1 CONCLUSIONES

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CONCLUSIONES
En este capítulo se presentan las principales conclusiones derivadas del análisis de cada uno
de los componentes que fueron estudiados como parte de la Evaluación Externa del
Programa de Apoyo Alimentario (PAL) para los años 2004 y 2005 realizada por la
Universidad Iberoamericana. Así las siguientes secciones desglosan los principales
hallazgos del estudio en lo referente a: 1) Diseño, 2) Operación, 3) Costos y 4) Cobertura y
Focalización.
1.1
Diseño
Después de establecer los antecedentes del surgimiento del PAL, en esta sección se
analizaron las circunstancias bajo las cuales un programa de transferencias en especie como
el PAL podría tener ventajas sobre programas de transferencias monetarias condicionadas.
Las razones teóricas que se identificaron como posibles respuestas fueron:
1. Cuando es imposible cumplir con los condicionamientos debido a la falta de medios
para ello o a la inexistencia de infraestructura necesaria. Esta ha sido la justificación
implícita que se esgrime en los documentos básicos del PAL al establecer que la
población objetivo será la que se encuentre en situación de pobreza en aquellas
localidades de alta y muy alta marginación que no recibe programas como
OPORTUNDADES o el Programa de Abasto Social de Leche de LICONSA.
2. Cuando se tengan razones suficientes para sostener que una transferencia en especie a
familias pobres es la opción socialmente preferida. Muchas de las transferencias en
especie que realiza el gobierno tienen como finalidad promover valores que son
considerados fundamentales para una sociedad. Así, la transferencia en especie puede
ser una acción de gobierno que refleja las preferencias sociales.
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3. Cuando existen diferentes grados de competencias gerenciales de los hogares para el
manejo de los ingresos familiares. Esto implica que posiblemente el mismo monto de
transferencias en efectivo proveerán diferentes grados de bienestar, dependiendo de la
competencia de los miembros del hogar para administrar dichos recursos. Una de las
formas de solucionar este problema inherente es la provisión de bienes específicos que
reduzcan esta inequidad.
En la evaluación del diseño del PAL se pudo observar que la justificación del programa se
centra en el primer punto, mientras que los otros dos aspectos no han sido considerados.
En términos de la congruencia de los principios del PAL con la política social del gobierno
federal se concluye que la normatividad aplicable al programa de forma directa (Reglas de
Operación 2004) contienen la mayoría de los principios, objetivos, y elementos
institucionales de política social, sin embargo gran parte de ellos no se expresan de forma
explícita. De 18 conceptos sugeridos como elementos claves en política social y que
debieran entrar en el diseño de programas sociales, seis son mencionados explícitamente,
diez se infieren y dos no se encuentran.
El principio de corresponsabilidad si se menciona explícitamente. Los principios de
equidad, inclusión, humanismo, derechos sociales y oportunidad se pueden inferir como
parte de la descripción de los objetivos y operación del programa. Sin embargo, el principio
de seguridad, entendida como la protección ante eventos imprevistos y contingencias que
pueden agravar la situación carencial de los hogares más pobres, no puede inferirse de las
reglas de operación del programa.
Los objetivos generales de acciones de gobierno para el combate a la pobreza,
específicamente capacidades y combate a la condición de pobreza se encuentran
mencionados por las reglas de operación. Los objetivos de patrimonio y calidad de vida se
pueden inferir. Sin embargo el fomento a la cohesión social esta ausente en el documento
analizado.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
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En el rubro de elementos institucionales para la operación de los programas sociales se
menciona explícitamente transparencia y participación social e integralidad, dejando de
manera implícita rendición de cuentas, cambio y federalismo y desarrollo regional.
Al realizar la comparación a las R.O. 2004 modificadas para el ejercicio fiscal 2006,
tenemos que de los 18 conceptos sugeridos como elementos claves en política social y que
debieran permear el diseño de programas sociales, ocho se encuentran mencionados de
manera explícita, ocho se infieren y dos no se encuentran.
Tomando en cuenta esto, en las R.O. para el 2006 los conceptos que se encuentran de
manera explicita son: Corresponsabilidad, Capacidades, Combate a la pobreza,
Integralidad, Transparencia, Federalismo y Desarrollo regional, Rendición de cuentas y
Participación social, los que se infieren son: Equidad, Inclusión, Humanismo, Oportunidad,
Derechos sociales, Patrimonio, Calidad de vida y Cambio, y finalmente los que están fuera
del texto son: Seguridad y Cohesión social.
Por otra parte, los documentos citados y considerados como el diseño del Programa de
Apoyo Alimentario no contemplan un análisis del entorno adecuado. Se menciona que el
eje del desarrollo social del PND 2001-2006 está orientado a elevar las condiciones de vida,
las oportunidades de superación personal y de participación social de algunos grupos de la
población mexicana. Sin embargo no se menciona ni se justifica por qué las acciones del
PAL permitirían esto y en qué medida, ni cuál es la relación entre los recursos asignados y
el cumplimiento de estas metas. Resulta necesario que el documento de diseño integre un
diagnóstico a profundidad de las implicaciones que el entorno económico, social, político y
geográfico puede tener en el desenvolvimiento del programa.
Asimismo, el diseño del programa debería contemplar el análisis de la problemática a
combatir y de esta manera delimitar claramente a la población objetivo y definir los
preceptos bajo los cuales esta población se clasifica. En el caso del PAL, en los documentos
considerados como de diseño se menciona que los beneficiarios serán los hogares en
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
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condiciones de pobreza, en las localidades rurales menores a 2,500 habitantes y que debido
a su nivel de marginación no reciban apoyos de otros programas alimentarios. Sin embargo,
no se especifica qué tipo de pobreza o marginación, por qué las localidades menores a
2,500 habitantes, o cuáles son los problemas nutricionales de esta población, y qué tipo de
alimentos podrían beneficiarlos.
El diagnóstico de un programa como el PAL también debe contener un análisis y
evaluación de las capacidades de las instituciones involucradas. En los documentos de
diseño de este programa se encontró que se señalan las facultades y responsabilidades de
las organizaciones que participan en la instrumentación del programa, incluso se mencionan
algunas de las capacidades de infraestructura de estas instituciones. Sin embargo, resulta
necesario que el documento de diseño recomendado establezca la relación directa entre
estas facultades y capacidades y los resultados que se esperan del programa. De la misma
manera se deberá establecer la concordancia entre los objetivos generales, la misión y la
visión de estas organizaciones y las metas y objetivos del Programa de Apoyo Alimentario.
El análisis de las Reglas de Operación del PAL arroja que, en términos generales, la
estructura de las Reglas de Operación para 2004 contenía los elementos esenciales de la
planeación, operación, seguimiento y evaluación del Programa, sin embargo dichos
elementos no estaban explicados de forma clara y congruente en su mayor parte. Del total
de numerales, más del 90 por ciento contenía alguna observación, lo que hubiera sido
justificación suficiente para la publicación de modificaciones a las Reglas para el ejercicio
2005.
Sin embargo, aún con los esfuerzos realizados por DICONSA para publicar
modificaciones en 2005, no fue posible; publicándose las modificaciones hasta febrero de
2006.
Las conclusiones a las que podemos llegar en este informe respecto de las Reglas de
Operación son las siguientes: En primer término, podemos decir que las Reglas de
Operación si están orientadas a la consecución del objetivo fundamental del Programa de
Apoyo Alimentario, si se considera que la finalidad del Programa se refiere a la entrega del
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apoyo alimentario en especie para mejorar la ingesta y nutrición de hogares en situación de
pobreza. Esto significa que, por un lado, el diagrama de flujo elaborado tiene como núcleo
en torno al cual se alinean todos los procesos, la entrega del apoyo alimentario en especie.
Por otro lado, la matriz de consistencia elaborada permite ver que la mayor parte de las
disposiciones se refieren a actividades relacionadas con la focalización y entrega del apoyo
alimentario en especie.
En segundo lugar, se puede decir que los elementos clave del diseño del Programa,
analizados con base en las Reglas de Operación 2004, no estaban definidos claramente.
Esto significa que existían contradicciones y debilidades que valía la pena resolver. En el
propio diagrama y en la matriz de consistencia para 2004, así como en el análisis
presentado, se puede verificar la falta de claridad en gran parte de las disposiciones. Los
aspectos más relevantes son los relacionados con la población objetivo y la integración del
padrón, así como en lo relacionado con la corresponsabilidad y la ausencia de indicaciones
claras de tiempos y lugares para desarrollar actividades claves del proceso. En el análisis
de las Reglas publicadas en 2006 se encontró que las deficiencias en relación con la
integración y actualización del padrón fueron superadas, teniéndose ahora mucho más
claridad en las responsabilidades de DICONSA y de SEDESOL. La problemática expuesta
para 2004 en relación con la población objetivo fue superada parcialmente, al definir que se
trata de hogares en localidades de alta y muy alta marginación. Sin embargo queda
pendiente la aclaración de que se trata de hogares en pobreza de capacidades.
En tercer lugar, con base en las RO 2004 se determinó que había falta de congruencia entre
los distintos elementos del diseño del Programa. Nuevamente, del diagrama y la matriz de
consistencia se dedujeron aspectos que confirmaron la falta de congruencia interna entre los
distintos elementos. Así, por ejemplo, en un elemento se definía una instancia responsable
del padrón y en otro elemento se incluía a dos instancias; los requisitos para ser beneficiario
del Programa se ubicaban en el elemento procedimiento de selección cuando deberían estar
precisamente en requisitos, etc. Estos aspectos fueron subsanados con la publicación de las
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RO 2006, en donde se definen responsabilidades de manera clara y directa y el proceso de
operación del programa es más ordenado y congruente.
El ultimo análisis de esta dimensión correspondió a las acciones sinérgicas con los
gobiernos locales para hacer llegar de manera más eficiente y efectiva los beneficios del
PAL y los beneficios complementarios a los hogares en pobreza. El análisis al respecto nos
muestra que de los 50 programas alimentarios para los que se tiene información en 22
estados de la República Mexicana, 28 son complementarios y 22 se duplican. Los estados
con mayor número de programas alimentarios son Morelos y Oaxaca. Ello no quiere decir
necesariamente que éstos sean los estados con mayor número de programas sociales de tipo
alimentario, sino que las páginas en internet de dichos estados son quizá más explícitas en
la difusión de sus programas. También se puede observar que 31 programas en 19 estados
contemplan como una de las características de la población objetivo aquella en localidades
o municipios con alta o muy alta marginación.
El porcentaje de posible duplicidad es alto, el 44% de los programas estatales para los que
se encontró información podrían llegar a duplicar las acciones emprendidas por el gobierno
federal mediante la aplicación del PAL, por lo que es altamente recomendable que primero
se elabore un inventario mucho más detallado con información solicitada directamente a los
gobiernos de los estados y segundo, que establezcan mecanismos de colaboración y
generación de información entre las entidades federativas y el gobierno federal. Acciones
de monitoreo de este tipo redundarían en mayor eficacia y eficiencia de los esfuerzos de
políticas para el desarrollo social a nivel federal y estatal.
1.2
Operación
Las conclusiones de esta dimensión reflejan los hallazgos en materia de: 1) generación,
manejo y utilización de la información del PAL; 2) procesos, estructuras y actividades
complementarias para la operación del PAL; y 3) metas fisico-financieras del PAL
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
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En materia de información la primera conclusión a la que se llegó es que más del 80 por
ciento de las actividades y proceso generan información y existen formatos y reportes
identificados en el trabajo de campo y utilizados por los actores operativos que permiten
conocer cómo ocurren los procesos realmente.
Se identificaron un total de 67 reportes o documentos que deberían generarse, de estos, 11
no existen de acuerdo con la verificación que se realizó en campo y en gabinete. En cuanto
a la disponibilidad se encontraron 5 reportes que deberían estar disponibles al acceso
público, generalmente mediante páginas electrónicas, pero que en realidad están
disponibles sólo para el uso interno de las áreas de DICONSA.
A 39 reportes se les asignaron nombres o se infirieron con base en las actividades porque
no se encontraron explícitos en los documentos normativos. Tampoco fue posible
identificar al responsable de generar la información en un caso, a 12 usuarios y a 37
mecanismos de resguardo (25 no especificados y 12 inferidos) porque no están definidos en
la norma. En la matriz aparecen como “No especificado” en las filas sombreadas
correspondientes a la parte normativa.
Otros hallazgos al cotejar los dos tipos de información fueron la gran proporción de
inconsistencias cuantificadas, es decir, las diferencias encontradas entre información
normativa versus información de gabinete y campo: 41 respecto al nombre del reporte, 34
en el responsable de generarla, 22 en cuanto a los usuarios de la información y 8 en el
mecanismo de resguardo. Cabe aclarar que este último dato se incrementaría si se toman en
cuenta los 12 casos en los que el mecanismo de resguardo fue inferido, es decir, que éstas
pudieron coincidir con la información de campo y disminuir el número de inconsistencias.
Finalmente, es importante señalar que también se detectaron 3 casos de incongruencia
entre los documentos normativos ya que el responsable mencionado en un documento
(Lineamientos) no coincidió con el responsable mencionado en el otro (Manual) para un
mismo reporte. Igualmente las inconsistencias entre la información de gabinete y de
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trabajo de campo en reportes, responsable, usuarios y mecanismo de resguardo sumaron 25,
es decir, que los datos obtenidos de los documentos enviados por DICONSA no
coincidieron con lo arrojados por las Entrevistas Semi-estructuradas y la Encuesta.
Por otra parte, respecto de las necesidades de información, se concluyó que existen
necesidades importantes de información del personal directivo del PAL. Para 17 directivos
(de los cuales 2 ocupan cargos de dirección del programa, uno es responsable financiero, 12
tienen puestos clave para la operación del programa y 2 se encargan de atender la
transparencia de la información) es importante contar con información confiables y
oportuna. Los resultados arrojaron una lista de 38 reportes requeridos y su importancia
radica, aun cuando parte de la información ya se genera, en el contenido, formato,
periodicidad o método de acceso sugerido, o bien, en que no se tiene acceso directo a ese
reporte específico. En esta tema también se puede concluir que existe la necesidad de
sistematizar la información a fin de facilitar el acceso y el manejo adecuado de la
información para la operación y planeación estratégica del programa.
En cuanto a los procesos operativos del PAL se observó que aproximadamente un 90% de
los subprocesos o actividades de cada proceso operativo, corresponden y son consistentes
con la ejecución del programa.
Sin embargo, vale la pena destacar que, si bien es cierto que se definen las actividades
atribuidas a cada proceso, sería preferible realizar un manual de procedimientos para cada
uno de ellos. De esta manera sería posible precisar claramente las atribuciones
correspondientes a cada instancia involucrada en la operación del programa.
Otro aspecto importante es que existe una falta de estandarización en la desagregación de
las actividades para cada proceso operativo. Esto también puede ser motivo de confusión en
las atribuciones y generar cuellos de botella en la ejecución del programa.
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En cuanto a las estructuras, actividades y procedimientos complementarios, tenemos que de
acuerdo a lo establecido por la SEDESOL, existen variables básicas para la construcción de
los padrones de programas sociales pero que en el caso del padrón del PAL sólo incluyen
algunas de ellas. De acuerdo a la información proporcionada al equipo de evaluación, las
variables contenidas en los padrones del PAL para diferentes fechas no sólo no cumplen
con lo establecido por SEDESOL, sino que además varían entre si.
Se destaca también que las actividades de promoción social no son consideradas dentro de
ninguno de los tres documentos que constituyen la normatividad del PAL (Lineamientos de
operación, Manuales de operación y Reglas de Operación). Sin embargo, aún cuando no se
atribuyen a ninguna instancia dentro de la estructura de operación, en la práctica si se llevan
a cabo algunas actividades de promoción. Esto se confirma por ejemplo en el hecho de que
aunque el 85% de los beneficiarios entrevistados no obtuvo información por medios
impresos, el 95% de ellos refiere tener conocimiento sobre cómo, dónde y con qué
frecuencia recibir su paquete alimentario. Esto implica que la información no sólo se
distribuye a través de canales institucionales, sino que dentro de las localidades la
información se difunde por otros mecanismos.
Acerca del proceso de incorporación el 53% de los encuestados refiere tener información al
respecto, de los que el 73% la recibió por parte de visitadores de DICONSA. En suma,
podemos decir que la información que los beneficiarios reciben no es proporcionada por
medios impresos sino de manera directa por parte del personal de DICONSA. Esta práctica
podría mejorarse si se institucionalizara la difusión de la difusión de la información
Respecto de la participación de los Comités de Beneficiarios se encontró que además de
realizar las actividades establecidas en la normatividad correspondiente, se llevan a cabo
otras acciones tales como impartir pláticas de higiene, nutrición y/o salud; verificar la
entrega del apoyo del programa; denunciar irregularidades; organizar faenas o la limpieza
de la comunidad; avisar cuando llegan las despensas; recibir y entregar despensas, entre
otras. Aunque estas actividades no son atribuidas de manera explícita en los documentos
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
10
normativos a ninguna instancia en particular, en la mayoría de los casos constituyen una
herramienta útil en la ejecución eficiente del programa. Por lo anterior sería deseable que se
incluyeran dentro de manuales de procedimientos para evitar duplicidades en la operación
del PAL.
Lo anterior nos indica que existen prácticas que no se han considerado en los documentos
normativos, pero que gracias a ellas el PAL funciona de manera más o menos eficiente.
La percepción de los beneficiarios sobre pláticas de nutrición, higiene y salud es muy
buena, el 98% de los que las han recibido opina que son útiles para tener mayor higiene al
cocinar, para tener conocimientos sobre nutrición y para tener mayor higiene en su aseo
personal.
Hasta el 2º trimestre del año 2005 se habían llevado a cabo 635 pláticas a 2 mil 579
facilitadores, es decir, un total de 6 mil 892 pláticas a 155 mil 070 beneficiarios del
Programa acerca de la corresponsabilidad, nutrición, salud, higiene personal y
mejoramiento ambiental.
Y al 4° trimestre del año 2005 se habían impartido 967 talleres de capacitación a 3 mil 938
facilitadores comunitarios y se habían impartido un total de 20 mil 830 pláticas a 156 mil
225 beneficiarios del programa acerca de corresponsabilidad, nutrición, higiene personal y
mejoramiento ambiental.
En cuanto al tema referente a las Metas físico-financieras, al cierre del 2004, la entrega
total a nivel nacional fue de 2.190millones de paquetes y se dio atención en el año a
253,744 beneficiarios. Esto implica un cumplimiento del 85% de la meta original de
familias atendidas y un 82% de cumplimiento con respecto a la meta programada original
de paquetes alimentarios. A nivel estatal el cumplimiento de metas en cuanto al número de
hogares atendidos no refleja un comportamiento homogéneo. Resaltan los casos del Estado
de México y Sinaloa que tuvieron un sobre-cumplimiento de 62% y 57% respectivamente,
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11
mientras que Guanajuato, Querétaro y Michoacán registraron un incumplimiento de metas
del 38%, 37% y 31% respectivamente.
En la proyección de metas físicas para el 2005, a nivel nacional se programó la entrega de
2.666 millones de paquetes alimentarios a 222,246 beneficiarios. Dicha meta no sufrió
modificaciones a pesar del ajuste presupuestal de 23% solicitado por SEDESOL. Para el
31 de diciembre de 2005, el porcentaje de cumplimiento fue de 83% para familias y 79% en
paquetes entregados. A nivel estatal las entidades que registraron una diferencia mayor
entre en el número de hogares programados y atendidos fueron Chiapas (6,153), Jalisco
(5,081) y Sinaloa (4,1901). En términos relativos, casi todas las entidades tuvieron un
cumplimiento menor al programado, sólo Aguascalientes, Colima y Tlaxcala cumplieron su
meta. De los que incumplieron su meta, destacan San Luis Potosí, Michoacán, Jalisco y
Guerrero.
Al comparar los datos de familias programadas en 2005 y 2004, se concluye que hubo una
modificación a la baja del 27.4% debida a los cambios en el padrón. Los estados de
Veracruz, Tabasco y Chiapas se mantuvieron como las entidades con mayor número de
hogares programados, pero los estados que registraron un aumento mayor de hogares
programados fueron el Estado de México y Sinaloa mientras que los que disminuyeron
fueron Guanajuato Michoacán y Jalisco.
Comprando los datos de apoyos entregados, observamos una disminución del 4% a nivel
nacional. De igual modo se observa un aumento en el número de apoyos entregados en
efectivo del 194% y una reducción de 7.9% en paquetes alimentarios, lo que representa una
disminución global del 4% del total de apoyos entregados. Los apoyos en efectivo se
implementaron en 18 entidades en 2005, mientras que para 2004 fueron solamente 4.
En la proyección de metas financieras para el 2004 se programaron 500 millones de pesos,
la cual sufrió una modificación para quedar en 433.3 millones de pesos. Esto representa una
reducción del 13.34% de la meta original. Finalmente, el presupuesto ejecutado de 2004 fue
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
12
de 396.7 millones de pesos, siendo éste el 79% de acuerdo a la meta presupuestada original
y un 92% respecto de la modificada.
En la proyección de metas financieras para el 2005 se programaron en el presupuesto 500
millones de pesos, sufriendo una modificación para quedar en 381,814.4 pesos. Esto es una
reducción del 23% de la meta original. Finalmente, el presupuesto ejecutado fue de 377.7
millones de pesos, siendo éste el 76% de acuerdo a la meta presupuestada original y un
98% respecto de la modificada
1.3
Operación financiera o de costos
En 2004 se registró un costo de la mercancía de 332.4 millones de pesos, es decir, un costo
promedio por paquete de 154.7 pesos, mientras que para 2005 fueron 305 millones de
pesos, con un costo promedio de 154.1 pesos. A nivel general, se observa que hubo una
reducción en el gasto derivado de la compra de mercancía para el PAL de 2004 a 2005, sin
embargo, el gasto por paquete entregado disminuyó sólo en 6 centavos, es decir, el 1% del
costo observado en 2004
Para 2004, las Unidades Operativas que absorbieron la mayor parte de los gastos son
Villahermosa, Veracruz y Tuxtla Gutiérrez mientras que las que menos lo hicieron fueron
Yucatán, Tamaulipas y Quintana Roo.
Por capítulo contable, las Unidades Operativas que gastan más en servicios personales son
Guerrero, Guanajuato y Villahermosa mientras que 14 Unidades no registraron ningún
gasto bajo este rubro.
En el caso de compra de mercancías, Villahermosa ocupa el primer lugar, seguido por
Veracruz y Tuxtla Gutiérrez, mientras que Yucatán Quintana Roo, Campeche y Colima
fueron los que menos lo hicieron. Las Unidades Operativas que gastaron más en servicios
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
13
generales fueron Villahermosa, Guanajuato y Veracruz y las que menos Tamaulipas,
Tapachula y Quintana Roo.
Las tres Unidades Operativas que absorben el 47.5% de los gastos totales fueron Veracruz,
Villahermosa y Guanajuato. Por el contrario, Morelos, Yucatán, Quintana Roo, Coahuila y
Colima se repartieron el 0.5% del gasto total para ese año (cada Unidad gastó el 0.1% del
gasto total).
Las Unidades Operativas que gastaron más en servicios personales fueron Veracruz,
Villahermosa y la Sucursal Metropolitana.
En el caso de materiales y suministros,
Veracruz, Villahermosa y Guanajuato fueron las que más gastaron en este rubro, mientras
que Colima, Quintana Roo, Yucatán, Morelos y Tamaulipas registraron un 0.1% cada una.
No existe información desglosada por proceso, por lo cuál no es posible realizar un análisis
puntual de los costos que implica, la adquisición de las materias primas, el almacenamiento
o la distribución de paquetes; sin embargo, la información obtenida del trabajo de campo
permitió conocer algunas características sobre estos procesos.
Según la clasificación enviada a la institución evaluadora, el porcentaje de los gastos totales
destinado a los costos directos aumentó al pasar de 5.01% en 2004 a 7.62% en 2005. Para
los indirectos disminuyó de 11.05% en 2004 a 10.73% en 2005. El costo promedio de cada
uno de los tres tipos de paquete alimentario identificado fue de 234.9 pesos para el paquete
uno, 229.8 pesos para el paquete dos y 238 pesos para el paquete tres. El costo promedio de
los tres paquetes es de 234.23 pesos.
Utilizando el Coeficiente de Engel así como de la línea de pobreza de capacidades rural,
ambas estimadas por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México para
2004 se estimó el gasto por hogar en alimentos. Para ello, primeramente se calculó, con
base en los datos del mismo Comité el ingreso máximo del hogar pobre de capacidades en
el medio rural, el cual ascendió que es de 3,297.95 pesos. Una vez obtenido el ingreso de
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14
un hogar para ser considerado pobre de capacidades en el medio rural y utilizando el CE, se
calculó el gasto en alimento por hogar, que es de 1,791.34 pesos.
Con base en los datos anteriores se concluyó que el costo de la canasta a precios de
mercado para el beneficiario representa el 13.07% del gasto en alimentos de un hogar pobre
de capacidades en el medio rural o 5.11 días en términos de un Salario Mínimo para la
zona C vigente para 2006.
La suma de los beneficios de las transferencias para el consumidor es de 332.47 pesos, lo
que representa el 10% de los ingresos mensuales del hogar (234.23 por los productos de los
paquetes alimentarios y 98.24 por el precio de mercado que implicaría cada plática).
Por el otro lado, el costo promedio por hogar beneficiario para 2005 fue de 2,050 pesos
anual o 170.8 pesos mensual, lo que representa una cifra menor a la que el beneficiario
obtiene por el Programa, es decir, se obtiene un beneficio neto mensual de 152. 77 pesos
por hogar
Existen además otros beneficios no cuantificables derivados del PAL y que representan
importantes mejoras para la población que vive en las localidades atendidas. Uno de ellos
es la integración social; la convivencia con otros miembros de la comunidad ayuda a
establecer redes sociales de cooperación, ya sea para colaborar en trabajos en la localidad
(lo cuál genera externalidades positivas para todos los habitantes de la localidad, sean o no
beneficiarios).
1.4
Cobertura y focalización
En 2004 existían 3,302,675 hogares en localidades de menos de 2,500 habitantes, de alta y
muy alta marginación y en situación de pobreza de capacidades. Para ese mismo año había
2,704,970 hogares ubicados en estas mismas localidades que eran atendidos por Liconsa o
por Oportunidades. Por lo tanto, la población objetivo del Programa de Apoyo Alimentario
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
15
para el año 2004 corresponde a 597,709 hogares. De igual forma, para 2005 existían
3,317,317 hogares en localidades de menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta
marginación y en situación de pobreza de capacidades y 2,736,840 hogares ubicados en
estas mismas localidades atendidos por Liconsa o por Oportunidades, por lo que la
población objetivo para 2005 fue de 580,447 hogares.
En cuanto a la distribución de inscritos al PAL, se tiene que en el 2004 sólo 10 estados
agrupaban el 68% del total de localidades inscritas. Las entidades del país con mayor
número de localidades inscritas eran Veracruz, Chiapas y Chihuahua. Sin embargo,
Tabasco, Tlaxcala, Querétaro y Guanajuato fueron las entidades que en promedio, tuvieron
más hogares inscritos por localidad registrada, por lo que es importante destacar que aún
cuando Chihuahua ocupa el tercer lugar en cuanto a localidades, ocupa uno de los últimos
lugares en cuanto a promedio de hogares beneficiarios por localidad.
Para 2005 los estados con mayor número de localidades inscritas fueron Veracruz, Chiapas
y Guanajuato. Destaca que Tabasco ocupó el primer lugar en cuanto al promedio de
hogares por localidad, pero el noveno en cuanto a localidades inscritas. Respecto a los
hogares promedio por localidad los tres primeros lugares los ocuparon Tabasco, Guanajuato
y el Estado de México
De los 253,744 hogares atendidos el año 2004, un total de 141,493 hogares fueron de
localidades de marginación media y baja, y 112,251 hogares de zonas rurales de alta y muy
alta marginación, así como de localidades sin clasificación Comparando está última cifra
con los 597,705 hogares calculados como tamaño de la población objetivo, tenemos que la
cobertura de la población objetivo del PAL para el año 2004 fue de 18.8%.
Para el año 2005, de los 191,707 los hogares atendidos por el PAL, 100,290 se ubicaron en
localidades de alta y muy alta marginación, así como en las que no tienen clasificación. De
esta forma, la cobertura de la población objetivo (580,497) para 2005 fue de 17.2%. Es de
hacer notar que la cobertura de 2004 a 2005 disminuyó un punto y medio porcentual;
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
16
mientras que la focalización incrementó de manera importante debido a la disminución
sustancial de la entrega de apoyos en localidades de marginación media y baja. En 2004 se
atendió al 15 % y al 29% de los hogares rurales pobres de las localidades de marginación
alta y muy alta en las que se aplicó el programa, respectivamente; mientras que en 2005 la
atención fue del 18% y el 33%, también respectivamente. Es importante señalar que este
efecto se generó por la disminución de la atención a localidades de marginación media, lo
que significa que se está mejorando sustancialmente la focalización del programa.
De 2004 a 2005, el error de inclusión en localidades bajó de 25.5 a 23.9 por ciento y en
hogares de 55.8 % a 47.6%. Por su parte, el error de exclusión en localidades bajó de 79.9
en 2004 a 78.6 % en 2005, mientras en hogares aumentó de 81.2 % a 82.7%
Para 2004, en las localidades de muy alta marginación se cubrió al 98% de los hogares
objetivo con 13% de los recursos totales asignados al PAL. En las localidades de alta
marginación, se apoyó a 88% de la población objetivo que habita en esas localidades y se
gastó el 29% del presupuesto otorgado para realizarlo. En las localidades de marginación
media se cubrió al 83% de los hogares pobres de capacidades que existen en estas
localidades y se gastó el 58% del total de recursos disponibles para ello. Para el 2005, la
atención a localidades de marginación media disminuye, lo cual mejora sensiblemente los
indicadores de focalización.
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO