Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.

Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007 del Programa de Ahorro, Subsidio y
Crédito para la Vivienda “Tu Casa”
Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares
Informe final
Investigadores
David Arrellano Gault
Claudia Mir Cervantes
Raúl Coronilla Cruz
19 de marzo de 2008
Resumen Ejecutivo
El Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda, “Tu Casa” es operado por el
Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo) y tiene sus antecedentes
inmediatos en el Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva “VivAh” que
comenzó a operar en 1998. El nombre actual lo adquiere a partir del 2003 y su Propósito es
mejorar las condiciones habitacionales de las familias mexicanas en situación de pobreza
patrimonial mediante la entrega de subsidios federales destinados a edificar, adquirir, ampliar
o mejorar su vivienda. A través de dichas acciones de vivienda, cofinanciadas con recursos
de las entidades federativas y de los propios beneficiarios, el Programa busca contribuir al
mejoramiento de las condiciones de vida de la población en situación de pobreza patrimonial,
buscando dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 4º de la Constitución y a los
lineamientos generales del PND 2007-2012.
Principales hallazgos de la evaluación
La falta de un diagnóstico adecuado a las necesidades del Programa impacta negativamente
en diversos aspectos de su diseño y la determinación de sus alcances. Así, aunque el
problema central que busca atender el PTC está identificado, su dimensión y la causalidad
entre pobreza y necesidades de vivienda no quedan explícitamente analizadas y
cuantificadas. Esto impacta negativamente en la definición de la población potencial y
objetivo, ya que el Programa no conoce de manera precisa las necesidades de vivienda de la
población en situación de pobreza patrimonial. Esto ha impedido establecer un punto de
llegada para el Programa y por tanto también la definición de estrategias y metas de
cobertura y focalización de mediano y largo plazo. Adicionalmente, limita las posibilidades de
focalizar los recursos de manera precisa y determinar si los mecanismos de acceso al
Programa previstos en su diseño son los adecuados para beneficiar a la población a la que
se dirige.
El Programa ha establecido como unidad de atención a las familias en situación de pobreza
patrimonial, es decir cuyo ingreso es menor a tres salarios mínimos. Para determinar si el
solicitante es elegible se le pide proporcionar, entre otras cosas, información sobre su nivel
de ingresos, que constituye el criterio central para el acceso al Programa. Además se
solicitan datos con respecto a otros criterios de priorización como el que 1) el jefe de familia
2
sea mujer; 2) existan familiares con capacidades diferentes; 3) la ubicación actual de la
vivienda sea zona declarada de riesgo natural, entre otros.
Es importante destacar, que en términos operativos, la selección de beneficiarios se realiza
mediante procedimientos estandarizados y todas las solicitudes son calificadas con
parámetros iguales. Sin embargo, aún cuando dentro del algoritmo del sistema de calificación
están integrados los criterios establecidos en RO, los procedimientos para realizar esta tarea
no prevén la comparación de las calificaciones obtenidas por distintas solicitudes que
ingresan en fechas diferentes. Es decir, una solicitud es aprobada si cuenta con determinada
calificación que muestra que cumple con los criterios y de manera automática se le otorga el
derecho. Si una solicitud que ingresa en fecha posterior tiene una mayor calificación, no tiene
prioridad sobre la primera. Con ello, el orden de llegada de las solicitudes adquiera un peso
demasiado importante en la toma de decisiones con respecto a otros criterios de focalización.
El Padrón de Beneficiarios muestra que se cumplen con los criterios de elegibilidad
establecidos en la normatividad, pero evaluaciones externas de años anteriores establecen
que una alta proporción de los beneficiarios del Programa podría no corresponder a la
población objetivo del mismo1. Adicionalmente, se obtuvo información que indica que la
inversión por acción en localidades de bajo nivel de marginación es mayor que en las de alto
y que se les asigna a las primeras prácticamente el mismo presupuesto que a las segundas.
Lo anterior implica que existe un sesgo regresivo en la aplicación de los recursos y que se
presentan problemas de focalización que reducen el impacto de las acciones en el
mejoramiento de la calidad de vida de la población en situación de pobreza patrimonial. A
pesar de ello para 2007 se encuentra que el 83.5% de los municipios en que se efectuaron
acciones, el 82.7% de las acciones realizadas y el 79.2% del presupuesto ejercido se
concentran en municipios con una proporción de población en situación de pobreza
patrimonial de media a alta, lo que se considera adecuado.
En este sentido, se observa una importante área de oportunidad en el diseño de los
instrumentos administrativos para determinar la elegibilidad de los solicitantes y en la
necesidad de verificar la información que éstos últimos reportan para acceder al Programa.
Además, es necesario prever esquemas diferenciados de aportación de recursos por parte
1
De acuerdo con la Evaluación Externa 2006 hasta el 40% de los beneficiarios podría contar con un ingreso superior a los 3 salarios
mínimos que definen la condición de pobreza patrimonial.
3
de las IE a fin de reducir la regresividad en la distribución presupuestal a nivel estatal. y
ofrece distintos tipos de reportes relacionados con los avances de la operación.
En cuanto al enfoque con que se diseña y opera el Programa se observa un riesgo para el
cumplimiento de su Fin y Propósito. Si bien en los distintos documentos que norman la
operación del PTC se prevén las atribuciones y responsabilidades del conjunto de instancias
que participan en la operación del Programa, en los objetivos que se atribuyen a Fonhapo se
tiende a considerar que su responsabilidad concluye con la entrega de los recursos federales
a las IE, quedando en el margen sus funciones de supervisión y control de la calidad de las
acciones de vivienda financiadas. Desde este punto de vista, se asegura lograr
eficientemente el Componente planteado como otorgamiento de subsidios federales para la
vivienda, pero esto no garantiza que se cumpla con el Propósito de mejorar las condiciones
habitacionales de la población ni con el Fin de contribuir a mejorar su calidad de vida. Para
subsanar esta situación resulta indispensable reforzar y aplicar efectivamente las
atribuciones de control y supervisión de Fonhapo para garantizar la calidad final de las
distintas acciones de vivienda.
La estructura descentralizada prevista para la operación del Programa presenta el reto de
alinear los incentivos de las distintas partes involucradas. Si bien se considera que la
operación a través de IE es una fortaleza del Programa ya que otorga las atribuciones de
toma de decisiones a los responsables de la conducción del desarrollo local, resulta
indispensable hacer concurrir los esfuerzos de todos los actores hacia el objetivo de mejorar
las condiciones de vida de la población en situación de pobreza patrimonial y no únicamente
hacia la entrega de subsidios o viviendas que no satisfagan condiciones y criterios de calidad
satisfactorios.
En materia de operación por resultados, el Programa ha avanzado en la definición de
indicadores y de una MML globalmente consistente y adecuada. Si bien actores
entrevistados comentan que se está trabajando en ello, al momento de elaboración de este
informe, el Programa no ha mostrado evidencia del establecimiento de metas ni líneas de
base, para los indicadores antes mencionados ni tampoco para los que se enlistan en RO.
Una importante fortaleza del Programa es el diseño y operación del Sistema Integral de
Información mediante el cual se captura y actualiza información de las distintas etapas
operativas de manera sistemática. Entre otras cosas, a través de la información provista por
4
el sistema se lleva a cabo el seguimiento del ejercicio del presupuesto a nivel de cada
Instancia Ejecutora y se compara con la asignación prevista en los planes de trabajo
estatales. Adicionalmente en materia de información para la rendición de cuentas y la
evaluación, se cuenta con información sobre las características socio-económicas de los
solicitantes.
A partir de la información antes mencionada ha sido posible llevar a cabo evaluaciones
externas tanto de procesos como de impactos desde el año 2002. Si bien éstas han arrojado
información útil para la toma de decisiones, se encuentra que el proceso de evaluación no
está debidamente integrado con el resto de los procesos operativos del Programa, por lo que
queda subutilizado al no difundirse a todos los niveles ni llevarse a cabo acciones para
involucrar a las áreas administrativas más importantes en una dinámica participativa de
planeación y evaluación.
Principales Resultados del Programa
En el ejercicio 2007 el Programa financió más de 158 mil acciones de vivienda con un
presupuesto de 1,723 millones de pesos, cumpliendo satisfactoriamente con los objetivos
planteados en su plan de trabajo anual y en el Presupuesto de Egresos de la Federación2.
La evaluación de impactos3 ha mostrado que las acciones efectuadas tienen impactos
positivos en la mejora de la calidad de las viviendas apoyadas por el Programa. Por su parte
las encuestas de satisfacción levantadas entre los beneficiarios 2006 del Programa, arrojan
resultados en el mismo sentido, ya que se encuentra que quienes habitan las viviendas
califican la utilidad de las mismas para cambiar su vida y progresar socialmente con 8.88 en
una escala de 10.
Por otro lado, la evaluación antes mencionada muestra evidencia de una importante
proporción de viviendas que se encuentran desocupadas o abandonadas debido a la falta de
servicios o a que su construcción ha quedado inconclusa. En ese sentido, el equipo
evaluador considera que en muchos casos la calidad de los productos entregados es poco
satisfactoria y que ello impide avanzar en el cumplimiento del Fin y Propósito del Programa,
al ritmo que sería potencialmente factible dado su presupuesto. En este mismo sentido, la
2
Corresponde a cifras preliminares estimadas a partir del análisis del padrón de beneficiarios entregado por el Programa
durante el mes de febrero. Puede diferir de cifras definitivas de Cuenta Pública.
3
Evaluación de Impactos del Programa “Tu Casa” 2003-2005.
5
evaluación de impactos presenta evidencia de que el avance es limitado en el cumplimiento
del objetivo de mejorar la calidad de vida de las familias, entre otras razones debido a que en
variables relacionadas con la salud tanto de niños como adultos y con la economía de los
beneficiarios, los impactos son de nulos a negativos.
Principales Recomendaciones
Es necesario que las distintas áreas involucradas en la ejecución del Programa, incluyendo a
la Instancia Normativa, Instancias Ejecutoras y Auxiliares, participen en procesos de
retroalimentación continua, a fin de mejorar el diseño y gestión del mismo. Se considera que
las evaluaciones que se han realizado en los últimos años arrojan información de utilidad
para orientar los trabajos de ajuste de los principales procesos y del marco normativo del
Programa. Sin embargo, no han sido aprovechadas de acuerdo con su potencial, debido a
que no existen mecanismos participativos para garantizar su inclusión en momentos clave de
la toma de decisiones con respecto a la orientación del PTC. De manera general, los
principales aspectos que se recomienda atender a fin de mejorar el desempeño del
Programa son:
1. Realizar un diagnóstico completo de la problemática que se busca resolver a través
del Programa.
2. Implementar procesos participativos de planeación y orientar los trabajos a la
elaboración de planes de corto, mediano y largo plazos. Éstos deben incluir metas e
indicadores específicos orientados a la medición de la contribución del Programa a la
solución del problema definido.
3. Desarrollar y consolidar mecanismos para trabajar coordinadamente con IE e IA en la
definición de aspectos clave del Programa como son RO, Manual de operaciones,
Plan de Trabajo, Estrategias de cobertura y focalización, parámetros para la medición
del desempeño y control de calidad de las acciones de vivienda.
4. Realizar ajustes en el diseño del Programa, en los mecanismos de distribución
presupuestal entre estados y municipios, y en los procedimientos empleados para la
determinación de la elegibilidad de los solicitantes, a fin de mejorar la focalización de
los recursos.
6