PI PAJA

EVALUACIÓN DE CONSISTENCIA Y
RESULTADOS 2011-2012
PROGRAMA DE ATENCIÓN A
JORNALEROS AGRÍCOLAS
POSICIÓN INSTITUCIONAL
ABRIL DE 2012
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Programa de Atención a
Jornaleros Agrícolas
Posición Institucional
I.
Consideraciones generales
De acuerdo al numeral 23 del Programa Anual de Evaluación 2011; al artículo 74 de la Ley General de
Desarrollo Social; numeral décimo sexto y décimo octavo de los Lineamientos Generales para la
Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal (Lineamientos), se
realizó la Evaluación de Consistencia y Resultados (ECyR) para el ejercicio fiscal 2011 y parte de
2012.
La ECyR tiene por objeto evaluar a través de 51 preguntas la consistencia y orientación a
resultados de los Programa Federales, agrupadas en 6 temas: diseño del programa, planeación y
orientación a resultados, cobertura y focalización del programa, principales procesos operativos,
instrumentos para medir el grado de satisfacción de los beneficiarios, y finalmente resultados del
programa respecto a la atención del problema para el que fue creado.
Dicha evaluación se realizó mediante trabajo de gabinete, con base en información
proporcionada por esta dependencia a través de las entidades o unidades administrativas responsable
del programa, así como información adicional que la instancia evaluadora hubiere considerado
necesaria para justificar su análisis.
El modelo de Términos de Referencia de la ECyR fue establecido por el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), buscando con ello disponer de
instrumentos homogéneos que permitan realizar un análisis estandarizado de los programas de la
Administración Pública Federal que faciliten la comparación de los resultados.
Al ser la segunda ocasión en que se efectúa una ECyR, la consolidación del proceso de
mejora continua de los programas en los últimos diez años se refleja en los avances que han tenido
éstos como resultado de la atención a las recomendaciones de la primera ECyR efectuada en 2007.
La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) a través de la Dirección General de Evaluación
y Monitoreo de los Programas Sociales coordinó y supervisó la realización de estas evaluaciones
mediante un proceso participativo, donde intervinieron tanto las unidades responsables de la
operación de los programas como otras áreas de la dependencia que coadyuvan en temas de diseño,
planeación, seguimiento, elaboración de padrones, monitoreo y evaluación. En este proceso, se
mantuvo siempre un diálogo siempre respetuoso del punto de vista independiente que deriva del
carácter externo del evaluador, el cual se refleja en las valoraciones que hace del programa durante
los documentos de evaluación.
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Jornaleros Agrícolas
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En este documento se presenta la postura a la ECyR, tanto de la Dirección General de
Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales como del Programa de Atención a Jornaleros
Agrícolas, y en su caso se señalan las posibles diferencias de criterio respecto de las opiniones
vertidas por el evaluador, señalando en todos los casos las razones objetivas que las sustentan,
desde el punto de vista institucional.
II. Comentarios Específicos Dirección General de Evaluación y Monitoreo (DGEMPS)
La DGEMPS reconoce el esfuerzo realizado por parte del CONEVAL por sistematizar y homogeneizar
el instrumento para la ECyR. También reconoce el esfuerzo de síntesis del evaluador para presentar
sus valoraciones de forma concisa, sin embargo, se considera pertinente advertir al lector de los
siguientes aspectos respecto de la evaluación:
La complejidad de los problemas de desarrollo social requiere de programas cuya
estrategia de atención incluye diversos tipos de apoyo, desde aquellos que demandan
mecanismos de selección a nivel persona u hogar (pisos firmes), los que atienden a las
personas o territorios mediante obras o acciones de carácter comunitario (apoyos a
grupos vulnerables) y aquellos para actores sociales intermedios o beneficiarios, según
los Lineamientos normativos para la integración del padrón único de beneficiarios de la
SEDESOL. Esta multiplicidad de tipos de apoyo generó controversias respecto de la
interpretación que debe darse a aspectos evaluados, como las características de los
beneficiarios, su cuantificación, los criterios de selección, los procedimientos de entrega
de apoyos y el seguimiento a la ejecución de dichos apoyos. Si bien el criterio que
prevalece en la evaluación es el del evaluador, dicho criterio puede ser distinto del
empleado en otras evaluaciones de programas con características similares.
Controversias similares se presentaron en conceptos generales para el análisis de
preguntas específicas como “no beneficiarios” o “demanda total”. Las interpretaciones
discutidas vinculaban los conceptos a población potencial o a solicitantes (sean o no
población potencial). Nuevamente se respetó el criterio del evaluador pero puede ser
distinto del empleado en otras evaluaciones.
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III. Comentarios Específicos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
La UR del Programa agradece las valiosas aportaciones y sugerencias del Equipo Evaluador y
realizará un análisis exhaustivo de la posibilidad de establecerlas como Aspectos Susceptibles de
Mejora dentro del Sistema de Gestión en el cual está inmersa la ejecución del PAJA.
En ese contexto, es muy importante destacar que el Programa se inscribe en el marco de una
estrategia de atención del Gobierno Federal para este grupo social, misma en la que participa un
importante número de dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que han
definido una conceptualización común para identificar aspectos tales como la cobertura y la definición
de la población potencial. En ese sentido, la definición de las Regiones de Atención Jornalera no debe
ser vista como una propuesta de identificación de la población objetivo, sino como la definición de la
estructura territorial que delimita las acciones coordinadas de todas las instituciones que participan en
dicha estrategia, de la misma forma, la definición de la población potencial a partir de los resultados
arrojados por la ENJO ha sido acordada en este marco de coordinación, por lo cual debe considerarse
como oficial para el Gobierno Federal. En relación con esto, si bien la propuesta de establecer fechas
precisas para la actualización de la estructura es pertinente, se deberá analizar la disponibilidad de
recursos para implementar un esquema con esas características. De la misma forma, se analizarán a
fondo el resto de las recomendaciones del Equipo Evaluador en relación a la evolución de la población
atendida por parte del Programa, sin embargo, sería deseable una aclaración del siguiente párrafo,
pues se presta a confusiones:
La relación de la población objetivo a la población potencial ha ido disminuyendo en el tiempo, llegando en el
2010 a 20.17%, lo cual podría interpretarse como una disminución de la cobertura efectiva del programa, y se
observan notables fluctuaciones en el porcentaje de la población objetivo que ha sido atendida por el
programa, misma que en el 2010 ascendió a 80%.
Por otra parte, las recomendaciones relativas a clarificar los conceptos básicos que definen el objetivo
del Programa, serán atendidas con especial cuidado, ya que de su completo entendimiento dependerá
en buena medida la planeación estratégica de cara la próxima administración federal.
Especial atención se dará a aquellas sugerencias relativas al registro de los asistentes que participan
en las sesiones grupales y otras técnicas de participación comunitaria, ya que acciones de ese tipo
implican serias dificultades operativas que puede desalentar la participación en el Programa. Del
mismo modo, se mejorará el procedimiento que define la entrega de apoyos relativos a contingencias,
sin embargo, se evitará que la excesiva regulación del apoyo dificulte la entrega oportunidad del
mismo.
En relación al diseño del Programa, la complejidad del PAJA se fundamenta en mayor medida en el
análisis de su contexto, el cual se encuentra insertado en condiciones específicas de vida, sociales y
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económicas para este grupo poblacional, lo que ha llevado a perfeccionar el estudio de líneas de
intervención concretas de acuerdo a la construcción social y familiar de la población jornalera migrante
y no migrante, para el otorgamiento de los apoyos, además de que de acuerdo a la naturaleza del
Programa, único en su tipo, le impide ser confrontado con la eficacia o validez junto con otros
programas a nivel Internacional.
Para el tema del Padrón de Beneficiarios, el PAJA contempla y toma en cuenta todas las variables
establecidas en el documento normativo de la Dirección General de Geoestadística y Padrones de
Beneficiarios, en este sentido y de acuerdo a dicho documento, también se menciona que existe cierta
información en diversas variables que se considera de carácter confidencial, pues éstas representan
la identidad y datos personales de los beneficiarios.
Acerca del apartado de Planeación y Orientación a Resultados, el Evaluador considera que no se
cuenta con un plan estratégico que contemple el mediano y el largo plazo, en este sentido, cabe
mencionar que debido al diseño del Programa y a la naturaleza de nuestra población, nuestras líneas
estratégicas se realizan anualmente.
Respecto a la operación del Programa, éste atiende a la población previamente establecida en las
Regiones de Atención Jornaleras, por lo que solamente se tiene cobertura para determinar toda la
demanda de apoyos dentro de las RAJ. Cabe mencionar que la ENJO representa y determina la
demanda con representatividad a nivel nacional y por los 15 cultivos establecidos previamente en
dicho documento. Por otra parte, respecto a que sí el Programa cuenta con mecanismos
documentados para verificar el procedimiento de las solicitudes de apoyo, existen documentos que
son de uso técnico-institucional, y por lo tanto se encuentran publicados en la página interna de la
SEDESOL.
Ahora bien, para el tema de medición de resultados, y particularmente en relación a la recomendación
de establecer una definición de capacidades, en el Anexo 1 de las Reglas de Operación del Programa,
se define el concepto de “ampliación de capacidades”, la cual está alineada al Plan Nacional de
Desarrollo. Asimismo, el Evaluador no justifica adecuadamente su recomendación de construir un
indicador compuesto que mida la contribución del PAJA a los dos componentes de la protección social
de los jornaleros agrícolas y sus familias.
Con base en los comentarios emitidos por el Equipo Evaluador hacia los ASM en los que se señala
que no se establecen resultados obtenidos para 3 acciones especificas y 27 de mejora institucionales,
la UR del Programa considera que las acciones sí han sido atendidas por medio de la documentación
soporte, la cual se ve reflejada en los documentos probatorios; en este sentido, es preciso señalar que
dichos documentos sirven para solventar todas las actividades relacionadas con cada uno de los
ASM.
Finalmente, se agradece a los funcionarios de CONEVAL por los esfuerzos implicados en esta
evaluación, así como al evaluador externo por su dedicación y la retroalimentación aportada. Se
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valorarán las debilidades observadas con la perspectiva de continuar trabajando en resolver las
deficiencias, así como de mantener el compromiso de potenciar las fortalezas detectadas.
Los avances reportados dan cuenta del esfuerzo de la Secretaría por consolidar una política social
institucional, orientada a resultados, con transparencia y rendición de cuentas. Contar con una política
social de Estado incentiva a realizar ejercicios similares en los tres niveles de gobierno.
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