de
obras para la reducción y
mitigación de riesgos
Se establece sin
ambigüedades lo que
pretende medir. El
método de cálculo es
simple y no se presta a
confusiones.
Relevante
Económico
√
√
Muestra la acción
emprendida mediante la
cual se movilizan los
insumos para generar los
componentes del PRAH.
√
Se requiere la
información disponible en
la base de datos
generada por la DGDT
√
Muestra la acción
emprendida mediante la
cual se movilizan los
insumos para generar los
componentes del PRAH.
√
Se requiere la
información disponible en
la base de datos
generada por la DGDT
√
Muestra la acción
emprendida mediante la
cual se movilizan los
insumos para generar los
componentes del PRAH.
√
Se requiere la
información disponible en
la base de datos
generada por la DGDT
√
Muestra la acción
emprendida mediante la
cual se movilizan los
insumos para generar los
componentes del PRAH.
Fuente: Elaboración propia con base en la MIR 2012 del PRAH.
39
Se requiere la
información disponible en
el reporte de supervisión
de la Dirección General
Adjunta de Prevención y
Atención a Desastres
Naturales
Monitoreable
Adecuado
√
√
Tiene condiciones
técnicas que le permiten
ser monitoreado por el
programa.
El indicador es adecuado
ya que tiene una definición
concreta y no presenta
complicaciones para
estimar la movilización de
los insumos.
√
√
Tiene condiciones
técnicas que le permiten
ser monitoreado por el
programa.
El indicador es adecuado
ya que tiene una definición
concreta y no presenta
complicaciones para
estimar la movilización de
los insumos.
√
√
Tiene condiciones
técnicas que le permiten
ser monitoreado por el
programa.
El indicador es adecuado
ya que tiene una definición
concreta y no presenta
complicaciones para
estimar la movilización de
los insumos.
√
√
Tiene condiciones
técnicas que le permiten
ser monitoreado por el
programa.
El indicador es adecuado
ya que tiene una definición
concreta y no presenta
complicaciones para
estimar la movilización de
los insumos.
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
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Informe Final
Tabla 7. Propuesta de indicadores para modificar o incluir en el nivel de Propósito de la MIR
Definición
Método de cálculo
Frecuencia
de medición
Porcentaje de municipios de alto y
muy alto riesgo que han financiado
estudios hidrometeorológicos o
geológicos
Establece qué porcentaje de municipios de
alto y muy alto riesgo han elaborado estudios
hidrometeorológicos o geológicos con
recursos del PRAH
((Municipios de alto y muy alto riesgo con
estudios hidrometeorológicos o geológicos) /
(Total de municipios de alto y muy alto
riesgo)) x 100
Anual
Base de datos
generada por
la DGDT
Porcentaje de municipios de alto y
muy alto riesgo que han elaborado
y/o actualizado reglamentos de
construcción
Determina qué porcentaje de municipios de
alto y muy alto riesgo han elaborado y/o
actualizado reglamentos de construcción con
recursos del PRAH
((Municipios de alto y muy alto riesgo con
reglamentos de construcción elaborados y/o
actualizados) / (Total de municipios de alto y
muy alto riesgo)) x 100
Anual
Base de datos
generada por
la DGDT
Porcentaje de municipios de alto y
muy alto riesgo que han efectuado
cursos, talleres y estrategias de
difusión de educación y
sensibilización impartidos
Indica el porcentaje de municipios de alto y
muy alto riesgo que efectuaron cursos,
talleres y estrategias de difusión de educación
y sensibilización para la prevención de
desastres dirigidos a autoridades locales y la
población
((Municipios de alto y muy alto riesgo que
efectuaron cursos, talleres y estrategias de
difusión de educación y sensibilización) /
(Total de municipios de alto y muy alto
riesgo)) x 100
Anual
Base de datos
generada por
la DGDT
Porcentaje de municipios de alto y
muy alto riesgo que han construido
terrazas naturales
Señala el porcentaje de municipios de alto y
muy alto riesgo que han construido terrazas
naturales con recursos del PRAH
((Municipios de alto y muy alto riesgo que
construyeron terrazas naturales) / (Total de
municipios de alto y muy alto riesgo)) x 100
Anual
Base de datos
generada por
la DGDT
Porcentaje de municipios de alto y
muy alto riesgo que han
reforestado hectáreas
Establece qué porcentaje de municipios de
alto y muy alto riesgo han reforestado
hectáreas anualmente con recursos del PRAH
((Municipios de alto y muy alto riesgo con
hectáreas reforestadas) / (Total de
municipios de alto y muy alto riesgo)) x 100
Anual
Base de datos
generada por
la DGDT
Porcentaje de municipios de alto y
muy alto riesgo que han construido
barreras de árboles
Determina qué porcentaje de municipios de
alto y muy alto riesgo han construido barreras
de árboles con recursos del PRAH
((Municipios de alto y muy alto riesgo que han
construido barreras de árboles) / (Total de
municipios de alto y muy alto riesgo)) x 100
Anual
Base de datos
generada por
la DGDT
Porcentaje de población reubicada
derivado de la elaboración de un
atlas de riesgo
Dimenciona como los atlas financiados con
recursos del programa han ayudado a
reubicar a la población en zonas de riesgo
((Población reubicada derivado de la
elaboración de un atlas de riesgo/ Total de
población atendida por el PRAH)) x 100
Anual
Base de datos
generada por
la DGDT
Nombre
Nota: El sentido esperado de todos los indicadores propuestos es ascendente.
Fuente: Elaboración propia con base en los tipos de apoyos establecidos en las ROP 2012 del PRAH.
40
Medios de
verificación
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
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Informe Final
Tabla 8. Propuesta de indicadores para modificar o incluir en el nivel de Componentes de la MIR
Definición
Método de cálculo
Frecuencia
de medición
Estudios hidrometeorológico o
geológico financiados
La cantidad de estudios hidrometeorológico o
geológico que fueron financiados anualmente
con recursos del PRAH
((Número de estudios hidrometeorológicos o
geológicos financiados) / (Total de estudios
hidrometeorológicos o geológicos
aprobados)) x100
Semestral
Base de datos
generada por
la DGDT
Reglamentos de construcción
elaborados y/o actualizados
Los reglamentos de construcción que fueron
elaborados y/o actualizados anualmente con
recursos del PRAH
((Número de reglamentos de construcción
elaborados y/o actualizados) / (Total de
reglamentos de construcción aprobados)) x
100
Semestral
Base de datos
generada por
la DGDT
Cursos, talleres y estrategias de
difusión de educación y
sensibilización impartidos
Los cursos, talleres y estrategias de difusión
de educación y sensibilización para la
prevención de desastres dirigidos a
autoridades locales y la población que fueron
efectuados anualmente
((Número de cursos, talleres y estrategias de
difusión de educación y sensibilización
efectuados) / (Total de cursos, talleres y
estrategias de difusión de educación y
sensibilización aprobados)) x 100
Semestral
Base de datos
generada por
la DGDT
Obras de construcción, ampliación
de drenaje pluvial y sanitario
construidas
Supervisa el avance de la construcción,
ampliación de drenaje pluvial y sanitario
aprobados
((Número de obras de construcción,
ampliación de drenaje pluvial y sanitario
construidas) / (Total de obras de
construcción, ampliación de drenaje pluvial y
sanitario aprobadas)) x100
Semestral
Base de datos
generada por
la DGDT
Terrazas naturales construidas
Las terrazas naturales construidas
anualmente con recursos del PRAH
((Número de terrazas naturales construidas) /
(Total de terrazas naturales aprobadas)) x100
Semestral
Base de datos
generada por
la DGDT
Hectáreas reforestadas
Las hectáreas reforestadas anualmente con
recursos del PRAH
((Número de hectáreas reforestadas) / (Total
de hectáreas aprobadas)) x100
Semestral
Base de datos
generada por
la DGDT
Barreras de árboles construidas
Las barreras de árboles construidas
anualmente con recursos del PRAH
((Número de barreras de árboles construidas)
/ (Total de barreras de árboles aprobadas))
x100
Semestral
Base de datos
generada por
la DGDT
Nombre
Nota: El sentido esperado de todos los indicadores propuestos es ascendente.
Fuente: Elaboración propia con base en los tipos de apoyos establecidos en las ROP 2012 del PRAH .
41
Medios de
verificación
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
A nivel de Componentes la conglomeración de acciones, en los distintos tipos de apoyos
que comprende el programa, no sólo resulta confusa sino que imposibilita un adecuado
monitoreo, por lo que el equipo metaevaluador recomienda desagregarlos en cada uno de
los bienes y/o servicios proporcionados por el PRAH. Adicionalmente, en el indicador C1 se
sugiere modificar “número” por “porcentaje”.
Si bien en las actividades sólo deben incluirse las labores imprescindibles y más
relevantes para la generación de los componentes, las actuales desarrolladas en la MIR
resultan insuficientes, por lo que se recomienda incorporar actividades compartidas que
estén ordenadas cronológicamente para cada componente, y evidencien cómo se
movilizan los insumos para generar los bienes y/o servicios generados.
Los indicadores de la MIR del PRAH tienen una dimensión de eficacia al monitorear el nivel
de cumplimiento de los objetivos; sin embargo, como lo establece el lineamiento oficial, es
necesario incorporar indicadores de calidad para evaluar atributos de los bienes o
servicios producidos por el programa respecto a normas o referencias externas. Para ello,
se tendrían que establecer indicadores cuyo medio de verificación serán evaluaciones
externas con una temporalidad de medición de 2 a 3 años y, dado su costo económico,
priorizando las vertientes a las que el programa destine mayor cantidad de recursos y/o
tenga mayor incertidumbre de la calidad de los bienes o servicios producidos. Retomando
los tres tipos de apoyos establecidos en las RO del PRAH, evaluadores externos podrían
validar que la totalidad de los Atlas de riesgo y/o peligros se apegen a lo establecido por
la normativad oficial; 82 validar la hipotesis que, efectivamente, los cursos y talleres
financiados con recursos del PRAH están educando y sensibilizando adecuadamente a las
autoridades locales para la prevención de desastres, y supervisar que las acciones
ecológicas con fines preventivos se efectuaron correctamente permitiendo evitar la
erosión de las laderas y con ello su deslizamiento. Lo anterior se puede englobar en una
evaluación complementaria de resultados.83
Dadas las características de los actuales indicadores y la carencia de los mismos, no
puede validarse la lógica horizontal de la MIR del PRAH, por lo que se incita a efectuar los
cambios sugeridos por el equipo metaevaluador.
82
Bases para la Estandarización en la Elaboración de Atlas de Riesgos y Catálogo de Datos Geográficos para
Representar el Riesgo 2012, Sedesol. Archivo PDF:
http://www.sedesol2009.sedesol.gob.mx/archivos/802075/file/bases_para_la_elaboracion_atlas_riesgos.pdf
83
Véase la Tabla 9.
42
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Tabla 9. Propuesta de indicadores adicionales de calidad para el PRAH
Nombre
Método de cálculo
Frecuencia Medios de
de medición verificación
Porcentaje de Atlas de
riesgo y/o peligros
validados
((Atlas de riesgo y/o peligros validados por
comité de expertos) / (Total de Atlas de riesgo
y/o peligros financiados por el programa) x 100
Dos años 1
Evaluación
externa
Porcentaje de autoridades
locales que incrementaron
sus conocimientos en
prevención de desastres
((Autoridades locales seleccionadas en la
muestra que incrementaron sus conocimientos
en prevención de desastres) / (Total de
autoridades locales seleccionadas en la
muestra) x 100
Dos años
Evaluación
externa
Porcentaje de acciones
ecológicas con fines
preventivos eficientes
((Acciones ecológicas seleccionadas en la
muestra que evitan la erosión de las laderas) /
(Total de acciones ecológicas seleccionadas
en la muestra) x 100
Dos años
Evaluación
externa
1
La temporalidad debe ser establecida por el programa según la viabilidad de su financiamiento
Fuente: Elaboración propia.
4.4. Aspectos Susceptibles de Mejora vinculados con el monitoreo de PRAH
De las dos evaluaciones efectuadas al PRAH, sólo se ha determinado un aspecto
susceptible de mejora (ASM) vinculado con el monitoreo del programa. La Evaluación de
Diseño hizo la recomendación general de “analizar la MIR derivada de la revisión de los
documentos normativos”; para solventarlo, aunque actualmente se registra un avance del
cero por ciento por el periodo en que se efectúa, la DGEMPS se comprometió a desarrollar
mejoras y registrarlas en la siguiente MIR. Aún no se publican documentos oficiales que
corroboren estas modificaciones; sin embargo, el equipo evaluador ha tenido acceso a
documentos de trabajo de la MIR para incorporar cambios en el siguiente ejercicio fiscal
que comprueban que esta labor ha ido avanzando.
4.5. Recomendaciones
La MIR del PRAH presenta deficiencias u omiciones que imposibilitan la validación tanto de
su lógica horizontal como vertical.
La redacción del Propósito es inadecuada ya que no cumple con los criterios establecidos
por la normativa oficial al no delimitar la población o área de enfoque del programa;
asimismo, la redacción del tercer componente no es correcta porque debe terminar con un
verbo en participio pasado. Es necesario que estos criterios se cumplan para tener una
sintaxis correcta del resumen narrativo. También es necesario incorporar actividades
adicionales que reflejen las principales acciones emprendidas mediante las cuales se
43
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
movilizan los insumos para generar los bienes y/o servicios que produce el PRAH. Su
ausencia imposibilita validar la lógica vertical del resumen narrativo de la MIR del
Programa. Por ello, se reitera la recomendación de retomar la propuesta de la ED-11
sobre que todos los Componentes cuenten con las siguientes actividades que reflejan el
proceso y la mecánica de operación del Programa (adaptadas para el sentido de cada
Componente). Complementariamente, aunque la redacción del nivel Fin resulta idónea, a
fin de poder alinear al PRAH con la definición de medición de la pobreza, se propone
incorporar que las acciones del programa están orientadas a incidir en el mejoramiento
del contexto territorial.
En lo que respecta a los indicadores, es necesario incorporar todas las vertientes de
apoyos establecidos en la RO que han sido omitidas en la MIR del PRAH, dado que no es
posible garantizar el monitoreo del impacto o hasta su propia consecución; por ello, en el
nivel de Propósito se propone determinar el porcentaje de municipios de alto y muy alto
riesgo que efectuaron alguna vertiente de apoyo. Bajo la misma tesitura, se recomienda
incorporar indicadores en el nivel de Componentes que garanticen los bienes y servicios
que produce el programa y, según las posibilidades presupuestarias, se establezcan
metas de alcance en cada ejercicio fiscal.
Por último, se recomienda incorporar tres indicadores de calidad (véase tabla 6) con una
temporaridad bianual cuya información sea recolectada mediante una evaluación
complementaria de resultados.
44
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
Conclusiones
es un programa de reciente creación cuyos mecanismos de actuación aún están en
proceso de maduración; sin embargo, se anticipa que su carácter preventivo le permitirá
constituirse en un programa valioso para mitigar los daños de los desastres naturales, así
como para orientar el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial. La continuidad y
fortalecimiento de los apoyos otorgados por el programa son indispensables como parte
de una estrategia nacional de desarrollo.
PRAH
La Evaluación de Diseño 2011, única realizada hasta ahora al PRAH por su reciente
creación, da cuenta del aprendizaje que con otros programas ha logrdo Sedesol. En
particular es de destacar la existencia de un Diagnóstico que detalla la situación
problemática que se busca atender, aun y cuando se detectan algunas ambiguedades en
la identificación de los municipios con mayor exposición a riesgos.
En adición a los hallazgos de la evaluación, el análisis de los documentos relacionados
con el programa (reglas de operación, diagnóstico, plan estratégico, normatividad, etc.) y
la Meta Evaluación 2011-2012 de otros programas de intervención territorial (PREP y
Hábitat) permitió identificar aspectos suceptibles de mejora, tanto al interior del programa
como en su interacción con otras entidades.
Para el equipo meta evaluador es fundamental resaltar, en el contexto de cambio de
administración en el gobierno federal, las oportunidades de mejorar el desempeño del
programa mediante su coordinación con otros programas; fortalecer la gestión de los
apoyos relacionados con la planeación y el monitoreo del desarrollo urbano y el
ordenamiento territorial; fortalecer la gestión de los apoyos relacionados con la prevención
de desastres naturales; y, desarrollar un enfoque social en los apoyos relacionados con la
reforestación. En este sentido, la principal propuesta radica en la realización de una
Evaluación Estratégica que determine, a partir del análisis de los tipos de apoyo
ofrecidos por diferentes programas, los ámbitos de responsabilidad y los mecanismos de
coordinación más convenientes para mejorar la efectividad y eficiencia de los programas e
instituciones que inciden en el desarrollo urbano. Destacan en particular las sinergias que
se pueden establecer con el CENAPRED y con la SEMARNAT. Exclusivamente en el ámbito
de la SDUOT, se considera viable y conveniente robustecer a PRAH para asegurar que los
Atlas de Riesgos encuentren continuidad en otros instrumentos de planeación territorial;
en particular se recomienda incorporar al programa los apoyos para la elaboración o
actualización de planes de desarrollo urbano que actualmente ofrece Hábitat. En sentido
similar, se propone que las obras para la prevención de desastres naturales en los
Polígonos Hábitat tambien se incorporen a PRAH, de modo que se vean beneficiados de la
especialidad del programa.
Otro eje de propuestas se asocia también con la posibilidad de mejorar el desempeño del
programa mediante su coordinación con otros programas; la oportunidad de prevenir
riesgos mediante la adecuada planeación en el ordenamiento del territorio; y la falta de
conocimiento sobre las capacidades de gestión de los gobiernos municipales. El equipo
meta evaluador considera que la información de los proyectos ejecutados en cada
municipio debe ser utilizada para valorar la realización de nuevas obras, por lo que
recomienda el desarrollo del “Expediente de Municipio” como herramienta para orientar la
elaboración de propuestas y la selección de proyectos. También aprecia la posibilidad de
45
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
mejorar la eficiencia y efectividad del programa mediante la integración de procesos con
otros programas. Para la validación de estas propuestas se plantea la realización de una
Evaluación de Procesos simultanea para el conjunto de los programas de la SDUOT que
dictamine el alcance más conveniente en la homologación de los procesos de selección y
supervisión.
Para subsanar la insuficiencia que en opinión del equipo evaluador tiene la Evaluación
Específica de Desempeño para profundizar en el desempeño del programa, se propone la
realización periódica de una Evaluación Complementaria de Distribución de Apoyos,
para monitorear la evolución en el tiempo de cada Tipo de Apoyo en términos de su costo,
población atendida y distribución geográfica, a efecto de identificar diferencias en los
grados de cobertura a nivel local.
Se sugiere asimismo desarrollar una Evaluación Complementaria de Resultados que
permita validar instrumentos clave en el funcionamiento del Programa, tales como los
Atlas de riesgo, así como la eficacia de las acciones ecológicas emprendidas y de los
cursos y talleres dirigidos a autoridades locales.
Por otra parte, la revisión de programas similares en el ámbito internacional, permitió
reafirmar la pertinencia del tipo de apoyos ofrecidos por el programa para la prevención
de desastres. Asi mismo, aportó elementos sobre otros mecanismos de actuación que el
programa podrá valorar en el futuro.
En cuanto la MIR del PRAH, se aprecia que presenta deficiencias u omiciones que
imposibilitan la validación tanto de su lógica horizontal como vertical. La redacción del
Propósito es inadecuada ya que no cumple con los criterios establecidos por la normativa
oficial al no delimitar la población o área de enfoque del programa. También es necesario
incorporar actividades adicionales que reflejen las principales acciones emprendidas
mediante las cuales se movilizan los insumos para generar los bienes y/o servicios que
produce el PRAH.
En lo que respecta a los indicadores, es necesario incorporar todas las vertientes de
apoyos establecidos en la RO que han sido omitidas en la MIR del PRAH, dado que no es
posible garantizar el monitoreo del impacto o hasta su propia consecución; por ello, en el
nivel de Propósito se propone determinar el porcentaje de municipios de alto y muy alto
riesgo que efectuaron alguna vertiente de apoyo. Bajo la misma tesitura, se recomienda
incorporar indicadores en el nivel de Componentes que garanticen los bienes y servicios
que produce el programa y, según las posibilidades presupuestarias, se establezcan
metas de alcance en cada ejercicio fiscal. También, se recomienda incorporar tres
indicadores de calidad con una temporaridad bianual cuya información sea recolectada
mediante la Evaluación Complementaria de Resultados antes referida.
Finalmente, el equipo meta evaluador agradece a los funcionarios de DGDT y de la
DGEMPS el apoyo brindado para la realización de esta Meta-Evaluación 2011-2012.
46
Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
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Reglas de operación
D.O.F. (31 de diciembre de 2010). ACUERDO por el que se emiten las Reglas de Operación
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______ (27 de diciembre de 2011). Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación
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fiscal 2012.
Normatividad
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Secretaría General. Secretaría de
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y Análisis. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Última reforma
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(2007). Anexo 02. Nota Técnica con los principales conceptos de la Matriz de
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CONEVAL
CONEVAL-SHCP
(2008). Lineamientos para la Vinculación de la Matriz de Indicadores de los
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D.O.F. (30 de marzo de 2007). Lineamientos generales para la evaluación de los
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______ (1 de junio de 2012). Ley General de Desarrollo Social.
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SEDESOL
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SEMARNAT
(2012). Reglas de Operación del Programa ProÁrbol.
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Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos
Meta Evaluación 2011-2012
Informe Final
SHCP-CONEVAL
(2008). Anexo 2. Metodología para la Elaboración de la Matriz de
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SHCP-CONEVAL
(2010). Guía para el Diseño de Indicadores Estratégicos.
______ (2010). Mecanismos para el Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora
Derivados de Informes y Evaluaciones a los Programas Federales de las Administración
Pública Federal.
SHCP-SFP-CONEVAL
(2011). Mecanismo para el Seguimiento a los Aspectos Susceptibles
de Mejora Derivados de Informes y Evaluaciones Externas a los Programas
Presupuestarios de la Adminsitración Pública Federal 2011.
______ (2010a). Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados.
______ (2010b). Mecanismos para el Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora
Derivados de Informes y Evaluaciones a los Programas Federales de las Administración
Pública Federal.
______ (2011). Mecanismos para el seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora
derivados de informes y evaluaciones a los programas presupuestarios de la
Administración Pública Federal.
SHCP.
Subsecretaría de Egresos. Unidad de Política y Control Presupuestario (2012).
Lineamientos para revisión, actualización, calendarización y seguimiento de la Matriz de
Indicadores para Resultados de los programas presupuestarios 2012.
Programas anuales de evaluación
SHCP-SFP-CONEVAL
(2010). Programa Anual de Evaluación para el Ejercicio Fiscal 2011 de
los Programas Federales de la Administración Pública Federal.
______ (2011). Programa Anual de Evaluación para el Ejercicio Fiscal 2012 de los
Programas Federales de la Administración Pública Federal.
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