EVALUACION EXTERNA DEL PROGRAMA DE ABASTO RURAL OPERADO POR DICONSA

Marzo 14, 2003
EVALUACION EXTERNA
DEL PROGRAMA DE
ABASTO RURAL
OPERADO POR DICONSA
Resumen Ejecutivo
1
GEA
Grupo de Economistas y Asociados
•
La evaluación externa del Programa de Abasto Rural (PAR), operado por Diconsa, cubre
los aspectos previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), los
elementos establecidos en los términos de referencia emitidos por Diconsa, así como los
consignados en la propuesta que presentó GEA Grupo de Economistas y Asociados
para dicha evaluación.
•
Esta evaluación integral utiliza, además de análisis de gabinete de información
documental y análisis estadísticos y econométricos, una investigación de campo que
incluyó encuestas a beneficiarios y no beneficiarios del PAR, a representantes de los
Comités de Abasto Rural, a encargados de tiendas Diconsa y a encargados de almacenes
rurales, así como entrevistas a profundidad a funcionarios de dicho Programa.
•
El principal objetivo de este trabajo es evaluar los resultados del PAR, de tal forma que
se definan con precisión los siguientes aspectos:
Eficiencia y eficacia del programa.
Costo-beneficio del programa.
Calidad del programa.
Equidad y transparencia en la distribución de los recursos canalizados.
Impacto social del programa.
Recomendaciones para mejorar las acciones y garantizar el cumplimiento de los
objetivos del programa.
•
En ese contexto, los objetivos específicos de la evaluación son:
Analizar la orientación de las políticas del PAR con respecto al interés y al
beneficio públicos.
Verificar en qué medida el PAR cumple con las demandas de la población
objetivo.
Dictaminar el cumplimiento oportuno de objetivos y metas del programa y
desarrollar mecanismos que permitan identificar y medir la eficiencia con la que se
ejerce el presupuesto.
Determinar desviaciones en el cumplimiento de objetivos, metas y destino de los
recursos del PAR.
Fomentar una administración de resultados en la gestión pública, que permita
mejorar los procesos de planeación y programación presupuestaria.
Inducir una racionalización del gasto en función de prioridades y del costoefectividad de diferentes alternativas en la aplicación de los recursos.
Corroborar el cumplimiento de la normatividad y reglas de operación del
programa.
2
GEA
Grupo de Economistas y Asociados
•
Para alcanzar los objetivos planteados, la evaluación se basó en tres metodologías
complementarias:
1.
Investigación de campo que incluyó el levantamiento de encuestas en 240 localidades del
país (120 con tienda Diconsa y 120 sin tienda Diconsa) a las siguientes poblaciones en
muestra:
960 cuestionarios a población residente en localidades con tienda Diconsa (8
entrevistados por localidad).
960 cuestionarios a población residente en localidades, aledañas a las anteriores,
sin tienda Diconsa (8 entrevistados por localidad).
120 cuestionarios a encargados de la tienda Diconsa ubicada en la localidad
visitada.
112 entrevistas a responsables de los Comités de Abasto Rural en localidades con
tienda Diconsa.
36 entrevistas a Jefes de Almacén, que correspondían a las tiendas de Diconsa
incluidas en la muestra.
Monitoreo de precios en las 120 tiendas Diconsa en muestra, y en 240 tiendas
ubicadas en las mismas localidades con tienda Diconsa y en localidades sin
tienda incluidas en muestra (120 en cada caso).
12 entrevistas a profundidad con funcionarios Diconsa.
•
Con la investigación de campo se determinan:
El cumplimiento de objetivos y reglas de operación (vinculadas con los
beneficiarios del PAR)
El grado de satisfacción de los beneficiarios
Los beneficios del programa
La efectividad de los procesos y mecanismos operativos del programa
2.
La segunda metodología consistió en un análisis de gabinete para, junto con la
investigación de campo, determinar las relaciones de costo-beneficio --económica y
social-- y de costo-efectividad del PAR.
3.
A partir de las investigaciones de campo y de gabinete, se verificó la eficacia, eficiencia,
transparencia y pertinencia del PAR.
•
El contexto del PAR en 2002 se caracterizó por una combinación de estabilidad macrofinanciera, un estancamiento de la producción, de la demanda interna y de las ventas –lo
que contribuyó a un deterioro del empleo formal—e incertidumbre en el ámbito nacional
e internacional, particularmente hacia fines del año. Además, en un entorno de
astringencia presupuestal para todo el sector público, el gasto total de Diconsa en 2002
representó:
3
GEA
Grupo de Economistas y Asociados
0.6% del gasto programable del sector público.
0.7% del gasto corriente total del sector público.
1.0% del gasto público en funciones de desarrollo social.
44.1% del gasto en funciones de abasto y asistencia social.
•
Otro elemento del contexto de la operación del PAR es que la incidencia de la pobreza
es marcadamente mayor en las zonas rurales que en las urbanas: mientras que 9.8% de
los hogares urbanos no podrían acceder a la canasta alimentaria, en las localidades
rurales esta proporción se acrecienta a 34.1%; poco más de tres veces.
•
Las reglas de operación del PAR correspondientes a 2002 registraron modificaciones
importantes, que impactan tanto la cobertura como la focalización del PAR. En ese
sentido, debe considerarse que la evaluación de la cobertura y la focalización de las
tiendas Diconsa por grado de marginación de las localidades donde se ubican, depende
de la clasificación de dicha marginación que realiza una institución ajena a Diconsa
(Conapo) y varía de manera radical en el tiempo.
•
En diciembre de 2002, Diconsa operó 22,516 tiendas en todo el país (233 tiendas más
que las registradas en diciembre de 2001). De ese total, 871 tiendas se encuentran
ubicadas en localidades que no aparecen en el catálogo utilizado por Conapo, en el que
se establece la zonificación del país por grado de marginación y que corresponde a 2000.
Por lo anterior, esas 871 tiendas se omiten del presente análisis y, con ello, el total de
tiendas analizadas para efectos de cobertura y focalización se ajusta a 21,645.
•
De ese total de tiendas, 66.7% se ubicaron en localidades con alta o muy alta
marginalidad, de acuerdo con la clasificación del grado de marginación de Conapo. Lo
anterior implica que 33.3% de las tiendas Diconsa se sitúan en localidades que no prevén
las reglas de operación del PAR.
•
A nivel estatal, el mayor número de tiendas se ubicó en Oaxaca (9.7% del total),
Veracruz (9.3%), Coahuila (7.4%), Guerrero (5.1%), Michoacán (4.6%) y Tabasco
(4.4%). Si se añaden las tiendas Diconsa en Sinaloa, Puebla e Hidalgo, se alcanza 53%
del total de tiendas en el país.
•
La cobertura de la población total del PAR (definida como la población por localidad
que cuenta con tienda Diconsa) alcanzó 45.5% de la población total a nivel nacional.
•
Por grado de marginación de las localidades, la cobertura de la población varía de
manera sustancial. La mayor cobertura se ubica en los segmentos de grado de
marginación medio (52.0%), alto (49.2%) y bajo (46.6%). A su vez, el menor grado de
cobertura total promedio se ubica en el segmento de muy alta marginación (34.1%).
4
GEA
Grupo de Economistas y Asociados
•
Sin duda, la relativa baja cobertura de las localidades con grado de marginación muy alto
se deriva del número total de localidades de este tipo que existen en el país (33,896
localidades con más de dos viviendas), lo que dificulta una cobertura más amplia.
•
Lo anterior implica que la cobertura de las tiendas Diconsa muestre un comportamiento
a favor de las localidades con grado de marginación entre bajo, medio y alto; mientras
que la cobertura de las localidades (no de la población) con muy alta marginación sea de
sólo 8.6%.
•
Sin embargo, en la medida que históricamente Diconsa no atiende localidades con
población inferior a 200 personas –debido al elevado costo que significaría establecer
tiendas en esas localidades--, si se considera sólo a las localidades con población
superior a 200 personas, la cobertura de las localidades cambia de manera radical: la
cobertura de loalidades con muy alta marginación se eleva a 37.4%.
•
Además de las tiendas de venta directa al público, a ese mes la estructura organizacional
de Diconsa involucró 15 sucursales corporativas, 18 unidades operativas, 31 almacenes
centrales y 274 almacenes rurales.
•
Los almacenes rurales se encuentran a lo largo del país y tienen una dispersión
geográfica que responde a diversos criterios que han cambiado en el tiempo. En
principio, el criterio fundamental ha sido el número de tiendas y la población que
abastecen. En diciembre de 2002, a nivel estatal el promedio de almacenes rurales por
estado ascendió a 8.8; destacan los casos de Oaxaca (34 almacenes rurales), Coahuila
(28), Guerrero (21), Puebla (18), Durango (15), Jalisco (15) e Hidalgo (14).
•
Esa distribución de almacenes rurales implica un promedio de 84 tiendas por almacén
rural en cada entidad federativa, con una desviación estándar de 18. En este caso los
estados en los que se presenta el menor número de tiendas por almacén rural son
Querétaro (316), Tlaxcala (269), Tamaulipas (202), Sinaloa (186), Michoacán (172) y
Veracruz (169).
•
Para determinar la cobertura de los almacenes rurales se requiere, en primera instancia,
un indicador sobre la población atendida (en las localidades donde se ubican las tiendas
Diconsa) por almacén rural. Para este indicador, el promedio nacional se ubica en 165
mil personas beneficiarias por almacén rural. En cuatro estados la población beneficiaria
por almacén es sustancialmente superior al promedio nacional: Distrito Federal
(1,559,348), Estado de México (1,069,718), Tlaxcala (823,660) y Morelos (639,575).
•
Por último, un indicador de dispersión relevante referente a las tiendas Diconsa, es la
población beneficiaria1 por tienda. El promedio nacional se ubica en 2,061 personas
atendidas por localidad con tienda Diconsa.
1
Se define como la población total de la localidad en la que se ubica una tienda Diconsa.
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GEA
Grupo de Economistas y Asociados
•
Existe una estrecha vinculación entre el grado de marginación y las condiciones de
ruralidad de las localidades del país. En la mayor parte de las localidades donde opera
Diconsa (de alta y muy alta marginación) más de 70% de la población económicamente
activa (PEA) se ocupa en el sector primario.
•
De hecho, 98.7% de las localidades del país (incluyendo a las localidades de menos de
tres casas, que no están clasificadas con número de localidad) son consideradas rurales
según el indicador de número de habitantes (menos de 2,500 habitantes). En ese sentido
y por definición, la ubicación de la mayor parte de las tiendas Diconsa (96%) es en zonas
rurales.
•
La dispersión de la población y, por tanto, el reto de Diconsa para alcanzarla, por medio
de una correcta ubicación de sus tiendas, se magnifica cuando se analiza con mayor
precisión el tamaño y número de las localidades del país. Si se consideran a las
localidades de una o dos casas (que Conapo no incluye en su análisis de marginación por
localidad), existen más de 130 mil localidades con menos de 50 habitantes en el país, de
las cuales 54% se ubican en sólo nueve estados: Veracruz (10.6% del total), Chiapas
(9.9%), Chihuahua (8.2%), Jalisco (6.1%), Tamaulipas (5.7%), Sonora (5.3%),
Michoacán (4.5%), Guanajuato (3.8%) y Oaxaca (3.8%).
•
De acuerdo con la información de diciembre de 2002, todavía existen 46 municipios con
grado de marginación alto o muy alto en los que no se ubica ninguna tienda Diconsa. La
población que habita en esos municipios ascendió a 238 mil habitantes (menos de 0.3%
del total nacional y menos de 1% de la población que habita en localidades con grado de
marginación alto); en todo caso, destaca que se concentra en sólo tres estados (Oaxaca,
Puebla, Veracruz y marginalmente en Chiapas)
•
Sin embargo, si se considera el número de localidades que no cuentan con una tienda
Diconsa y que tienen un grado de marginación alto o muy alto, las entidades federativas
con mayor rezago son: Veracruz, Chiapas, Oaxaca, Michoacán, Guerrero y Jalisco.
•
El grado de analfabetismo que se registra en las localidades atendidas por tiendas
Diconsa es consistentemente mayor que el de localidades sin tienda, para cada uno de los
estratos de marginación, con excepción del correspondiente a muy alta marginación.
•
De igual manera, el ingreso promedio ponderado (en múltiplos de salarios mínimos) que
se registra en las localidades atendidas por tiendas Diconsa es consistentemente menor
que el de localidades sin tienda, para cada uno de los estratos de marginación, con
excepción del correspondiente a muy alta marginación.
•
En lo que se refiere a la percepción de la población beneficiaria, destaca que sólo tres
cuartas partes de la población que reside en localidades con tienda Diconsa realiza
compras en dichas tiendas. Ello implica una menor cobertura efectiva del PAR, de la que
podría inferirse de los apartados anteriores.
6
GEA
Grupo de Economistas y Asociados
•
La percepción de la población beneficiaria acerca de la cobertura y focalización del PAR
es que son adecuadas. Además, en comparación con la población que reside en
localidades donde hay tienda Diconsa pero no compra en ellas y con la población no
beneficiaría (que reside en localidades donde no hay tienda Diconsa), las percepciones
son más favorables para los beneficiarios que sí compran en tiendas Diconsa (con
excepción del abasto de productos, para el que los resultados son similares).
•
Del análisis de las reglas de operación del PAR para 2001 y 2001, se derivan diversos
cambios operativos y conceptuales para el PAR y Diconsa. Entre los primeros destacan:
Los mecanismos de seguimiento del Programa: informes trimestrales (a la SHCP,
en vez de a “la opinión pública”); informe de cuenta pública; y redefinición de los
indicadores de evaluación, que pasan de 17 en 2001 y en los que se enfatizaba la
evolución financiera de Diconsa, a sólo 3 en 2002: cobertura, margen de ahorro al
consumidor y conversión de tiendas a unidades de servicio.
La obligatoriedad de difundir el programa, tanto en las comunidades como a través
de las páginas de Internet de Diconsa y Sedesol.
La instrumentación de un mecanismo interno de seguimiento de quejas y
denuncias.
•
En cuanto a los cambios conceptuales en las reglas de operación para 2002, sobresalen:
La redefinición de la filosofía en las reglas de operación: de un programa sujeto a
la operación de la empresa –además, a una empresa en búsqueda de un
redimensionamiento implícito y de la autosuficiencia financiera– a una empresa
como instrumento para el desarrollo de un programa de política social (y de
subsidios). Ello se expresa tanto en cambios de los objetivos como en diversos
lineamientos de las reglas de operación.
Desde un punto de vista estratégico, lo anterior implica que Diconsa debe
adaptarse a una “nueva pobreza”, que involucra no sólo la pobreza en su definición
tradicional, sino aspectos de desnutrición y demanda de nuevos servicios. En ese
sentido, se requiere que Diconsa sea una empresa comercial en el medio rural,
apoyada en consejos comunitarios.
Esa redefinición de la filosofía tiene implicaciones operativas sustanciales para
Diconsa:
De la distribución de productos básicos y complementarios “no perecederos”
a productos “con alto valor nutricional”.
De una cobertura de localidades objetivo con población “predominantemente
pobre” –consistente con la posibilidad financiera de la empresa– a zonas de
“alta y muy alta marginación”, enunciativamente sin restricciones explícitas.
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GEA
Grupo de Economistas y Asociados
Del desarrollo de “una política de negociaciones comerciales que asegure las
mejores condiciones de precio, calidad, oportunidad...” a impulsar el
desarrollo de proveedores regionales.
Actualmente, la transformación de alimentos en zonas urbanas implica una
“extracción” del ingreso en el medio rural. Para revertir esa situación, se
requiere: generar ingresos en el ámbito rural con la cadena de
comercialización; desarrollar productores (generar y transformar); apoyar la
comercialización de productos; e incidir en el círculo producción-consumo
en el medio rural, en particular, mediante el apoyo al desarrollo del mercado
interno.
Por otra parte, formalmente se amplía el universo de productos específicos a
distribuir (de 111 identificados en 2001 a 224 en 2002), más los servicios
complementarios, al incorporar en las reglas para el abasto una relación mínima de
productos del catálogo Diconsa (anexo 2 de las reglas). Sin duda, ello incrementa
la complejidad de la operación de la empresa en términos de garantía de
suministro, administración de inventarios, logística (distribución y transporte) y
compras. La canasta de productos que se ofrece en las tiendas Diconsa está
constituida por cuatro grupos y 224 productos específicos.
Otro cambio que incide en la operación se refiere a que en 2001 se planteaba
“rediseñar” la red de logística, mientras que para 2002 se estableció instrumentar
un “nuevo” esquema de red.
Por último, en 2002 se detallan con mayor precisión los criterios parar abrir y
cerrar tiendas, que los prevalecientes en el año anterior.
•
Como resultado de los cambios anteriores –y, en general, del nuevo enfoque la política
social en esta Administración-- Diconsa se encuentra en un proceso de profunda
reestructuración institucional, que se acentuó a fines de 2002 y que implicará, entre otros
aspectos, crear cuatro divisiones regionales (gerencias) que se harían cargo de todas las
funciones operativas, que actualmente desempeña el corporativo, con lo que éste
limitaría sus funciones a normatividad, de supervisión y control. Ello implica un
ambicioso programa de reorganización y descentralización funcional.
•
En cuanto a la evaluación de los aspectos operativos, financiero-presupuestales y de
gestión del PAR y de Diconsa, para el ejercicio presupuestal de 2002, se obtuvieron los
siguientes resultados:
•
Operación
En 2002 continuó la reducción de la escala de operación de Diconsa, pero a tasas
significativamente más bajas que en años anteriores; de hecho, prácticamente se
detuvo esa tendencia:
8
GEA
Grupo de Economistas y Asociados
El valor de las ventas disminuyó 0.1% (4.9% en términos reales).
Por línea de producto, aumentó el valor de las ventas de abarrotes y
mercancías generales y disminuyó en el resto de los bienes básicos.
Las compras disminuyeron 0.4% en valor en términos nominales (-5.0% en
términos reales).
La movilización de productos (en toneladas) disminuyó 5.7%.
El inventario valuado a precios de costo aumentó 38% en términos
nominales, por el programa de reposición automática.
Como causas de la reducción de las ventas, se identificó el deterioro de ingresos de
la población y, en alguna medida, problemas temporales de abasto.
El margen de ahorro (diferencial de precios tiendas Diconsa-establecimientos
privados) se situó en 5.6% según Diconsa y en 9.6% de acuerdo con la
investigación de campo.
Además, se identificó mejor abasto de las tiendas Diconsa.
Continuó la conversión de tiendas a unidades de servicios; a diciembre 6,054
tiendas ofrecían tres o más servicios, lo que se compara con una meta de 5,000
para todo el año. No obstante, se identificó un uso relativamente bajo de los
servicios adicionales de parte de la población beneficiaria.
En 2002 se registró una modernización marginal de la flota de distribución, debido
a las restricciones presupuestales, junto con un proceso de optimización para su
control.
Está en proceso una racionalización de la red de almacenes.
Entre diciembre de 2001 y de 2002 el personal se redujo 3.1%, lo que implicó un
aumento de la productividad laboral de la empresa.
•
Financieros
En 2002 se agudizó el deterioro financiero de la empresa antes de apoyos fiscales;
sin embargo, éstos fueron suficientes para mejorar el resultado neto de la empresa.
Los ingresos disminuyeron 0.1% y los gastos totales de operación 1.6%.
El déficit antes de apoyos fiscales aumentó 6.2% entre 2001 y 2002.
Las transferencias del Gobierno Federal aumentaron 72%.
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GEA
Grupo de Economistas y Asociados
El resultado neto negativo disminuyó sustancialmente: de –5.4% de las
ventas a –1.1%.
El retraso en la liberación del presupuesto en apoyos fiscales en el primer semestre
de 2002 afectó la operación de la empresa, lo que se corrigió en la segunda parte
del año.
Existe
un
problema
de
compatibilidad
en
los
procesos
elaboración/autorización/expedición de presupuesto y de reglas de operación.
de
Uno de los mayores rezagos de la empresa es la modernización y homologación de
sus sistemas.
•
Gestión
Diconsa apoyó los programas especiales de diversas instituciones (Liconsa, INI,
Sedesol, gobiernos estatales y municipales), lo que coadyuvó a compensar
parcialmente la contracción de las ventas; asimismo, apoyó la emergencia que se
generó con el huracán Isidore.
En cuanto a participación comunitaria no se alcanzaron las metas previstas: 76%
en asambleas de almacenes y 66% de comités.
En capacitación, se cubrió con los cursos programados, pero se registró una escasa
participación comunitaria. Este fenómeno es más por demanda que por oferta.
Diconsa cumplió con los lineamientos de información y difusión previstos en las
reglas de operación; sin embargo, parecería deseable cambiar sus indicadores de
gestión y evaluación (más sociales y menos económicos).
En general, el funcionamiento de las tiendas cumple con los criterios establecidos,
con excepción de la información a la comunidad.
•
El balance del cumplimiento de las reglas de operación es el siguiente:
Temática
Objetivos
generales
Reglas
Garantizar el abasto a precios
competitivos, con eficiencia,
oportunidad, calidad y alto valor
nutricional.
Prestación de servicios
adicionales.
Participación social activa.
Evaluación 2002
En términos generales, cumple con sus objetivos de
abasto y prestación de servicios. En cuanto a la
participación social, se cumple parcialmente pero, en
buena medida, por falta de interés de las
comunidades; se requiere realizar esfuerzos
adicionales para inducir dicha participación.
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GEA
Grupo de Economistas y Asociados
Temática
Reglas
Transferencia de ahorros.
Existencia de tiendas en
localidades objetivo.
Superación de la pobreza.
Conversión de tiendas a unidades
de servicio.
Objetivos
específicos
Participación comunitaria.
Apoyo a Liconsa.
Desarrollo de proveedores
regionales.
Mejor nutrición
Población
objetivo
Cobertura
Tipos de apoyo
(servicios a ser
proporcionados
)
Familias en pobreza extrema en
localidades objetivo.
Evaluación 2002
El margen de ahorro (diferencial de precios) fue de
5.6% en 2002, según Diconsa y de 9.6% de acuerdo
con la investigación de campo. Considerando las
ventas de Diconsa, se estima que la transferencia
implícita a los consumidores se ubicó entre $325.2 y
$540.3 millones en 2002.
Cumple parcialmente. 66.7% de las tiendas se ubica
en localidades de alta y muy alta marginación.
Los cambios en la política social en general, y en las
reglas de operación del PAR en particular, en 2002
son más específicas para buscar este objetivo. No
obstante, hay diversos aspectos que, en el margen,
podrían adecuarse para que Diconsa cumpliera mejor
sus objetivos.
Cumple. Se rebasó la meta anual; sin embargo, la
utilización de estos servicios de parte de la población
beneficiaria es relativamente baja.
Cumple parcialmente. Con respecto a la meta, se
alcanzaron porcentajes de 76% en asambleas de
consejo de almacenes y 66% en asambleas de
comités. No obstante, ello se debió
fundamentalmente a la falta de interés (o de
incentivos) de las comunidades en participar y
capacitarse.
Cumple. Se apoyó el programa de abasto social de
leche en polvo
Cumple. Se ha intensificado dicho desarrollo,
mediante procedimientos operativos claros a nivel de
las sucursales, al tiempo que se están garantizando el
control de las adquisiciones. Estos procesos deberán
fortalecerse con la reestructuración institucional en
marcha.
Cumple, al distribuir paquetes de productos
enriquecidos y controlar el valor nutricional de los
productos que distribuye.
Cumple. 73.2% de la PEA percibe menos de un
salario mínimo en localidades de alta marginación
con presencia de Diconsa y 83.2% en localidades de
muy alta marginación.
Cumple parcialmente en cobertura; totalmente en
atender localidades de difícil acceso; aunque casi en
81.2% de las localidades existen alternativas de
abasto.
Cumple. En 51% de las tiendas se distribuyen
productos enriquecidos, entre otros indicadores.
Localidades rurales en zonas de
alta y muy alta marginación, de
difícil acceso y sin alternativas de
abasto.
Comercialización de productos
básicos y complementarios,
alimentos de alto valor nutricional
y servicios básicos.
Catálogo de productos en función Cumple parcialmente, de acuerdo con la información
recopilada en campo.
de demanda social, buena
alimentación y estudios de
mercado para pertinencia.
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GEA
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Temática
Servicio
Calidad
Monto del
apoyo
Precios
Transparencia
Instancia
ejecutora
Lineamientos
de operación
Difusión
Reglas
Apoyo a programas especiales.
Evaluación 2002
Cumple. Se apoyó a los programas de leche en
polvo, educación básica, albergues escolares del INI;
Oportunidades y a otros programas, incluyendo la
emergencia por el huracán Isidore.
Conversión a unidades de servicio Cumple. 6,054 tiendas ofrecen tres o más servicios
(con por lo menos tres servicios), (vs. una meta de 5,000 para todo el año).
sin condicionar ventas.
Cumple. De acuerdo con la investigación de campo
Precios competitivos.
los diferenciales de precios de la canasta básica de
las tiendas Diconsa fueron de 9.6% en localidades
con tienda Diconsa y 11.7% en localidades sin tienda
Diconsa.
De acuerdo con la investigación de campo el
Calidad y variedad de los
cumplimento de estos lineamientos registró elevados
productos.
porcentajes en satisfacción de la población y en la
Atención.
observación que se realizó en las tiendas (entre 60%
Imagen comercial.
y 95%).
Limpieza.
Eficacia en el surtimiento.
Horarios establecidos.
Ofertas y promociones.
Honestidad.
No se cumple. En 64.1% de los casos, la población
El Comité Rural de Abasto debe
manifestó que nunca o casi nunca se le informa.
rendir cuenta a la comunidad
sobre la operación de la tienda
(carteles).
Cumple.
Ahorros a la población entre
tiendas Diconsa y otras
alternativas de abasto.
Cumple.
Mejor opción del mercado.
Cumple.
El precio de la “canasta básica”
(21 productos) buscará transferir
un ahorro de entre 3% y 5% al
consumidor respecto a la
alternativa comercial de la
localidad.
Cumple en 80% de los casos verificados.
Exhibir en las tiendas las
características del PAR.
Cumple. Diconsa opera el PAR en esas condiciones.
Diconsa, en beneficio de
población en pobreza extrema y
para el suministro de alimentos de
alto valor nutritivo y en
situaciones de emergencia.
Cumple al apoyar los programas especiales.
Vinculación con: INI; Liconsa,
educación básica, oportunidades,
DIF, Telecom y Protección Civil.
Cumple, según se verificó en las entrevistas a
Se norma el proceso desde la
profundidad.
solicitud hasta la entrega de
capital de trabajo.
En páginas de Internet de Diconsa Cumple.
y Sedesol.
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GEA
Grupo de Economistas y Asociados
Temática
Contraloría
social
Abasto
Operación de
almacenes
Logística
Negociaciones
comerciales
Criterios para
abrir nuevas
tiendas
Criterios para
el
funcionamiento
de tiendas
Criterios para
el cierre de
tiendas
Informe de
avances físicofinancieros
Indicadores de
resultados
Control y
Auditoría
Reglas
Se delega en el Comité Rural de
Abasto.
Catálogo de productos:
alimenticios y nutricionales; para
la higiene y la salud; y otros.
Cuando menos 211 productos
especificados en el catálogo.
Sistema de reposición automático
de inventarios, donde sea posible.
Almacenes determinados por
poligonales de servicio.
Instrumentar un nuevo esquema
de red de almacenes rurales y
centros de distribución.
Sólo podrán comprar a nivel local
las unidades que cuenten con
autorización de Diconsa.
Ubicación en localidad objetivo.
Infraestructura proporcionada por
la comunidad.
Estudio socioeconómico.
Impulsar capacitación.
Financiamiento para 15 días de
capital de trabajo en especie.
Violación de criterios de apertura
o funcionamiento.
Se establezcan alternativas de
abasto en la localidad de
productos de la “canasta básica”
Se determine que es social o
económicamente inviable.
Nula participación comunitaria.
Trimestrales a SHCP.
Incluye presupuesto original,
modificado y avance.
Cobertura, margen de ahorro y
unidades de servicios.
Comité de Control y Auditoría, a
partir de las instancias
fiscalizadoras.
Evaluación 2002
Cumple parcialmente. Buena parte de los procesos
de verificación y contraloría los realizan los
supervisores operativos.
Cumple, lo que se verificó tanto con la información
de Diconsa como en la investigación de campo. El
catálogo consta de 211 productos en esas categorías.
Cumple.
Cumple, según se verificó en las entrevistas a
profundidad.
En proceso de cumplimiento con la racionalización
de la red de almacenes.
En proceso de instrumentación.
Cumple. Las propuestas parten de las sucursales y
las decisiones se toman a nivel central.
Cumple. Las tiendas que se abrieron en el periodo se
ubican en localidades objetivo; la comunidad aporta
la infraestructura y los supervisores operativos
realizan los estudios.
Cumple parcialmente. Se requiere reforzar este
aspecto.
Cumple al otorgar financiamiento en especie. No se
pudo verificar el número de días.
Cumple, según se comprobó en las entrevistas a
profundidad.
Cumple. Se realizaron todos los informes previstos.
Cumple. Se calcularon y entregaron los indicadores
Cumple, según se comprobó en las entrevistas a
profundidad.
•
Para realizar el análisis costo-beneficio y costo-efectividad del PAR, se contrasta, por
métodos econométricos y a partir del modelo de efectos tratamiento de Heckman, a un
grupo de beneficiarios con uno de no beneficiarios del PAR.
•
En el modelo utilizado la variable dependiente utilizada para aproximar el beneficio de
Diconsa fue el gasto total en la canasta básica. Las variables explicativas fueron el
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ingreso familiar y la escolaridad, que resultaron las más apropiadas. Por lo que respecta
al modelo de probabilidad de no selección, las variables que resultaron más
significativas fueron el ingreso familiar, la escolaridad, el sector de actividad y el
número de dependientes.
•
A partir de la estimación del modelo, se generaron los gastos totales estimados,
condicionales a la participación como beneficiario en el programa Diconsa. Esto es, se
calcularon los gastos totales en productos de la canasta básica, para todos los
encuestados (grupo piloto y grupo control) que se derivan de aplicar los coeficientes
estimados a las variables observadas (Encuesta a Población Abierta). Los resultados para
el promedio del país en su conjunto se presentan en el siguiente cuadro, que resume el
efecto tratamiento promedio y el efecto tratamiento marginal.
EFECTO TRATAMIENTO PROMEDIO Y MARGINAL
Número de
observaciones
Variable
Gasto total (1)
Gasto total con tratamiento (2)
Gasto total sin tratamiento (3)
Diferencia de gasto I [(2)-(1)]
Diferencia porcentual
(Efecto tratamiento promedio)
Diferencia de gasto I [(2)-(3)]
Diferencia porcentual
(Efecto tratamiento marginal)
1,920
1,848
1,848
1,848
Promedio
550.41
567.55
516.08
17.15
3.1%
1,848
51.47
10.0%
•
Destaca que para el promedio nacional, el gasto total en productos básicos para los
beneficiarios de las tiendas Diconsa resultó 10% superior que el gasto total esperado
para un no beneficiario. Este parámetro aproxima el efecto tratamiento marginal y nos
indica el monto de ahorro que generaría el Sistema Diconsa para una persona que se
encuentra en el margen de decisión entre comprar o no en una tienda Diconsa. Así, un
beneficiario potencial (marginal) de Diconsa puede acceder a 10% más de gasto en
productos de canasta básica que una persona que no tiene tienda Diconsa.
•
Un corolario de lo anterior, es que dicho beneficiario potencial podría comprar el mismo
volumen de productos de la canasta básica que un no beneficiario, con un ahorro de 10%
sobre el gasto total.
•
Por su parte, el efecto tratamiento sobre los tratados derivado del programa del Sistema
Diconsa también resultó positivo y, aunque ligeramente inferior, muy similar en
dimensión al efecto tratamiento marginal. Este parámetro aproxima el gasto total
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adicional en productos de la canasta básica (o la ganancia en ahorro) de los beneficiarios
efectivos del programa. Los resultados se presentan en el siguiente cuadro.
EFECTO TRATAMIENTO SOBRE LOS TRATADOS DEL PAR
Variable
Número de
observaciones
Gasto total (1)
Gasto total con tratamiento (2)
Gasto total sin tratamiento (3)
Diferencia de gasto I [(2)-(3)]
Diferencia porcentual
(Efecto tratamiento sobre los
tratados)
871
831
831
831
Promedio
575.83
564.78
515.37
49.41
9.6%
•
Además, se realizaron estimaciones segmentando la población por nivel de ingresos,
nivel de escolaridad, y por sector de actividad.
•
A partir de los cálculos anteriores, se aproximaron los beneficios sociales totales
potenciales y los beneficios sociales totales efectivos de Diconsa. Que señalan que el
PAR es un programa con un beneficio social que supera ampliamente a su costo neto en
términos de recursos fiscales. El remanente neto alcanzó $977 millones de pesos en
2002.
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DEL PAR
(Pesos de 2002)
Potencial
Efectivo
(Marginal)
(Sobre los tratados)
Beneficio individual
51.47
49.41
(efecto tratamiento)
Cobertura pobalcional nacional
42,328,773
32,496,152
Beneficio total (1)
2,178,753,376
1,605,557,193
Costo bruto del PAR (2)
1,618,087,000
1,618,087,000
627,851,000
627,851,000
Costo neto del PAR (3)
Remanente I [(1)-(2)]
560,666,376
-12,529,807
Remanente II [(1)-(3)]
1,550,902,376
977,706,193
(2) Incluye gastos de operación (distribución y administración)
(3) Corresponde al resultado neto antes de apoyos fiscales
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•
Por otra parte, a partir de la evaluación elaborada por la UNAM en 2001, en la que se
desarrolló la metodología para un análisis basal, en el reporte se presenta la actualización
de los indicadores propuestos, conforme a los resultados del trabajo de campo de esta
evaluación. Respecto a los resultados de la población atendida, en la evaluación de 2002
se encontró una composición sustancialmente más sesgada hacia los trabajadores
agropecuarios; las propensiones medias al consumo por nivel de ingreso y ocupación,
son similares a los reportados por la UNAM, aunque con un nivel relativamente más
elevado para los trabajadores agropecuarios; se corrobora la hipótesis de la UNAM de
que, conforme aumenta el ingreso, disminuye más que proporcionalmente la propensión
marginal a consumir productos de la canasta básica; la matriz de propensiones medias
ponderadas por nivel de ingreso y ocupación, también corrobora la hipótesis planteada
por la UNAM de que los campesinos son el grupo ocupacional con la mayor propensión
a consumir productos de la canasta básica Diconsa; por último, los índices de cobertura
arrojan los siguientes resultados: para la cobertura nominal, el resultado es muy similar
al obtenido por la UNAM (44.3% vs. 45.9%); mientras que para la cobertura efectiva, el
resultado alcanza 42.8%.
•
Con base en los análisis anteriores, las principales recomendaciones son las siguientes:
En 2002 se registró un cambio de fondo en las reglas de operación del PAR, lo que
implica que el proceso de adaptación de Diconsa será gradual en múltiples
aspectos. En ese sentido, será fundamental que el programa de reconversión o
reorganización institucional de la empresa sea compatible con las reglas de
operación en 2003 y que tenga metas cuantificables y precisas, pero alcanzables.
Parte fundamental de dicha reconversión se vincula con la cobertura del PAR. En
principio, se sugiere que la apertura de nuevas tiendas se realice sólo en
localidades de muy alta marginación con población entre 200 y 5,000 habitantes.
Actualmente, Diconsa tiene una cobertura poblacional de 37.3% en ese segmento,
ligeramente inferior al promedio total nacional de 45.5%.
En materia de focalización, se sugiere instrumentar un mecanismo para vincular la
apertura de nuevos servicios en las tiendas Diconsa con las necesidades básicas de
la población beneficiaria, así como promover su utilización mediante la difusión
de la oferta de servicios.
Parecería urgente destinar mayores recursos para acelerar la instrumentación del
nuevo esquema de la red de logística y distribución. La misma recomendación
aplica para el desarrollo de sistemas.
En el marco del programa de reconversión propuesto para la empresa, el papel de
las transferencias fiscales es fundamental, no sólo para “apoyar el abasto”, sino a
esa reconversión y como soporte de una política social integral. Es necesario
garantizar que los recursos fiscales se canalicen a la empresa en tiempo y forma.
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Sería deseable adecuar las reglas de operación en lo que se refiere al catálogo de
producto con criterios menos subjetivos y más acordes con la mecánica en la que
en la realidad se define dicho catálogo, y que toma en cuenta las demandas sociales
vía los comités de abasto.
Se sugiere establecer incentivos (pecuniarios o no pecuniarios) para inducir la
participación comunitaria y la capacitación; esto es, si bien la oferta parece
adecuada, se requiere estimular la demanda.
Se propone cambiar los indicadores operativos y de gestión de Diconsa, a fin de
que además de los aspectos “económicos” se cubran los “sociales”.
A pesar de que la decisión de reubicar las tiendas Diconsa en localidades de alta o
muy alta marginación, está en marcha, los resultados del modelo de valuación
indican que los efectos tratamiento (marginal y sobre los tratados)
correspondientes a los obreros son muy elevados. En ese sentido, una porción
importante de la población beneficiaria, que actualmente goza de este beneficio,
eventualmente dejará de hacerlo con una pérdida social importante (cercana a 11%
de ahorro para cada obrero en términos de su gasto en productos de la canasta
básica Diconsa). En ese sentido, es recomendable analizar con detalle la
reubicación de las tiendas Diconsa para no perder una parte sustancial de las
“ganancias sociales” del PAR, en este proceso.
•
En lo que se refiere al escenario prospectivo del PAR, éste seguirá operando en un
contexto similar al de los dos años anteriores: estabilidad macroeconómica con
crecimiento moderado de la actividad económica (3.5% en promedio en 2003-2006,
según estimaciones de GEA), del empleo y de los salarios; severa astringencia
presupuestal, de no darse una verdadera reforma fiscal; y avances marginales en el
abatimiento de la pobreza.
•
En ese marco, en las perspectivas del PAR serán fundamentales dos aspectos: los apoyos
del Gobierno Federal al abasto –que, continúen siendo una prioridad presupuestal—y
que éstos se utilicen de manera eficaz y eficiente, para lo que será esencial la
reorganización institucional de Diconsa, actualmente en proceso.
•
Dados los resultados obtenidos en esta evaluación, es evidente la recomendación de
continuar con el PAR; realizando los ajustes propuestos en este apartado y garantizando
que se consolide la reestructuración de Diconsa.
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