El Colegio Evaluación Externa del Programa Hábitat 2005 de la Frontera

El Colegio
de la Frontera
Norte
5.
Evaluación Externa del Programa Hábitat 2005
Conclusiones y Recomendaciones
Hábitat es concebido como un programa para ejercerse en el marco de la concurrencia de
los tres órdenes de gobierno, el cual ratifica en sus principios y lineamientos tanto la
política social, como la de desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Ello representa
un acierto y un reto del Programa. Finalmente, son los gobiernos locales y las
comunidades quienes deben ejecutar la gestión de sus problemas sociales y urbanos.
Este Programa social enfrenta un conjunto de desafíos desprendidos de la magnitud del
problema que atiende, como las condiciones de vida de los hogares en situación de
pobreza urbana, en donde además los gobiernos municipales son los responsables
directos de la realización de la mayoría de las obras que se desprenden de los fondos
mixtos conformados a partir de Hábitat.
Este contexto implica la necesidad de contar con sólidos esquemas de coordinación
intergubernamental e interinstitucional, así como de sistemas de información,
seguimiento y evaluación permanentes.
Si bien no es de sorprender los desfases encontrados respecto al grado de desarrollo
institucional entre los órdenes de gobierno, particularmente con respecto a la
heterogeneidad preeminente al nivel municipal, que podría comprometer los principios y
objetivos del programa en la ejecución de las acciones, se hacen necesarios mecanismos
de monitoreo ágiles y oportunos para cuidar el cumplimiento de criterios y principio de
designación y operación del Programa.
Para ello, Hábitat parte del diagnóstico sobre la pobreza y la localización mayoritaria de
grupos de personas pobres en las ciudades y zonas metropolitanas del país -de acuerdo a
tales indicadores, el 42% de la población urbana y el 35% de los hogares urbanos del país
se encuentran en condición de pobreza patrimonial-, lo cual le permite implementar el
conjunto de mecanismos e instrumentos necesarios para garantizar su aplicación sin
sesgo.
Sin embargo, es necesario mantener un sistema de vigilancia del cumplimiento de los
compromisos en forma, fondo y tiempo, que elimine la posibilidad de la utilización del
programa en función de intereses particulares de grupos locales que no reflejen los
intereses de la comunidad o que pueden pervertir la ejecución de las acciones.
Dentro del Programa destaca de manera importante el lugar que se otorga a las mujeres
Jefas de Familia, que fungen como cabezas de un amplio número de hogares en el país,
dando con ello una prioridad a la dimensión de género y ciclo de vida, buscando la
equidad en las oportunidades de servicio y acceso al mercado de trabajo entre hombres y
mujeres.
Adicionalmente, Hábitat establece como alta prioridad la constitución de reservas
urbanas de suelo en orden de satisfacer la demanda futura de los asentamientos humanos
45
El Colegio
de la Frontera
Norte
Evaluación Externa del Programa Hábitat 2005
en el medio urbano, y en respuesta a la intensa competencia por los usos del suelo,
especulación y falta de compromiso por ampliar los equipamientos y servicios que
experimentan las ciudades y zonas metropolitanas.
Este esfuerzo se orienta principalmente al apoyo de los gobiernos locales para ofrecer
suelo a precios accesibles en beneficio de las familias en condición de pobreza
patrimonial; así como incidir sobre la planeación de un ordenamiento territorial.
En este sentido, resulta de gran importancia que el Programa apoye el fortalecimiento de
los marcos institucionales locales, y en particular el desarrollo institucional de las áreas
responsables de la gestión urbana, cuyo funcionamiento poco eficiente es causa del
crecimiento más bien caótico de las ciudades.
En el ámbito local los instrumentos de política social reflejan un amplio espectro de
planteamientos de prioridades municipales, sin embargo, se puede establecer una
orientación convergente respecto de las prioridades establecidas para ciertos temas, cuya
instrumentación encuentran apoyos alineados a las estrategias e instrumentos que ofrece
Hábitat.
Empero, resulta deseable que las legislaciones estatales se actualicen hacia el
apuntalamiento de la instrumentación de acciones a favor de la población en condición de
pobreza y vulnerabilidad en las zonas urbanas, no necesariamente bajo la tesitura
planteada por el programa, sino en términos del reconocimiento de la imperiosa
necesidad de atender a este grupo poblacional dadas sus implicaciones en materia de
ordenamiento territorial y el desarrollo de las localidades.
El reto principal de Hábitat tiene que ver con establecer bases sólidas para generar o
activar mecanismos de ingreso derivados de la actividad productiva, distintos a los de la
asistencia social, como medio de superación de la pobreza a mediano y largo plazo,
actuando sobre los espacios en los que esta pobreza ocurre (en su Hábitat) y derivando
beneficios para sus residentes.
Durante el año 2003, la selección de ciudades para la cobertura del Programa se llevó a
cabo en todo el país, con ausencia de criterios regionales. En cambio, a tres años de
operación, Hábitat ha considerado el insumo de las autoridades locales y de prioridades
establecidas en los programas nacionales y estatales, lo cual constituye un avance no sólo
en la ampliación de la cobertura sino también con respecto del reconocimiento de las
diferencias en las necesidades específicas de cada región, y particularmente a los
requerimientos específicos de cada territorio en condición de pobreza urbana.
No obstante, resulta deseable en términos de la eficiencia operativa y de la eficacia
respecto del cumplimiento de los objetivos expuestos por Hábitat, la incorporación de
otros programas sociales que compartan la población objetivo, lo que redituaría en
ventajas para su operación, permitiendo organizar estrategias más integradas en términos
de los servicios disponibles para la población en condición de pobreza patrimonial.
46
El Colegio
de la Frontera
Norte
Evaluación Externa del Programa Hábitat 2005
Debido a que los recursos financieros no son suficientes para enfrentar las necesidades
que demanda la población en pobreza patrimonial, la focalización de las acciones en los
polígonos seleccionados se convierte en un mecanismo para priorizar los verdaderos
objetivos del Programa. En este sentido, los criterios de asignación de recursos están
relacionados con la equidad horizontal hacia la cobertura de la población objetivo, que
permita una distribución adecuada sobre los espacios involucrados.
La evaluación del tercer años de operación del Programa Hábitat, permiten observar un
incremento ligeramente superior al doble de polígonos intervenidos con respecto del
primero, sin embargo esto representa menos de la tercera parte del universo potencial.
El aumento en el número de polígonos intervenidos significa una ampliación de la
cobertura del Programa ante una mayor distribución de los recursos sobre más
localidades con espacios de concentración de pobreza urbana.
Recursos financieros que se incrementaron en más de un 250 por ciento con respecto a su
inicio, lo cual se explica en gran medida por las modificaciones realizadas a las Reglas de
Operación del Programa, particularmente en la incorporación para el 2004 de localidades
de más de 15 mil habitantes a través de la Vertiente Fronteriza, a diferencia del criterio
establecido en el 2003 en donde se consideraba la actuación del Programa sólo en
ciudades con población mayor a los 100 mil habitantes.
Respecto a la eficiencia de los instrumentos de focalización establecidos por el programa,
se observó una considerable concentración de recursos dispuestos sobre los polígonos de
atención localizados en espacios urbanos calificados con grado alto y muy alto de
marginación. Es decir, ocho de cada diez pesos fueron invertidos dentro de dichos
espacios, lo que proporciona una validación significativa de los mecanismos establecidos
para la orientación adecuada y eficiente de los recursos.
Pese a que comparativamente entre los ejercicios presupuestales del 2003 al 2005 del
Programa se puede apreciar una disminución porcentual de los recursos asignados en
polígonos de actuación con grado muy alto de marginación, dicho efecto se explica en
gran parte por el incremento considerable de las localidades incorporadas en las acciones
del presente año. Sin embargo, en forma conjunta con los recursos dispuestos para
polígonos ubicados en nivel alto de marginación, se aprecia un incremento real
ligeramente superior al doble con respecto al monto de los recursos financieros
asignados.
Si consideramos el número de hogares residentes dentro de los polígonos atendidos en el
2005 en forma conjunta, se observa un incremento por encima del 300 por ciento en la
cobertura de los hogares beneficiados con respecto del 2003, lo cual fortalece aún más la
apreciación de la eficiencia no sólo de los instrumentos de focalización, sino también de
los mecanismos dispuestos para la implementación de las acciones.
47
El Colegio
de la Frontera
Norte
Evaluación Externa del Programa Hábitat 2005
Respecto a la estructura de la inversión asignada para cada ejercicio presupuestal se
observa que en términos generales prevalece como prioridad de las autoridades locales, la
orientación de los recursos hacia las acciones comprendidas dentro de la modalidad de
Mejoramiento del Barrio (lo cual guarda congruencia con el enunciado de que es el
polígono el espacio de acción).
Pese a los logros alcanzados en los primeros tres años de actuación del Programa Hábitat,
resulta importante impulsar el fortalecimiento de los gobiernos locales para la operación
del Programa, para permitir un mejor seguimiento a las acciones y procesos. Asimismo,
es importante enriquecer el concepto de pobreza patrimonial y hacer explícita la manera
de actualizar el criterio de ingreso.
Por último, resulta indispensable dar mayor impulso al desarrollo institucional de la
instancia de gestión de los gobiernos locales, a fin de reducir la brecha de las capacidades
diferenciales de los ayuntamientos para la detección de las necesidades prioritarias y la
instrumentación de las acciones, con apego a los principios de equidad e inclusión que
estructuran la operación de Hábitat, permitiendo así una mayor focalización de los
beneficios hacia la población en condición de pobreza patrimonial, o bien para derivar de
manera más eficiente los resultados de las acciones a los residentes de los polígonos
donde éstas se desarrollan.
El programa no es un instrumento aislado de la política social o de la realidad nacional.
Por el contrario, aborda una problemática añeja y compleja, de carácter multidimensional
que se inserta en un marco institucional que no necesariamente responde a los retos de
operación del Programa.
En esta lógica, habría que distinguir por lo menos dos aspectos que no deben perderse de
vista para lograr una adecuada lectura e interpretación de este documento. El primero de
ellos se refiere a que muchas de las afirmaciones incluidas en el documento, que podrían
ser leídas como limitaciones del Programa, en realidad son expresiones del fenómeno de
la pobreza urbana.
Tal es el caso del análisis de focalización del Programa, que no debe ser realizado
solamente a partir de los datos de hogares y personas (referente obligado en el análisis de
cualquier programa social), toda vez que el lugar de atención y desarrollo de las acciones
se refiere al espacio en donde se expresa este tipo de pobreza, misma que no ocurre en
zonas homogéneas, sino en áreas donde conviven personas con distintos grados de
pobreza junto a población no pobre y que además son áreas que tienen diversas carencias
de servicios públicos e infraestructura urbana.
Esos espacios, que el programa denomina polígonos o zonas de atención prioritaria, son
aquellos a los que formalmente hablando deberían referirse los conceptos tradicionales de
focalización y cobertura.
48
El Colegio
de la Frontera
Norte
Evaluación Externa del Programa Hábitat 2005
Sin embargo, si bien es cierto que dichos espacios representan unidades en las cuales se
desarrollan acciones, también es cierto que no corresponden a un concepto cuyo
significado va más allá de su definición funcional, que el programa establece claramente
y que, en consecuencia, impide su comparación estricta con otros espacios que sí tienen
un significado propio (como por ejemplo barrio, colonia o municipio). Así, una aparente
focalización limitada, formulada en función de hogares y personas, no refleja una
debilidad del Programa, sino una expresión de la pobreza urbana y la elección de los
espacios de intervención.
La evaluación de la focalización del programa y de sus conceptos asociados, tales como
inclusión y exclusión, deben interpretarse y referirse solamente a los polígonos. Sin
embargo, en ausencia de referente conceptual, se analizan además los datos al nivel de los
hogares y las personas involucradas. Precisamente, una de las mayores cualidades del
programa es la vinculación entre el espacio en el que se manifiesta la pobreza y la
población que en él reside.
El segundo aspecto es el de considerar que el programa no puede incidir el marco
institucional y operativo que rige a los actores locales, encargados de la ejecución del
mismo. Por otro lado, la vocación municipalista del programa, que abre espacios
importantes de participación local, ya sea de autoridades o de las propias comunidades, es
una de sus principales cualidades, que irá ajustando su potencial con el paso del tiempo,
en la medida en que estos actores locales transformen sus capacidades, funcionamiento y
marco institucional a un mejor y más transparente aprovechamiento del Programa.
49