Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social UNIDAD ISTMO

Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social
UNIDAD ISTMO
Dr. Federico Ortiz Armengol no. 201 Fracc. La Luz Col. Reforma
Tel: (951) 3 14 16 Fax: 3 00 09 C. P. 68050 Oaxaca, Oax.
E-mail: [email protected]
CONCURSO POR INVITACIÓN A CUANDO MENOS TRES PERSONAS DE CARÁCTER
NACIONAL No. SRMS022-02
Partida IV
EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE PLANEACIÓN (ORGANIZACIÓN Y
CAPACITACIÓN SOCIAL), BIENESTAR SOCIAL, OPERACIÓN Y REPARACIÓN Y
EQUIPAMIENTO DE ALBERGUES ESCOLARES DEL INSTITUTO NACIONAL
INDIGENISTA
RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE GABINETE Y CAMPO DEL PROGRAMA
DE PLANEACION (CAPACITACIÓN Y ORGANIZACIÓN SOCIAL)
Instituto Nacional Indigenista
ENERO – DICIEMBRE
2002
Coordinador General: Dr. Salomón Nahmad Sittón.
Coordinador Regional: Mtra. Rosa Maria Vázquez Mellado.
Coordinador Regional: Dr. Mariano Báez Landa.
Investigadores:
Dra. Susana Villasana Benítez
Mtra. Claudia Molinari
Lic. Gloria Bárbara Baltazar Mendoza
Lic. Beatriz Utrilla
Lic. Fernando Guadarrama Olivera
Lic. Alfredo Coello Torres
Lic. José Manuel Flores López
Lic. Rommel Jáuregui Ornelas
VERSION FINAL Marzo 26 de 2003
2
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social
UNIDAD ISTMO
Dr. Federico Ortiz Armengol no. 201 Fracc. La Luz Col. Reforma
Tel: (951) 3 14 16 Fax: 3 00 09 C. P. 68050 Oaxaca, Oax.
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EVALUACIÓN FINAL DEL PROGRAMA DE PLANEACIÓN (CAPACITACIÓN Y
ORGANIZACIÓN SOCIAL) DEL INI
ENERO – DICIEMBRE 2002
• EL CONTEXTO
En materia de organización y capacitación social en el medio indígena, el gobierno federal ha
expresado que es prioritario impulsar la formación de cuadros técnicos indígenas con perspectiva
de género en los tres niveles educativos, así como fomentar procesos de acción afirmativa,
reconocimiento y cohesión social para impulsar el desarrollo de los pueblos indios y su
autoorganización. En suma, dichas acciones deben estar orientadas por tres contenidos
transversales prioritarios:
•
•
•
perspectiva de género
derechos indígenas
desarrollo sustentable
El objetivo general de la presente evaluación fue analizar el apego a los objetivos, el
cumplimiento de metas y la inclusión de los contenidos transversales prioritarios en la operación
del programa de planeación, tanto en lo referente a las acciones de capacitación como las de
organización social.
Durante el periodo comprendido entre el 15 de Noviembre y el 15 de Diciembre de 2002, el
equipo evaluador llevó a cabo el trabajo de campo en ocho estados del país (Chihuahua,
Michoacán, Querétaro, Puebla, Veracruz, Tabasco, Oaxaca y Chiapas) aplicando 495 entrevistas
a diversos actores de la acción indigenista y beneficiarios del programa de planeación del INI, en
cerca de 100 localidades de aproximadamente 30 municipios, visitando 8 Delegaciones Estatales
y 9 Centros Coordinadores Indigenistas.
• METODOLOGÍA ESPECÍFICA
La estrategia general de investigación fue la permanencia en campo de los equipos de trabajo
durante el periodo marcado para tales actividades, los cuales fueron visitados por los
coordinadores para garantizar su desempeño y colaborar en la solución de problemas o dudas en
la aplicación de los diversos instrumentos de investigación.
Originalmente la muestra de municipios, localidades y Centros Coordinadores Indigenistas a
visitar era una responsabilidad de la SEDESOL (conforme a los términos de referencia), quien
encargó a un bufete perticular el diseño de la misma. Finalmente no pudo contarse con una
propuesta viable y operativa del bufete particular y se le encomendó al equipo del CIESAS esta
tarea extraordinaria
3
Para el diseño inicial de la muestra, donde aplicamos nuestros instrumentos de evaluación,
acordamos los siguientes criterios:
1. Municipios con un 30% o más de población hablante de lengua indígena.
2. Ubicados dentro de una microregión de SEDESOL
3. Ubicados dentro del radio de influencia de al menos un Centro Coordinador Indigenista.
4. Que algunos de ellos contaran con albergues escolares indígenas instalados.
5. Contigüidad étnica y geográfica.
6. Acceso terrestre durante todo el año.
ANTECEDENTES
Los objetivos de la política del gobierno federal hacia los pueblos indios se orientan a:
•
•
•
•
•
Impulsar la participación de los pueblos indios en la toma de decisiones sobre su presente
y su futuro
Brindarles capacitación en herramientas, habilidades, destrezas y oportunidades
Mejorar su calidad de vida
Hacer posible el desarrollo sustentable de sus regiones
Fomentar la participación y acción ciudadana de cada integrante de los pueblos indios de
México
(...) el Gobierno de la República se planteó el compromiso de impulsar la
participación de los indígenas en la toma de decisiones y llevar a cabo
programas y proyectos especialmente diseñados con las comunidades indígenas,
que les brinden herramientas, habilidades, destrezas y oportunidades en materia
de educación, salud, nutrición, empleo, acceso al crédito y a la infraestructura
básica, necesarias para abatir los rezagos, aumentar el valor de sus activos, sus
niveles de ingreso y fortalecer el desarrollo comunitario. (Vicente Fox Quezada,
Segundo Informe de Gobierno Septiembre 2002 p.188)
La estrategia general del gobierno federal, coordinada por la Oficina de Representación para el
Desarrollo de los Pueblos Indios (ORDPI) y el Instituto Nacional Indigenista (INI), parte de la
necesidad de aplicar:
• Un enfoque diferenciado de pueblos y regiones que reconozca su diversidad étnica,
cultural, biológica y económica.
• Una articulación de recursos y programas que evite duplicidad de funciones y la
atomización de las acciones institucionales.
• Una coordinación institucional que logre involucrar a los tres niveles de gobierno y a los
poderes de la Unión.
Para hacer posible todo esto se ha reconocido la urgente necesidad de una reforma sustancial a la
institución que históricamente se ha encargado de la atención a los pueblos indios: el INI. Para
ello, se llevaron a cabo más de mil reuniones de consulta entre Julio y Agosto de 2002 que
involucraron a diversos actores de los pueblos indios y la sociedad nacional. Es en este contexto
que se establece que el INI tiene que convertirse en un organismo moderno con suficiente
4
autonomía y recursos para impulsar políticas públicas que desarrollen la diversidad cultural con
justicia y equidad.
No obstante, el auténtico desarrollo de los pueblos indígenas no puede ser posible sin la
participación decidida de sus propios miembros. Así lo percibe el ejecutivo federal cuando
afirma:
La búsqueda de opciones para el desarrollo de los pueblos indígenas requiere de
su participación como actores principales. En este contexto, los procesos de
educación, formación y capacitación implican una importancia estratégica, para
facilitar su participación en proyectos de bienestar y desarrollo social. (Vicente
Fox Quezada, Segundo Informe de Gobierno Septiembre 2002 p.189)
En suma, la política federal en esta materia se orienta a:
Sostener programas, proyectos y acciones que contribuyan a revertir la situación de
desigualdad social que afecta al mundo indígena.
Considerar el desarrollo económico indígena
Diseño de nuevas políticas, trabajar paralelamente con los pueblos indígenas.
Llevar a cabo una profunda y moderna reforma institucional.
Avanzar en el establecimiento de una nueva relación entre el Estado, los pueblos
indígenas y el conjunto de la sociedad nacional para transitar hacia un régimen
pluricultural que garantice el diálogo sin discriminaciones ni exclusiones.
Continuar impulsando el principio de transversalidad como sustento orgánico de la
acción institucional y la concurrencia de los tres niveles de gobierno y los tres poderes de
la Unión.
En materia de capacitación social en el medio indígena, el gobierno federal ha expresado que es
prioritario impulsar la formación de cuadros técnicos indígenas con perspectiva de género en los
tres niveles educativos y que la capacitación a distancia, utilizando redes informáticas, puede ser
un medio efectivo para llegar a la población indígena que potencialmente demanda educación
básica, media y superior, cursos, talleres, diplomados, etc.
Los procesos de acción afirmativa, reconocimiento y cohesión social son indispensables para el
desarrollo de los pueblos indios. En este sentido las estrategias de impulso a su autoorganización
cobran especial importancia en un proceso que, se afirma, transita hacia una formación social
que reconozca las diferencias étnico-culturales, las respete y les permita convivir sin menoscabo
de su libertad e identidad.
El Instituto Nacional Indigenista cuenta dentro de su estructura organizativa y operativa con el
Programa de Planeación que engloba las acciones de Organización y Capacitación Social, que se
relaciona directamente con las consideraciones arriba expuestas y cuyas funciones principales
establece el Estatuto Orgánico de dicha institución en su artículo 19º
I. Fomentar la organización indígena en agrupaciones productivas, sociales en
sus distintos niveles.
II. Proponer a la Dirección General las normas y lineamientos generales a los
que deberá sujetarse la capacitación y asesoría en materia de apoyo a la
producción a grupos y organizaciones indígenas.
5
III. Apoyar las necesidades de capacitación de los trabajadores indigenistas,
organizaciones o grupos indígenas.
IV. Mantener permanente coordinación con las distintas áreas y delegaciones
del Instituto, a efecto de apoyar a través de la capacitación los diferentes
proyectos de trabajo.
V. Promover y fortalecer acciones de coordinación y concurrencia con las
distintas instituciones de gobierno, organismos nacionales e internacionales y no
gubernamentales para la capacitación y fomento de la organización social
indígena.
VI. Formular, proponer y dar seguimiento a las políticas, normas,
procedimientos e instancias de los programas y proyectos de desarrollo de las
regiones indígenas del país.
VII. Fortalecer y consolidar la capacidad de gestión de las comunidades y
organizaciones, indígenas, en la búsqueda y concertación de recursos ante las
instituciones públicas, privadas y sociales, nacionales e internacionales.
VIII. Establecer convenios que proporciones contribuciones económicas de los
recursos técnicos, humanos; con organismos nacionales e internacionales que
complementen o amplíen la capacidad institucional o social.
El Programa de Planeación ha experimentado una serie de modificaciones a su estructura y
funciones en los últimos años como producto de cambios en la administración y la visión
estratégica del INI. Lo cierto es, que su cobertura operativa institucional no logra responder
completamente a las demandas de los pueblos indios, manifestadas en varios procesos de
consulta nacional realizados en los dos últimos años, como por ejemplo los 33 Foros de Consulta
Indígenas realizados entre el 22 de Febrero y el 16 de Marzo de 2001, así como la Consulta
Nacional Pueblos Indígenas, Políticas Públicas y Reforma Institucional donde surgieron 20,313
propuestas planteadas en 1,231 foros de formato diverso.
En estos foros de consulta, la organización y la capacitación social son mencionadas como
acciones prioritarias que coadyuven a la realización de diagnósticos comunitarios, el
establecimiento de planes de desarrollo social sustentable en el ámbito microregional y fomenten
la participación comunitaria basada en formas de autoorganización.
BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES
El programa de Planeación ha modificado su visión estratégica de la planeación y desarrollo de
tecnologías hacia el enfoque de la planeación estratégica.
Dicha visión estratégica se compone además de tres contenidos transversales prioritarios que
deben orientar las acciones en el medio indígena:
• perspectiva de género
• derechos indígenas
• desarrollo sustentable
6
Además, tiene como lineamiento rector en el gasto de su presupuesto el destinar el 80% de sus
recursos a la atención de los beneficiarios indígenas y el 20% restante a la capacitación y
actualización del personal institucional1.
El programa de Planeación ejerció un presupuesto durante 2002 de $37,170,100.00 y cuyo gasto
se orientó de la siguiente forma:
a.
b.
c.
d.
e.
Acciones de capacitación social
Acciones de capacitación institucional
Acciones de organización social
Evaluación externa
Honorarios y gastos de operación
E
50.00%
40.00%
A
C
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
28.18 %
8.00 %
18.40 %
4.14 %
41.28 %
B
D
A) Acciones de
capacitación social
28.18%
B) Acciones de
capacitación
institucional 8%
C) Acciones de
organización social
18.40%
D) Evaluación externa
4.14%
E) Honorarios y gastos
de operación 41.28%
En términos de beneficio, el INI informa haber atendido a 44,334 beneficiarios indígenas en
acciones de capacitación. En lo que respecta a capacitación institucional, se reporta haber
atendido a 5,859 miembros de su personal. Así mismo, se registran 156 comunidades
beneficiadas con la realización de autodiagnósticos comunitarios y, finalmente, se consigna la
realización de 26 eventos de fortalecimiento organizativo así como tres estudios para apoyar la
labor institucional.
Las cifras oficiales indican que sólo el 46.6% de los recursos del programa, durante 2002, fue
utilizado para beneficiar a individuos y/o comunidades indígenas, cifra lejana al 80% establecido
en el Programa de Trabajo 2002.
Si buscamos determinar el impacto económico del programa entre sus beneficiarios debemos
tomar en cuenta que solo el 8% de los entrevistados en campo manifestó que los cursos y talleres
del INI le han sido útiles en su trabajo. Un 39% de ellos manifestó no haber recibido apoyo para
participar en los cursos, mientras que un 36% reconoció haber recibido de instituciones
gubernamentales apoyo para poner en práctica lo aprendido en los cursos.
1
Subdirección de Capacitación Social “Programa de trabajo 2002” , INI, Enero 2002, México, D.F., p.4
7
El impacto social tiene otros registros. Los datos de campo indican que las acciones de
capacitación en el medio indígena, en opinión de los entrevistados, benefician más a la familia y
a sus organizaciones, que a la comunidad, lo que nos estaría hablando de una probable erosión de
patrones de organización social tradicionales. Por otro lado, sólo un 14% de los beneficiarios
expresó que los cursos recibidos le habían servido para mejorar sus relaciones familiares y de
pareja.
Resultados de campo con relación al impacto
de las acciones o eventos en la familia
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
25%
14%
Los cursos le han
servido para mejorar
su relación con pareja
e hijos
Opina que los cursos
y acciones benefician
a la familia
El resultado de la evaluación en este rubro es categórico: el programa no logra un impacto
significativo en el bienestar económico y social de sus beneficiados.
OBJETIVOS
Conforme a las Reglas de Operación vigentes, el objetivo general del Programa de Planeación en
lo referente a la capacitación es:
Fortalecer la formación de cuadros indígenas con la participación de los actores
institucionales (internos y externos), así como de individuos, grupos y
comunidades indígenas, beneficiarios de los programas, para el establecimiento
de objetivos estratégicos, estrategias y planes de acción a corto y mediano plazo,
acordes a las necesidades y los problemas de las regiones indígenas, mediante
acciones de planeación, capacitación, organización, investigación y evaluación.
(Diario Oficial de la Federación, 15 de Marzo 2001)
Así mismo, los objetivos específicos que se establecen para sus acciones son:
Desarrollar las competencias de individuos y grupos indígenas,
generando estrategias acordes a las características y necesidades de los
mismos, de las organizaciones y de las comunidades indígenas.
Identificar la problemática y los sistemas sociales y jurídicos de las
comunidades y organizaciones indígenas; mediante diagnósticos
comunitarios, para fortalecer los procesos organizativos e incrementar su
capacidad de gestión e interlocución ante instancias públicas y sociales.
Fortalecer modelos de planeación y sistemas de evaluación, para el
desarrollo de comunidades y pueblos indígenas considerando su
participación, así como el enfoque de género; para propiciar la toma de
8
decisiones adecuadas y oportunas en la definición y/o reorientación de
políticas y acciones acordes al contexto en que se desenvuelven.
Las Reglas de Operación vigentes, en lo que respecta a Organización Social, establecen la
atención a grupos organizados de regiones y comunidades indígenas, mediante asistencia técnica
y asesoría para la realización de proyectos integrales de desarrollo comunitario bajo el siguiente
esquema:
El INI con el acompañamiento de las comunidades y organizaciones
desarrollará el proceso metodológico para la elaboración de los
diagnósticos comunitarios, así como la sistematización de la información
que facilite la definición de proyectos y la gestión de recursos.
El área central vinculará la asesoría y el seguimiento metodológico a las
acciones que desarrollan las delegaciones estatales al respecto.
El área central establecerá lineamientos y criterios, con base en las
presentaciones de trabajo de las delegaciones estatales y centros
coordinadores indigenistas, encaminados a desarrollar metodologías para
la elaboración de autodiagnósticos comunitarios, de microplaneación y
padrones de organizaciones con la participación de la población indígena.
Asimismo, brindará asesoría y asistencia técnica, tanto a las comunidades
y organizaciones indígenas, como al personal del Instituto en materia de
sistemas sociales indígenas y de planeación comunitaria, micro-regional y
regional para el desarrollo de los pueblos indígenas.
Los centros coordinadores indigenistas analizarán conjuntamente con las
organizaciones los avances, la correcta aplicación de los recursos y la
participación comunitaria en el desarrollo de las acciones.
En suma, las principales líneas de acción del Programa de Planeación serían:
Formación de cuadros indígenas con capacidad autogestiva
Formación y capacitación del personal institucional
Desarrollo de autodiagnósticos comunitarios para formular proyectos integrales de
desarrollo.
Fortalecimiento de organizaciones y pueblos indios
Realización de estudios que orienten la intervención institucional.
POBLACION OBJETIVO
En lo que respecta a la población objetivo y sus criterios de elegibilidad, las Reglas de Operación
vigentes establecen como sujetos beneficiarios a:
• Individuos, comunidades y organizaciones indígenas beneficiarias de los programas.
• Indígenas preferentemente habitantes de los municipios donde se tiene cobertura
institucional, localizados en regiones de atención inmediata y prioritaria.
• Ser integrante de algún grupo de mujeres, grupo de becarios de albergues escolares
indígenas, médicos tradicionales, autoridades indígenas, migrantes desplazados de sus
lugares de origen y sea beneficiario de los programas que desarrolla la institución.
9
No obstante, durante la operación del programa en el año 2002 los criterios en este rubro
presentaron algunos cambios y ampliaciones:
• La población objetivo se ubicó en localidades con 30% y más de habitantes de lengua
indígena y población migrante. Se estableció un rango de cobertura prioritaria que
abarcaba localidades menores de 500 habitantes ubicadas en municipios considerados de
alta y muy alta marginación, con 70% o más de población indígena y perteneciente a
microregiones definidas por SEDESOL e INI.
• Los criterios de elegibilidad se ampliaron y se focalizaron también por niveles de
instrucción educativa.
La población objetivo de las acciones de Organización Social no cambia con respecto a
Capacitación, pero los criterios de elegibilidad sí presentan algunas modificaciones frente a los
establecidos por la Subdirección de Capacitación en su Plan de Trabajo 2002:
• pertenencia al mismo grupo étnico
• contigüidad geográfica
• ubicada en una de las 250 microregiones de SEDESOL
• con 70% o más de población indígena
• alta o muy alta marginación
• localidades entre los rangos de población 100-499 y 500-999.
COSTO BENEFICIO / COSTO EFECTIVIDAD
El programa de Planeación ejerció en 2002 un presupuesto de $37,170,100.00 pesos mexicanos
con lo que impactó a 50,193 personas en acciones de capacitación social e institucional.
El gasto para la capacitación de Beneficiarios Indígenas y Personal del INI, en la programación
al 30 de Junio de 2002, era del orden de $11,665,484.802 y tenía contemplado beneficiar a 6,4353
personas de las cuales -según el informe de avances referidos al primer semestre del 2002- solo
se había logrado cubrir el 22%.
Al término del segundo semestre del 2002 observamos que el presupuesto destinado a la
capacitación social y del personal del INI fue modificado a $13,959.400 pesos4. A su vez, la
programación incluida en el documento Programa de trabajo 2002 de la Subdirección de
Capacitación Social de Enero de 2002, indica que las metas programadas para el año eran de
26,520 beneficiarios indígenas y 2,913 empleados del INI, mientras que la programación
modificada indica 40,7695 beneficiarios indígenas y 5,2996 de personal INI. Entre las cifras
programadas-modificadas y las realizadas debe señalarse la existencia de un sobrecumplimiento
de un 108.7% en el rubro de capacitación social y un 111% en las metas logradas en la
capacitación a personal del INI.
2
Subdirección de Capacitación Social “Programa de trabajo 2002” , INI, Enero 2002, México, D.F., p.14.
Informe de avances en Capacitación del periodo 1ro de Enero al 31 de Agosto 2002. p.2.
4
Subdirección de Capacitación. “Informe de avances físicos y financieros al cierre del ejercicio 2002 de la subdirección de
Capacitación”, INI, Febrero 14 de 2003, México, D.F. p. 8
5
Ibid.
6
Ibid.
3
10
Lo anterior se desglosa en la siguiente tabla:
Metas programadas y ejercidas de Capacitación
(personal INI/beneficiarios indígenas) 2002.
Tipo
beneficiarios Meta
beneficiados % de
programados modificada
realizado variación
2,913
5,299
5,859
111.0%
Capacitación
Personal INI
26,520
40,769
44,334
108.7%
Capacitación
Social
29,433
46,068
50,193 108.91%
Total
Comparativo de metas programadas, modificadas y realizadas 2001-2002 de beneficiados
por acciones de Capacitación
PROYECTOS Programadas Modificadas Realizadas Programadas Modificadas Realizadas
2001
2001
2001
2002
2002
2002
1,261
541
873
2,913
5,299
5,859
Capacitación
personal INI
34,421
12,856
7,936
26,520
40,769
44,334
Capacitación
Social
Fuentes: Informe de avances en capacitación Enero-Agosto 2002 INI. Informe de avances físicos y financieros al cierre del
ejercicio 2002 de la Subdirección de Capacitación. INI Febrero 2003.
Un comparativo costo-beneficio entre capacitación social y capacitación a personal del INI de las
metas programadas para 2002, arroja que el costo individual de capacitación social es de 236.25
pesos mexicanos mientras que el costo individual de capacitación a personal del INI es de 508.00
pesos mexicanos. De aquí podemos concluir que el costo de capacitación unitario a personal del
INI, es 115% más caro que el destinado para capacitar a un beneficiario indígena.
Canalización de recursos a Capacitación (Personal del INI / Beneficiarios
Indígenas)
Tipo
No. De Personas
Total ejercido
Costo unitario de
Beneficiadas
(pesos mx)
Capacitación
(pesos mx)
Capacitación INI
5,859
2,976,800.00
508.00
Capacitación
Beneficiarios
Indígenas
44,334
10,474,000.00
Fuente: INI, Avance Programático Presupuestal al 31 de diciembre de 2002.
236.25
11
El porcentaje destinado a las labores de capacitación queda reflejado en la siguiente tabla, donde
podemos observar que representa un poco más del 36% del total asignado al programa.
Canalización de recursos a Capacitación
(Personal del INI / Beneficiarios Indígenas)
Tipo
Porcentaje del presupuesto
total asignado al programa
de Planeación
Capacitación a
personal INI
8.00 %
Capacitación
Beneficiarios
Indígenas
28.18 %
Fuente: INI, Avance Programático Presupuestal al 31 de diciembre de 2002.
En el rubro de organización social se ejercieron un total de $6,836,400.00 pesos mexicanos para
la realización de 156 autodiagnósticos comunitarios que envolvieron a un número igual de
comunidades. Se llevaron a cabo 26 eventos de fortalecimiento organizativo y 03 estudios para
orientar la intervención institucional.
En un comparativo de acciones de organización social 2001 – 2002 podemos observar retrocesos
significativos en el periodo evaluado
COMPARATIVO ORGANIZACIÓN SOCIAL 2001-2002
ACCIONES
Autodiagnósticos
Fortalecimiento
organizativo
Organización
Estudios
REALIZADAS 2001
257
-
REALIZADAS 2002
156
26
DIFERENCIA
- 60%
-
552
-
03
-
Es de resaltarse que el rubro de autodiagnósticos comunitarios presentó un incumplimiento de
metas en el periodo evaluado, registrando un 13.8 % abajo de la meta modificada.
12
ACCIONES DE ORGANIZACIÓN SOCIAL 2002
Acciones
Monto
Autodiagnósticos
Fortalecimiento organizativo
Estudios
Total
1,595,400.00
4,557,100.00
683, 900.00
6,836,400.00
Porcentaje del
presupuesto/programa
4.30
12.26
1.84
18.40
Atendiendo al interés por impulsar la equidad en las relaciones de género, el programa de
planeación contempló, en una primera programación, 1,0467 mujeres dentro de la capacitación a
personal del INI, mientras que para capacitación social se programaron 11,2278 mujeres. No se
cuenta con la programación modificada de dicha meta, sin embargo se sabe que al cierre del
ejercicio 2002 se capacitaron 15,6869 mujeres, lo que representa el 31.25% del total del universo
atendido por acciones de capacitación durante el año señalado. No obstante, cabe hacer la
aclaración que en los informes disponibles sólo se detalla la realización de 107 eventos de
capacitación con perspectiva de género que involucraron a 4,184 personas pero no se desglosa la
participación femenina en estas acciones. Lo mismo ocurre con la capacitación a 91 grupos de
mujeres en la modalidad piloto que enlaza a INMUJERES, SEDESOL Y ORDPI.
Los datos de campo nos indicaron que solo un 5% de los entrevistados afirmó haber participado
en cursos o talleres de fortalecimiento de la perspectiva genérica.
La información aportada por el INI para establecer relaciones entre el costo de las acciones y su
beneficio y efectividad, sólo nos permitió apuntar lo siguiente:
las acciones de capacitación social destinaron 236.00 pesos mexicanos
a cada beneficiario indígena.
Las acciones de capacitación institucional destinaron 506.00 pesos
mexicanos a cada empleado participante del INI.
Cada diagnóstico comunitario costó 10,227.00 mxp (no se puede
precisar relación con personas individuales porque la unidad de
medida utilizada por el INI fue “comunidad” “evento” u
“organización”)
Cada evento de fortalecimiento organizativo costó 175,273.00 mxp
(existe el mismo impedimento de referir a personas o individuos que
el caso anterior)
Cada estudio para orientar la intervención institucional costó
227,966.66 mxp (no se tienen datos para establecer el número de
beneficiarios individuales directos)
7
Subdirección de Capacitación. “Eventos programados para el ejercicio fiscal 2002” , INI.
Ibid.
9
Subdirección de Capacitación. “Informe de avances físicos y financieros al cierre del ejercicio 2002 de la subdirección de
Capacitación”, INI, Febrero 14 de 2003, México, D.F. p. 8
8
13
CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS
Formación de cuadros indígenas para la autogestión y capacitación con enfoque de género.
Evidentemente la mayoría de acciones de capacitación social están orientadas a cumplir con este
objetivo en el periodo evaluado. No obstante, existe un marcado sesgo hacia el desarrollo de
competencias en el terreno productivo donde, muchas veces, la perspectiva cultural, genérica,
ambiental y de conocimiento de leyes y derechos se abandona. Pese a ello, existe una voluntad
autogestiva incipiente que se manifestó en los datos de campo, llaman la atención un 13% de los
entrevistados que manifestaron haber llevado a la práctica, por cuenta propia, los conocimientos
adquiridos en cursos y talleres.
Adquiere relevancia también, la respuesta de un 49% que está dispuesto a pagar por asistir a un
curso o taller.
Para evaluar el cumplimiento de estos objetivos, se requiere información cualitativa que
demuestre que las acciones programadas bajo este lineamiento, lograron cumplir los objetivos de
aprendizaje en la población beneficiada. La escasa información disponible indica que se
realizaron 117 eventos específicos con 5,059 participantes, que correspondería al 10.07% del
universo de beneficiados por acciones de capacitación social e institucional durante el año 2002.
De los resultados de la evaluación en campo se obtuvieron lecturas muy interesantes de los
beneficiarios respecto a la presencia o impacto de la perspectiva genérica en las acciones del
programa de planeación. El 5% de los entrevistados manifestó haber asistido a un curso o taller
sobre perspectiva genérica, el 89% de los mismos considera en lo general que la participación
femenina ha aumentado en sus comunidades, incluso el 94% de los hombres entrevistados
reconoció aceptar la inclusión de las mujeres en las acciones comunitarias. Pero en cuanto al
componente equitativo de la participación de los géneros en la vida comunitaria, las respuestas se
presentaron así:
12% considera que es equitativa la participación de hombres
y mujeres de su comunidad
7% afirmó reconocer acciones del programa enfocadas
específicamente para mujeres
65% informó saber de mujeres que ocupan cargos de
responsabilidad en distintos niveles
14
C
70%
60%
50%
A) Considera
equitativa la
participación de
hombres y mujeres de
su comunidad 12%
B) Afirmó reconocer
acciones del programa
enfocadas a población
femenina 7%
40%
30%
20%
A
10%
B
0%
C) Informó saber de
mujeres que ocupan
cargos de
responsabilidad 65%
INCLUSIÓN DE CONTENIDOS TRANSVERSALES PRIORITARIOS EN ACCIONES
DE CAPACITACIÓN SOCIAL E INSTITUCIONAL 2002
Eje transversal
Capacitados
%
Eventos
%
Producción,
3,261
6.4
86
25.29
fomento al
empleo y
fortalecimiento
administrativo
Perspectiva
5,059
10.07
117
34.41
genérica
Derechos y leyes
1,201
2.39
29
8.52
Desarrollo
3,067
6.10
108
31.76
sustentable
Total General
50,193
100.00
340
100.00
Fuente: Subdirección de Capacitación. “Informe de avances físicos y financieros al cierre del ejercicio 2002 de la Subdirección
de Capacitación”, INI, Febrero 14 de 2003, México, D.F
INDICE DE ATENCION A MUJERES INDÍGENAS 2002
Universo de mujeres indígenas
(población de 15 años y más)*
4,560,340
(100%)
Universo de mujeres programadas
para el 2002 por la Subdirección de
Capacitación
12,273
(0.26%)
Mujeres Capacitadas
2002
15,686
(0.34%)
*Fuente: www.inegi.gob.mx ; INI, Diagnóstico de la Subdirección de Capacitación 2002. INI, Subdirección de Capacitación.
“Informe de avances físicos y financieros al cierre del ejercicio 2002 de la subdirección de Capacitación”, INI, Febrero 14 de
2003, México, D.F
15
Desarrollo de autodiagnósticos comunitarios y fortalecimiento de organizaciones y pueblos
indios
Estos objetivos se refieren a la esfera de la organización sociocultural, donde es preciso lograr
reconocimiento, respeto y convivencia equitativa para los pueblos indios y, donde
lamentablemente el fenómeno del racismo constituye un gran obstáculo para su cumplimiento.
No es posible determinar avances en esta línea con la información disponible. En el área de
fortalecimiento organizativo existe un contrasentido entre el objetivo de impulsar la
autoorganización y autodesarrollo de los pueblos indios, y la intención institucional de
autoconvocar y organizar diferentes foros para inducir dicho proceso. En cambio, es evidente en
la revisión documental que los autodiagnósticos, como un primer e indispensable instrumento de
fortalecimiento y autoafirmación étnico-cultural, no fueron impulsados decididamente durante
2002, así lo muestra el retroceso de acciones realizadas durante ese año respecto a 2001 que
representó un 60% menos, así como el 13.8% abajo de las metas programadas-modificadas para
2002.
Otro dato sintomático, relacionado con estos objetivos, es que sólo el 1% de los beneficiarios
indígenas entrevistados en campo, manifestaron participar en organizaciones de defensa de su
patrimonio histórico-cultural, lo que podría estar señalando una erosión de sus identidades
étnico-culturales.
60% menos autodiagnósticos comunitarios en 2002
13,8% abajo de la meta programada
1% de entrevistados participan en organismos que defienden el
patrimonio histórico-cultural de sus pueblos.
El perfil organizativo de los beneficiarios entrevistados en campo puede apreciarse en las
siguientes cifras:
•
•
•
•
•
11%
4%
2%
1.5%
1%
pertenecen a organizaciones de tipo productivo
a organismos de defensa del medio ambiente
participan en cooperativas de consumo
en grupos de defensa de los derechos humanos
en defensa de patrimonios histórico y cultural
el resto no precisó información suficiente.
16
12%
A
10%
8%
6%
4%
2%
B
C
D
E
A) Pertenecen a
organizaciones de tipo
productivo 11%
B) Organismos de
defensa del medio
ambiente 4%
C) Participan en
cooperativas de
consumo 2%
D) Grupos de defensa
de los derechos
humanos 1.5%
E) Grupos en defensa
del patrimonio histórico
y cultural 1%
0%
La conclusión en este rubro también es categórica: el programa no logró cumplir con este
objetivo durante 2002.
Estudios que orienten la intervención institucional
La realización de estudios que puedan dar orientación y seguimiento a las acciones
institucionales es prácticamente inexistente en el periodo, ya que solo se realizaron tres estudios
al respecto y de los cuales el INI no aportó informes, avances o resultados. Es sintomático la
carencia de interés en el INI por la investigación social de apoyo a las labores sustantivas del
programa.
Capacitación y actualización del personal institucional
En el periodo evaluado se presentó una situación extraordinaria que detonó el esquema operativo
del programa de Planeación, la organización y realización de la Consulta Nacional Pueblos
Indígenas, Políticas Públicas y Reforma Institucional. Dicho evento prácticamente reorientó
todo el programa anual de trabajo y se transformó en el objetivo y la meta principal del
programa. De tal suerte que la consulta se convirtió en el universo de atención de las acciones del
programa y de ahí mismo se obtienen las principales cifras para cumplir con indicadores de
gestión, formación y capacitación. El ejemplo mas palpable es lo referido a la capacitación del
personal institucional, que logra casi duplicar su índice de atención entre 2001 y 2002 pasando
de 2,937 capacitados a 5,859. Aquí también el reto del programa es, para la presente evaluación,
demostrar cómo se midió el cumplimiento de los objetivos de aprendizaje, y si ese cumplimiento
se refleja en una mejor calidad, eficacia y eficiencia del rendimiento del trabajador indigenista.
CUMPLIMIENTO DE METAS
La documentación proporcionada por el programa de Planeación establece como principal
indicador, en el cumplimiento de metas, los datos cuantitativos detonados por la realización de la
Consulta Nacional. Si bien los renglones de capacitación social e institucional se ven
enormemente beneficiados por las cifras que aporta la mencionada consulta, no ocurre lo mismo
con el área de organización social, donde la meta de autodiagnósticos comunitarios no pudo ser
17
cumplida. Las cifras provenientes de la realización de acciones de fortalecimiento organizativo y
estudios para orientar la intervención institucional, demuestran poco interés en los objetivos
específicos plasmados en las reglas de operación vigentes.
PRINCIPALES ACCIONES 2001-2002
BENEFICIARIOS/
BENEFICIARIOS /
ACCIONES
Capacitación
Social
Capacitación
Interna
Autodiagnósticos
comunitarios
Fortalecimiento
organizativo
Estudios
EVENTOS 2001
EVENTOS
(MODIFICADO 2002)
BENEFICIARIOS /
EVENTOS
(REALIZADO 2002)
VARIACIÓN
2001-2002
38,414
40,769
44,334
+15 %
2,937
5,299
5,859
+99 %
257
181
156
- 61%
---
26
26
---
---
3
3
---
CUMPLIMIENTO DE NORMATIVIDAD Y REGLAS DE OPERACIÓN
Probablemente los ajustes, modificaciones, traspasos y reasignaciones presupuestales motivados
por la organización y realización de la Consulta Nacional, que impactaron sensiblemente al
Programa de Planeación, tendrían algún grado de conflicto con la normatividad vigente.
Desde un punto de vista estrictamente formal, la planeación, organización y desarrollo de la
Consulta Nacional provocó un incumplimiento de las reglas de operación.
-
Domina una sobreestimación de lo cuantitativo sobre lo cualitativo en la evaluación
interna.
No existieron criterios unificados para determinar la elegibilidad de la población objetivo.
Se muestró desinterés por las aportaciones que pudiera realizar la investigación social
aplicada en el acompañamiento de las labores sustantivas de la institución.
No existen indicios, ni en la documentación aportada por el INI, ni en los datos de
campo, de acciones relacionadas con la generación de modelos de planeación y sistemas
de evaluación donde los pueblos indios sean los principales actores.
CUMPLIMIENTO DE NORMATIVIDAD INTERNA
La documentación aportada por el INI no permite precisar el impacto causado por las medidas de
reprogramación, transferencia presupuestal y suspensión de proyectos que ocasionó la
organización de la Consulta Nacional y su repercusión en el apego a la normatividad interna.
ANALISIS DE LA EVALUACION, PROBLEMAS Y PROPUESTAS
• Los problemas
Uno de los aspectos más característicos de la presente evaluación es la carencia de información
documental amplia, sistemática, completa, clara y oportuna. La información que nos fue
18
presentada como cierre del ejercicio presupuestal y de los programas de trabajo, es limitada e
incompleta, lo que dificulta ampliar varios de los aspectos de esta evaluación.
Es evidente que el programa carece de un conjunto integrado de indicadores cuantitativos y
cualitativos de atención, gestión y correspondencia con sus objetivos específicos. De tal suerte,
que la información recibida para apoyar la presente evaluación, se encuentra en variados y
distintos formatos con enfoques y apreciaciones a veces divergentes.
Durante la fase de campo se enfrentaron diversas actitudes entre el personal del INI, desde la
colaboración abierta, franca y desinteresada hasta la indiferencia y la negativa de colaboración en
algunos delegados estatales. En repetidas ocasiones se nos argumentó que el personal no había
sido informado de la realización de la presente evaluación y que no tenían instrucciones precisas
para brindar colaboración.
La insistencia en diversos medios políticos y sociales de la inminente desaparición del INI, ha
provocado diversas reacciones entre el propio personal de la institución. De la experiencia de
campo, pudimos registrar que existen trabajadores indigenistas interesados en saber más de las
críticas que se le hacen al INI para poder mejorar su trabajo, pero otros esperan, desde una
posición contemplativa, la hora en que serán notificados de su liquidación o dimisión. Esto
también contribuyó al éxito o la limitación de nuestros estudios en campo.
El personal del INI de las delegaciones estatales y los centros coordinadores visitados, manifestó
al unísono desconocer los resultados de la evaluación anterior y por consiguiente nos expresó sus
dudas respecto a la seriedad y utilidad de la que estábamos emprendiendo.
•
Las propuestas
1. Se requiere integrar un sistema de información, evaluación y seguimiento tanto
cuantitativo como cualitativo, que permita no solo tener al día los números, sino poder
determinar con mayor precisión qué tipo de acciones pueden garantizar éxito en el
cumplimiento de objetivos y metas.
2. Dado que la evaluación externa anual forma parte de la normatividad interna de la
institución, es preciso generar la información suficiente y oportuna para responder a los
requerimientos de los evaluadores, así también es preciso que todo el personal del INI se
entere de la regularidad de esta práctica.
3. Debe ser una obligación de las autoridades centrales del INI, dar a conocer los resultados
de las evaluaciones, especialmente en aquellas delegaciones y centros coordinadores que
fueron visitados. Seria deseable incluso, que el equipo evaluador pudiera hacer una
presentación de resultados a delegaciones y centro coordinadores que visitó.
SEGUIMIENTO A RECOMENDACIONES DE EVALUACIONES ANTERIORES
La única evaluación que antecede a la presente fue realizada por la Universidad Autónoma de
Tlaxcala en 2001 y recomendó:
♦ Revisar y corregir las Reglas de Operación. Hasta el momento de redactar el presente
informe las nuevas reglas de operación del INI no han sido autorizadas, para su
publicación en el Diario Oficial de la Federación, por SEDESOL y la SHCP. No
19
obstante, la puesta en práctica de nuevas reglas de operación deberá tomar en cuenta, a
nuestro juicio, las aportaciones de la Consulta Nacional en la materia.
♦ Dar rango de proyectos a las áreas de Estudios y Análisis, Diagnósticos Comunitarios y
Fortalecimiento y Fomento Organizativo. Se cumplió en los casos de Diagnósticos
Comunitarios y Fortalecimiento y Fomento Organizativo, no fue el caso de Estudios y
Análisis que aparece fragmentado en proyectos separados.
♦ Mejorar y orientar los cursos de Capacitación buscando impacto en la producción y la
generación de empleos. Del análisis practicado a la estadística de eventos programados
para el ejercicio fiscal 2002 y de los resultados obtenidos de nuestro análisis de campo, es
una tendencia dominante en los ejes temáticos de los cursos de capacitación durante
2002.
Inclusión de contenidos transversales prioritarios en acciones de capacitación social e
institucional 2002
Eje transversal
Capacitados
%
Eventos
%
Producción,
3,261
6.4
86
25.29
fomento al
empleo y
fortalecimiento
administrativo
Perspectiva
5,059
10.07
117
34.41
genérica
Derechos y leyes
1,201
2.39
29
8.52
Desarrollo
3,067
6.10
108
31.76
sustentable
Total General
50,193
100.00
340
100.00
Fuente: Subdirección de Capacitación. “Informe de avances físicos y financieros al cierre del ejercicio 2002 de la Subdirección
de Capacitación”, INI, Febrero 14 de 2003, México, D.F
♦ Dar registro formal al proyecto de Organización. Si eso implicaba convertirlo en una
Subdirección de la Dirección de Organización y Capacitación Social, la recomendación
fue atendida.
♦ Desarrollar talleres orientados a la aplicación de los conocimientos obtenidos en cursos y
diplomados. La recomendación fue atendida, no obstante su impacto aún es limitado, el
36% de los beneficiarios entrevistados en la investigación de campo, manifestó haber
participado en este tipo de talleres después de haber asistido a un curso.
♦ Dar mayor duración a los cursos, realizarlos en lugares más accesibles y dotarlos de
recursos materiales suficientes para poner en práctica los conocimientos adquiridos. La
documentación disponible no permitió corroborar qué cursos y talleres hayan ampliado
su duración durante 2002. La evaluación en campo indicó que el 63% de los
entrevistados había asistido a cursos o talleres cuya duración no excedió los 14 días.
♦ Diseñar y operar sistema único de información automatizado. La forma, disposición,
aportación, tiempo, claridad y transparencia de la información aportada por el programa
al equipo evaluador en 2002 refleja la carencia de este sistema.
20
♦ Diferenciar los eventos que organiza y promueve el INI de los que surgen de la iniciativa
y esfuerzo de las comunidades. En la documentación disponible no es posible establecer
esta diferencia. Se solicitó a la Dirección de Organización y Capacitación Social un
listado de las solicitudes que recibe directamente de las comunidades u organizaciones
indígenas para intentar establecer una relación con esas iniciativas, pero dicha
información no fue aportada.
♦ Estudiar la posibilidad de aumentar el monto de las becas para estudiantes de licenciatura
y evitar deserciones. En efecto, aumentó sensiblemente el número de becas para nivel
superior gracias a programas de la Fundación Ford en convenios con la ANUIES y el
CIESAS, pero no tenemos datos que confirmen un descenso considerable en la deserción
escolar indígena de nivel superior.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El INI ha iniciado un proceso de reingeniería de su estructura y funciones. La pasada Consulta
Nacional apunta la necesidad de refundar la institución a medio siglo de haberse creado.
• Conclusiones
Los modelos de intervención en materia de Capacitación y Organización Social no se han
consolidado, por el contrario presentan un agotamiento y una pérdida de identidad con los
profundos y acelerados cambios que viven los pueblos indios de México.
Dichos modelos, además, se encuentran alejados de un registro e incorporación sistemáticos de
la opinión de los destinatarios, quizá porque no se impulsa decididamente la investigación social
y cualitativa como principal soporte para la planeación, conducción y realización de acciones.
Es muy sintomático el número y el raquítico presupuesto con que han contado los estudios para
orientar la intervención institucional, para lo que se destina apenas el 1.80% del presupuesto total
del programa.
Existe un retroceso considerable en el cumplimiento de metas en materia de autodiagnósticos
comunitarios durante 2002 que representa 61% menos acciones que en 2001 y que fueron
respaldadas con solo el 4.30% del presupuesto del programa.
Existe una falta de integración y transversalidad entre objetivos, contenidos y metas tanto de las
acciones de capacitación como de organización social.
La presencia de los contenidos transversales prioritarios que guían las acciones de capacitación y
organización social, aún es reducida en la orientación y contenido de las acciones del Programa
de Planeación:
•
•
•
29%
15%
5%
destinadas al desarrollo sustentable
relacionadas con derechos humanos y leyes
ligadas al enfoque de equidad genérica y apoyo a mujeres.
21
30%
A
A) Destinadas al
desarrollo sustentable
29%
25%
20%
B) Relacionadas con
derechos humanos y
leyes 15%
B
15%
10%
5%
C
C) Ligadas al enfoque
de quidad genérica y
apoyo a mujeres 5%
0%
Impulsar acciones afirmativas de los pueblos indios implica desarrollar procesos de
reconocimiento y autoreconocimiento, de respeto y convivencia de la sociedad nacional hacia
ellos y viceversa, para lograr integración y cohesión social. Las acciones de organización social
impulsadas por el Programa de Planeación están muy lejos de responder a estas necesidades.
Las acciones de capacitación y organización social carecen de índices de evaluación cualitativa
que constaten la presencia de los contenidos prioritarios, de su transversalidad institucional, así
como del cumplimiento de sus objetivos de aprendizaje. Por ello es imposible contemplar, en la
presente evaluación, aspectos como calidad, eficiencia y eficacia.
La capacitación interna resulta costosa y no existen datos que sugieran un impacto cualitativo en
el desempeño institucional. Capacitar a un trabajador indigenista resulta 115% más caro que a un
beneficiario indígena. Aunado a esto, no existen datos que nos permitan indagar sobre la calidad,
eficiencia y eficacia resultantes de este tipo de acciones.
El futuro de la capacitación a distancia es incierto dentro del programa. Su cancelación durante
2002, los ajustes presupuestales, el proceso de reforma y los altos costos de equipo,
instalaciones, operación, mantenimiento y actualización impiden imaginar su reactivación en el
corto plazo.
Probablemente la Consulta Nacional aporte elementos que transformen sustancialmente
objetivos, estrategias y líneas de acción. Debe tomarse muy en cuenta esto en la aprobación de
nuevas reglas de operación.
•
Recomendaciones
Aumentar y ecualizar el presupuesto del programa para apoyar decididamente las
acciones de organización social y los estudios que orienten la intervención
institucional.
Ponderar las actividades de investigación sociocultural como un encuentro de
saberes entre el trabajador indigenista y los pueblos indios, donde se obtengan
22
conocimientos para ser aplicados y de esa experiencia enriquecer e innovar este
mismo proceso.
Para poder dar seguimiento a las propuestas de consenso de la Consulta Nacional,
es imprescindible la satelización de los trabajadores indigenistas a un proceso de
investigación permanente, que acompañe las acciones de capacitación y
organización social.
Se recomienda continuar el levantamiento del padrón de organizaciones para tener
un instrumento-guía en las acciones de fortalecimiento y cohesión de la
organización social de los pueblos indios, así como para ajustar la imagen de la
población objetivo.
La población objetivo y los criterios de elegibilidad deben ser revisados a la luz
de los resultados de campo y del conocimiento etnológico de la relación entre
pueblo indio-territorio. La experiencia que obtuvimos en Tabasco nos indica que,
en algunos casos, los municipios de cobertura de los CCI no se encuentran
localizados dentro de regionalizaciones prioritarias de otras agencias de la
federación como SEDESOL.
Las metas en materia de Capacitación y Organización Social deben tener un peso
cualitativo mayor que permita validar el éxito y el cumplimiento de los objetivos
de aprendizaje y del propio programa.
Incluir indicadores cualitativos que permitan registrar calidad e impacto de las
acciones, así como un mejor seguimiento y evaluación interna. Los resultados de
la evaluación en campo pueden contribuir a su posterior diseño.
Generar un catálogo de puestos que establezca perfiles y habilidades. Esto no sólo
ayudará a ubicar al personal en puestos donde despliegue sus habilidades y
capacidades sino que será información privilegiada para re-diseñar sus programas
de capacitación. De la evaluación en campo es posible obtener información
parcial de este aspecto.
Diseñar estrategias para promover la integración y la transversalidad de los
contenidos prioritarios que orientan el trabajo indigenista.
Se recomienda especificar el origen de los fondos y recursos que provengan fuera
del INI, para ponderar acciones de transversalidad institucional.
Se recomienda diseñar y aplicar cursos que capaciten a los beneficiarios para
impulsar y operar la transversalidad mas allá de la esfera pública y oficial, que
haga posible una relación con organismos privados, nacionales y extranjeros, que
coadyuve a la autogestión, autoorganización y cohesión social de los pueblos
indios.
Se recomienda actualizar y expandir, al máximo posible, la red informática para
reducir tiempos y movimientos del personal al procesar información, así como
para impulsar decididamente la capacitación a distancia.
Elaboró: Dr. Mariano Báez Landa
Asistentes de investigación: Antrop. Gabriela Sánchez López
Antrop. Rubén Carreón Diazconti
23
SINTESIS DE RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN EN CAMPO
PROGRAMA DE PLANEACION DEL INSTITUTO NACIONAL INDIGENISTA
MUESTRA NACIONAL
• Introducción
El objetivo general del trabajo de campo realizado entre los meses de noviembre y diciembre de
2002 fue validar en campo el apego a los contenidos transversales prioritarios en la operación del
programa de planeación, tanto en lo referente a las acciones de capacitación como las de
organización social.
Durante el periodo comprendido entre el 15 de Noviembre y el 15 de Diciembre de 2002, el
equipo evaluador llevó a cabo el trabajo de campo en ocho estados del país (Chihuahua,
Michoacán, Querétaro, Puebla, Veracruz, Tabasco, Oaxaca y Chiapas) aplicando 495 entrevistas
a diversos actores de la acción indigenista y beneficiarios del programa de planeación del INI, en
cerca de 100 localidades de aproximadamente 30 municipios, visitando 8 Delegaciones Estatales
y 9 Centros Coordinadores Indigenistas. Estas cifras preliminares comprueban el apego a los
términos de referencia acordados entre el INI y el CIESAS que a la letra dice:
“ Programa de Planeación.
Levantamiento de 400 entrevistas; dividiendo aproximadamente 200 en aquellos
municipios en los que solamente opera un tipo de capacitación, y las restantes 200 en aquellos
municipios en los que se ofrece mas de un tipo de capacitación.”
Además, se tuvo el cuidado de diseñar una muestra de municipios y localidades por estado que
se apegara, en lo posible, a los siguientes criterios:
•
•
•
•
•
•
Municipios con un 30% o más de población hablante de lengua indígena.
Ubicados dentro de una microregión de SEDESOL
Ubicados dentro del radio de influencia de al menos un Centro Coordinador Indigenista.
Que algunos de ellos contaran con albergues escolares indígenas instalados.
Contigüidad étnica y geográfica.
Acceso terrestre durante todo el año.
Cabe hacer notar que la selección final de la muestra de municipios y localidades a trabajar
corrió a cargo del equipo evaluador, al no aportarla SEDESOL en tiempo y forma. Es producto
de un gran esfuerzo de nuestros investigadores por tratar de cumplir cabalmente con nuestra
propuesta inicial, pero existieron situaciones tales como la de Tabasco donde los municipios de
cobertura del CCI de Nacajuca no se encontraban localizados dentro de una microregión de
SEDESOL.
Los equipos en cada estado estuvieron integrados por un investigador responsable y al menos
tres encuestadores hablantes de las lenguas nativas de las regiones estudiadas.
24
En esta tarea se contó con el apoyo de autoridades estatales, municipales y principalmente del
personal del INI tanto en las delegaciones estatales como los CCI visitados, con la excepción de
la Delegación Tabasco que mostró desinterés para aportar documentación necesaria para la
presente evaluación.
El equipo en campo contó siempre con un buen recibimiento por parte de los pobladores de las
localidades visitadas y no tenemos reporte alguno de conflictos o accidentes que lamentar.
Nuestro único adversario en el terreno fue el clima, que en ocasiones por intenso frío y lluvias
impidió llegar, en un primer intento, a ciertas localidades.
Debe hacerse notar en cambio la gran preocupación que existe entre el personal del INI por el
resultado de esta evaluación, ya que debido a las inminentes reformas de la política indigenista se
ha generado una expectativa que contempla la posible desaparición del Instituto.
La estrategia general de investigación fue la permanencia en campo de los equipos de trabajo,
durante el periodo marcado para tales actividades, los cuales fueron visitados por los
coordinadores para garantizar su desempeño, colaborar en la solución de problemas o dudas en la
aplicación de los diversos instrumentos de investigación.
Las entrevistas aplicadas a funcionarios del INI así como el levantamiento del cuestionario para
beneficiarios de las distintas comunidades visitadas buscaron cumplir con los siguientes
objetivos específicos:
Corroborar la inclusión de la perspectiva genérica en las acciones programadas y
realizadas por el programa.
Constatar la inclusión del tema de los derechos humanos indígenas en los contenidos de
acciones de capacitación y organización social.
Comprobar que el tema del desarrollo sustentable se encuentra presente en acciones de
capacitación.
Así mismo, se buscó explorar la aplicación de las tres líneas estratégicas de acción en el campo
de la organización social que tiene como objetivo central:
Fomentar la cohesión social y el fortalecimiento de los pueblos indios a través de la
realización de autodiagnósticos comunitarios
Impulsar acciones de afirmación y fortalecimiento de organizaciones y pueblos indios
Elaborar estudios que orienten el trabajo institucional.
25
•
INSTRUMENTOS APLICADOS EN LA MUESTRA DE CAMPO
CUESTIONARIO A POBLACION DE LOCALIDADES
Instrucciones: Marque la respuesta dentro del cuadro correspondiente.
Entidad: _________ Localidad: _________________
Fecha:_______________________________ Edad: ____ Estado Civil: ______________
Sabe leer y escribir: __________ Sexo: Hombre______ Mujer______
Encuestador: ________________
1) ¿Ha tenido la oportunidad de participar en algún curso, taller, diplomado o reunión de
autodiagnóstico en los últimos meses?
a) Si, el tema fue:
Género
Otros
Desarrollo sustentable
Derechos Humanos y Leyes
b) No, porque:
No me interesa
No han servido
No me invitaron
Es difícil participar
2) ¿Para qué le han servido los cursos?
Para conseguir trabajo
Para trabajar mejor
Para llevarme mejor con mi pareja y mis hijos
Para saber cómo solicitar beneficios para mi comunidad
3) ¿Ha recibido apoyo para asistir a los cursos?
Si
No
4) ) ¿Ha recibido apoyo para poner en práctica lo que aprendió en los cursos?
a) Si, a través de:
INI
SEDESOL
Gobierno del Estado
Municipio
Particular
26
b) No, porque:
Lo hicimos por nuestra cuenta
No lo hemos logrado
No lo hemos solicitado
5) ¿Qué puede decir sobre los cursos que ha tomado?
Fue fácil llegar al lugar
Entendí la explicación y tuve el material necesario
El curso fue solo en lengua indígena
El curso fue solo en castellano (español)
El curso fue bilingüe
6) ¿Cuánto han durado en promedio los cursos?
de 1 a 14 días
de 14 a 30 días
más de 30 días
7) ¿Pagaría por asistir a un curso que le interese?
Si
No
8) ¿Conoce usted a una persona que halla recibido una beca?
a) Si, ¿Cuáles cree que son los compromisos que adquiere esta persona?
Volver a su comunidad a trabajar
Obtener buenas calificaciones
Obtener su título
b)
No
9) ¿Quién se beneficia más con estos cursos y actividades?
INI
Comunidad
Familia
Organización
Gobierno
10) ¿Usted participa en las reuniones de su comunidad?
a) Si, para:
27
Qué se tome en cuanta mi opinión
Planear las acciones que resuelvan nuestras necesidades
Solicitar obras que beneficien a la comunidad
b) No, porque:
No me invitan ¿Por qué?
No me entero
No me interesa
11) ¿Participa usted en alguna organización?
a) Si:
en una
en varias
b) ¿De que tipo?
Productiva
Defensa de los Derechos Humanos
Defensa de la naturaleza
Defensa de los patrimonios (histórico y cultural)
La tienda cooperativa
Otra:_________________
No, no participo.
12) En las actividades que asiste participan:
Más hombres que mujeres
Más mujeres que hombres
Solo hombres
13) Conoce a alguna mujer que tenga un cargo en:
Gobierno
Fondo regional
Solo mujeres
28
INI
Dirigente de alguna organización o comité.
14) ¿Los hombres de esta comunidad aceptan la participación de las mujeres en sus reuniones?
Si
(indagar participación a nivel de toma de decisiones)
No
15) En los últimos años aumentó la participación de mujeres en las obras o eventos realizados?
Si
No
GUIA PARA ENTREVISTA: Funcionarios INI (delegados CCI y encargados),
trabajadores de campo, promotores, dirigentes de fondos regionales, dirigentes de
organizaciones indígenas y dirigentes del programa de Oportunidades.
1) ¿Cuáles son las líneas que cuentan con mayor impulso?
2) ¿Cuántos planes de desarrollo existen en su zona y de qué tipo son?
3) ¿De qué tipo de actividades recibió solicitud en el transcurso del año y cuáles fueron
atendidas?
4) ¿Qué problemas fueron identificados en esta comunidad y de qué manera fueron
resueltos?
5) ¿Qué contenidos tienen los cursos o talleres de usos y costumbres y cómo entra la mujer
en ellos?
6) ¿Cómo se orientan en su zona la perspectiva genérica? ¿Con un criterio del 50%? O ¿Se
enfoca solo a la población femenina?
7) ¿Cómo se seleccionan los beneficiarios?
8) ¿Existen contralorías sociales que vigilan el correcto uso de los recursos?
9) ¿Han identificado los planes de desarrollo y otras actividades que provienen de la propia
comunidad?
10) ¿Con qué frecuencia recibe usted capacitación para realizar las diferentes tareas
provenientes de la institución para la cuál trabaja?
INFORMACIÓN GENERAL REQUERIDA
1) Solicitar perfil y antigüedad de los trabajadores
2) Conocer el padrón de organizaciones de la comunidad (zona)
3) Saber si se tienen detectados los proyectos exitosos que se llevan a cabo en esa zona
29
4) Conocer cómo se integran los informes y cómo se transmiten a otras instancias
5) Saber si existen registros cualitativos de las acciones y realizadas
6) Conocer que tipo de acciones se llevan a cabo en coordinación con otras instituciones a
parte del INI
30
LOS RESULTADOS
De la aplicación del cuestionario a beneficiarios de las acciones del programa de planeación
obtuvimos los siguientes indicadores.
Generales
• 90% de los entrevistados saben leer y escribir
• 76% son casados
• 14% solteros
• 73% han participado en acciones de capacitación
Generales
A) Sabe leer y
escribir 90%
A
100%
B
D
B) Casados 76%
80%
C) Solteros 14%
60%
40%
20%
C
D) Han participado
en acciones de
capacitación 73%
0%
Beneficios
• 25% opina que el principal destinatario de los beneficios de la capacitación es la familia
mientras que sólo un 2% considera que es la comunidad.
• 8% considera que los cursos y talleres le son útiles en su trabajo y un 9% asegura que le
permite aprender a solicitar beneficios para su comunidad.
• 14% expresó que los cursos y talleres que ha tomado, le han servido para mejorar su
relación con la pareja y los hijos.
31
Resultados de campo con relación a la
utilidad y beneficio de los cursos o eventos
según opiniones
C
30.00%
D
20.00%
B
A
E
F
10.00%
0.00%
A) Le son útiles para trabajar mejor 8%
B) Por medio de ellos solicita beneficios para su comunidad 9%
C) Benefician a su familia 25%
D) Benefician a la organización 18%
E) Benefician al INI 8%
F) Benefician a la comunidad 2%
Presencia de contenidos transversales prioritarios
• El 29% de los entrevistados manifestó haber participado en cursos o talleres cuyo
contenido era el desarrollo sustentable.
• Un 15% ha participado en aquellos con tema de derechos humanos y leyes.
• Sólo el 5% confirmó haber participado en acciones con enfoque de género.
Contenido de los cursos según ejes
transversales
100.00%
A
B
D
C
0.00%
A) Género 5%
B) Desarrollo Sustentable 29%
C) Derechos humanos y leyes 15%
D) Otros 51%
32
Avances en la equidad de género
• 90% de los entrevistados corroboró que la participación femenina ha aumentado.
• 12% opinó que existe equidad de género en la participación de acciones comunitarias.
• 23% manifestó que conoce mujeres dirigentes.
• 94% de los hombres entrevistados aseguró que en su comunidad se acepta la
participación de las mujeres en las acciones de capacitación y organización social.
Resultados de campo en cuanto a perspectiva
de género
A
C
100%
50%
0%
D
B
E
1
A) Opinan que ha aumentado la participación femenina 90%
B) Asistentes a cursos de género 5%
C) Aceptan la participación femenina 92%
D) Conoce a mujeres en cargos 44%
E) Acciones enfocadas a población femenina 7%
Organización y Autogestión
• 11% de los entrevistados participan en organizaciones productivas.
• 1.5% en organizaciones de defensa de los derechos humanos
• 4% en grupos de defensa de los recursos naturales
• 1% en agrupamientos de defensa del patrimonio histórico-cultural.
• 2% en cooperativas de consumo
• 49% de los entrevistados manifestó su disposición de pagar por asistir a un curso o taller
que le interese.
• 13% ha tenido la experiencia de llevar a la práctica los conocimientos adquiridos en
cursos y talleres sin apoyo institucional o privado.
• 39% manifestó no haber contado con apoyo para participar en cursos y talleres.
• 23% asegura no haber sido invitado a participar de las acciones de capacitación y
organización social.
33
A) Participan en Organizaciones
Productivas 11%
F
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
B) Participan en grupos de Defensa
de Derechos Humanos 1.5%
H
C) Particpan en Defensa de los
recursos naturales 4%
I
D) Participan en defensa del
patrimonio historico cultural 1%
E) Participan en Cooperativas de
consumo 2%
G
A
B
C
D
E
F) Pagarían por asistir a un curso o
taller 49%
G) Han llevado a la práctica lo
aprendido sin apoyo institucional
13%
H) No contaron con apoyo
institucional para participar en
cursos y talleres 39%
I) No fueron invitados a participar en
las acciones de Cap. Y Org. 23%
Entrevistas a personal del INI y otros actores de la acción indigenista
Un primer acercamiento a las problemáticas detectadas por la evaluación en campo nos indica
que la infraestructura de los CCI visitados se encuentra en mal estado o incluso en situación de
franco abandono, lo mismo puede decirse de los albergues indígenas donde no se cuenta con
instalaciones en buen estado de servicios básicos como baños, lavaderos, dormitorios. Un buen
seguimiento a los talleres sobre derechos humanos de los niños y niñas que se han impartido en
algunos albergues, seguramente arrojará también reclamos a esta situación que es el contexto de
problemas más graves generados en la vida cotidiana de sus miembros. En otros casos es
evidente que la localización y las mismas funciones de los albergues deben ser reconsideradas,
ya que se percibe un desfase de los mismos ante los profundos cambios que experimentan las
localidades sede.
Respecto a la estructura operativa de los CCI visitados se presenta una diversidad compleja y
muy diferenciada. Los aqueja a todos no solo presupuestos raquíticos sino retrasos inaceptables
en la ministración de los recursos, mientras crece cada día más la montaña de formatos e
informes a elaborar para cumplir con un laberíntico sistema de comprobaciones, autorizaciones e
informaciones.
El personal en general se encuentra mal pagado y no cuenta con ninguna clase de incentivos al
desempeño de sus actividades, su capacitación está poco actualizada o desfasada de sus
funciones y en muchas ocasiones una sola persona es responsable de más de un programa
operativo. Es digno de reconocimiento que, a pesar de un estado de aislamiento y desolación que
viven varios CCI, sigan funcionando.
Dentro del programa de Bienestar Social llama la atención la poca difusión que se ha dado a la
atención de tercer nivel, incluso comprobamos que en algunas regiones prácticamente se
desconoce por parte de los pobladores y no es operado por el INI.
34
Probablemente las acciones de capacitación y organización social sean los rubros más
impactados por ese estado de cosas en los CCI visitados. Son esporádicas, no están precedidas
por la realización de autodiagnósticos y se programan básicamente de acuerdo a los intereses y
peticiones que realiza el fondo regional. De tal suerte que también es evidente el poco interés por
fortalecer a otras organizaciones de base indígena. Debe hacerse notar aquí que buena parte de
los recursos que originalmente correspondían a este programa de Planeación para el año 2002
fueron utilizados para la organización y desarrollo de la Consulta Nacional a los Pueblos Indios.
•
Algunas conclusiones
Existe escasa referencia de las acciones realizadas con los ejes transversales prioritarios.
La programación de las acciones generalmente no es fruto de la realización de los
autodiagnósticos comunitarios sino que se encuentra mediada por los intereses
manifiestos de los fondos regionales y sus proyectos, así como otros de índole políticopartidaria.
La canalización de recursos de este programa a la realización de la Consulta Nacional
sobre los Pueblos Indios, prácticamente paralizó su ejercicio anual 2002.
La capacitación interna con contenidos específicos, y referidos a los temas transversales
prioritarios, es escasa y en algunos lugares prácticamente inexistente durante 2002.
La realización de las acciones carece de un seguimiento sistemático que impide conocer
el impacto de éstas en las comunidades.
Son muy escasas las acciones orientadas a la identificación y fortalecimiento de las
organizaciones indígenas de base.
Escaso también es el esfuerzo por identificar y dar seguimiento a los proyectos
productivos exitosos.
No obtuvimos reportes de la existencia de planes de desarrollo integral comunitario, que
hayan sido producto de la convergencia de la formación de cuadros indígenas,
elaboración de autodiagnósticos e intervención institucional.
Prácticamente no se registró el desarrollo de estudios de carácter sociocultural para
orientar y acompañar la intervención institucional.
Elaboró: Dr. Mariano Báez Landa
Asistentes de investigación: Antrop. Gabriela Sánchez López
Antrop. Rubén Carreón Diazconti
35
•
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