Capítulo X. Conclusiones Generales Conclusiones generales Diseño

EVALUACIÓN EXTERNA DICONSA 2005
Capítulo X. Conclusiones Generales
Conclusiones generales Diseño
La inconsistencia o inexistencia de abasto en ciertas localidades del país se
explica en lo fundamental por la combinación de tres factores: el reducido número
de habitantes de la localidad en cuestión, el accidentado relieve del territorio y el
bajo ingreso de su población. Estos tres elementos que, cada uno por separado no
conducirían necesariamente a una situación de desabasto de la localidad, cuando
se combinan, por lo general, son la causa de la inconsistencia o inexistencia de
abasto.
El reducido número de habitantes en una localidad explica la inconsistencia o
inexistencia de abasto en caso de que dichos habitantes sean pobres, pero no en
el caso de que fueran de mediano o alto ingreso, ya que en este último caso, estos
habitantes podrían pagar el mayor costo de transporte por unidad de mercancía
que implica llevar poca carga a una pequeña población, como ocurre en las
pequeñas villas rurales de los países desarrollados. Sin embargo, en el caso de
que estos pobladores sean pobres, difícilmente podrían pagar el mayor precio de
estas mercancías para absorber el mayor costo unitario de transporte.
Las difíciles condiciones del relieve de ciertas regiones del territorio mexicano son
otro factor que explica la inconsistencia o inexistencia de abasto en caso de que
dichos habitantes sean pobres y carezcan de caminos adecuados. Las montañas,
lomeríos y cañadas no serían un problema si existieran caminos y puentes
adecuados, o bien, si la población que habitara las localidades ubicadas en estos
territorios contara con altos ingresos para hacer sus propios caminos, como ocurre
en ciertos lugares acondicionados como residencias de descanso cercanos a las
grandes ciudades, que a pesar de encontrarse en zonas abruptas algunos de
ellos, cuentan con caminos adecuados y un abasto de mercancías consistente.
Asimismo, las personas de bajo ingreso que viven en pequeñas localidades en
valles o planicies cercanas a las zonas urbanas y con caminos adecuados para
llegar a éstas, enfrentan un problema de abasto si no cuentan con los recursos
suficientes para abrir tiendas en estas localidades debido al monto adelantado de
capital que se requiere para invertir en inventarios.
En respuesta a esta problemática, en 1979 se crea el Programa de Abasto Rural a
cargo de Diconsa, dirigido a garantizar el abasto de productos alimenticios de los
habitantes de zonas marginadas y aisladas. En la actualidad, el PAR-DICONSA
tiene como principal objetivo garantizar el abasto de productos básicos y
complementarios de calidad y con alto valor nutricional de forma eficiente,
oportuna y suficiente, de la población en pequeñas localidades rurales y donde las
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familias se encuentren en condición de pobreza, sin una alternativa consistente de
abasto.
Parte del objetivo general, en lo que se refiere a garantizar el abasto de productos
básicos y complementarios, de calidad, y con alto valor nutricional es totalmente
congruente con la problemática identificada, la cual comprende la carencia de un
abasto consistente de bienes y servicios en las pequeñas localidades donde
habita población en pobreza, o de existir, no hay una oferta consistente y a buen
precio de los productos necesarios para el consumo de la población.
Sin embargo, se puede observar que los otros elementos del objetivo general,
tales como la prestación de servicios adicionales y apoyar a productores del sector
social mediante la comercialización de sus productos e impulsar circuitos
regionales de producción y consumo, no tienen una relación directa con la
problemática identificada que dio origen al Programa..
Al considerar lo establecido en la cobertura, población objetivo y elegibilidad
presentado en los lineamientos generales, está claro que el diseño del PARDICONSA está enfocado a atender la población identificada en el problema que
dio origen al Programa, ya que atiende a localidades rurales de entre 200 y 2,500
habitantes, con población en situación de pobreza alimentaria, en zonas de alta y
muy alta marginación, y sin un servicio de abasto local suficiente y adecuado.
El tipo de apoyo, consistente en brindar el servicio de abasto por medio de tiendas
y puntos de venta, para comercializar productos básicos y complementarios de
calidad y con alto valor nutritivo, y en donde sea posible, ofrecer otros servicios a
la comunidad, es congruente con la problemática identificada, que es la
inexistencia de un sistema adecuado de abasto.
En cuanto a la mecánica de operación, el diseño actual del Programa está
orientado de manera correcta para atender el problema que dio origen al mismo,
en lo que respecta a la estrategia de abasto de Diconsa basada en la demanda de
las localidades que atiende, incorporando productos del sector social cuando éstos
sean una mejor alternativa en términos de precio o calidad, y un esquema de
abastecimiento basado en una red de almacenes estratégicamente situados, una
cadena de suministro vinculando las negociaciones comerciales con proveedores,
y con una logística eficiente de su red de almacenes y flota vehicular. Igualmente
en línea está la política de pago a proveedores. En cuanto a los criterios para el
cierre y reubicación de tiendas, el diseño actual es muy laxo para cerrar aquellas
que ya no sean necesarias.
El Programa atiende a la problemática identificada, pero de hecho, no incide sobre
los factores que contribuyen al problema, debido a que éstos han sido diezmados
por el proceso de migración desde las zonas rurales hacia localidades urbanas y
semi-urbanas, la creciente construcción de infraestructura de caminos (vías
primarias y caminos rurales), las remesas de dinero del extranjero que reciben las
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familias que habitan en las zonas rurales y la mayor transferencia de recursos a
estas zonas a través de diversos programas federales y estatales.
Asimismo, existen señalamientos en el objetivo general y objetivos específicos que
no responden directamente al problema identificado que dio origen al Programa.
Sin embargo, es importante mencionar que algunos de estos objetivos son
congruentes con nuevas necesidades observadas en las zonas rurales, lo cual
debería dar lugar a una nueva línea de investigación que considere la importancia
de Diconsa, no del PAR, para enfrentar otro tipo de problemática observada en
años recientes, y que es de naturaleza diferente a la que dio origen al PAR.
Esta nueva problemática tiene más que ver con los problemas de comercialización
que enfrentan los pequeños y medianos productores locales y regionales, y que
está relacionado con los objetivos específicos de “Impulsar el desarrollo de
proveedores del sector social, locales y regionales, a través de la comercialización
de sus productos”; y “Atender las necesidades de consumo de las comunidades
apoyando, a través de la red comercial e infraestructura de Diconsa, el desarrollo
de proyectos productivos de productores rurales y organizaciones de productores
del sector social, a partir de la adquisición preferencial de sus productos primarios
y transformados, cuando representan una mejor alternativa de abasto, en calidad y
precio, para los consumidores”.
Sin embargo, estos objetivos específicos corresponderían más bien a un nuevo
papel de Diconsa que va más allá de la existencia del PAR. Debido a la evolución
que la economía nacional ha tenido en los últimos años, parece ahora más
importante poner atención en el papel de Diconsa como un líder en la
comercialización en las zonas rurales del país que consolide el mercado interno,
que el papel de distribuidor minorista que actualmente realiza. Como tema de
investigación debería de plantearse la posibilidad de que Diconsa busque ahora
ser proveedor de las pequeñas tiendas privadas en las zonas rurales. Es decir,
convertirse ahora en distribuidor de medio mayoreo, más que ser un vendedor al
menudeo, ya que esta última actividad es asumida crecientemente por habitantes
de las mismas localidades atendidas por el Programa.
En resumen, el diseño del PAR es consistente con el objetivo de garantizar el
abasto de productos básicos y complementarios de calidad y con alto valor
nutricional de forma eficiente, oportuna y suficiente, en localidades rurales sin una
alternativa consistente de abasto y donde las familias se encuentren en condición
de pobreza. Sin embargo, en la medida que este problema ha ido cediendo debido
a los programas federales y estatales de construcción de carreteras y caminos
rurales, es importante que ahora Diconsa se perfile hacia una nueva función, vital,
que exige la nueva realidad: la de utilizar su conocimiento, experiencia,
infraestructura de almacenaje y su flota de transporte para comercializar al
mayoreo y medio mayoreo productos locales y regionales de los pequeños y
medianos productores ubicados en microrregiones, además de seguir vinculada a
las grandes empresas nacionales, a fin de consolidar el mercado interno, y ser
complementario con otros programas federales orientados al desarrollo de
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pequeños y medianos productores ubicados en las zonas rurales, y pequeñas
ciudades a lo largo de todo el territorio nacional, que han incrementado, mejorado
o diversificado su producción pero que enfrentan problemas de comercialización
debido a que los grandes centros urbanos se encuentran saturados para vender
en ellos y su debilidad financiera para contar con una flota de transporte propia o
contratar el servicio de transporte público federal para atender la demanda de las
localidades de su propia región o de otras regiones del país.
Conclusiones generales Cobertura y Focalización
El hecho de que para el ejercicio fiscal 2005 se introduce una nueva regla de
operación según la cual las tiendas que fueron instaladas de acuerdo con normas
de DICONSA y Reglas de Operación anteriores a las presentes, podrán continuar
operando mientras las comunidades requieran de su servicio, y atiendan lo
dispuesto en estas Reglas, no quiere decir que la existencia de todas las tiendas
están justificadas.
Se hizo un análisis determinando las localidades objetivo de acuerdo a la
normatividad aplicable en cada año, y lo que se obtuvo fue que los porcentajes de
localidades no objetivo que actualmente tienen tienda DICONSA siguen siendo
altos, por lo que el error de exclusión e inclusión de localidades también son altos.
Asimismo se realizó un análisis de apertura de tiendas de acuerdo a las Reglas de
Operación vigentes en cada año de apertura, y se pudo constatar que cada año
DICONSA ha abierto tiendas que se desapegan a la normatividad del Programa.
Con estos resultados, se observa que la nueva regla de operación no justifica la
existencia de un gran número de tiendas en localidades que no son objetivo por lo
tanto aún se recomienda que en ejercicios fiscales posteriores será pertinente la
reubicación de tiendas DICONSA que se abran el localidades no objetivo.
Por otro lado se concluye que debido a diversas razones que no tienen que ver
con la normatividad del Programa y que en el informe final se mencionan,
DICONSA abre y cierra tiendas aunque las localidades donde lo hace no sean
objetivo. Sin que lo anterior sea una justificación para tales acciones, si
constituyen un atenuante al momento de señalar como desapego a la norma lo
que viene haciendo DICONSA.
Para evitar esas interpretaciones al momento de evaluar el Programa, en adelante
cuando se abra y se cierre una tienda se deberá elaborar un documento en donde
se explique el motivo de tal acción en esa localidad, de tal forma que la
información de los motivos de cierre y apertura aparezca en la base de datos de
DICONSA.
Asimismo, los conceptos ambiguos y confusos que aparecen en las Reglas de
Operación tendrán que definirse y ser de alguna forma cuantificables, ya que no
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es posible hablar de suficiencia en el abasto sin determinar exactamente a que se
refiere.
Conclusiones generales Operación Administrativa
En la investigación de campo realizada para la evaluación 2004 se encontró que
las reglas de operación del programa se cumplen en lo referente a política de
precios, margen de ahorro, estado y calidad de los productos, el apoyo a otros
programas sociales, estado de las tiendas, transparencia, horario de atención y
participación de los Consejos Comunitarios de Abasto.
Sin embargo, la operación de la empresa tiene ciertas debilidades como la
constante reducción del margen de ahorro, problemas de abasto en algunos
productos, la falta de participación de las comunidades en la operación del
Programa, la carencia de apoyo comercial a productores del sector social e
impulso los circuitos regionales de producción y consumo, la escasa compra de
productos a proveedores de la región, instalaciones obsoletas de las tiendas, la
falta de exhibición de precios, inconsistencias en la supervisión de tiendas,
necesidades de capacitación y fallas en la conversión de tiendas en Unidades de
Servicio a la Comunidad.
Conclusiones generales Operación Financiera
Para sanear la operación financiera del Programa se deben seguir tres objetivos
fundamentales, la implementación de una política comercial más agresiva, la
reducción de los plazos de cobranza y el abatimiento de los costos fijos de la
empresa.
En este sentido, se sugiere fortalecer la venta a tiendas a través de una política de
oferta más agresiva, que implique la introducción de productos más acordes con la
demanda de la población rural. Es así que Diconsa debe rediseñar el catálogo de
productos que ofrece en sus tiendas, ya que una regla básica de la política de
oferta es atender los gustos y preferencias de los consumidores, lo cual lleva
implícito la satisfacción de las necesidades de abasto de la población objetivo.
Además, se debe contemplar la realización de un estudio de viabilidad de la
implementación del Sistema de Tiendas Asociadas al Programa de Abasto Rural,
como medio de expansión de la oferta de productos de la empresa, con la premisa
de ser una opción para incrementar los ingresos por ventas a tiendas y con ello
mejorar la situación financiera de la empresa y el Programa.
Por otra parte, es pertinente buscar la reducción de los plazos de cobranza a
tiendas a través de la política de supervisión, pero sobre todo a las entidades que
coordinan los programas especiales que atiende Diconsa, en los cuales se hace
pertinente revisar la situación financiera de cada convenio de este tipo. A partir de
esta reducción de plazos de cobranza se podrán obtener recursos suficientes para
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hacer frente al gasto corriente de la empresa, sobre todo el relacionado con el
pago oportuno a proveedores.
Por último, debe buscarse reducir aún más los costos fijos del Programa,
principalmente, ya que las liquidaciones al personal administrativo de la empresa
incrementaron de forma importante este concepto en el último año.
Las recomendaciones hechas anteriormente permitirán, además de la
sustentabilidad de la empresa, reducir aun más el costo de transferencia de ahorro
a los beneficiarios y generar otro tipo de beneficios directos a la población objetivo
del Programa y por tanto que Diconsa deje de depender de los recursos fiscales
para asegurar su operación inmediata y futura.
Conclusiones generales Verificación de Metas
El Programa de Abasto Rural no cuenta con un Programa Operativo Anual que
establezca metas de resultados o desempeño específicas, sólo toma en cuenta los
seis indicadores de resultados que se establecen en las reglas de operación, sin
embargo sólo para tres de ellos se establecen metas específicas a cumplir, las
cuales son a nivel nacional y en ningún momento se menciona alguna meta a nivel
de sucursal y mucho menos estatal para dichos indicadores.
Las metas financiera y físicas tienen congruencia entre si, ya que ambas se
refieren al cumplimiento de niveles de comercialización de productos a través de la
presupuestación de compras y ventas, y su correspondiente movimiento de
recursos financieros. Sin embargo, sólo uno de los indicadores de resultados se
relaciona directamente con las metas físicas y financieras, que es el margen de
ahorro, ya que a partir de la meta de margen de ahorro es que se establecen los
márgenes de comercialización de cada producto o línea de producto.
Las metas establecidas para cada uno de los indicadores aquí mencionados si son
realistas de acuerdo al esquema de operación del Programa de Abasto Rural.
Además, con los recursos presupuestados para el Programa en el 2005 y su
esquema de operación, si es posible alcanzar las metas físicas y financieras
establecidas, además del margen de ahorro, sin embargo debido a que los apoyos
del Gobierno Federal al Abasto no fueron liberados en tiempo y monto, se pone en
riesgo el cumplimiento de estas metas.
El establecimiento de las metas físicas y financieras del Programa está muy
ligado, y se hace en base a la generación de estados financieros pro forma y
presupuestos de venta a partir de cada uno de los 271 almacenes rurales del
Programa, información que se consolida primeramente en cada una de las
sucursales del Programa y finalmente en las oficinas centrales, con lo cual se
obtienen presupuestos físico-financieros realistas, ya que provienen del
conocimiento directo de la demanda social de productos del Programa para la
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población atendida. En este sentido, las metas nacionales y de las sucursales son
necesariamente consistentes entre si.
En cuanto a las metas de resultados, a excepción del indicador del margen de
ahorro, no existen mecanismos o metodologías específicas para la definición de
dichas metas, además de que los utilizados actualmente no son los más
apropiados.
El seguimiento de las metas de resultados utilizadas se da a partir de las
evaluaciones internas del Programa, cómo es el caso del informe de actividades y
autoevaluación, que es un documento generado de forma trimestral por la
administración central del Programa. Además, es necesario mencionar que los
indicadores de resultados que se contemplan en las reglas de operación del
Programa de Abasto Rural permiten medir la mayor parte de los objetivos
específicos del mismo, sin embargo no se contemplan indicadores de resultados
sobre aspectos como el desarrollo de proveedores del sector social, el desarrollo
de proyectos productivos, la promoción de la organización social comunitaria y la
modernización de los procesos operativos del Programa, que son también
objetivos específicos del Programa de Abasto Rural.
Por último, de los seis indicadores de resultados que se establecen en las reglas
de operación del Programa, para sólo tres de ellos se establecieron metas
específicas a cumplir para el periodo de estudio, por lo tanto se puede decir que el
Programa no cuenta con un plan operativo completo que establezca metas para
cada uno de los objetivos que pretende alcanzar.
Conclusiones generales Transporte
DICONSA puede ser considerada como una red de distribución integrada por
almacenes y flota vehicular de abastecimiento de productos básicos a
comunidades rurales de alta y muy alta marginación, en la cual su columna
vertebral descansa sobre la operación eficiente y eficaz de las unidades
vehiculares con que cuenta. Además, es importante señalar que del buen
funcionamiento de la flota depende parte de las condiciones de bienestar de la
población beneficiaria del Programa de Abasto Rural y de aquella población que
ha enfrentado situaciones de desastre.
A pesar de que las Reglas de Operación señalan la evaluación de la operación de
la flota vehicular, a fin de ajustar gradualmente la misma a parámetros de
eficiencia y rendimiento, dichas reglas no establecen de manera clara criterios,
indicadores o parámetros sobre la operación o sustitución de las unidades
vehiculares.
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La formación y seguimiento de indicadores relacionados con la eficiencia y la
eficacia, los costos de transportación, transferencia de ahorro, entre otros, son
importantes para diseñar un programa de sustitución gradual de la flota vehicular.
En los indicadores de operación de la flota vehicular deberán ser considerados
aspectos como son el número de toneladas transportadas anualmente, inversión
realizada en transporte, costos de mantenimiento y de consumo de combustible,
ello con el fin de identificar los mayores costos de operación las unidades
vehiculares.
Finalmente, en cuanto a los indicadores de sustitución, estos deberán contener la
edad promedio de los vehículos, tipo de ruta cubierta por unidad, kilometraje de
las unidades, así como el grado o porcentaje de cumplimiento del plan de
sustitución de la flota vehicular.
Así, se deberán diseñar lineamientos o indicadores específicos sobre la operación
y sustitución de la flota vehicular, a fin de asegurar una sustitución constante y
gradual de la misma, lo cual permitirá disminuir los costos de mantenimiento y
combustible asociados a la obsolescencia de las unidades vehiculares. Dichos
indicadores y lineamientos tendrán que estar considerados en el programa de
sustitución diseñado, mismo que sería importante señalar en las Reglas de
Operación con el objetivo de asegurar el seguimiento y de tales indicadores.
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