EVALUACIÓN DE CONSISTENCIA Y RESULTADOS 2011-2012 PROGRAMA DE ATENCIÓN A JORNALEROS AGRÍCOLAS POSICIÓN INSTITUCIONAL ABRIL DE 2012 Página 1 de 6 Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas Posición Institucional I. Consideraciones generales De acuerdo al numeral 23 del Programa Anual de Evaluación 2011; al artículo 74 de la Ley General de Desarrollo Social; numeral décimo sexto y décimo octavo de los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal (Lineamientos), se realizó la Evaluación de Consistencia y Resultados (ECyR) para el ejercicio fiscal 2011 y parte de 2012. La ECyR tiene por objeto evaluar a través de 51 preguntas la consistencia y orientación a resultados de los Programa Federales, agrupadas en 6 temas: diseño del programa, planeación y orientación a resultados, cobertura y focalización del programa, principales procesos operativos, instrumentos para medir el grado de satisfacción de los beneficiarios, y finalmente resultados del programa respecto a la atención del problema para el que fue creado. Dicha evaluación se realizó mediante trabajo de gabinete, con base en información proporcionada por esta dependencia a través de las entidades o unidades administrativas responsable del programa, así como información adicional que la instancia evaluadora hubiere considerado necesaria para justificar su análisis. El modelo de Términos de Referencia de la ECyR fue establecido por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), buscando con ello disponer de instrumentos homogéneos que permitan realizar un análisis estandarizado de los programas de la Administración Pública Federal que faciliten la comparación de los resultados. Al ser la segunda ocasión en que se efectúa una ECyR, la consolidación del proceso de mejora continua de los programas en los últimos diez años se refleja en los avances que han tenido éstos como resultado de la atención a las recomendaciones de la primera ECyR efectuada en 2007. La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) a través de la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales coordinó y supervisó la realización de estas evaluaciones mediante un proceso participativo, donde intervinieron tanto las unidades responsables de la operación de los programas como otras áreas de la dependencia que coadyuvan en temas de diseño, planeación, seguimiento, elaboración de padrones, monitoreo y evaluación. En este proceso, se mantuvo siempre un diálogo siempre respetuoso del punto de vista independiente que deriva del carácter externo del evaluador, el cual se refleja en las valoraciones que hace del programa durante los documentos de evaluación. Página 2 de 6 Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas Posición Institucional En este documento se presenta la postura a la ECyR, tanto de la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales como del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, y en su caso se señalan las posibles diferencias de criterio respecto de las opiniones vertidas por el evaluador, señalando en todos los casos las razones objetivas que las sustentan, desde el punto de vista institucional. II. Comentarios Específicos Dirección General de Evaluación y Monitoreo (DGEMPS) La DGEMPS reconoce el esfuerzo realizado por parte del CONEVAL por sistematizar y homogeneizar el instrumento para la ECyR. También reconoce el esfuerzo de síntesis del evaluador para presentar sus valoraciones de forma concisa, sin embargo, se considera pertinente advertir al lector de los siguientes aspectos respecto de la evaluación: La complejidad de los problemas de desarrollo social requiere de programas cuya estrategia de atención incluye diversos tipos de apoyo, desde aquellos que demandan mecanismos de selección a nivel persona u hogar (pisos firmes), los que atienden a las personas o territorios mediante obras o acciones de carácter comunitario (apoyos a grupos vulnerables) y aquellos para actores sociales intermedios o beneficiarios, según los Lineamientos normativos para la integración del padrón único de beneficiarios de la SEDESOL. Esta multiplicidad de tipos de apoyo generó controversias respecto de la interpretación que debe darse a aspectos evaluados, como las características de los beneficiarios, su cuantificación, los criterios de selección, los procedimientos de entrega de apoyos y el seguimiento a la ejecución de dichos apoyos. Si bien el criterio que prevalece en la evaluación es el del evaluador, dicho criterio puede ser distinto del empleado en otras evaluaciones de programas con características similares. Controversias similares se presentaron en conceptos generales para el análisis de preguntas específicas como “no beneficiarios” o “demanda total”. Las interpretaciones discutidas vinculaban los conceptos a población potencial o a solicitantes (sean o no población potencial). Nuevamente se respetó el criterio del evaluador pero puede ser distinto del empleado en otras evaluaciones. Página 3 de 6 Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas Posición Institucional III. Comentarios Específicos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas La UR del Programa agradece las valiosas aportaciones y sugerencias del Equipo Evaluador y realizará un análisis exhaustivo de la posibilidad de establecerlas como Aspectos Susceptibles de Mejora dentro del Sistema de Gestión en el cual está inmersa la ejecución del PAJA. En ese contexto, es muy importante destacar que el Programa se inscribe en el marco de una estrategia de atención del Gobierno Federal para este grupo social, misma en la que participa un importante número de dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que han definido una conceptualización común para identificar aspectos tales como la cobertura y la definición de la población potencial. En ese sentido, la definición de las Regiones de Atención Jornalera no debe ser vista como una propuesta de identificación de la población objetivo, sino como la definición de la estructura territorial que delimita las acciones coordinadas de todas las instituciones que participan en dicha estrategia, de la misma forma, la definición de la población potencial a partir de los resultados arrojados por la ENJO ha sido acordada en este marco de coordinación, por lo cual debe considerarse como oficial para el Gobierno Federal. En relación con esto, si bien la propuesta de establecer fechas precisas para la actualización de la estructura es pertinente, se deberá analizar la disponibilidad de recursos para implementar un esquema con esas características. De la misma forma, se analizarán a fondo el resto de las recomendaciones del Equipo Evaluador en relación a la evolución de la población atendida por parte del Programa, sin embargo, sería deseable una aclaración del siguiente párrafo, pues se presta a confusiones: La relación de la población objetivo a la población potencial ha ido disminuyendo en el tiempo, llegando en el 2010 a 20.17%, lo cual podría interpretarse como una disminución de la cobertura efectiva del programa, y se observan notables fluctuaciones en el porcentaje de la población objetivo que ha sido atendida por el programa, misma que en el 2010 ascendió a 80%. Por otra parte, las recomendaciones relativas a clarificar los conceptos básicos que definen el objetivo del Programa, serán atendidas con especial cuidado, ya que de su completo entendimiento dependerá en buena medida la planeación estratégica de cara la próxima administración federal. Especial atención se dará a aquellas sugerencias relativas al registro de los asistentes que participan en las sesiones grupales y otras técnicas de participación comunitaria, ya que acciones de ese tipo implican serias dificultades operativas que puede desalentar la participación en el Programa. Del mismo modo, se mejorará el procedimiento que define la entrega de apoyos relativos a contingencias, sin embargo, se evitará que la excesiva regulación del apoyo dificulte la entrega oportunidad del mismo. En relación al diseño del Programa, la complejidad del PAJA se fundamenta en mayor medida en el análisis de su contexto, el cual se encuentra insertado en condiciones específicas de vida, sociales y Página 4 de 6 Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas Posición Institucional económicas para este grupo poblacional, lo que ha llevado a perfeccionar el estudio de líneas de intervención concretas de acuerdo a la construcción social y familiar de la población jornalera migrante y no migrante, para el otorgamiento de los apoyos, además de que de acuerdo a la naturaleza del Programa, único en su tipo, le impide ser confrontado con la eficacia o validez junto con otros programas a nivel Internacional. Para el tema del Padrón de Beneficiarios, el PAJA contempla y toma en cuenta todas las variables establecidas en el documento normativo de la Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios, en este sentido y de acuerdo a dicho documento, también se menciona que existe cierta información en diversas variables que se considera de carácter confidencial, pues éstas representan la identidad y datos personales de los beneficiarios. Acerca del apartado de Planeación y Orientación a Resultados, el Evaluador considera que no se cuenta con un plan estratégico que contemple el mediano y el largo plazo, en este sentido, cabe mencionar que debido al diseño del Programa y a la naturaleza de nuestra población, nuestras líneas estratégicas se realizan anualmente. Respecto a la operación del Programa, éste atiende a la población previamente establecida en las Regiones de Atención Jornaleras, por lo que solamente se tiene cobertura para determinar toda la demanda de apoyos dentro de las RAJ. Cabe mencionar que la ENJO representa y determina la demanda con representatividad a nivel nacional y por los 15 cultivos establecidos previamente en dicho documento. Por otra parte, respecto a que sí el Programa cuenta con mecanismos documentados para verificar el procedimiento de las solicitudes de apoyo, existen documentos que son de uso técnico-institucional, y por lo tanto se encuentran publicados en la página interna de la SEDESOL. Ahora bien, para el tema de medición de resultados, y particularmente en relación a la recomendación de establecer una definición de capacidades, en el Anexo 1 de las Reglas de Operación del Programa, se define el concepto de “ampliación de capacidades”, la cual está alineada al Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo, el Evaluador no justifica adecuadamente su recomendación de construir un indicador compuesto que mida la contribución del PAJA a los dos componentes de la protección social de los jornaleros agrícolas y sus familias. Con base en los comentarios emitidos por el Equipo Evaluador hacia los ASM en los que se señala que no se establecen resultados obtenidos para 3 acciones especificas y 27 de mejora institucionales, la UR del Programa considera que las acciones sí han sido atendidas por medio de la documentación soporte, la cual se ve reflejada en los documentos probatorios; en este sentido, es preciso señalar que dichos documentos sirven para solventar todas las actividades relacionadas con cada uno de los ASM. Finalmente, se agradece a los funcionarios de CONEVAL por los esfuerzos implicados en esta evaluación, así como al evaluador externo por su dedicación y la retroalimentación aportada. Se Página 5 de 6 Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas Posición Institucional valorarán las debilidades observadas con la perspectiva de continuar trabajando en resolver las deficiencias, así como de mantener el compromiso de potenciar las fortalezas detectadas. Los avances reportados dan cuenta del esfuerzo de la Secretaría por consolidar una política social institucional, orientada a resultados, con transparencia y rendición de cuentas. Contar con una política social de Estado incentiva a realizar ejercicios similares en los tres niveles de gobierno. Página 6 de 6