U N A M

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE
MÉXICO
FACULTAD DE ECONOMÍA
EVALUACIÓN EXTERNA DEL EJERCICIO FISCAL 2003
DEL PROGRAMA DE ABASTO RURAL A CARGO DE
DICONSA S. A. DE C. V.
RESUMEN EJECUTIVO
COORDINADORES
LIC. JUAN PABLO ARROYO
LIC. OSCAR GUERRA FORD
MARZO DEL 2004
PARTICIPANTES EN EL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN
COORDINADORES
LIC. JUAN PABLO ARROYO ORTIZ
LIC. OSCAR GUERRA FORD
INVESTIGADORES
LIC. DAVID MONDRAGÓN CENTENO
LIC. FERNANDO BUTLER SILVA
LIC. CRISTINA PUGA ESPINOSA
LIC. JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ SÁNCHEZ
LIC. JONATHAN MOLINET MALPICA
LIC. JORGE LUIS ÁLVAREZ PERALTA
AYUDANTES DE INVESTIGACIÓN
RICARDO HERNÁNDEZ MUÑOZ
SENÉN VALDÉS VILLALOBOS
CRISTOBAL ROBLES LÓPEZ
ROSAURA CASTAÑEDA RAMÍREZ
ERIKA VILLAFAN ALVAREZ
MIGUEL ANGEL LLANOS GÓMEZ
DORA ALICIA SILLER ROSALES
2
Resumen Ejecutivo ................................................................................................................ 4
Introducción .................................................................................................................................. 4
Análisis de Cobertura y Focalización.......................................................................................... 6
Fortalezas .................................................................................................................................................. 8
Debilidades ............................................................................................................................................... 9
Recomendaciones ................................................................................................................................... 10
Análisis de Ventas ....................................................................................................................... 12
Fortalezas ................................................................................................................................................ 12
Debilidades ............................................................................................................................................. 13
Recomendaciones ................................................................................................................................... 13
Análisis Financiero ..................................................................................................................... 19
Fortalezas ................................................................................................................................................ 20
Debilidades ............................................................................................................................................. 21
Recomendaciones ................................................................................................................................... 22
Análisis de Participación Social y Servicio a la Comunidad................................................... 24
Fortalezas ................................................................................................................................................ 25
Debilidades ............................................................................................................................................. 25
Recomendaciones ................................................................................................................................... 26
Análisis de la Red de Transporte............................................................................................... 27
Fortalezas ................................................................................................................................................ 29
Debilidades ............................................................................................................................................. 30
Recomendaciones ................................................................................................................................... 30
Escenario Prospectivo................................................................................................................. 31
3
Resumen Ejecutivo
Introducción
El Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA ha sido un
apoyo fundamental para la población en situación de pobreza a
lo largo de su historia. En los últimos años, a partir de que
se decretan sus Reglas de Operación, DICONSA ha buscado
adecuar su operación para seguir cumpliendo con su objetivo
de apoyar a la población en extrema pobreza, haciendo posible
el acceso a alimentos básicos y abarrotes necesarios, a
precios más bajos que los que se ofrecen en el mercado.
En estos años, DICONSA ha buscado incrementar su eficiencia
para afrontar la reducción en términos reales de los recursos
que se le asignan para el cumplimiento de su función social.
Al afrontar un mercado que se está estrechando, las ventas se
han ido reduciendo, lo que ha obligado a una asignación
proporcionalmente mayor de recursos para el buen cumplimiento
de sus metas, ya que debe seguir operando el sistema que da
servicio a la mayor parte de la población objetivo. No
obstante, la empresa hace esfuerzos para modificar su esquema
de distribución de tiendas para reubicarlas en localidades
que realmente requieren del servicio.
Los esfuerzos de DICONSA para gestionar un programa social
con un marco de eficiencia empresarial, afronta diversas
limitaciones:
•
su objetivo de abastecer a población en zonas de extrema
pobreza, con la transferencia de recursos a través de
mejores precios que los existentes en el medio, se ve
limitado porque el mercado donde opera ha estado en
recesión por baja demanda desde hace varios años. Este
fenómeno ha impactado en la concurrencia de consumidores
y en el monto de compra que hacen los que acuden a las
tiendas;
•
la población objetivo crece a un ritmo mayor que la
posibilidad de proporcionarle el servicio de abasto,
pero además crece con menor capacidad de consumo, por lo
que los esfuerzos de mejoramiento del Programa se ven
rebasados por el cambio de las condiciones de las
localidades a las que debe atender;
•
la población objetivo emigra constantemente a otras
localidades en busca de oportunidades, y eso los aleja
de
la
posibilidad
de
acceder
a
los
servicios
establecidos de DICONSA;
•
la migración de la población en edad de trabajar deja a
la
parte
de
la
familia
que
tiene
las
mayores
4
limitaciones para acceder al mercado, lo que causa que
también se reduzcan las ventas del sistema;
•
en el medio rural de extrema pobreza se ha desarrollado
un sistema de “tendajones” informales que compiten con
el sistema DICONSA, apoyado por las remesas de recursos
del familiar que se incorpora a los esquemas de
migración y tiene trabajos temporales. Frente a estos
“tendajones”, la tienda DICONSA tiene ventajas en
ciertos bienes como los granos, la leche en polvo
subsidiada y algún abarrote que se consigue más barato
que en el sistema privado. Sin embargo, el “tendajón”
ofrece cercanía, crédito, variedad, horario de servicio
más amplio y otras cosas que lo hacen atractivo por
varias razones, menos por precio. El servicio DICONSA
sigue ofreciendo los precios más bajos.
•
la necesidad de inversión para hacer eficiente y eficaz
el servicio, requiere de una concepción clara en cuanto
a la razón del sistema y a la forma en la que puede
cumplir sus objetivos;
•
el sistema de operación financiera, inmerso en el
esquema fiscal de la federación, impide que el Programa
pueda generar recursos e invertirlos para lograr en
menor tiempo el propósito de modernización que requiere.
Es en este marco de limitaciones en el que se aplica el
proceso de Evaluación del PAR para el año 2003. Este
ejercicio atiende los requisitos que establece el Presupuesto
de Egresos de la Federación, y toma como referencia las
Reglas de Operación que fueron publicadas el 15 de marzo de
2003, y después modificadas el 24 de julio del mismo año.
Los resultados obtenidos en esta evaluación nos llevan a
pensar en la necesidad de realizar una revisión a fondo del
diseño del Programa. Esta revisión debe contemplar la
adecuación
de
la
inversión
social
realizada
en
la
infraestructura de almacenes, la red de transporte y los
recursos humanos, aprovechando la red social que el sistema
del PAR ha desarrollado, para lograr un esquema que promueva
la incorporación de la población rural en condiciones de
extrema pobreza a una estructura de mercado que le permita
mejorar sus condiciones de vida.
Las modificaciones a las Reglas de Operación del año
anterior, perfilan algunos lineamientos que podrían ser la
base para un nuevo enfoque del Programa, al que habrá que
darle tiempo, recursos y una condición de dirección con
estabilidad para que se consoliden sus propósitos.
5
Análisis de Cobertura y Focalización
En la evaluación sobre la operación del Programa de Abasto Rural
correspondiente al año 2003, se observa la continuación de la tendencia iniciada
hace dos años para mejorar la localización de las tiendas de este Programa. Para
entender con precisión a que nos referimos con esta “mejora de la localización”,
debemos considerar que este Programa se caracteriza por ser de cobertura
geográfica y no estrictamente de focalización, dado que no existe un padrón de
beneficiarios, sino que los beneficiarios potenciales son todos aquellos que
habitan dentro del área de influencia del lugar donde se ubica la tienda DICONSA.
Las acciones emprendidas durante el ejercicio fiscal 2003 en cuanto a cierre y
apertura de tiendas, dieron como resultado una disminución neta en el número de
tiendas de 2.4% durante el 2003, con lo que el número de éstas se situó en
21,983. Esta variación en la reducción del número de tiendas durante el 2003 es
superior a la que se presentó en el año 2002 (1.5%).
Con base en la información disponible, observamos que la cobertura de tiendas en
relación al nivel de marginación por entidad federativa es significativa, lo cual se
debe a que un 67.2% de las tiendas se ubican en localidades de alta y muy alta
marginación (este porcentaje es un poco superior al que se presentó en el año de
2002). El restante 32.8% de las tiendas se ubican en localidades no objetivo en lo
referente al nivel de marginación que señalan las Reglas de Operación del
presente año.
Ahora bien, cuando introducimos el criterio de elegibilidad poblacional establecido
en las Reglas de Operación, donde se señala que las localidades a atender,
además de presentar grados de alta y muy alta marginación, deberán contar con
una población de entre 200 y 2,500 habitantes, observamos que el índice de
atención a localidades con base en estos criterios es de 48.2%.
En nuestro país existen 13,211 localidades que cumplen con los requisitos, tanto
de nivel de marginación como de número de habitantes, para ser localidades
objetivo de atención del Programa. Sin embargo, en la actualidad estas
localidades no son atendidas por DICONSA lo que significa un error de exclusión
de 56.8%, por lo que sería recomendable acelerar el proceso de reubicación de
tiendas para trasladar las 9,035 que se ubican en localidades que no son
pertinentes de acuerdo a las Reglas de Operación (que representan un error de
inclusión 46.7%), y así poder destinar mejor estos recursos para la atención de
aquellas que sí cumplen con los parámetros para ser consideradas localidades
objetivo.
Por lo que se refiere a la cobertura efectiva de población del programa en
localidades pertinentes, ésta se ubicó en la investigación de campo en 55.90%.
Este índice considera también el porcentaje de la población de otras localidades
objetivo que no cuentan con tienda DICONSA, pero acuden a las localidades
6
cercanas que si cuentan con ella, dicho porcentaje se ubica en 2.9%. La cobertura
efectiva de población señalada se encuentra por arriba del que se reportó en la
evaluación 2002: que fue de 45.9%. Cabe señalar que este porcentaje de 45.9%
se calculó tomando como referencia localidades con alta y muy alta marginación
sin contar el criterio poblacional. Calculando este mismo índice con el criterio
poblacional para hacerlo comparable con el presente trabajo, nos arroja un
resultado de 54.5%
La cobertura potencial de este Programa es amplia a nivel nacional, ya que el
44.9% de la población mexicana está en posibilidades de ser atendida por
DICONSA. Este indicador resulta menor en 1% al que se registró en 2002, lo cual
se debe principalmente al cierre de tiendas en localidades no objetivo que se
caracterizan por contar en muchos casos con niveles mayores de población.
En los indicadores de resultados de las Reglas de Operación que elabora la propia
DICONSA se señala que, para diciembre de 2003, la cobertura en términos de
localidades es de 43.07%, índice similar al que se verificó en la presente
investigación que resultó de 43.15%.
También podemos afirmar que la cobertura geográfica que tiene el Programa de
Abasto Rural en nuestro país es satisfactoria, ya que este Programa se encuentra
presente en dos terceras partes (67.2%), de las localidades donde los problemas
de marginación son más agudos (alta y muy alta marginación).
En la investigación de campo se encontró que más del 80% considera que las
tiendas DICONSA les generan beneficios: principalmente por los precios, después
por razones de localización, y finalmente por horario. Asimismo, más de dos
terceras partes de la población entrevistada consideró que la variedad de los
productos es adecuada, dado que son los que ellos consumen con más
regularidad, pero también manifestaron que debería ampliarse la variedad de
productos, incluyendo principalmente a los perecederos.
Por otra parte, la población beneficiada consideró que el servicio al cliente, el
horario y las instalaciones de la tienda son aceptables, pero que deberían
mejorarse para hacerlas equiparables a sus competidores privados de la región.
Con el fin de que este programa pueda continuar ampliando su cobertura en las
localidades que se consideran objetivo, se deberá mantener un criterio estable en
las Reglas de Operación sobre la elegibilidad de las localidades beneficiarias. Esto
permitiría la reubicación de casi la mitad de las tiendas que hoy se encuentran en
localidades no pertinentes. Este proceso de ajuste se deberá realizar
paulatinamente, y se deberá explorar la posibilidad de transferir a particulares la
operación de las tiendas que cierre DICONSA, para así poder canalizar los
recursos y apoyos que se liberen a la instalación de tiendas en localidades
pertinentes.
7
A partir de los datos obtenidos en el presente trabajo, se puede calcular el
beneficio social total potencial de DICONSA, el cual se deriva del análisis
contrafactual entre localidades beneficiadas y no beneficiadas, comparando sus
propensiones medias a consumir. De este análisis contrafactual se obtuvo que del
efecto tratamiento marginal calculado en el modelo de valuación es de $62.52
pesos en promedio mensual por familia que es la cantidad que gastan en consumo
las familias que habitan en localidades sin tienda DICONSA y que tienen las
mismas características socioeconómicas de las poblaciones beneficiadas.
Dado que en el trabajo de campo se encontró que el gasto que hacen las familias
no beneficiadas en las localidades que no tienen tienda DICONSA es mayor en un
5% en promedio, la política prioritaria es reubicar aquellas tiendas que hoy se
encuentran en localidades no objetivo a localidades que presentan una muy alta
marginación, que cumplen con los criterios poblaciones y no cuentan actualmente
con una tienda. Este aspecto incidiría de manera importante en abatir los niveles
de pobreza alimentaría en estas zonas del país.
Además de considerar que el Programa de Abasto Rural tiene el potencial de
atender a casi la mitad de la población mexicana, también debe considerarse,
como un punto fundamental del Programa, que DICONSA es la única opción de
abasto que tienen los habitantes de 5,479 localidades en el país.
DICONSA deberá continuar y profundizar el proceso de reubicación de sus tiendas
hacia las localidades objetivo, a fin de que pueda incrementar su índice de
atención a nivel nacional, ofreciendo su servicio de abasto en aquellas localidades
que cumplen con los requisitos de elegibilidad.
Fortalezas
Existe una tasa de crecimiento descendente de un 2.4% en
el número de tiendas entre el cierre del 2002 y cierre
del 2003, lo que significó mantener la tendencia en la
evolución del número de tiendas con relación a los años
anteriores.
Se
abrieron
1,206
nuevas
pertinentes en el 2003.
tiendas
en
localidades
Dos terceras partes de las tiendas DICONSA se ubican en
localidades con niveles de alta y muy alta marginalidad,
cifra similar a la de Diciembre de 2002, lo cual nos
indica que la disminución en el número de tiendas que
presenta el programa no afectó significativamente a este
tipo de localidades.
El número de tiendas en grados de marginación bajo y muy
bajo representan un porcentaje relativamente pequeño:
12.6%.
8
En general, el promedio a nivel nacional es de 81
tiendas atendidas por cada almacén rural. Se observa una
adecuada distribución entre el número de tiendas y el
número de almacenes por entidad federativa.
El PAR opera prácticamente en toda la República
Mexicana, atendiendo a la población de las 32 entidades
federativas.
El PAR opera en casi la totalidad de los municipios de
México con un 90.4% de municipios atendidos.
Un poco más de la mitad de los estados de la república
tienen más del 50% de su población atendida por DICONSA.
A nivel nacional, la cobertura potencial en términos de
población de DICONSA es amplia, ya que casi la mitad de
la población mexicana está en posibilidades de ser
atendida por DICONSA.
El 72.4% de las localidades que forman parte del listado
de microrregiones definidas por SEDESOL, son atendidas
por DICONSA.
Casi una cuarta parte de la población atendida por
DICONSA se localiza en localidades con grados de
marginación muy alto y alto.
Un poco más de la mitad de las tiendas DICONSA han
ampliado su oferta de servicios:
el 50.01% de éstas
ofrecía tres o más servicios adicionales a finales del
2003, lo que significa casi el doble de lo que se
presentó a finales del 2002.
Debilidades
X Se cerraron 1,191 tiendas en localidades objetivo, lo
que no tiene una explicación según lo estipulado en las
Reglas de Operación.
X Se abrieron 1,704 tiendas en localidades que no cumplen
con los criterios de nivel de marginalidad y población
según las Reglas de Operación vigentes.
X La concentración de tiendas DICONSA en unas cuantas
entidades federativas es notoria: sólo 9 estados de la
República Mexicana concentran un poco más de la mitad de
las tiendas, en razón de que en estas entidades existe
mayor población y un mayor número de localidades.
X Más de la mitad de las tiendas se ubican en localidades
que no cumplen con los criterios poblacionales señalados
en las Reglas de Operación, lo cual se explica
9
principalmente porque estas tiendas se instalaron cuando
la normatividad lo permitía y porque en algún tiempo no
se contaba con Reglas de Operación.
X En la población atendida por grados de marginación, no
existe una coincidencia entre los estados con mayor
población total beneficiaria y los estados con mayor
población
beneficiaria
dentro
de
los
grados
de
marginación alto y muy alto, lo cual demuestra un bajo
cumplimiento de lo señalado en las Reglas de Operación
en lo que a beneficiarios se refiere.
X El gran reto del PAR no es tanto en lo relativo a la
cobertura poblacional, sino en la mejor focalización en
términos de cobertura a localidades pertinentes del
Programa de Abasto Rural.
X
La población que habita en localidades de alta y muy
alta marginación, y que tiene entre 200 y 2500
habitantes, pero no cuenta con una tienda, es casi igual
a la población objetivo atendida, razón por la que el
índice de cobertura efectiva se ubica sólo un poco
arriba del 50 %
Recomendaciones
Se sugiere una revisión para determinar en que medida
resulta benéfico un número de tiendas relativamente alto
para atender a tan sólo la mitad de la población
objetivo.
Incorporar en las Reglas de Operación el destino y/o
permanencia de las tiendas instaladas actualmente en
localidades no pertinentes.
DICONSA debe hacer un plan estratégico que marque
prioridades, formas, y tiempos para la reubicación del
programa en las localidades que sí presentan los
requisitos de elegibilidad y pertinencia.
Según
la
presente
evaluación,
el
PAR
presenta
características que benefician a la población objetivo
en cuanto a los precios y localización que las tiendas
ofrecen. Sin embargo, el programa presenta al mismo
tiempo problemas de localización, por lo que deberá
enfocarse cada vez más a la población que actualmente se
considera objetivo. En este sentido debiera eliminarse
el criterio del tamaño de la población en las próximas
Reglas de Operación, y sólo tomar en cuenta el criterio
de alta y muy alta marginación. Esto último, debido a
que en todos los parámetros (propensión media al consumo
en tiendas DICONSA, nivel de ingreso, etc.) no tiene un
gran impacto el tamaño de la población, sino que el
10
grado
de
homogeneidad
de
las
mismas
principalmente por el nivel de marginación.
11
está
dado
Análisis de Ventas
Toda la información del 2003 presentada por la empresa, con excepción de
aquella con la que no se cuenta con información suficiente de su estacionalidad
semestral, soporta la hipótesis de que el proceso de deterioro de las ventas de la
empresa iniciado desde el 2000 se mantiene en todas las regiones geográficas del
país y mercados de productos. Dicho deterioro se refleja en la disminución de
múltiples índices de productividad y de márgenes de ganancias, a pesar del fuerte
ajuste en el número de trabajadores y del cierre de tiendas
Por otra parte, la presencia cada vez mayor de opciones de abasto privadas en el
mercado de productos, ha reducido la participación de las tiendas DICONSA en
los beneficios económicos que trae consigo la diferencia de precios, siendo los
márgenes de ahorro cada vez menores.
Esto indicaría, en principio, la necesidad de modificar fuertemente las políticas
comerciales de la empresa, a fin de que DICONSA pueda enfrentar una mayor
competencia de otros sistemas comerciales que han entrado a los nichos de
mercado rurales y urbanos marginales de las tiendas DICONSA y/o la pérdida de
competitividad de las de DICONSA. Adicionalmente, la empresa debería resolver
los diferentes problemas de abasto o suministro en la distribución proveedoresalmacenes centrales-almacenes rurales-tiendas, y la insuficiencia en el capital de
trabajo de las tiendas, que se ha diagnosticado en evaluaciones externas
anteriores, mismos que en principio podrían explicar el persistente deterioro en la
posición económica y financiera de la empresa.
Fortalezas
Desde el 2001 DICONSA ha instrumentado diversas políticas comerciales
para hacer más eficientes y transparentes las adquisiciones, haciendo
especial énfasis en el apoyo a proveedores regionales.
El programa de reposición automática de inventarios ha permitido reponer
de forma rápida los productos faltantes en las tiendas. El nivel de rotación
de capital de trabajo en tiendas ha crecido en 7% respecto al año anterior.
El margen de ahorro es de 5.47% en el 2003, con lo que se cumple con la
normatividad establecida en las Reglas de Operación DICONSA.
De acuerdo a los resultados de la encuesta, se presenta un mayor margen
de ahorro en localidades con tienda DICONSA consideradas como objetivo,
en comparación con localidades no objetivo.
12
Las ventas promedio mensuales de las tiendas presentan una tendencia
creciente respecto al año anterior, aún a pesar de que el número de tiendas
disminuye año con año.
Debilidades
X El valor de las ventas del PAR-DICONSA presentan una tendencia a la
baja, lo cual se ha reflejado en una menor participación en el mercado de
abasto, sobre todo en los patrones de consumo de la población.
X En el 2003, el valor de las ventas netas no alcanzó el nivel óptimo
programado para este año, al registrase un avance de ventas del 96% de
acuerdo al nivel programado.
X Existen referencias que indican un creciente deterioro operativo en
DICONSA, principalmente reflejadas en recorte de personal y cierre de
tiendas. Dichas medidas no han representado mejoras en el nivel de ventas
de la empresa.
X En términos absolutos, las ventas netas han disminuido 2.89% con respecto
al año anterior.
X En el 2003 se ha observado un aumento considerable de gastos totales de
operación en relación con el valor de las ventas netas. Para este año esta
proporción fue del 32.19%, contra un 28.71% del mismo indicador para el
año anterior.
Recomendaciones
Es necesario que DICONSA realice un replanteamiento en su política comercial
que le permita tener una mayor ingerencia en el mercado de abasto, no sólo por la
suficiencia de alimentos que puede ofrecer en una localidad, sino en la relación
que tiene la empresa conforme a la determinación de los precios de los productos
de cada localidad.
Para ello es necesario revisar, fortalecer y replantear los siguientes puntos:
Con el objetivo de garantizar un mayor margen de ahorro, DICONSA debe
proponer precios de venta óptimos mediante una mejor estrategia de
negociación con sus proveedores, considerando las mejores opciones de
compra, calidad de productos y descuentos sobre volúmenes de compra
reflejadas en el precio final de los productos.
13
Integrar un catálogo de productos que puedan competir con las opciones de
abasto privadas en cuanto a precio y calidad, tomando en cuenta las
necesidades y preferencias de los consumidores. Dentro de este contexto
puede estar la integración de productos perecederos al catálogo de
productos.
Realizar estrategias de investigación de mercados que le permita
considerar el comportamiento constante de las relaciones comerciales
existentes y el comportamiento de precios en el mercado.
Se recomienda realizar mejoras administrativas que permitan tener un
mejor control de los inventarios. Dicha mejora debe de surgir con base en
las necesidades y características de mercado locales donde existen tiendas
DICONSA.
Dentro del mismo contexto, se recomienda otorgar autonomía
administrativa en cada almacén, lo cual permitirá paulatinamente un mejor
control de inventarios y una reducción de costos de venta.
Se propone además que cada almacén cuente con el abasto de productos
correspondientes con las necesidades de su zona de influencia para poder
sanear la cantidad de inventarios, lograr mejores ventas y establecer una
mejor competencia en el mercado.
Se debe replantear la estrategia de supervisión de almacenes y tiendas que
permita revisar la operación, actuar de acuerdo a lo presupuestado y trazar
las estrategias y metas de trabajo de forma eficiente, incorporando además
y de forma más amplia la participación comunitaria.
14
Análisis de Operación
El bajo nivel educativo y de capacitación de quienes tienen a su cargo las tiendas
DICONSA ha sido un factor relevante para el cierre de tiendas comunitarias,
debido a la mala administración que realizan estas personas en una cantidad
importante de tiendas, lo que se confirma al saber que cerca de la mitad de los
encargados no lleva un registro consistente de las operaciones de sus respectivas
tiendas. Además, alrededor del 50% de los encargados de tiendas no conocen el
manual de operación de estas unidades, y una parte importante de quienes dicen
conocerlo no cuentan con uno a la mano. De esta forma, una cuarta parte de los
almacenes rurales de la empresa tiene problemas de incumplimiento de pago de
las tiendas que abastecen.
Otra cuestión importante es que la supervisión de las tiendas no ha cumplido su
función en cuanto al cumplimiento de Reglas de Operación específicas para las
tiendas, de tal forma que una cantidad importante de tiendas sigue operando con
propaganda partidista y dos terceras partes de los tenderos no cumplen con la
disposición de poner precio a todos los productos de DICONSA que se exhiben en
las tiendas comunitarias.
Uno de los principales problemas en la Operación de DICONSA es el frecuente
desabasto de productos que se presenta en los puntos de venta final, de tal forma
que una tercera parte de las tiendas tiene problemas en este sentido, lo cual se
debe a la inexistencia o escasez de productos en los almacenes rurales de la
empresa. Esto ha llevado a que en una tercera parte de los almacenes de la
empresa se están adquiriendo directamente productos del catálogo de DICONSA,
lo mismo que pasa en una cantidad importante de tiendas.
En este sentido, dos terceras partes de los tenderos consideran que las ventas de
sus tiendas en el 2003 se han mantenido bajas o han disminuido en relación a las
realizadas el año anterior, sobre todo por los bajos ingresos de las familias
beneficiarias del programa y la creciente competencia de las tiendas privadas.
La principal estrategia para atacar el estancamiento de las ventas de la empresa
es la política de ofertas, sin embargo no se observan resultados debido a que a
pesar de que en la tercera parte de los almacenes se presume la aplicación de
ofertas en las tiendas que abastecen, éstas se respetan sólo en 15.4% de las
tiendas.
En resumen, los principales problemas en la operación del Programa de Abasto
Rural a cargo de DICONSA, de acuerdo a la opinión de los propios operadores del
programa y lo observado en el trabajo de campo, es la falta de capacitación de
quienes operan el programa, la ineficiente labor de detección–corrección de los
elementos básicos de transparencia en la operación de las tiendas, los problemas
de desabasto desde los almacenes rurales de la empresa, la creciente
competencia de las tiendas privadas, derivada en gran medida por los altos
15
precios de DICONSA y, por último, la cada vez menor percepción de ingresos de
las familias beneficiarias del programa.
Fortalezas
Las tiendas tienen equipo muy básico para su operación, lo relevante es
que se encontró que la mayor parte de las tiendas DICONSA ya cuentan
con refrigeradores en sus instalaciones, a pesar de que la empresa no
maneja productos perecederos. Normalmente estos equipos están en
consignación en las tiendas y son propiedad de las principales compañías
refresqueras, es decir, son prestados a los tenderos a cambio de vender
determinado tipo de productos.
Los encargados de las tiendas donde las ventas se han incrementado en el
último año o se han mantenido altas, consideran que ello se debe
principalmente a tres factores: la estabilidad de precios, el mejor surtido y
variedad de productos y el ingreso proveniente de remesas recibidas por
las familias de las localidades que atienden.
Debilidades
X Existe un bajo nivel de educación y capacitación del personal que opera el
PAR-DICONSA a través de sus almacenes y tiendas, sobre todo los
encargados de las tiendas comunitarias.
X El número de tiendas del programa se ha reducido por el cierre de locales
por la mala administración y el desvío de recursos por parte de los
encargados.
X En una cantidad importante de establecimientos comunitarios del programa
se sigue utilizando propaganda partidista, que pone en duda la aplicación
transparente del apoyo.
X Sólo una tercera parte de los tenderos cumple con la disposición de poner a
la vista del cliente el precio de todos los productos de la tienda provenientes
de DICONSA.
X Alrededor de la tercera parte de las tiendas comunitarias ofrece cuando
menos un servicio complementario a la comunidad que atiende, sin
embargo sólo el 2.5% de las tiendas pueden considerarse Unidades de
Servicio a la Comunidad, de acuerdo a los criterios establecidos en las
Reglas de Operación del programa.
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X En los almacenes rurales se están solicitando productos del catálogo
DICONSA, sin embargo tienen problemas en su surtimiento, es el caso de
sardina, salsa, jabón de tocador, cloro y aceite vegetal.
X En casi una tercera parte de los almacenes se están adquiriendo por su
cuenta productos cómo café, fríjol, jabón y maíz, para lo cual la
administración de las oficinas centrales de la empresa debe otorgar la
autorización correspondiente.
X En un número importante de tiendas el abasto de productos se termina en
un periodo de tiempo más corto al periodo en que se realiza el suministro
de mercancías, lo cual repercute en el desabasto frecuente en estas
tiendas, es así que la tercera parte de los tenderos declara tener problemas
en este sentido.
X Derivado del problema del desabasto, un porcentaje amplio de encargados
de tienda adquieren con otros proveedores productos que se encuentran
dentro del catálogo de productos de DICONSA.
X Un número amplio de encargados de tienda no llevan un registro
consistente de las operaciones de la tienda, por lo cual prácticamente esta
labor es realizada por los supervisores operativos de cada almacén.
X Casi la mitad de los encargados de tienda no conocen el manual de
operación de estas unidades, además la mayoría no cuenta con este
documento.
X En cuanto a la política de ofertas, mientras en la tercera parte de los
almacenes si aplican ofertas a algunos productos, es tan sólo en 15.4% de
las tiendas que se observa la aplicación de esta política de ventas.
X Los encargados de las tiendas donde las ventas han disminuido en el último
año o se han mantenido bajas, consideran que se debe principalmente a
tres factores: la falta de ingresos de las familias de las localidades que
atienden, la creciente competencia de las tiendas privadas y los altos
precios de los productos que venden.
X Los principales problemas que impiden la operación eficiente del PARDICONSA de acuerdo a los operadores del programa son:
o Creciente competencia de las tiendas privadas.
o Altos precios de los productos de DICONSA.
o El desabasto de productos en las tiendas.
o La falta de capacitación del personal de la empresa.
o La falta de participación comunitaria.
17
X Cerca de la cuarta parte de los almacenes rurales considera tener
problemas con sus cuentas por cobrar, es decir tiene problemas para que
algunas tiendas cumplan con sus obligaciones de pago.
Recomendaciones
De acuerdo a lo anterior, se sugiere que la empresa realice programas de
capacitación más especializados en cuanto a la administración de las
tiendas comunitarias, principalmente. De esta forma tendrá un mejor control
de las operaciones de cada uno de los puntos de venta y se evitará el cierre
de establecimientos en lugares de pertinencia social del programa.
Se debe establecer una política de supervisión más exhaustiva en cuanto a
la operación transparente del programa, de tal forma que se respeten en su
totalidad las Reglas de Operación que tienen este objetivo.
Se recomienda buscar esquemas de negociación con proveedores y
logísticas de distribución más eficientes para atender el problema del
desabasto frecuente en los puntos finales de venta de la empresa.
Además, por medio del desarrollo de pequeños proveedores se pueden
conseguir precios más bajos en los productos que la empresa maneja, a
partir de un mayor poder de negociación de la empresa.
La empresa debe de manejar políticas de oferta más agresivas en sus
tiendas y almacenes para generar márgenes de ahorro más significativos a
la población beneficiaria del programa, lo que puede funcionar como un
método de promoción más eficiente del programa. De esta forma, la
empresa no sólo debe de vender directamente al menudeo a la población
en general, sino que puede intervenir en el abasto al mayoreo abasteciendo
a tiendas de abarrotes privadas e incluso a las familias que así lo deseen.
Debido a que en la actualidad la mayoría de las tiendas del programa
cuentan con equipo de refrigeración, la empresa puede empezar a
comercializar productos perecederos en las mismas.
Un factor que influye de manera importante en el incremento de las ventas
en las tiendas comunitarias es la variedad y el surtido de los productos en
las mismas, en este sentido, en la medida en que se pueda ofrecer más de
una marca de cada producto en las tiendas comunitarias y en cantidades
suficientes, las ventas se verán incrementadas en alguna medida.
18
Análisis Financiero
En el ejercicio 2003, DICONSA registró una disminución de sus ingresos por
concepto de ventas de productos y programas especiales del 2.9% respecto al
año anterior.
Las ventas de productos aumentaron 2.1%, mientras los ingresos provenientes de
programas especiales se redujeron 21.2% en relación al 2002.
Las sucursales Centro, Norte, Oaxaca, Sur, Sureste y Veracruz concentraron el
63.3% del total de ventas de productos. Dichas sucursales atendieron tiendas en
localidades que, en conjunto, cuentan con una población objetivo cercana a 5.6
millones de habitantes.
Asimismo, el costo y gasto total de la empresa se incrementó 8.9% respecto al
2002. Por ello, el total de costos y gastos de DICONSA, representó el 116.8% del
total de ingresos por concepto de ventas de productos y programas especiales,
aunque considerando los productos financieros, los costos y gastos totales
sobrepasan en 12.1% a los ingresos de la empresa.
De igual manera, las seis sucursales anteriormente señaladas, absorben el 61%
del total de costos y gastos de la empresa.
Derivado del exceso del costo y gasto total sobre los ingresos, se generó un
déficit, antes de otros productos y gastos financieros, de 917.6 millones de pesos.
Con la finalidad de que DICONSA abasteciera de productos básicos a la población
objetivo, así como para cumplir los compromisos con sus proveedores, ésta
recibió transferencias del gobierno federal por 788 millones de pesos en el año
evaluado. Este recurso, conjuntamente con los productos financieros obtenidos,
permitieron que DICONSA, concluyera el ejercicio 2003 con un superávit por 88.3
millones de pesos.
Por otra parte, al término del 2003, el activo total de la empresa disminuyó 3% con
respecto al 2002, particularmente por la depreciación y la falta de inversiones en
activo fijo.
No obstante que los ingresos derivados de programas especiales se redujeron, la
cuenta por cobrar de este concepto, se incrementó 3.5% en relación al año
pasado. Es decir, las dependencias que aprovechan los servicios de DICONSA,
han retrasado sus pagos a esta última.
DICONSA logró disminuir sus pasivos en más de 151 millones de pesos respecto
al 2002, lo cual generó un apalancamiento del 47% y un factor de liquidez de 1.
19
El escaso crecimiento en ventas, así como los niveles alcanzados de inventarios,
determinaron que estos últimos registrarán durante el 2003 una rotación de 7.1
veces al año, contra 8.3 y 9.8 en el 2002 y 2001, respectivamente.
Asimismo, el nivel de productividad de DICONSA mejoró, al pasar la generación
de ingresos de 687.76 miles de pesos por trabajador en el 2002 a 713.1 miles de
pesos en el 2003.
La población que adquiere sus productos en las tiendas DICONSA recibe un costo
de transferencia que la empresa deja de percibir, es decir DICONSA entrega
productos a un precio que no le permite recuperar determinado porcentaje de su
costo.
El promedio nacional del costo de transferencia hacia las comunidades
marginadas es de 13.4% sobre los ingresos de la empresa, sin considerar los
gastos de las oficinas centrales, y del 16.8% considerando estos últimos.
En base al análisis financiero de DICONSA correspondiente al ejercicio del 2003,
se observan fortalezas que ha desarrollado la empresa, así como debilidades o
problemas que enfrenta cotidianamente para instrumentar el Programa de Abasto
Rural en los términos establecidos en las Reglas de Operación de este último.
Fortalezas
DICONSA ha desarrollado un sistema de puntos de venta de productos
alimenticios básicos, así como de bienes no perecederos en zonas rurales
caracterizadas por su muy alta y alta marginación, insuficiente
infraestructura y habitadas por población con muy bajos niveles de ingreso.
Fomenta la participación de la comunidad en la organización, instalación,
operación y administración de tiendas, así como en la promoción para que
adquieran sus productos en este tipo de tiendas comunitarias.
Para abastecer a cerca de 22 mil tiendas, DICONSA ha creado una
infraestructura de almacenamiento y distribución localizadas en puntos
estratégicos de la República Mexicana.
La empresa ha realizado ajustes a sus gastos para reducir particularmente
el relativo al gasto de las oficinas centrales, ya que al cierre del 2003, éste
representó el 31.67% del total del gasto administrativo, contra el 49% que
absorbía en años anteriores.
La productividad de DICONSA en términos de ingresos generados por
trabajador, aumentó en promedio 3.55% anual entre 2001-2003.
20
Por otro lado, se observa que las tiendas tienen una cultura de pago, ya
que sus adeudos con DICONSA al cierre del 2003, solo representaron el
6.5% del activo circulante. Además, el periodo de cobranza del total del
sistema es de 14.10 días aproximadamente.
Mientras las ventas totales de la empresa suman 5,465.8 millones de pesos
en el 2003, a la población beneficiaria se le genera un margen de ahorro del
5.54% de acuerdo al análisis de gabinete, es así que la población total
beneficiaria se ahorró 302.8 millones de pesos en el año. Con una
población beneficiaria de 42,510,896 personas, a cada una de ellas se le
generó un ahorro de $7.12 pesos en el año.
Debilidades
X El segmento de mercado con cobertura nacional que DICONSA atiende,
determina en parte sus debilidades financieras. Además, el grado de
eficiencia con que opera la empresa, también incide en el cumplimiento de
las metas físicas y financieras.
X El análisis de la estructura de costos permite establecer las áreas críticas.
En este sentido el costo de venta es el más elevado, ya que en el 2003
representó el 72.4% del costo total.
X Dicho costo se eleva aun más por los gastos de almacenaje; aunque la
empresa no proporcionó información relativa a lo que cuesta mantener en
almacén los productos que posteriormente distribuye, se establece que esta
renta virtual incrementa el costo de venta.
X Cabe destacar que el inventario ha tendido a aumentar considerablemente
al cierre del 2003, ya que ascendió a 658 millones de pesos contra los
474.2 millones de pesos en el 2000. Entre mayor sea un inventario más se
incurre en gastos de almacenaje; además si la mercancía es adquirida a
crédito, aumenta el costo de venta.
X En este sentido, la empresa sigue teniendo una falta de dinamismo al tener
una rotación de inventario con un factor superior a 7 rotaciones al año.
Existen sucursales con una mayor rotación de inventario que el promedio
nacional, como Tamaulipas, Sureste, Sur, Pacífico, Oaxaca, Noroeste,
Michoacán, Centro y Bajío.
X Respecto a los gastos de distribución, éstos se han incrementado
paulatinamente a pesar de que las ventas totales de la empresa se han
reducido, considerando que hay un grado de correlación positivo entre
ambos conceptos; son los rubros de remuneraciones y previsión social, así
como los gastos por concepto de servicios a la comunidad, los que más han
determinado el incremento de los gastos de distribución.
21
X Asimismo, la carencia de inversiones para la adquisición de nuevas
unidades de transporte y en general de otros activos fijos que tiendan a
mejorar el servicio y a obtener ahorros, repercute en un mayor incremento
del gasto.
X Al considerar las premisas mencionadas con anterioridad, así como el
conjunto de costos y gastos en que incurre DICONSA para llevar a cabo los
objetivos establecidos en sus Reglas de Operación, financieramente la
empresa no es rentable, ya que su resultado directo de operación al término
del 2003 fue deficitario en 331.1 millones de pesos.
X Además, a esa misma fecha, su resultado antes de ingresos y gastos
financieros fue deficitario en 917.6 millones de pesos.
X Por otra parte, DICONSA cuenta con una liquidez de 1.0 y si sólo se
consideran las cuentas más inmediatas de recuperar este factor desciende
a 0.53. También, su apalancamiento es del 47.0% principalmente
sustentado con pasivos a corto plazo.
X Por ello, la disposición de los acreedores, principalmente proveedores ante
las negociaciones con DICONSA, está determinando la propia operación y
el cumplimiento de las metas fijadas por la empresa.
X La empresa opera con un déficit de 688.6 millones de pesos antes de
recibir los apoyos federales al abasto, por lo que dicho monto se debe
considerar como un costo de transferencia de la empresa a los beneficiarios
del programa. En este sentido, mientras que la población beneficiaria total
sólo deja de gastar 302.8 millones de pesos, las pérdidas de la empresa a
los beneficiarios superan este monto en 385.8 millones de pesos.
X Trasladando el análisis por beneficiario, cada uno de ellos ahorró $7.12
pesos en el año por sus compras en la tienda DICONSA, sin embargo la
empresa perdió $16.2 por llevar este beneficio a cada persona.
Recomendaciones
Con la finalidad de aportar elementos de ajuste en la conducción financiera de la
empresa y a reserva de mejorarlos, es conveniente llevar a cabo las siguientes
acciones:
Revisar y adecuar aquellas actividades, estructura y adquisiciones que
representen importantes salidas de gastos.
Es importante revisar el tabulador de los mandos medios y superiores más
que liquidar personal, ya que los egresos por sueldos y prestaciones de
22
aquellos representan más del 40% del pago total de remuneraciones y
previsión social.
Realizar una evaluación del costo-beneficio de las sucursales Centro,
Metropolitana, Michoacán y Pacifico, ya que el costo de transferencia
supera el 20%, es decir por cada peso que venden transfieren entre 0.20 y
0.30 pesos a las comunidades.
Eficientar la operación de la distribución y de las actividades administrativas
para brindar un mayor servicio y obtener ahorros significativos.
Evaluar las condiciones y resultados de las negociaciones con los
proveedores.
Propiciar una mayor competencia entre los proveedores, a efecto de
obtener mejores precios.
Promover la incorporación de productores locales y regionales con el fin de
reducir los costos de transportación de los productos que adquiere
DICONSA.
Facultar a las sucursales, unidades operativas y almacenes rurales para
realizar negociaciones con proveedores locales y regionales, a efecto de
obtener mejores precios.
Establecer metas de ahorro mensual en diversas partidas.
Impulsar una política más agresiva de cobro hacia las tiendas y las
dependencias de los gobiernos federal, estatales y municipales.
Reducir al óptimo posible los inventarios en almacén de aquellos productos
cuyos precios son relativamente más estables.
Proponer a las autoridades correspondientes un programa de inversión
para la modernización de la flota vehicular, además de la renovación y
ampliación del equipo de cómputo de todos los almacenes rurales, con la
finalidad de hacer más eficientes las actividades de distribución y
administración de los mismos, generando de esta manera ahorros para la
empresa.
Evaluar la posibilidad de obtener crédito a largo plazo, a efecto de reducir el
costo de los pasivos a corto plazo de la empresa. De esta forma, se podrá
contar con recursos para adquirir de contado productos a precios más
bajos.
23
Análisis de Participación Social y Servicio a la Comunidad
Los importantes efectos que la participación directa de las comunidades tiene
sobre los programas de desarrollo social hacen deseable fortalecer la operación
del sistema de organización comunitaria de DICONSA.
En este sentido se percibe que se ha hecho un importante esfuerzo por construir
una red de organizaciones que se responsabilicen parcialmente de la operación
local de tiendas y almacenes a través de la constitución de Comités Rurales de
Abasto en todas las localidades beneficiadas y de Consejos Comunitarios de
Abasto ligados a los almacenes. Cuando funcionan regularmente, estas instancias
tienden a convertirse en organismos de participación comunitaria con capacidad
para atender problemas diversos, además de los relativos al funcionamiento de la
tienda.
Pese a ello, subsiste una importante proporción de localidades en donde el
funcionamiento de Comités Rurales de Abasto (nivel localidad) y Consejos
Comunitarios de Abasto (nivel almacén) es precario y no constituye un elemento
importante en el funcionamiento del sistema.
Parece importante promover que las asambleas respectivas se celebren con
mayor regularidad ya que actualmente el índice de cumplimiento (asambleas
realizadas sobre programadas) es de 51% y la encuesta señala que, cuando
menos en lo que respecta a los CRA, las asambleas no se llevan a cabo con la
regularidad deseada. Una marcha más regular de estos cuerpos colectivos
reforzará su presencia a nivel de la comunidad e involucrará a ésta de una manera
más orgánica.
Cabe señalar en este punto que las Reglas de Operación no establecen
periodicidad de asambleas, la cual está prevista únicamente en los manuales de la
tienda y del almacén. Por otra parte, el índice de asambleas programadas sobre
realizadas no parece suficiente para comprobar que las asambleas se efectúen en
todas las localidades. De igual manera, el índice obtenido de dividir el número de
Presidentes de CRA que asisten a los CCA entre el número de tiendas no permite
identificar el grado de participación de las localidades pertenecientes a un
almacén.
Los datos obtenidos de la entrevista sugieren que una buena programación de
las asambleas de CCA debe tomar en cuenta las distintas tareas de la comunidad
para no interferir con los tiempos de trabajo. Asimismo indica que la asistencia es
mayor cuando existe buen transporte hacia el almacén o cuando este no queda
excesivamente retirado de la localidad.
24
A pesar del interés de las comunidades por la instalación de la tienda y de la
participación (aunque irregular) de los miembros de CRA y CCA, se advierte una
falta de conocimiento sobre las responsabilidades que éstos tienen respecto a
tiendas y almacenes por lo que sería recomendable reforzar el programa de
capacitación orientándolo hacia el funcionamiento de los cuerpos colectivos de
dirección ya que hasta ahora ha estado más bien enfocado a preparar a los
miembros de los consejos y a los encargados de tienda en la operación de la
misma.
Otros programas educativos podrían servir eventualmente para fortalecer los
objetivos de “orientar el patrón de consumo de los beneficiarios hacia una mejor
nutrición” y “promover la organización de productores“. En este último rubro, no
quedan muy claros los vínculos establecidos entre el CRA y los productores
locales ni los mecanismos para la comercialización de productos locales, lo cual
constituye otro de los objetivos importantes del Sistema.
Fortalezas
El sistema cuenta con una estructura horizontal que tiende a fortalecer la
participación comunitaria e involucra a los interesados en el buen
funcionamiento de las tiendas y almacenes.
Las comunidades han acogido el programa con entusiasmo, según se
desprende de la cesión de locales para instalación de las tiendas, de la
disposición de los encargados de las mismas y de la importante proporción
de capital comunitario invertido.
Hay una tendencia creciente a convertir a las tiendas en unidades de
servicio a la comunidad en donde se presten diversos servicios.
Se ha cumplido con un intenso programa de capacitación a encargados de
las tiendas.
Se apoya la comercialización de productos locales.
Hay una alta participación femenina dentro de los comités y consejos.
Debilidades
X Pese a la buena recepción del programa, la participación de las asambleas
de comités y consejos no se realiza con la periodicidad deseada y ha
descendido en fechas recientes, lo cual puede deberse a un relativo
desinterés por parte de las comunidades, a falta de capacitación de las
mismas para hacerlas conscientes de sus derechos y responsabilidades a
la interferencia de las mismas con tareas propias de la localidad o la región
y a la lejanía de los locales en donde se realizan las reuniones.
25
X No hay reglas claras sobre periodicidad de comités y consejos, ni sobre
obligación de Presidentes de CRA de asistir a CCA.
X La gran mayoría de las tiendas no prestan más que uno o dos servicios por
lo que no pueden ser catalogadas como unidades de servicio a la
comunidad.
X Aunque hay un gran número de productos locales en almacenes, no parece
existir una vinculación bien establecida con las asociaciones de productores
por parte de comités y consejos de abasto.
X Falta capacitación a miembros de los comités y de las comunidades sobre
sus obligaciones y derechos como organismos responsables de la
operación del sistema de abasto.
Recomendaciones
Reglamentar la periodicidad de asambleas de CRA y CCA y supervisar que
se lleven a cabo regularmente.
Realizar cursos de capacitación sobre funcionamiento de cuerpos
colectivos, para reforzar la capacidad de participación y deliberación de los
integrantes de comités y consejos y ampliar su conocimiento sobre sus
derechos, responsabilidades y obligaciones.
Impulsar la diversificación de servicios en las tiendas para que se
constituyan en verdaderas unidades de servicio a la comunidad.
Fortalecer los vínculos entre los CRA y los CCA con las organizaciones
locales de productores.
Programar las asambleas de CCA de tal manera que no interfieran con
tareas de la comunidad, con el fin de incrementar la asistencia.
Otorgar, dentro de lo posible, facilidades para el traslado de los integrantes
de comités y consejos a las asambleas respectivas.
26
Análisis de la Red de Transporte
DICONSA es un mecanismo de servicio público para el abasto rural que incluye
una red de transporte. La operación del mecanismo en general y de la red, en
particular, está sujeta a Reglas de Operación para conseguir los objetivos del
PAR. La operación de la flota vehicular, conforme a esas reglas, ha de ser
eficiente, eficaz, transparente y equitativa. Las mismas reglas estipulan evaluar,
entre diciembre de 2002 y diciembre de 2003, qué tanto la operación observada
cumple con ellas. ¿Qué resultados presenta la empresa respecto a la operación
de un total de 4,082 vehículos que existían al cierre de 2002 y que sólo fueron
3,868 en diciembre de 2003? Se observa una reducción del 5,24%. En particular,
el total de vehículos de carga en operación disminuyó 4.62% al pasar, en este
periodo, de 1990 unidades a 1898.
Las unidades dedicadas a supervisión se redujeron en 5.79%. Fueron 1,250, al
cierre de 2002, y 1,178 en diciembre del año pasado. La proporción que
representan los vehículos de carga en toda la flota fue prácticamente la misma.
Eran 1,190, o sea 48.75% del total, en 2002, y 1,898, es decir, 49.06% de todos
los vehículos al cierre de 2003. Como proporción de los vehículos en operación, el
total de carga viene a ser constante. 57.24%, en diciembre de 2002, y 57.20% en
diciembre de 2003. La flota de vehículos que opera DICONSA ha permanecido
estable en el periodo examinado. ¿Ha sido eficiente la operación de la flota de
carga?
Las Reglas de Operación no incluyen una medida de eficiencia aunque señalan la
necesidad de que la empresa cuente con una. La empresa estima un promedio de
utilización de los vehículos que puede emplearse como un indicador confiable de
eficiencia. Desde este punto de vista, a diciembre de 2003, la eficiencia presenta
oscilaciones por tipo de vehículo y por nivel de operación. El promedio de
utilización de tractocamiones en la sucursal Central Mixteca era 90% y apenas
26% en Culiacán. En Morelia, para el caso de los vehículos "estacas de 3.5
toneladas", el mismo promedio llegaba al 65%. Al mismo tiempo, en Tlaxcala,
apenas alcanzaba 2%. Los vehículos denominados "torthon" presentaban, en la
sucursal Durango un promedio de utilización del 67% mientras que, en Torreón la
utilización llegaba al 19%. Del mismo modo, respecto a los camiones de dos ejes,
también conocidos como "rabones", en Durango, se utilizaron al 92%, y sólo al
22% en Mexicali.
La cobertura de la empresa es geográfica. Las tiendas están ubicadas
principalmente en áreas remotas donde, a través del sistema de precios, es casi
"invisible" la demanda efectiva de los bienes adquiridos, almacenados y
distribuidos por DICONSA. El Programa de Abasto Rural requiere un total bruto de
unos 21,943 viajes. 40.7% de éstos por caminos de terracería, prácticamente igual
al número de viajes por caminos pavimentados, 39.6%. Si se consideran también
los caminos más difíciles que la terracería y las rutas donde se mezclan estos
tipos de camino, tendemos 51.51% del total.
27
A diciembre de 2003, el total bruto de viajes mostró una reducción inferior al 1%
que no modifica sustancialmente ninguna de estas cifras presentadas en el
informe preliminar. Las oscilaciones en la eficiencia, la estabilidad en el tamaño de
la flota y la enorme importancia relativa de tipo de camino sugieren conjuntamente
la hipótesis de que la empresa cumple razonablemente con las Reglas de
Operación en materia de eficiencia durante el periodo considerado. Cabe también,
a manera de corolario, sugerir que es muy probable que la operación de la flota de
carga contribuye directamente al bienestar de la población objetivo y añade valor
por sí misma.
Es necesario un examen más cercano de los viajes reales para explorar esa
hipótesis. Los viajes reales están asociados con el número de tiendas, las ventas
mensuales, la distancia, el tiempo y el tipo de camino. La relación es inversa con
la distancia y el tipo de camino, 5.7 y 13%, respectivamente. Los viajes reales,
además, están positivamente asociados con el número de tiendas, 36%, las
ventas mensuales, 40.2%, y el tiempo, 29.3%.
Sin contar las consecuencias de la reducción en el gasto de inversión y las
complicaciones de mantenimiento con sus efectos de obsolescencia de la flota,
esta exploración sugiere que la flota de carga muy probablemente es operada con
eficiencia conforme a las Reglas de Operación. La oscilación observada implicaría,
por la cobertura geográfica de la empresa, que el análisis de eficiencia tiene que
dividirse en regiones. La asociación de los viajes reales con las tiendas y las
ventas sugiere la probabilidad de que la operación eficiente de la flota contribuye
efectivamente al bienestar de quienes compran en esas tiendas. En efecto, la red
de transporte permite reducir las consecuencias negativas derivadas de la
dispersión y lejanía relativa de la población objetivo.
La evaluación de gabinete incluyó una exploración de las condiciones
organizacionales que influyen en la observación de las Reglas de Operación. Las
Reglas de Operación para el PAR DICONSA tienen un supuesto implícito que no
se ha cumplido en el periodo sujeto a evaluación. Se trata del supuesto de la
estabilidad institucional. El 20 de octubre de 2003, fue designado un nuevo
Director General en un contexto de reestructuración del Programa. En tres años, el
puesto de mayor responsabilidad ejecutiva ha sido cambiado aproximadamente
dos veces al año, si se cuenta el tiempo en que esa responsabilidad quedó en
manos de un encargado.
El 1 de noviembre de 2003 fue nombrado otro Director de Operaciones. Es decir,
este puesto, crucial para la función de transporte en DICONSA, ha cambiado 2.16
veces en los último tres años. El supuesto de estabilidad institucional, como es
evidente, no se cumple y la evaluación del cumplimiento de reglas en materia de
transporte resulta especialmente vaga.
La reestructuración en proceso hace las cosas todavía más difíciles. Las funciones
y el personal reducido de logística y transporte pasarían a formar parte de una
28
gerencia encargada tanto de la infraestructura como del transporte y de los
servicios. La carga de trabajo correspondiente a las funciones de logística y
transporte, hacia octubre de 2003, estaba a cargo de un gerente, tres subgerentes
y tres coordinadores. En este momento, febrero de 2004, tras la salida del gerente
el 15 de enero, esa carga de trabajo se distribuye entre un subgerente y dos
coordinadores.
A todo esto, es preciso sumar un agravante, la nueva estructura no ha sido
autorizada todavía. Este grado de inestabilidad, ya detectado en el anterior
informe preliminar de evaluación, genera incertidumbre y complica el cumplimiento
de las Reglas de Operación. Una entidad de servicio público sujeta a Reglas de
Operación puede llegar a encontrar obstáculos en las reglas mismas, encontrarse
con el problema de las reglas en el curso de sus propias políticas para conseguir
los objetivos establecidos. Dadas unas reglas sin indicadores, particularmente en
el caso de logística y transporte, ¿qué puede hacerse para cumplir con el PAR? La
cultura organizacional incluye indudablemente la eficiencia como valor y dispone
de información y procedimientos para conseguirla, conservar y evaluar sus
resultados, y corregir el rumbo.
La inestabilidad institucional observada, asociada con una política de
reestructuración paralela, y unas Reglas de Operación incompletas en materia de
logística y transporte, generan restricciones innecesarias a la empresa. La red de
transporte es una condición material eficaz y eficiente para la operación del PAR.
Fortalezas
Es preciso superar la debilidad mencionada. Para hacerlo hay que tomar en
cuenta lo que podrían ser fortalezas importantes:
Una flota vehicular verosímilmente eficiente y eficaz.
Cultura organizacional orientada a cumplir la misión de la empresa.
Estructura pequeña y flexible.
Experiencia en operación del transporte para los fines propios de
DICONSA.
29
Debilidades
X La principal debilidad sería la existencia de Reglas de Operación
incompletas o mal concebidas en combinación con inestabilidad
institucional.
X La persistente inestabilidad institucional ha conseguido empeorar la
situación. La flota vehicular está restringida a mover maíz de manera
inercial o rutinaria.
X Está en riesgo una ventaja comparativa, la cobertura geográfica. La
rotación del personal en combinación con el programa de reducir el
personal gubernamental, deja esa cobertura sin dirección propia y le asigna
un lugar subordinado dentro de la jerarquía.
X Ha cambiado la estructura de competencia de los mercados donde
concurre DICONSA sin que, en materia de logística y transporte, se hayan
efectuado adecuaciones de política.
Recomendaciones
Es necesario redefinir los criterios para construir y conservar información
que corresponda a la operación de la empresa Es recomendable a corto y
mediano plazos redefinir los lineamientos estratégicos de operación de la
flota y asegurar el mantenimiento y reemplazo óptimo de vehículos.
Es necesario, además, formular Reglas de Operación adecuadas a la
realidad de DICONSA y estrechamente relacionadas con alguna forma de
planeación estratégica.
30
Escenario Prospectivo
En esta evaluación como en otros trabajos anteriores hemos observado que una
operación eficiente de los mercados es fundamental para un impacto eficiente de
los recursos de apoyo para la atención a la pobreza extrema.
En la medida que exista un funcionamiento eficiente de los mercados rurales,
tanto desde la perspectiva de la oferta como desde la demanda, los recursos
públicos asignados para el combate a la pobreza y el desarrollo de proyectos
productivos, tendrán mayor impacto.
Para mejorar la capacidad de abastecer de productos básicos a la poblaciones
con altos grados de marginación no sólo bastan medidas orientadas para mejorar
las condiciones de oferta, si no también la promoción en el mejoramiento de las
condiciones de la demanda existentes en el mercado, el cual, constituye uno de
los aspectos principales a considerar en las propuestas para mejorar el
funcionamiento del programa de abasto rural que realiza DICONSA.
Resulta insuficiente llevar bienes y servicios indispensables que signifiquen un
margen de ahorro en el consumo de poblaciones marginadas, como también es
insuficiente el objetivo de abastecer a localidades de difícil acceso y en las cuales
en ocasiones no existen otras opciones de comercialización.
Si se pretende incrementar los niveles de bienestar de la población marginada con
un mayor y mejor consumo de bienes básicos, el papel de DICONSA para
promover el abasto rural debe ser reformulado de raíz, en la perspectiva de
convertirse en un medio que estimule y promueva el mejoramiento o incorporación
de la población en actividades productivas, esto de manera conjunta con otros
programas gubernamentales, lo que resultaría en incrementar los niveles de
ingreso y con ello su capacidad de consumo y bienestar.
Las acciones en que DICONSA puede intervenir para incrementar los niveles de
ingreso de sus poblaciones objetivo son los siguientes:
o Que el almacén DICONSA ofrezca un espacio de vinculación y gestión
entre las opciones de financiamiento existentes y los productores rurales
con el fin de incentivar la producción, la productividad y fortalecer así el
acceso al mercado.
o El que los almacenes DICONSA puedan servir como punto de contacto
para la comercialización y almacenamiento de bienes de los productores
locales.
o Que la flota vehicular de DICONSA pudiera apoyar a la transportación de
los productos de las localidades objetivo, con lo que se evitaría que estos
regresaran vacíos a los almacenes y optimizar el uso de estos.
31
o Que en las tiendas y /o almacenes DICONSA se puedan vender, en las
épocas de inicio de cosecha; implementos agrícolas, semillas mejoradas,
fertilizantes etc. Lo cuales se podrían ofrecer a precios preferenciales a
cambio de los cheques de PROCAMPO o de parte de los mismos.
o Que en las tiendas DICONSA se vendan a precios preferenciales alimentos
mejorados para animales de crianza que permitan a los pobladores locales
mejorar en cantidad y calidad sus animales de traspatio, los cuales
cumplen un papel fundamental en la alimentación y en los ingresos de
estos habitantes.
Por otra parte, para mejorar la eficiencia de Programa de Abasto Rural DICONSA,
y con ello mejorar las condiciones de oferta de productos, se propone lo siguiente:
•
Ampliar el número de proveedores con el fin de ofrecer mejores precios y
con ello incrementar el poder adquisitivo de las familias, además de ofrecer
una mayor variedad en los productos a los clientes DICONSA.
•
Incorporar como proveedores DICONSA a productores que sean
competitivos de las pequeñas y mediana empresas regionales.
•
Establecer en los almacenes de DICONSA la venta de abarrotes de
mayoreo y medio mayoreo a las tiendas privadas que deseen convertirse
en “Asociados de DICONSA”, con la condición de otorgar precios bajos a
cambio de que los “asociados” respeten el precio de algunos productos
básicos, de tal forma que al incidir en el mercado de abarrotes al mayoreo
se puede lograr una operación eficiente del mismo y por tanto la reducción
de precios de productos básicos al menudeo.
•
Liberalizar las tiendas DICONSA que operan en localidades no objetivo (de
media, baja y muy baja marginación) y donde existen suficientes opciones
de abasto, convirtiéndolas también en “Asociadas del Sistema DICONSA”.
•
Implementar en los almacenes la venta de abarrotes de medio mayoreo y
menudeo a las familias que así lo deseen una vez por semana.
32