Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a EJERCICIO FISCAL 2006

Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a
cargo de DICONSA S.A. de C.V.
EJERCICIO FISCAL 2006
Institución Evaluadora:
Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C.
Síntesis Ejecutiva
INDICE
1. INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 3
2. DISEÑO ................................................................................................................................ 3
3. COBERTURA Y FOCALIZACIÓN.......................................................................................... 5
4. OPERACIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA ............................................................... 10
5. RESULTADOS (BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES) ................................................ 15
6. PERCEPCIÓN DE BENEFICIARIOS .................................................................................... 17
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1. INTRODUCCIÓN
La Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. de
C.V., realizada por el Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C. para el
ejercicio fiscal 2006, contiene los resultados del análisis del PAL en los siguientes
componentes: diseño, cobertura, focalización, operación, resultados y percepción de
beneficiarios.
2. DISEÑO
El capítulo de diseño considera tres ejes principales de análisis: la definición del problema
social que atiende el Programa, incluyendo el enfoque de género, la Matriz de Marco
Lógico (MML) y los cambios en las Reglas de Operación del PAL.
La metodología empleada en este capítulo consistió en una revisión documental de los
principales instrumentos normativos y descriptivos del programa, incluyendo la MML.
Estos documentos son contrastados con criterios explícitos que permiten ubicar las
principales características y cambios en el diseño del programa, de manera específica en sus
Reglas de Operación.
El Programa de Apoyo Alimentario es congruente con la política social de la
Administración Federal 2000-2006 al plasmar en su normatividad básica criterios de
selección y focalización; y además porque busca incrementar capacidades básicas de la
población no sólo con la ayuda directa (en especie o en efectivo) para mejorar las
condiciones de nutrición de hogares pobres, sino también mediante la vinculación con
instrumentos de capacitación. La información documental sobre las acciones conducentes a
su ejecución, seguimiento y evaluación se encuentra en el libro blanco dado a conocer a
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finales de 2006. Sin embargo, es necesario señalar que no se ha difundido un diagnóstico
completo del problema que considere tanto la dimensión de la población a atender como la
estrategia de avance del Programa y su interacción con otros instrumentos, programas,
instancias y niveles de gobierno.
En relación con el enfoque de género, se puede observar en los estudios realizados que
existe evidencia de un efecto positivo al favorecer el destino de los recursos a las mujeres.
Sin embargo, el empoderamiento de la mujer con este recurso es limitado ya que deben
considerarse otras dimensiones de la problemática de género, hasta ahora ausentes en el
Programa analizado. Una visión más completa del enfoque de género indica que debe
terminarse con esa diferenciación de actividades basada en las características atribuidas a
cada sexo y así propiciar la participación cotidiana de hombres y mujeres en las actividades
del espacio doméstico, para transformar la posición de la mujer con respecto al hombre y
no perpetuarla en el rol de administradora del hogar. El enfoque de género debe consistir en
una revisión más detallada de la participación de las mujeres en los procesos decisorios del
Programa.
En general se observa que la Matriz de Marco Lógico elaborada para el PAL cumple con
las especificaciones generales que exige esta herramienta en su lógica vertical y horizontal,
sin embargo, es necesario señalar que deben realizarse adecuaciones. Se recomienda definir
claramente un único Propósito, también debe considerarse limitar el número de
Indicadores, que sean consistentes y realmente significativos para cada elemento, así como
la utilización de fuentes de información que brinden datos oportunos, consistentes y a bajo
costo. En esta sección se elabora un cuadro que muestra el cálculo de los indicadores de la
MML para los casos en los que fue posible realizarlo con la información disponible y una
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serie de comentarios que permiten evaluar la calidad y pertinencia de los mismos. Por
último, es necesario que las Actividades sean replanteadas en términos de costos, de manera
que permitan a la MML ser un instrumento completo para la administración del Programa.
La evaluación del diseño del Programa, con base en los cambios realizados a las Reglas de
Operación 2004, muestra que existían elementos no definidos claramente. Esto significa
que había contradicciones y debilidades que valía la pena resolver. Los aspectos más
relevantes son los vinculados con la población objetivo y la integración del padrón, así
como lo relacionado con la corresponsabilidad y la ausencia de indicaciones claras de
tiempos y lugares para desarrollar actividades claves del proceso. En el análisis de las
Reglas publicadas en 2006 se encontró que las deficiencias en relación con la integración y
actualización del padrón fueron superadas, teniéndose ahora mucho más claridad en las
responsabilidades de DICONSA y de SEDESOL. La problemática expuesta para 2004 en
relación con la población objetivo fue superada parcialmente, al definir que se trata de
hogares en localidades de alta y muy alta marginación. Con todo, queda pendiente la
clarificación sobre si se va a considerar algún umbral o tipo de pobreza específico, esto es
importante para la determinación de la población objetivo y, por tanto, de los resultados de
los alcances del Programa en su cobertura y focalización.
3. COBERTURA Y FOCALIZACIÓN
En este capítulo se estima la población objetivo para el Programa de Apoyo Alimentario
para el año 2006 y se analiza su cobertura y focalización. Para el cálculo de la población
objetivo se desglosan los pasos de la metodología utilizada. Con la cifra obtenida de
magnitud de la población objetivo se procede a estimar parámetros de focalización y de
cobertura. Además, se calcula el error de inclusión y el error de exclusión y se señala la
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cobertura por entidad federativa para los tres años de vida del Programa. La información
utilizada aquí provino de diferentes fuentes oficiales, las cuales son descritas en una tabla, y
que consistieron en bases de datos proporcionadas por DICONSA, estimaciones del
CONEVAL, proyecciones de población de CONAPO y el Estudio de Evaluación Externa
para los años 2004 y 2005.
La población objetivo del PAL se definió, para 2004 y 2005, como hogares que se ubican
en localidades con alto o muy alto grado de marginación, que cuentan con menos de 2,500
habitantes, que se determina viven en condiciones de pobreza de capacidades y que no
reciben apoyo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ni del Programa de
Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA.
Para 2006, además de las características mencionadas en el párrafo anterior, también se
incorporaron a la población objetivo del PAL aquellos hogares que se ubican en localidades
de marginación media, con menos de 2,500 habitantes, que no cuentan con la presencia del
programa OPORTUNIDADES ni LICONSA y que cuentan con una concentración de
hogares pobres de capacidades superior al 50% del total de hogares. La estimación del
número de hogares que reúnen las características para ser población objetivo en 2006 fue de
272,301.
A lo largo del análisis realizado para determinar el número de hogares que conforman la
población a atender del PAL, se encontró que este resultado es muy sensible a las
actualizaciones o supuestos en los cálculos de pobreza y a los cambios en los padrones de
beneficiarios de los programas OPORTUNIDADES y LICONSA. Esto representa una
situación importante a considerar dentro de la operación del PAL debido a que debe existir
una buena coordinación entre las instituciones encargadas de las estimaciones de pobreza y
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de las organizaciones de los tres programas, con la finalidad de no duplicar esfuerzos pero
al mismo tiempo que no se deje de atender a los hogares más necesitados del país.
La distribución estatal de localidades atendidas por el PAL se concentra en un tercio de los
estados del país que agrupan casi el 70% del total en 2004 y más del 80% en 2005 y 2006.
Dentro de los estados que concentran la mayor parte de las localidades que cuentan con
atención del PAL se encuentran Veracruz, Chiapas, Chihuahua, Oaxaca, Guanajuato,
Estado de México, Jalisco, Puebla, Tabasco y Sinaloa.
En 2004 la cobertura del Programa de Apoyo Alimentario fue del 18.7%, en 2005 fue del
17.3% y para 2006 se estimó en 43.9% El indicador de cobertura del PAL se ve afectado
directamente por la definición de población objetivo, ya que al considerar un tipo particular
de localidades y hogares susceptibles de atención, todos aquellos que no cumplan con tales
características se considera que no deberían ser incluidos. En este punto, se sugiere que se
analice la definición de población objetivo del PAL a fin de que se ajuste más a las
características reales de la operación del Programa o bien, se redoblen las acciones de
identificación de hogares que cubren la definición establecida con el objetivo de que sean
éstos los que se incorporen al padrón del PAL.
En 2004, el 56% de las familias atendidas por el PAL estaban ubicadas en localidades de
marginación media, lo que denotaba una importante área de mejora en cuanto a la
focalización de los apoyos. En 2005 se muestra un decremento en el número de las
localidades dentro del padrón del PAL que son de marginación media pasando a ser de
44%. La cobertura del total de hogares pobres de capacidades que se encuentran en todas
las localidades donde el PAL tiene presencia diminuyó de 2004 a 2005, pasó de 84% a
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79%. Pero se incrementó a más del 100% en 2006, lo que indica que se están atendiendo a
una proporción de hogares que se ubica por arriba del umbral de pobreza de capacidades.
En 2006, el PAL sufrió una disminución importante en el número de localidades que
atiende, mientras que esta cifra era de 5,431 localidades al cierre del ejercicio 2005, para
2006 esta cifra fue 17.5% menor, esto es, 4,482 localidades.
Para 2004 en las localidades de muy alta marginación se cubrió al 98% de los hogares
objetivo en esas localidades con 13% de los recursos totales asignados al PAL. En las
localidades de alta marginación, se apoyó a 88% de la población objetivo que habita en esas
localidades y se gastó el 29% del presupuesto otorgado para realizarlo. En las localidades
de marginación media se cubrió al 83% de los hogares pobres de capacidades que existen
en estas localidades y se gastó el 58% del total de recursos disponibles para ello. Esto
indica que la mayor parte del dinero se gastó en localidades que deberían ser consideradas
en segundo orden de importancia en el otorgamiento de beneficios de un Programa que
tuvo como población objetivo a los hogares pobres de localidades de alto y muy alto grado
de marginación, como es el caso del PAL en 2004.
Para el 2005, se cubrió a casi el 90% de los hogares en pobreza de capacidades en
localidades de muy alta marginación con el 19% del gasto ejercido. Se cubrió a más del
90% de los hogares pobres de capacidades con el 33% del gasto. En las localidades de
marginación media se cubrió a 77.9% de los hogares objetivo con el 44% del gasto. Como
se ve, la atención a localidades de marginación media disminuyó en relación al año
anterior, lo cual mejora sensiblemente los indicadores de focalización. Sin embargo, el
gasto promedio por hogar atendido con respecto al 2004 aumentó en un 26%. El gasto
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promedio por hogar beneficiario en localidades de grado de marginación muy alto es el
segundo mayor en este periodo.
Para 2006, en las localidades de alta y muy alta marginación se cubrió alrededor de 123%
de los hogares objetivo con un gasto de 47.3% del total. Se sigue observando que las
localidades de marginación media ocupan un lugar importante dentro del ejercicio de los
recursos del PAL, en el 2006 se les destinó más del 46% del total del gasto ejercido, para
una cobertura de 148% de los hogares en pobreza de capacidades de dichas localidades.
Aun cuando la incorporación de estas localidades haya sido avalada por la Secretaría de
Desarrollo Social, sigue vigente en la normatividad el criterio de que no son la prioridad del
PAL. El gasto promedio por localidad más alto es el correspondiente a aquellas de
marginación media, el cual es casi tres veces más que el gasto promedio por localidad de
nivel de marginación alto.
El error de exclusión en hogares para 2006 es de 43.6% debido a los cambios en la
estimación de la población objetivo y no es estrictamente comparable con 2004 y 2005. La
magnitud de esta cifra refleja que existe una proporción importante de hogares a los que no
les está llegando este Programa o ningún otro de corte alimentario. También es necesario
señalar que existe la posibilidad de que población en pobreza de capacidades en localidades
en las que operan OPORTUNIDADES y LICONSA, no está siendo atendida por estos
programas, pero tampoco por el PAL debido a su residencia en estas localidades.
Hay una alta proporción de hogares en localidades de marginación media o baja que son
beneficiarios del PAL y que por definición de la población objetivo, en 2004 y 2005, no
deberían estar incorporados en el padrón. El error de inclusión calculado en relación a los
hogares incluidos en los beneficios del PAL que no cumplen con los requisitos para ser
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incluidos es de 55.8% en 2004, 47.6% en 2005. Con la inclusión oficial de las localidades
con grado de marginación medio, el error de inclusión para 2006 disminuye a 24%.
4. OPERACIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA
El objetivo de este capítulo es evaluar la operación administrativa y financiera del
Programa de Apoyo Alimentario (PAL), a través del análisis de los procesos operativos, la
verificación del cumplimiento de las metas físicas y financieras, y el análisis de costos, a
fin de comprobar si la operación del Programa durante 2006 se encaminó hacia el
cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) y el alcance de sus objetivos.
En la primera parte del capítulo se identifican y analizan los procesos operativos; así como
la existencia de información disponible y sistematizada que facilite el desarrollo y
seguimiento de cada proceso. En la segunda se analiza el avance en el cumplimiento de las
metas físicas y financieras, así como la existencia de metas de resultados para 2004, 2005 y
2006, con base en la información de gabinete y en evaluaciones anteriores. En la tercera
parte se hace un análisis respecto a los costos de operación del Programa, la suficiencia del
presupuesto asignado, el desglose de los costos por etapa de operación, particularmente la
de adquisición, el costo unitario del apoyo y la relación costo beneficio, comparando los
periodos 2004-2006 cuando fue posible.
El primer paso para la evaluación de procesos fue identificar los principales procesos
operativos definidos en las ROP y los actores responsables mediante un diagrama de flujo.
Posteriormente para poder analizar los procesos se verificó cuáles están contenidos en los
documentos normativos del PAL (Reglas de Operación, Lineamientos, Manual de
Procedimientos y Programa Anual) y se analizó si éstos cuentan con la estructura mínima
que todo documento descriptivo de procesos debe contener según la Norma Mexicana de
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Sistemas de Gestión de la Calidad ISO 9001:20001. Finalmente, con base en la misma
norma se analizaron cada uno de los procesos operativos para determinar si cumplen o no
con los requisitos de un sistema de gestión de calidad, adaptado éste a la estructura y
características del PAL. Las unidades de operación examinadas en esta sección son: el
funcionamiento del Comité de Beneficiarios, las acciones para la promoción y vigilancia de
la salud, los cursos sobre nutrición, higiene y salubridad, los acuerdos relacionados con la
promoción de acciones de piso firme y letrinización llevadas a cabo por los programas
federales y estatales para el mejoramiento de la vivienda, los principales procesos
operativos (adquisición, armado, distribución, entrega y comprobación), la organización
con respecto a otros organismos o entidades con las que tiene relación (Programas
Especiales o sinergias con instituciones), y la construcción y funcionamiento del padrón de
beneficiarios.
En una segunda sección se analizó y verificó la existencia, confiabilidad, disponibilidad,
utilización y sistematización de información que contribuya al funcionamiento de la
operación del Programa y que facilite el seguimiento de cada proceso operativo, así como
la detección y solución oportunas de problemas. Se realizó un estudio comparativo para los
periodos 2004, 2005 y 2006 que incluyó el análisis de los documentos normativos respecto
a cada proceso operativo y la verificación con la información de gabinete proporcionada
por DICONSA.
Aunque ha habido importantes avances aún es necesario resolver las inconsistencias entre
los documentos normativo-descriptivos porque no contienen todos los procesos e incluirlos
para homogeneizar la información que guía la operación del programa, así como revisar la
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Instituto Mexicano de Normalización y Certificación, A.C. “Sistemas de Gestión de la Calidad”. Disponible
en http://www.ran.gob.mx/ran/archivos/Programas_Sustantivos/calidad/ISO/NMX-CC-9001-IMNC-2000.pdf
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estructura de los documentos normativos para cumplir con los elementos mínimos
recomendables e implementar un sistema de gestión de calidad que permitiría al PAL
contar con los criterios y métodos para una operación, interacción, control, seguimiento,
medición y análisis eficaces de los procesos, lo cual contribuiría a alcanzar los resultados
planeados y la mejora continua.
Además, con las modificaciones efectuadas a las Reglas de Operación y a los documentos
normativos para el ejercicio fiscal 2006, se logró una mayor explicitud en la operación del
Programa. También se cumplió con la disposición de hacer públicos casi la totalidad de los
documentos que indica la norma y se corrigieron las inconsistencias entre los documentos
normativos y la información de gabinete, esto significa que fue posible verificar el
cumplimiento de la norma en cuanto a los documentos que se generan, los responsables, el
mecanismo de resguardo y los usuarios, lo que prueba una mayor claridad en el manejo y el
flujo de la información al interior del programa.
Sin embargo, se sugiere hacer una revisión de la información para generar los documentos
faltantes o sustituir los que no son funcionales, realizar un seguimiento sobre la
disponibilidad de la información que efectivamente tienen los usuarios al interior del
programa e indagar con las áreas involucradas para identificar si los sistemas de
información son útiles y qué es necesario generar o modificar para poder cumplir con los
objetivos del programa.
En la sección de metas físicas, financieras y de resultados se presenta el análisis de la
evolución de las metas físicas y financieras del PAL para el ejercicio 2006, y se realizan
comparaciones para el periodo 2004-2006. Adicionalmente se revisa la existencia y
pertinencia de las metas de resultados.
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Para 2006 se programó la atención de 133,333 familias, cifra que se modificó a la alza para
registrar 155,555 hogares a atender en ese periodo. A lo largo del año se atendieron a
171,247 familias y para el cierre del 2006 esta cifra alcanzó los 157,062 hogares, lo que
representa un cumplimiento del 110% y 100% de acuerdo a la meta modificada,
respectivamente. Este porcentaje de cumplimiento aumentó al pasar del 84.6% registrado
en 2004 y 82.9% en 2005.
Por otro lado, el PAL programó la entrega de 1,599,996 apoyos, cifra que se modificó a
1,866,660 y se entregaron al final del 2006 1,859,560 apoyos, lo que representa un
cumplimiento del 99.6% de la meta modificada, porcentaje superior al de 2004 (82%) y
2005 (78.8%). Para 2006 la entrega de apoyos bajo la modalidad de paquete alimentario
representó el 94.4% del total y se restringió a 17 entidades federativas.
En lo que respecta a las metas financieras en 2006, el Programa tuvo un presupuesto inicial
de 300 millones de pesos, que se modificó a la alza a 339 millones, de los cuales se ejerció
el 98% de acuerdo a la información del PAL, cifra idéntica a la registrada en 2005 y
superior a la de 2004 de 91.6%.
En cuanto a las metas de resultados no se encontró evidencia documental de la existencia
explícita de este tipo de metas; sin embargo, los indicadores incluidos en la Matriz de
Marco Lógico, en el apartado correspondiente al Propósito, se pueden identificar con estas
metas.
La sección correspondiente al análisis de costos contiene información sobre los costos de
operación del Programa, su eficiencia, la suficiencia de los recursos presupuestados, así
como un desglose de los costos de adquisición y la estimación de la relación costobeneficio.
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Para 2006 el costo de operación del Programa fue de 332.8 millones de pesos; de los cuales,
el 82.6% correspondió a las adquisiciones, 8.8% a los servicios generales y 8.6% a los
servicios personales. Estos porcentajes se han modificado en el periodo analizado,
destacando el reajuste en la parte correspondiente a los servicios generales que pasó de
12.2% en 2005 a 8.8% en 2006, debido a la reducción de los paquetes entregados y la
consecuente disminución en los gastos de distribución cargados a esta partida.
El costo promedio por apoyo fue de 179 pesos en 2006, lo que representa una mejoría ya
que se redujo el costo de manera continua de 179.7 pesos en 2005 y 181.1 pesos en 2004;
es decir, el costo no resintió los efectos de la inflación y por el contrario, se redujo su costo
promedio, lo que significa una mayor eficiencia del Programa.
Para el 2006 los recursos fueron suficientes para cumplir con los resultados esperados, lo
que revierte la situación que se observaba en años anteriores en que las modificaciones en
el monto asignado para el Programa no correspondían con aquellas realizadas a las metas
físicas.
El costo promedio por paquete de acuerdo a la información de las sucursales fue de 164.9
pesos por paquete en 2006, cifra superior en 11.6% a la reportada en 2005 de 147.7 pesos.
Por producto destaca el caso de la carne seca, la cual registra un costo por unidad de 15.8
pesos mientras que en las proyecciones para el 2006 se contempló un precio de 8 pesos, una
diferencia de 7.8 pesos.
Se realizó una estimación de los precios de mercado de los apoyos que otorga el Programa
(paquete y pláticas) para determinar su relación costo-beneficio, la cual fue positiva para
2006 y 2005 al registrar un beneficio neto de 162.3 y 151.9 pesos por beneficiario al mes,
lo que significa un incremento del 6.8%.
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5. RESULTADOS (BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES)
El objetivo de este capítulo es evaluar los efectos del PAL en el nivel nutricional y su
contribución en la superación de la pobreza de la población beneficiada. En la primera parte
se discuten los indicadores de Fin y Propósito de la Matriz de Marco Lógico (MML)
analizando su facilidad de construcción y cálculo. Posteriormente se revisan dos
evaluaciones cuantitativas realizadas en 2006 y se presentan los resultados del Programa en
términos de fortalecimiento energético y vitamínico y medidas antropométricas. La última
sección aborda las evaluaciones cualitativas que se han hecho del Programa y destaca los
resultados pertinentes con respecto a las dimensiones de no-discriminación, igualdad y
perspectiva de género.
La MML es un instrumento que facilita la conceptualización, planeación y monitoreo de
un programa al presentar de forma reducida su información básica. En la MML del PAL se
señala claramente cuales son los objetivos del Programa y los indicadores para medir estos
elementos. Al analizar los indicadores, así como la forma de medirse y los medios de
verificación, se encontró que su formulación y articulación no ofrecen las condiciones para
una evaluación rigurosa, lo cual podría implicar que aún cuando se mida el indicador como
lo establece la MML no se pueda asegurar de manera precisa el impacto logrado por el
Programa. También es importante anotar la inviabilidad de realizar la evaluación de
impacto anualmente debido a los costos, a lo limitado del tiempo para generar la
información necesaria, y a que se requieren indicadores y formas de medición de mayor
precisión que los considerados actualmente en la MML.
En el análisis realizado a las evaluaciones cuantitativas del Instituto Nacional de Salud
Pública (INSP) y del Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán
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(INCMNSZ), se observó que el Programa ha tenido resultados positivos en términos del
consumo total y del consumo en alimentos de los beneficiarios. Las evaluaciones
cuantitativas también muestran un aumento en la calidad de la alimentación respecto al zinc
y al hierro biodisponible, principalmente por el consumo de leche LICONSA. En tanto las
evaluaciones 2005 y 2006 del INCMNSZ muestran mejoras en las medidas
antropométricas, aunque estos cambios son de magnitud limitada y estadísticamente
significativos sólo para el estado de Sinaloa.
Las evaluaciones cualitativas realizadas por la Universidad Iberoamericana (UIA) y el
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS),
muestran que los procesos, el funcionamiento operativo y las políticas del PAL no
fomentan prácticas generadoras de desigualdad de oportunidades ni de trato hacia los
beneficiarios. Sin embargo, una excepción importante es la imposibilidad, a nivel local, de
incidir en las modificaciones del padrón de beneficiarios del Programa. Este fenómeno
tiene de facto el efecto de excluir a ciertos hogares que cumplen con el perfil indicado para
acceder al PAL, pero que por cuestiones de estructura y administración no son
beneficiados. Se recomienda entonces que el Programa fomente más la participación de los
actores locales y establezca canales formales de comunicación con los encargados estatales
del padrón, a fin de propiciar una mayor sensibilidad hacia las familias excluidas del
Programa.
Desde la perspectiva de género se encontró que las mujeres, quienes al estar más atentas a
las necesidades alimenticias de sus familias, son más rigurosas en su percepciones sobre el
Programa. Además, las evaluaciones del CIESAS y de la UIA reconocen que el PAL ha
contribuido a mejorar y fortalecer el rol de la mujer dentro y fuera del hogar. Sin embargo,
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en términos de igualdad se corre el riesgo de perpetuar un rol de desventaja física y
emocional de las mujeres al ser ellas las que realizan las labores del comité de
beneficiarios, la recepción y entrega del paquete alimentario, y las tareas de
corresponsabilidad sin propiciar la participación igualitaria de hombres y mujeres.
6. PERCEPCIÓN DE BENEFICIARIOS
Este capítulo tiene dos objetivos: proporcionar una visión general sobre cómo los
beneficiarios del PAL perciben al Programa, así como analizar y proponer índices de
satisfacción.
En la primera parte se analizan y discuten los resultados de la encuesta de satisfacción
realizada para la evaluación externa llevada a cabo por la Universidad Iberoamericana para
el periodo anterior2; se tomaron cada una de las siete dimensiones abordadas y sus
principales resultados: información del Programa, inscripción al Programa, entrega del
paquete alimentario, calidad de los productos del paquete alimentario, apoyos
complementarios, comités de beneficiarios, y atención y seguimiento de quejas.
En la segunda parte se presenta un análisis de los índices construidos por la Evaluación
Externa del PAL 2006, destacando sus fortalezas y debilidades en términos de
estandarización interna de las escalas, variables que lo afectan y no lo afectan, y potencial
de comparación local, nacional e internacional con base en la definición de “satisfacción”
que se operacionaliza. Finalmente, se propone la adopción del Índice Mexicano de
Satisfacción del Usuario (IMSU) y se sugieren 8 categorías desprendidas del análisis de las
evaluaciones cualitativas del PAL realizadas en 2005 por la Universidad Iberoamericana y
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Universidad Iberoamericana, Estudio de Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de
DICONSA S.A. de C.V. 2006.
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por el CIESAS, que podrían configurar indicadores de satisfacción una vez que sean
construidos, validados y calculados por una extensiva investigación conducida
específicamente con ese propósito.
En términos generales, la opinión de los beneficiarios del PAL con respecto al Programa es
muy favorable. A nivel nacional, el 25% de los entrevistados considera que los beneficios
que recibe son muy buenos, mientras 74% los considera buenos y únicamente 1% los
califica como regular. El resultado general del Índice 1 (Índice de percepción de
beneficiarios sobre la contribución del PAL a la superación de la pobreza) es de 3.39 en
una escala de 1 a 4, lo cual demuestra que en términos generales, los beneficiarios están de
acuerdo en que el Programa promueve la superación de las condiciones de pobreza. El
resultado del Índice 2 (Índice de percepción de los beneficiarios sobre la ejecución del
PAL) fue de 3.9 en una escala de 1 a 5, lo cual indica que la percepción fue muy buena.
Sin embargo, aunque estos índices sintetizan adecuadamente la información recabada por la
encuesta conducida a 1,500 beneficiarios, al ser construidos ad hoc no poseen poder
comparativo a nivel local, federal o internacional, ni ofrecen garantías de réplica en futuras
evaluaciones del PAL pues parten de una definición acotada y no estandarizada de
“satisfacción”.
Se recomienda el desarrollo de un sistema de evaluación con un eje comparativo y otro
interpretativo. Para el primero se sugiere la adopción del IMSU por estar estandarizado
conceptual y metodológicamente con los principales índices de satisfacción del consumidor
del mundo. Para el segundo se recomienda la conducción de una investigación orientada al
desarrollo de indicadores cualitativos y cuantitativos. Algunas dimensiones que podrían
abordar estos índices son: generación de capital social, capacidad de innovación de los
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actores y beneficiarios, confianza relativa en el Programa (en relación a otras instituciones
y programas de política), perspectiva de género y nivel de cooperación de los actores.
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