INFORME FINAL

INFORME FINAL
Evaluación de Diseño del Programa de
Prevención de Riesgos en los Asentamientos
Humanos 2011
Elaborado para:
Dirección General de Evaluación y
Monitoreo de los Programas Sociales.
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL)
Institución Evaluadora:
ERN Ingenieros Consultores S.C.
15 de Julio de 2011
Índice
Índice .......................................................................................................................................... 2
Introducción................................................................................................................................. 3
Apartado I. Justificación de la creación y del diseño del programa .............................................. 4
Apartado II. Contribución a los objetivos nacionales y a los sectoriales ....................................... 8
Apartado III. Población potencial y objetivo ............................................................................... 11
Apartado IV. Matriz de indicadores para Resultados (MIR) ....................................................... 14
Apartado V. Complementariedades y coincidencias con otros programas federales ................. 28
Valoración del diseño del programa .......................................................................................... 29
Conclusiones ............................................................................................................................. 31
Bibliografía ................................................................................................................................ 32
Introducción
En este documento se presenta el informe final de evaluación del Programa de Prevención de
Riesgos en los Asentamientos Humanos (PRAH), de la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL), el cual inicia su operación en 2011 y tiene como objetivo general contribuir a la
disminución de los efectos negativos ocasionados por los desastres tanto en la población como
el territorio nacional. Su objetivo específico es disminuir el riesgo de ocurrencia de desastres
ante el impacto de fenómenos naturales, mediante acciones y obras de prevención y mitigación
en los asentamientos humanos. Este programa está enfocado a las personas que habitan en
los municipios de los estados y las delegaciones en el Distrito Federal, susceptibles al efecto
destructivo de fenómenos hidrometeorológicos y geológicos.
Esta evaluación se realiza con apego a los Términos de Referencia para la Evaluación de
Diseño del Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos 2011. El
análisis y evaluación correspondiente, toma como base un conjunto de 21 preguntas divididas
en cinco apartados, 16 de las cuales se responden mediante un esquema binario (SI/NO),
sustentando con evidencia documental y haciendo explícitos los principales argumentos
empleados en el análisis y seleccionando uno de cuatro niveles de respuesta definidos para
cada pregunta en caso de que la respuesta sea SI. Las cinco preguntas restantes, que no
cuentan con respuestas binarias (por lo que no incluyen niveles de respuestas), se responden
con base en un análisis sustentado en evidencia documental y haciendo explícitos los
principales argumentos.
Esta evaluación se realiza mediante un análisis de gabinete con base en información
proporcionada por la dependencia o entidad responsable del programa, así como información
adicional que la institución evaluadora considera necesaria para justificar su análisis. En este
contexto, se entiende por análisis de gabinete al conjunto de actividades que involucra el
acopio, la organización y la valoración de información concentrada en registros administrativos,
bases de datos, evaluaciones internas y/o externas y documentación pública.
Apartado I. Justificación de la creación y del diseño del programa
1. El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa está identificado
en un documento que cuenta con la siguiente información:
a) El problema o necesidad se formula como un hecho negativo o como una situación
que puede ser revertida.
b) Se define la población que tiene el problema o necesidad.
Respuesta: SI
Nivel 2:
 El programa tiene identificado el problema o necesidad que busca resolver, y
 El problema cumple con al menos una de las características establecidas en la
pregunta.
La problemática que presenta el país en materia de riesgos en los asentamientos humanos ante la ocurrencia de
desastres naturales, está identificada en dos estudios realizados en 2009 para la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL): “Diagnóstico Nacional de los Asentamientos Humanos ante el riesgo de Desastres” (Mansilla, 2009) y
“Estudio para la Elaboración del Índice de Riesgo de las Ciudades del Sistema Urbano Nacional con Mayor
Recurrencia a Desastres” (Instituto de Ingeniería, 2009).
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y POBLACIÓN
COMENTARIOS
Diagnóstico Nacional de los
Asentamientos Humanos
ante el riesgo de Desastres
(Mansilla, 2009).
DOCUMENTO
Árbol del
problema
SECCIÓN
“Asentamientos humanos expuestos a altos riesgos de desastre
ante fenómenos naturales”.
Con base en datos estadísticos de ocurrencia de fenómenos
naturales y asumiendo que toda la población de cada
municipio es potencialmente afectable, se obtiene la cifra
máxima de 88’350,387 habitantes, para todo el país, la cual
es retomada en las Reglas de Operación del Programa
(ROP). Se sugiere mejorar el planteamiento del problema así
como el árbol del problema.
Estudio para la Elaboración
del Índice de Riesgo de las
Ciudades del Sistema
Urbano Nacional con
Mayor Recurrencia a
Desastres (Instituto de
Ingeniería, 2009).
Introducción
El fin de este estudio es establecer un índice de riesgo por
fenómenos naturales y antropogénicos para los municipios,
basado en un análisis formal de riesgo (con un enfoque
probabilista y considerando únicamente la vulnerabilidad
física). Como resultado de este trabajo, se clasificaron los
municipios de acuerdo con su Índice de Riesgo Total en
cinco clases: Muy bajo, Bajo, Medio, Alto y Muy alto. Los
municipios con un Índice de Riesgo Total Alto y Muy Alto son
considerados por el Programa como prioritarios en sus
reglas de operación.
El problema se presenta como un hecho negativo.
Reglas de Operación del
Programa (ROP)
Numeral 1.
Introducción
“México, debido a su ubicación geográfica, a sus condiciones
climáticas y geológicas, así como a problemas de asentamientos
humanos en zonas de alto riesgo, es vulnerable a la presencia de
fenómenos naturales y antropogénicos. Algunos de estos
fenómenos, por la magnitud y alcance de la región han provocado
severos daños que requieren de una respuesta institucional y de
la sociedad entera. Se deben canalizar importantes recursos
económicos para atender, en un primer momento, la situación de
emergencia y, posteriormente, para resarcir los daños y
restablecer las condiciones de normalidad social y económica en
la región afectada. Por lo tanto, es imprescindible fortalecer e
impulsar las acciones en la prevención de desastres y la correcta
ocupación del territorio a fin de disminuir la vulnerabilidad de los
asentamientos humanos.”
Por las características geográficas que presenta el territorio
nacional, éste se encuentra expuesto a la ocurrencia de
fenómenos naturales, situación que provoca que más de 90
millones de habitantes en el país residan en zonas de riesgo, de
los cuales cerca del 70% habitan en zonas urbanas, el 9.5% en
zonas semiurbanas y el resto 20.5% lo hace en zonas rurales”
(Mansilla, 2009).
Se establece la población potencialmente afectable, de
acuerdo con estadísticas generales contenidas en el estudio
citado, (Mansilla, 2009). El problema no se define
completamente, se sugiere modificar.
El problema se presenta como un hecho negativo, que debe ser revertido mediante la acción de “mitigar los efectos
de los fenómenos perturbadores de origen natural” así como “aumentar la resilencia en los gobiernos locales y la
sociedad”. Sin embargo, existe falta de consistencia en la redacción del problema entre los diferentes documentos
así como en la definición de la población1. Se sugiere que el problema se exprese como: “Municipios con alta
vulnerabilidad física y económica del país están expuestos a riesgos ante la ocurrencia de fenómenos
naturales”.
Así como el impacto de los desastres naturales afecta a la sociedad en general, de igual modo los beneficios de
carácter preventivo que brinda el Programa benefician a todos los sectores sociales, por lo cual consideramos
pertinente no incorporar la variable de género en el modo de operar del Programa. Asimismo, se sugiere actualizar
los documentos e informes mencionados en el primer párrafo en lo referente a la población, datos de pobreza y
1
Ver ANEXO 2.
marginación de cada municipio, con datos recientes del nuevo censo de población 2010 y de la nueva medición de
pobreza por parte del CONEVAL.
2. Existe un diagnóstico del problema que atiende el programa que describa de manera
específica:
a) Causas, efectos y características del problema.
b) Cuantificación y características de la población que presenta el problema.
c) Ubicación territorial de la población que presenta el problema.
Respuesta: SI
Nivel 3:
 El programa cuenta con documentos, información y/o evidencias que le permiten
conocer la situación del problema que pretende atender, y
 El diagnóstico cumple con dos de las características establecidas en la pregunta.
El Programa sí cuenta con documentos e información que cumplen con las características mencionadas, aunque no
está contemplado un plazo para su actualización. En los estudios de Mansilla (2009) y del Instituto de Ingeniería
(2009) se establece con rigor metodológico y analítico las causas y efectos del problema de los desastres naturales y
su impacto en la población. De ellos se puede resumir que para la generación del riesgo en México se conjugan
factores que se engloban en los siguientes aspectos:
a) Físico-geográficos: las características geológicas, morfológicas, estructurales del relieve; las condiciones
climáticas, la ubicación geográfica, condicionan los tipos de peligros presentes en el país.
b) Socioeconómicos y culturales: el crecimiento demográfico desvinculado de un desarrollo territorial
ordenado y sustentable, la marginación social, la falta de conocimientos en materia de prevención y de los
riesgos del entorno supeditados a la necesidad de obtener un lugar para habitar; el deterioro ambiental; la
alta vulnerabilidad de los asentamientos humanos.
c) Institucionales: inadecuada o nula planeación territorial; insuficiente manejo de las cuencas hidrográficas;
escasa operación de sistemas de alertamiento temprano.
El efecto de los desastres naturales en México se manifiesta en daños severos a la sociedad y su capacidad de
resarcirse, así como al patrimonio material. Los datos reportados por Mansilla (2009) para el periodo de 1980-2006,
son: a) 7,653 millones de pesos/anuales en pérdidas económicas; b) 473,000 damnificados/por año; c) 2,500
pérdidas humanas/por año. Asimismo, identifica los estados y municipios con mayor riesgo ante la ocurrencia de
fenómenos naturales, presentando una cuantificación de la población a nivel municipal así como sus características
económicas expresadas en términos del porcentaje de población en pobreza patrimonial. Sin embargo, en el estudio
de Mansilla (2009) se notaron algunas inconsistencias en la generación del árbol del problema, donde no se
presentan con claridad las causas y efectos del problema, por lo cual sugerimos su mejora.
Los estudios citados que sirven de diagnóstico fueron realizados en al año 2009, por lo que se pueden considerar
vigentes en lo referente a: la identificación de las causas, las características del problema y la ubicación territorial de
la población afectada. Respecto a la cuantificación y características de la población, se recomienda actualizar el
estudio de Mansilla (2009) en términos del crecimiento poblacional, datos de pobreza y marginación de cada
municipio, de acuerdo con datos recientes del nuevo censo de población 2010, en términos de la nueva medición de
pobreza 2010 y la nueva metodología oficial de medición de la pobreza establecida por el CONEVAL. Cabe destacar
que en el padrón de beneficiarios proporcionado por los responsables del Programa, la población de los municipios
beneficiados se encuentra actualizada con datos del censo de 2010. De igual forma, se sugiere una mejora y
actualización del estudio de Índice de Riesgo, a fin de tomar en cuenta únicamente el impacto de los fenómenos
naturales, así como la vulnerabilidad física, humana y económica, a fin de estimar el valor esperado de pérdidas
materiales y de vidas humanas en los municipios del país ante eventos naturales; esto es posible llevarlo a cabo a
partir de un análisis probabilista que permita evaluar la frecuencia y aleatoriedad en la ocurrencia de los eventos
naturales, así como la vulnerabilidad de los elementos expuestos (físicos y humanos). Lo anterior permitirá contar
con datos precisos y actualizados, para poder establecer un conjunto de municipios de atención prioritaria para la
SEDESOL, así como para estimar las posibles pérdidas económicas y de vidas humanas en cada municipio del país.
3. ¿Existe justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de
intervención que el programa lleva a cabo?
Respuesta: SI
Nivel 2:
 El programa cuenta con una justificación teórica o empírica documentada que
sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo en la población
objetivo, y
 La justificación teórica o empírica documentada es consistente con el diagnóstico
del problema.
La Gestión Integral de Riesgos (GIR) contempla los siguientes aspectos: previsión, identificación de peligros y
riesgos, prevención, mitigación, preparación, atención de emergencias, recuperación y reconstrucción. En este
sentido, el tipo de intervención del PRAH se centra en acciones de carácter preventivo (identificación de peligros y
riesgos, preparación) y de mitigación, lo cual se engloba en los tres tipos de apoyos que establece el programa para
las entidades municipales: 1) Acciones para disminuir la ocupación de suelo en zonas de riesgo (Estudios, Atlas de
Riesgos, Reglamentos de Construcción); 2) Obras y acciones para la reducción y mitigación de riesgos (Obras de
Ingeniería y Estrategias de Difusión); 3) Acciones de conservación del medio natural (Reforestación).
Diversos estudios muestran la necesidad de realizar acciones de prevención y mitigación como una respuesta para
aminorar el efecto de los desastres naturales tanto en la población como en la infraestructura civil (Masure, 1994;
Oropeza et al., 1998; Rodríguez-Velázquez, 1998; Uitto, 1998; Alcántara-Ayala, 2002; Mansilla, 2008; RodríguezOreggia et al., 2009). Estas acciones varían dependiendo del tipo de intervención, de la escala de trabajo, de los
recursos disponibles, del tipo de coordinación del Estado con la Sociedad y las Instituciones Académicas y de
Investigación, entre otros factores. De manera particular, la generación de mapas integrados dentro de un Atlas,
permite la identificación y jerarquización de los peligros y riesgos en zonas urbanas y rurales, destacando como una
herramienta indispensable para el ordenamiento y la planeación territorial. La capacitación y preparación de la
sociedad y de las autoridades conlleva una mejor respuesta tanto en caso de actividades preventivas como en la
respuesta en caso de un desastre natural.
El CENAPRED ofrece un Diagnóstico del impacto de los riesgos en México y establece en diversos documentos los
criterios técnicos para estudiar, cartografiar, evaluar y mitigar los efectos de los desastres (CENAPRED, 2001; 2004).
Asimismo, la SEDESOL (2010), en el documento “Bases para la estandarización en la elaboración de Atlas de
Riesgos y Catálogo de datos geográficos para representar el riesgo”, establece los lineamientos técnicos para
homogeneizar los resultados de los Atlas realizados en las distintas entidades municipales, a fin de mantener una
compatibilidad entre la información generada y en cuanto a los criterios empleados para su generación. De esta
forma, ante la necesidad de dar respuesta al problema de disminuir el efecto de los riesgos por fenómenos naturales,
el PRAH se muestra como un mecanismo para el apoyo y gestión de estudios y acciones específicas, consistentes
con la problemática que enfrenta. Finalmente, el tipo de intervención que realiza el PRAH, encuentra un fundamento
jurídico en la Ley General de Protección Civil, que establece en su Artículo X: “Con la finalidad de impulsar la
educación en la prevención y en la protección civil, las dependencias e instituciones del sector público, con la
participación de organizaciones e instituciones de los sectores social, privado y académico, promoverán: V. La
constitución de los acervos de información técnica y científica sobre fenómenos perturbadores que afecten o puedan
afectar a la población, y que permitan a ésta un conocimiento más concreto y profundo, así como la forma en que
habrá de enfrentarlos en caso de ser necesario; VI. El establecimiento de programas educativos y de difusión,
dirigidos a toda la población, que les permita conocer los mecanismos de ayuda en caso de emergencia, así como la
manera en que pueden colaborar en estas actividades, y VII. El desarrollo y aplicación de medidas, programas e
instrumentos económicos para fomentar, inducir e impulsar la inversión y participación de los sectores social y
privado en la promoción de acciones de prevención, incluyendo los mecanismos normativos y administrativos.
Aun cuando existen documentos que sustentan y alientan el tipo de intervención que realiza el PRAH, no existe
evidencia documentada (nacional o internacional) de los efectos positivos sobre la Población Objetivo, debido en
gran medida a que el Programa es de reciente creación.
Apartado II. Contribución a los objetivos nacionales y a los sectoriales
4. El Propósito del programa está vinculado con los objetivos del programa sectorial,
especial o institucional considerando que:
a) Existen conceptos comunes entre el Propósito y los objetivos del programa sectorial,
especial o institucional por ejemplo: población objetivo.
b) El logro del Propósito aporta al cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de
alguno(s) de los objetivos del programa sectorial, especial o institucional.
Respuesta: SI
Nivel 3:
 El programa cuenta con un documento en el que se establece la relación con
objetivo(s) del programa sectorial, especial o institucional, y
 Es posible determinar vinculación con todos los aspectos establecidos en la
pregunta.
En las Reglas de Operación del Programa (Numeral 1) se establece el vínculo entre la Estrategia 3.4 del Plan
Sectorial de Desarrollo 2007-2012 y el propósito del Programa.
Asimismo, el propósito del PRAH se establece en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y es retomado
como un Objetivo Específico en el documento de las Reglas de Operación: “Reducir el riesgo de ocurrencia de
desastres ante el impacto de fenómenos naturales, mediante acciones y obras de prevención y mitigación en los
asentamientos humanos”. Así pues, existe un vínculo directo entre el Propósito del PRAH y los objetivos del
Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, especialmente el objetivo 3 y en su estrategia 3.4:
Objetivo del Programa
Sectorial de Desarrollo Social
2007-2012
Objetivo 3. Disminuir las
disparidades regionales a través
del ordenamiento territorial e
infraestructura
social
que
permita la integración de las
regiones marginadas a los
procesos de desarrollo y detonar
las potencialidades productivas.
Objetivo 4, “Mejorar la calidad
de vida en las ciudades, con
énfasis en los grupos sociales
en condición de pobreza, a
través de la provisión de
infraestructura social y vivienda
digna, así como consolidar
ciudades eficientes, seguras y
competitivas”
Estrategia
Meta
Comentarios
Estrategia 3.4. Prevenir y
atender los riesgos naturales en
acciones coordinadas con la
sociedad civil.
Municipios
prioritarios que
llevan a cabo
acciones
de
gestión integral
del riesgo.
El cumplimiento del propósito del PRAH
contribuye de manera directa (aunque no en su
totalidad, por ello el nivel 3 de la respuesta) a
lograr la meta establecida para la Estrategia 3.4,
ya que los tipos de apoyos y beneficios otorgados
por el Programa inciden en la gestión integral de
riesgos, la cual contempla los siguientes aspectos:
previsión, identificación de peligros y riesgos,
prevención, mitigación, preparación, atención de
emergencias, recuperación y reconstrucción.
Estrategia 3.3: “Impulsar el
ordenamiento territorial nacional
y el desarrollo regional mediante
acciones coordinadas entre los
tres órdenes de gobierno y
concertadas con la sociedad
civil”
Existen conceptos comunes entre el Propósito del
PRAH y esta estrategia. Los Atlas de Riesgos son
una herramienta indispensable para sustentar
acciones de ordenamiento territorial.
El cumplimiento del propósito del PRAH
contribuye de manera indirecta al desarrollo de
esta estrategia.
Estrategia 4.4, “Frenar la
expansión desordenada de las
ciudades, dotarlas de suelo apto
para el desarrollo urbano y
aprovechar el dinamismo, la
fortaleza y la riqueza de las
mismas para impulsar el
desarrollo regional”
Existen conceptos comunes entre el Propósito del
PRAH y esta estrategia. Los Atlas de Riesgos
servirían para inhibir el crecimiento urbano en
zonas no aptas y para la toma de decisiones en
materia de ordenamiento territorial.
El cumplimiento del propósito del PRAH
contribuye de manera indirecta al desarrollo de
esta estrategia.
5. ¿Con cuáles ejes temáticos y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo vigente está
vinculado el objetivo sectorial relacionado con el programa?
El objetivo del Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, relacionado con el PRAH es: “Disminuir las
disparidades regionales a través del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la integración de las
regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas”. Los ejes temáticos y
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) con los que se vincula el citado objetivo sectorial son:
Eje Temático del
Plan Nacional de
Desarrollo (PND)
Eje 3. Igualdad de
oportunidades.
Objetivo
Estrategia
Comentarios
Objetivo 3. Lograr un
patrón territorial nacional
que frene la expansión
desordenada de las
ciudades, provea suelo
apto para el desarrollo
urbano y facilite el
acceso a servicios y
equipamientos
en
comunidades
tanto
urbanas como rurales.
Estrategia 3.3. Prevenir y atender los
riesgos naturales: “Esta estrategia
pretende
sensibilizar
a
las
autoridades y a la población de la
existencia de riesgos y la necesidad
de incorporar criterios para la
prevención de desastres en los
planes de desarrollo urbano y en el
marco normativo de los municipios.
Se orienta a hacer de la prevención
de desastres y la gestión del riesgo
una
política
de
desarrollo
sustentable, a través de la promoción
de un mayor financiamiento entre los
sectores público, social y privado; y a
fortalecer prácticas de cooperación
entre la Federación, estados y
sociedad civil, que permitan atender
con mayor oportunidad a la población
afectada por fenómenos naturales.
Implica diseñar e implementar
nuevos programas estratégicos,
dirigidos a mitigar la exposición de la
población frente a amenazas de
origen natural, fortalecer los
instrumentos jurídicos para dotar de
mayores
atribuciones
a
las
autoridades de los tres órdenes de
gobierno, a fin de evitar la
concentración y proliferación de
asentamientos humanos en zonas de
riesgo; y reducir los efectos del
calentamiento global con políticas
públicas transversales que permitan,
en el corto plazo, reducir el riesgo de
la población más vulnerable”.
Se subrayan los aspectos esenciales de la
Estrategia 3.3 del PND que dan sustento a la
creación del PRAH, como son la necesidad de:
realizar estudios y Atlas de Riesgos que sirvan
como instrumentos normativos; establecer
reglamentos de construcción que ayuden reducir
la vulnerabilidad de nuevas construcciones;
invertir en obras enfocadas a mitigar los riesgos
así como promover una cultura de la prevención
y gestión social de los riesgos, proporcionando a
las autoridades y a la población, cursos y
talleres especializados en la materia.
6. ¿Cómo está vinculado el Propósito del programa con las Metas del Milenio?
El Propósito del PRAH, que se establece en la MIR es “Riesgo de ocurrencia de desastres ante el impacto de
fenómenos naturales reducido, mediante acciones y obras de prevención y mitigación en los asentamientos
humanos”. Este propósito se vincula de manera indirecta con el Objetivo 7 de las Metas del Milenio, que es
“Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”.
Objetivo de
las Metas del
Milenio
Objetivo 7.
“Garantizar la
sostenibilidad
del
medio
ambiente”.
Metas específicas
Indicadores
Comentarios
Meta 9. Incorporar los
principios del desarrollo
sostenible en las políticas
y
los
programas
nacionales e invertir la
pérdida de recursos del
medio ambiente.
Proporción de
la
superficie
cubierta
por
bosques
La meta 9, contempla un aspecto que
es la Proporción de la superficie de las
tierras cubiertas por bosques. En este
sentido el PRAH promueve, a través de
acciones
de
reforestación,
la
disminución de los procesos erosivos
en las laderas, reduciendo así el riesgo
de deslizamientos, a la vez que
contribuye el mejoramiento ambiental.
De esta manera se incrementan o se
sustituyen (en el caso de áreas
deforestadas por la acción humana),
las áreas naturales conformadas por
vegetación arbórea, contribuyendo al
incremento de la proporción de
superficie terrestre cubiertas por
bosques.
Meta 11. Haber mejorado
considerablemente, para
el año 2020, la vida de por
los menos 100 millones de
habitantes en barrios
marginales.
Proporción de
hogares con
derecho
asegurado a la
tenencia de la
tierra
La meta 11 contempla el siguiente
punto: Población en barrios marginales
como porcentaje de la población
urbana (índice de seguridad de la
tenencia).
El PRAH, mediante el apoyo para la
elaboración de Atlas de Peligros y/o
Riesgos Naturales, contribuye a
identificar asentamientos humanos en
riesgo, muchos de los cuales son
irregulares, debido a condiciones
socioeconómicas desfavorables para
ciertos sectores de la sociedad y de
falta de planeación territorial. Identificar
estos asentamientos, puede favorecer
en primera instancia su reubicación
hacia zonas menos peligrosas y en
condiciones de seguridad patrimonial.
Asimismo, las acciones del PRAH en
materia de inversión para la
construcción de obras de prevención y
mitigación de riesgos, contribuyen a
mejorar las condiciones de vida y de
seguridad de la población.
Componentes del
PRAH
C3.
Acciones para la
conservación de
sistemas naturales
(Reforestación).
C1.
Acciones
para
desincentivar la
ocupación
de
suelo en zonas de
riesgo.
C2.
Obras y acciones
para la reducción
y mitigación de
riesgos.
Apartado III. Población potencial y objetivo
7. Las poblaciones, potencial y objetivo, están definidas en documentos oficiales y/o en
el diagnóstico del problema y cuentan con la siguiente información y características:
a) Unidad de medida.
b) Están cuantificadas.
c) Metodología para su cuantificación.
d) Fuentes de información.
Respuesta: SI
Nivel 2:
 El programa tiene definidas las poblaciones (potencial y objetivo), y
 Las definiciones cumplen con al menos una de las características establecidas.
El documento “Diagnóstico Nacional de los Asentamientos Humanos ante el riesgo de Desastres”, (Mansilla, 2009),
presenta las siguientes cifras: 88’350,387 habitantes que han sido afectados por eventos de tipo hidrometeorológico;
53’282,795 habitantes afectados por el tipo de riesgo complejo (definido como la combinación de riesgos
hidrometeorológicos y geológicos, excluyendo de estos últimos la sismicidad y el vulcanismo); de 27’181,857
habitantes por riesgo sísmico y de 3’502,169 de habitantes afectados por riesgo volcánico. Todos estos datos son
estimados a partir de información del INEGI al año 2005. La población considerada por el estudio citado como la
población potencial, se refiere a la cifra más alta, de 88’350,387 habitantes.
Asimismo, Mansilla (2009) proporciona cifras para la población objetivo, que estaría definida como la población que
se encuentra en municipios que han sido afectados por fenómenos naturales, de acuerdo con la base de datos de
Desinventar (Desinventar, 2008) para el periodo 1980-2006 y que además presentan condiciones de pobreza
patrimonial. El documento menciona la metodología así como las fuentes de información (Ver ANEXO 2). Sin
embargo, estos municipios no han sido considerados como prioritarios dentro de las ROP, para lo cual se utilizaron
los municipios con un Índice de Riesgo Global Alto y Muy Alto, determinados por el análisis realizado en el estudio
del Instituto de Ingeniería (2009).
Sin embargo, en las ROP del Programa se menciona que más de 90 millones de habitantes en el país residen en
zonas de riesgo, pero no está asentado de manera explícita que esta sea la Población Potencial, toda vez que la
definición que se da de la Población Objetivo (Numeral 3.2 de las Reglas de Operación) se refiere a: “aquellas
personas que habitan en los municipios y las delegaciones en el Distrito Federal susceptibles al efecto destructivo de
fenómenos hidrometeorológicos y geológicos”, lo cual en primera instancia podría hacer alusión a toda la población
asentada en el territorio nacional.
Los estudios de Mansilla (2009) y del Instituto de Ingeniería (2009), expresan de manera diferente estas poblaciones
y no hay consistencia entre los mismos, debido a que su enfoque y metodología es diferente, sin que ello demerite la
calidad y el tipo de resultados obtenidos. Sin embargo, en las ROP no se establece un criterio y una definición
precisa de la población potencial y objetivo que tome como base los resultados de los estudios mencionados.
Aún cuando existen fuentes de información y se cuenta con unidad de medida para las poblaciones potencial y
objetivo, se proponen mejoras respecto a la definición de estos dos tipos de población con el fin de clarificar estos
conceptos en las Reglas de Operación del Programa, mediante un análisis, actualización e integración de los
resultados de los estudios de Mansilla (2009) y del Instituto de Ingeniería (2009)2.
2
Se recomienda definir un Nivel de Prioridad de los Municipios para establecer así el Área de Enfoque Objetivo, integrando los resultados de
los estudios de Mansilla (2009) y del Instituto de Ingeniería (2009). VER ANEXO 2 para detalles.
8. Existe información que permita conocer quiénes reciben los apoyos del programa
(padrón de beneficiarios) que:
a) Incluya las características de los beneficiarios establecidas en su documento
normativo.
b) Incluya el tipo de apoyo otorgado.
c) Esté sistematizada.
d) Cuente con mecanismos documentados para su depuración y actualización.
Respuesta: SI
Nivel 4:
 La información de los beneficiarios cumple todas las características establecidas.
El Programa no cuenta con un padrón de beneficiarios como tal, donde “beneficiario” se entiende como una persona
física o moral que recibe un tipo de apoyo en especial. Sin embargo, cuenta con una base de datos que contiene los
municipios beneficiados por los apoyos que ofrece el programa.
Este padrón de municipios beneficiados, proporcionado por los responsables de la operación del PRAH al equipo
evaluador, está conformado por una base de datos que cumple con las características establecidas en la pregunta.
El padrón de beneficiarios se encuentra sistematizado, a través de una base de datos en formato digital y es
actualizado en línea mediante el sistema SIIPSO por parte de los ejecutores, lo cual es verificado y validado por las
Delegaciones de la SEDESOL. A su vez, la base está depurada, toda vez que la Unidad Responsable del Programa
(URP) establece en las ROP que se verificará que se eviten duplicidades con otros programas, al revisar que “los
proyectos presentados no tengan el mismo alcance, ubicación ni conceptos de otros proyectos o apoyos existentes”
(Numeral 3.3.2 de las Reglas de Operación). A fin de tener un control sobre el avance, seguimiento y actualización
de los proyectos, en las ROP se establece que “Las Delegaciones efectuarán oportunamente el seguimiento de
avances y resultados físicos y financieros de los proyectos, con base en la información de los expedientes técnicos,
la registrada en el SIIPSO y la obtenida en las verificaciones que realicen en campo” (Numeral, 4.4.1 de las Reglas
de Operación). Asimismo, no existen municipios beneficiados considerados no vigentes.
Cabe mencionar que la base de datos se va generando con información que los responsables de los municipios
capturan manualmente, por lo que es posible que existan errores durante la captura para lo cual se sugiere a los
Responsables del Programa verificar permanentemente los datos introducidos al sistema SIIPSO.
Los campos que incluye la base de datos son adecuados, destacando los campos que mencionan: población total
así como de hombres y mujeres en el municipio; grado de marginación del municipio; el tipo, descripción y avance de
las acciones; tipo de apoyos y montos otorgados; unidad responsable por parte de la SEDESOL de dar seguimiento
a las acciones; claves de proyecto, organismo ejecutor, entre los más importantes.
Sería conveniente añadir un campo en la base de datos que muestre el Nivel de Prioridad3 del municipio para
conocer cuáles municipios catalogados de Alta y Muy Alta Prioridad están realizando acciones de prevención y
mitigación mediante los apoyos que brinda el Programa.
Se recomienda definir un Nivel de Prioridad de los Municipios, integrando los resultados de los estudios de Mansilla (2009) y del Instituto de
Ingeniería (2009). VER ANEXO 2 para detalles.
3
9. Si el programa recolecta información socioeconómica de sus beneficiarios, explique el
procedimiento para llevarlo a cabo, las variables que mide y la temporalidad de las
mediciones.
Los apoyos para los proyectos que promueve el PRAH son gestionados a través de los municipios o delegaciones en
el Distrito Federal, por lo que no corresponde a personas físicas o morales en específico sino a grupos de personas
en general que se encuentran en riesgo. Por lo tanto, debido a la naturaleza del Programa, no se recolecta
información de características socioeconómicas para personas físicas ni características específicas para las
personas morales beneficiadas. Esto no debe considerarse como una deficiencia del programa, toda vez que en el
padrón de beneficiarios, que consiste básicamente de municipios y delegaciones, recaba información acerca de las
condiciones de marginación, población de hombres y mujeres, estado de las acciones o proyectos realizados,
montos otorgados por el Programa así como la aportación económica local, además de datos relativos al
seguimiento y control en línea por parte de los organismos ejecutores.
Se sugiere añadir a la base de datos en que se recopila la información de los municipios o delegaciones beneficiados
por el Programa, un campo que muestre el Nivel de Prioridad de cada municipio (Ver ANEXO 2), como referencia
para conocer cuáles están llevando a cabo acciones de prevención y mitigación mediante los apoyos que brinda el
Programa.
Apartado IV. Matriz de indicadores para Resultados (MIR)
10. Para cada uno de los Componentes de la MIR del programa existe una o un grupo de
Actividades que:
a) Están claramente especificadas, es decir, no existe ambigüedad en su redacción.
b) Están ordenadas de manera cronológica.
c) Son necesarias, es decir, ninguna de las Actividades es prescindible para producir los
Componentes.
d) Su realización genera junto con los supuestos en ese nivel de objetivos los
Componentes.
Respuesta: SI
Nivel 1:
 Del 0 al 49% de las Actividades cumplen con todas las características establecidas
en la pregunta.
a)
Claridad
b)
Orden
A1.1. Recepción de
proyectos, análisis y
validación normativa y
técnica.
A1.2. Supervisión y
seguimiento de
acciones
Cumple.
Cumple
Cumple parcialmente.
Se requieren actividades
adicionales para garantizar la
realización
de
la
componente.
Cumple parcialmente. Se
recomienda mejorar los supuestos.
Se recomienda establecer un
supuesto para cada actividad.
A2.1. Recepción de
proyectos, análisis y
validación
normativa y técnica.
Cumple.
Cumple.
Cumple parcialmente.
Se requieren actividades
adicionales para garantizar la
realización del componente.
Cumple parcialmente. Se
recomienda mejorar los supuestos.
Se recomienda establecer un
supuesto para cada actividad.
Cumple.
Cumple.
Cumple parcialmente.
Se requieren actividades
adicionales para garantizar la
realización del componente.
Cumple parcialmente. Se
recomienda mejorar los supuestos.
Se recomienda establecer un
supuesto para cada actividad.
Componente
Actividades
C1. Acciones
para
desincentivar
la
ocupación de
suelo en zonas
de riesgo
realizadas
C2. Obras y
acciones para
la
reducción y
mitigación de
riesgos
realizadas
C3. Acciones
para la
conservación
de
sistemas
naturales
realizadas
A2.2. Asignación de
recursos a los
ejecutores para la
realización de los
proyectos
autorizados.
A2.3. Seguimiento de
avance en gabinete y
campo.
A3.1. Recepción de
proyectos, análisis y
validación
normativa y técnica.
A3.2. Verificación de
áreas reforestadas.
c) Necesarias
d) Realización de la componente
Las actividades son claras en su redacción y muestran una sintaxis correcta (sustantivo derivado de un verbo +
Complemento). En sí mismas son necesarias para contribuir al logro de las Componentes, además de estar
ordenadas de manera cronológica, aunque se requiere especificar actividades adicionales para garantizar un mejor
cumplimiento de los objetivos a ese nivel.
11. Los Componentes señalados en la MIR cumplen con las siguientes características:
a) Son los bienes o servicios que produce el programa.
b) Están redactados como resultados logrados, por ejemplo becas entregadas.
c) Son necesarios, es decir, ninguno de los Componentes es prescindible para producir
el Propósito.
d) Su realización genera junto con los supuestos en ese nivel de objetivos el Propósito.
Respuesta: SI
Nivel 4:
 Del 85 al 100% de los Componentes cumplen con todas las características
establecidas en la pregunta.
Componente
a) Bienes o
servicios
b) Redacción
c) Necesarios
C1. Acciones para
desincentivar la
ocupación de
suelo en zonas
de riesgo
realizadas
Cumple.
Cumple.
Sintaxis: Servicios
proporcionados +
verbo en participio
pasado.
Cumple.
C2. Obras y
acciones para la
reducción y
mitigación de
riesgos
realizadas.
Cumple.
Cumple.
Sintaxis: Servicios
proporcionados +
verbo en participio
pasado.
Cumple.
C3. Acciones para la
conservación de
sistemas
naturales
realizadas.
Cumple.
Cumple.
Sintaxis: Servicios
proporcionados +
verbo en participio
pasado.
Cumple.
d) Realización del Propósito
Cumple.
En la MIR actual se establece un
supuesto que es difícil controlar
por parte de la Unidad
Responsable del Programa, que
es: “Las autoridades locales
instrumentan las acciones
derivadas de los instrumentos de
identificación de riesgo”. Esto es
debido a que la aplicación de los
resultados depende de las
autoridades municipales y de la
continuidad que se le dé a las
acciones y estudios.
Cumple.
Cumple.
Se recomienda ampliar los
alcances de esta componente, a
fin de incidir de manera más
amplia para la realización del
propósito.
En las distintas fases de la Gestión Integral de Riesgos, cada uno de los componentes es necesario y contribuye a
lograr el propósito del programa, el cual es: Riesgo de ocurrencia de desastres ante el impacto de fenómenos
naturales reducido, mediante acciones y obras de prevención y mitigación en los asentamientos humanos. Además,
estos componentes representan los servicios que ofrece el PRAH y son necesarios para la realización del propósito
del programa: el Componente 1, contribuye mediante la realización de estudios preventivos y de Atlas de Peligros y/o
Riesgos, ayudando a identificar los peligros y riesgos, reducir la vulnerabilidad de la población y sirviendo de base
para orientar planes de ordenamiento territorial; el Componente 2, lo hace con base en acciones concretas como lo
es la construcción de obras específicas para mitigar riesgos y sensibilizando y capacitando a la población mediante
cursos y talleres; el Componente 3, se enfoca a la necesidad de proteger la superficie del suelo mediante acciones
de reforestación, que conlleven a evitar la erosión y deslizamientos de laderas, con fines de prevención de desastres.
12. El Propósito de la MIR cuenta con las siguientes características:
a) Es consecuencia directa que se espera ocurrirá como resultado de los Componentes
y los supuestos a ese nivel de objetivos.
b) Su logro no está controlado por los responsables del programa.
c) Es único, es decir, incluye un solo objetivo.
d) Está redactado como una situación alcanzada, por ejemplo: morbilidad en la localidad
reducida.
e) Incluye la población objetivo.
Respuesta: SI
Nivel 3:
 El Propósito cumple con cuatro de las características establecidas en la pregunta.
El propósito de la MIR es: “Riesgo de ocurrencia de desastres ante el impacto de fenómenos naturales reducido,
mediante acciones y obras de prevención y mitigación en los asentamientos humanos”.
Este propósito es consecuencia directa de los logros de las componentes y el cumplimiento de sus supuestos. La
realización de las componentes, sintetizada en tres rubros o servicios, tiende a reducir el impacto destructivo de los
fenómenos naturales en la población.
El logro del programa PRAH no depende únicamente de los responsables del programa, pues intervienen entre
otros, los encargados de la gestión del riesgo en los municipios, quienes son responsables de aplicar los resultados
de los estudios, por ejemplo incorporando los resultados de los Atlas de Peligro y/o Riesgos en los planes de
desarrollo territorial; de la misma manera, las empresas o instancias ejecutoras de los trabajos así como la
comunidad, quienes deben cuidar y preservar las obras realizadas así como las áreas reforestadas. Por lo anterior
se puede considerar que los resultados no están controlados por los responsables del Programa, pues dependen
también de los encargados de gestionar los proyectos a nivel municipal o delegacional, de la comunidad y de las
empresas ejecutoras de los trabajos y estudios.
El propósito de la MIR es único y la forma en que está redactado se refiere como una situación alcanzada. Sin
embargo, no se cumple adecuadamente con la sintaxis: Sujeto (población o área de enfoque) + Verbo en presente +
Complemento (resultado logrado).
La población objetivo no se define específicamente, pues sólo se mencionan los “asentamientos humanos” y este
concepto no hace referencia a un sector específico. Sería deseable introducir como población objetivo o área de
enfoque, a los municipios que los responsables del Programa identifiquen como prioritarios, en función de los
resultados de los estudios de Mansilla (2009) y del Instituto de Ingeniería (2009).
Se sugiere modificar el Propósito como sigue:
Municipios de Alta y Muy Alta Prioridad4 del país reducen su riesgo ante la ocurrencia de fenómenos
naturales.
4
Se recomienda definir un Nivel de Prioridad de los Municipios que contemple aspectos de vulnerabilidad física, humana y económica,
analizando, actualizando e integrando los resultados de los estudios de Mansilla (2009) y del Instituto de Ingeniería (2009). VER ANEXO 2
para detalles.
13. El Fin de la MIR cuenta con las siguientes características:
a) Está claramente especificado, es decir, no existe ambigüedad en su redacción.
b) Es un objetivo superior al que el programa contribuye, es decir, no se espera que la
ejecución del programa sea suficiente para alcanzar el Fin.
c) Su logro no está controlado por los responsables del programa.
d) Es único, es decir, incluye un solo objetivo.
e) Está vinculado con objetivos estratégicos de la dependencia o del programa sectorial.
Respuesta: SI
Nivel 4:
 El Fin cumple con todas las características establecidas en la pregunta.
El fin de la MIR es: “Contribuir a la disminución de los efectos negativos ocasionados por los desastres tanto en la
población como el territorio nacional”, el cual es claro en su redacción y no presenta ambigüedades. La frase
“Contribuir a la disminución” es realista en cuanto a sus alcances, toda vez que es imposible eliminar la presencia de
efectos negativos asociados a los fenómenos naturales.
Disminuir el impacto de los desastres en el territorio nacional conlleva una serie de acciones como son, el
reforzamiento de vivienda, la reubicación de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo, la implementación de
sistemas de alertamiento y de planes de prevención y de respuesta ante emergencias en comunidades y ciudades,
por mencionar algunas. De esta forma, el propósito de la MIR incide en reducir el riesgo de desastres causados por
fenómenos naturales, mediante acciones específicas como son la elaboración de estudios y Atlas de Peligros y/o
Riesgos, Construcción de Obras de Mitigación y Reforestación, lo cual implica contribuir parcialmente para la
consecución del Fin.
El logro del programa PRAH no depende únicamente de los responsables del programa, pues intervienen entre
otros, los encargados de la gestión del riesgo en los municipios, quienes son responsables de aplicar los resultados
de los estudios, por ejemplo incorporando los resultados de los Atlas de Peligro y/o Riesgos en los planes de
desarrollo territorial; de la misma manera, las empresas o instancias ejecutoras de los trabajos y estudios así como la
comunidad, que debe cuidar y preservar las obras realizadas.
El fin está vinculado con el Objetivo 3 del programa sectorial de desarrollo: “Disminuir las disparidades regionales a
través del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los
procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas”, específicamente en las estrategias 3.3 y 3.4.
14. ¿En el documento normativo del programa es posible identificar el resumen narrativo
de la MIR (Fin, Propósito, Componentes y Actividades)?
Respuesta: SI
Nivel 4:
 Algunas de las Actividades, todos los Componentes, el Propósito y el Fin de la
MIR se identifican en las ROP o documento normativo del programa.
Nivel de
Objetivo
Resumen Narrativo
Fin
Contribuir a la disminución de los
efectos
negativos ocasionados por los desastres
tanto en la población como el territorio
nacional.
Propósito
Riesgo de ocurrencia de desastres ante
el impacto de fenómenos naturales
reducido, mediante acciones y obras de
prevención y mitigación en los
asentamientos humanos
C1. Acciones para desincentivar la
ocupación de suelo en zonas de riesgo
realizadas
Componentes
C2. Obras y acciones para la reducción
y mitigación de riesgos realizadas.
C3. Acciones para la conservación de
sistemas naturales realizadas.
Numeral de las ROP
Capítulo 2. Objetivos.
Apartado 2.1 Objetivo General del Programa.
“Contribuir a la disminución de los efectos negativos ocasionados por los
desastres tanto en la población como en el territorio nacional”.
Capítulo 2. Objetivos.
Apartado 2.2. Objetivo Específico.
Se identifica el propósito de la MIR pero con un cambio en la redacción,
ya que este objetivo se establece como una acción a seguir: “Reducir el
riesgo de ocurrencia de desastres ante el impacto de fenómenos
naturales, mediante acciones y obras de prevención y mitigación en los
asentamientos humanos”.
Capítulo 3. Lineamientos.
Apartado 3.5.1. Tipos de apoyo.
Representan los tipos de apoyo o servicios que brinda el programa.
Ver Tabla en el ANEXO 1.
A1.1. Recepción de proyectos, análisis y
validación normativa y técnica.
Apartado 4.2.1.
Presentación de propuestas
A1.2. Supervisión y seguimiento de
acciones
A2.1. Recepción de proyectos, análisis y
validación normativa y técnica.
Actividades
A2.2. Asignación de recursos a los
ejecutores para la realización de los
proyectos autorizados.
A2.3. Seguimiento de avance en
gabinete y campo.
A3.1. Recepción de proyectos, análisis y
validación normativa y técnica.
A3.2. Verificación de áreas reforestadas.
Apartado 4.2.2
Autorización y ejecución de obras y
acciones
Capítulo 4.
operación.
Mecánica
Apartado 4.2.
Proceso de operación.
de
Apartado 4.2.1
Presentación de propuestas
Apartado 4.2.2
Autorización y ejecución de obras y
acciones
Apartado 4.2.2
Autorización y ejecución de obras y
acciones
Apartado 4.2.1
Presentación de propuestas
Apartado 4.2.2
Autorización y ejecución de obras y
acciones
15. En cada uno de los niveles de objetivos de la MIR del programa (Fin, Propósito,
Componentes y Actividades) existen indicadores para medir el desempeño del programa
con las siguientes características:
a) Claros.
b) Relevantes.
c) Económicos.
d) Monitoreables.
e) Adecuados.
Respuesta: SI
Nivel 3:
 Del 70% al 84% de los indicadores del programa tienen las características
establecidas.
Nivel de
Objetivo
Nombre del
Indicador
Fin
Municipios de
alto y muy
alto riesgo
que han
disminuido su
índice de
riesgo global.
Método de cálculo
Claro
Relevante
Monitoreable
Adecuado
Número de
municipios de alto
y muy alto riesgo
que disminuyeron
su índice de riesgo
global.
SI / Refleja la
SI / Define
esencia de
la
contribuir a la
dimensión a disminución de
medir. El
los efectos
indicador es
negativos
entendible. ocasionados por
los desastres.
Porcentaje
de obras y
acciones de
prevención
de riesgos
realizadas en
municipios de
Propósito alto y muy
alto riesgo
global.
Económico
(Número de obras
y acciones de
prevención de
riesgos realizadas/
Número de
proyectos
propuestos)*100.
SI / Define
la
dimensión a
medir. El
indicador es
entendible.
NO / El
indicador
muestra el
número de
proyectos
realizados con
respecto a los
propuestos, lo
cual indica qué
tanto hubo
demanda del
servicio pero no
es relevante a
este nivel de
objetivos.
NO / Se
requieren
estudios
adicionales
para su
obtención, lo
cual implica
un costo.
NO / El cálculo del
indicador no es
trivial, se requiere de
grupos
SI / Grupos de
especializados en la
trabajo
evaluación de
especializados en
riesgos naturales
la evaluación de
para valorar la
riesgos naturales
influencia en la
podrían comprobar
disminución del
el comportamiento
índice de riesgo
de indicador.
global con la
intervención del tipo
de apoyos que
otorga el programa.
SI / La
NO / Si bien se
información SI / Contando con
cuenta con bases
se obtiene de la información de
para medir el
la base de
la base de datos indicador, este no es
datos del
del programa y del
adecuado para
programa y SIIPSO, es posible
estimar el
del sistema
su comprobación.
desempeño del
SIIPSO.
objetivo a este nivel.
Nivel de
Objetivo
Nombre del
Indicador
Porcentaje
de municipios
de alto y muy
alto riesgo
global
atendidos.
Método de cálculo
Claro
Relevante
(Municipios de alto
SI / Al atender a
y muy alto riesgo
un mayor
global atendidos /
SI
/
Define
número
de
Total de municipios
la
municipios en
de alto y muy alto
riesgo global)*100. dimensión a alto o muy alto
medir. El
riesgo global, de
indicador es manera directa o
entendible.
indirecta su
riesgo debe
disminuir.
Económico
Monitoreable
SI / La
información SI / Contando con
se obtiene de la información de
la base de
la base de datos
datos del
del programa y del
programa y SIIPSO, es posible
del sistema
su comprobación.
SIIPSO.
Adecuado
SI / Provee
información para
evaluar el
desempeño del
objetivo.
En cuanto al indicador del Fin, “Municipios de alto y muy alto riesgo que han disminuido su índice de riesgo global”
se presenta el reto de estimar de manera realista su índice de riesgo global. Resulta difícil valorar en qué medida un
municipio disminuye su índice de riesgo mediante la generación de un Atlas de Riesgos, de una obra de mitigación
específica o de una acción de reforestación. Además, el índice de riesgo obtenido para los municipios del país, se
calculó tomando en cuenta tanto fenómenos naturales como antrópicos (según se refiere en el trabajo “Estudio para
la Elaboración del Índice de Riesgo de las Ciudades del Sistema Urbano Nacional con Mayor Recurrencia a
Desastres”), para lo cual se tendría que considerar únicamente el índice de riesgo por fenómenos naturales. En este
sentido el indicador del Fin resulta difícil de evaluar y aunque se menciona en las fichas técnicas de la MIR que se
contratarán estudios para calcular el índice de riesgo luego de las acciones que contempla el programa,
consideramos que para que disminuya el nivel de riesgo, se debe partir de una reducción importante de la
vulnerabilidad y del grado de exposición de las personas y los bienes materiales (considerando que el peligro se
mantenga constante). Esto implica acciones en el mediano y largo plazo, para lo cual los servicios o bienes que
ofrece el Programa serían la base para ello. El indicador del Fin no resulta económico pues se tendría que elaborar
un estudio en cada municipio luego de una acción, estudio u obra realizada, lo cual resulta impráctico.
En el caso de los indicadores del Propósito: “Porcentaje de obras y acciones de prevención de riesgos realizadas en
municipios de alto y muy alto riesgo global” y “Porcentaje de municipios de alto y muy alto riesgo global atendidos”,
cumplen con las características mencionadas en la pregunta, ya que son precisos, se obtienen de la aplicación
directa del Programa y su obtención no implica costos adicionales.
En el ANEXO 4 se presenta el análisis de cada uno de los indicadores de la MIR.
16. Las Fichas Técnicas de los indicadores del programa cuentan con la siguiente
información:
a) Nombre.
b) Definición.
c) Método de cálculo.
d) Unidad de Medida.
e) Frecuencia de Medición.
f) Línea base.
g) Metas.
h) Comportamiento del indicador (ascendente, descendente, regular ó nominal).
Respuesta: SI
Nivel 1:
 Del 0% al 49% de las Fichas Técnicas de los indicadores del programa tienen las
características establecidas.
Las Fichas Técnicas de los indicadores contemplan todos los aspectos señalados en la pregunta, a excepción de la
línea base, debido a que el Programa comenzó a operar a partir de 2011. Aunque se cuentan con metas intermedias
para todos los indicadores, de acuerdo con la información proporcionada no es posible establecer el criterio mediante
el cual se fijaron dichas metas. En el ANEXO 4 se presenta el análisis de las fichas técnicas.
Asimismo, no existen metas sexenales definidas dado que el Programa es de reciente creación. Se tiene un conteo
parcial hasta el segundo trimestre de 2011 de los logros del programa, reflejados en sus indicadores, pero será a
partir de los resultados de la aplicación del programa en el año 2011, que se podrán plantear metas concretas en
cuanto a la aplicación de los recursos y los resultados esperados, teniendo así una base para comparar y mejorar los
resultados. Se sugiere retomar los datos históricos de cuando se realizaban las acciones del PRAH pero a través del
programa Hábitat, además de los resultados obtenidos al cierre del ciclo presupuestario 2011, para establecer de
mejor manera las metas para cada uno de los indicadores.
Áreas de mejora sugeridas:
Se recomienda modificar algunos indicadores de acuerdo a la propuesta para la MIR que se presenta en el
Anexo 6.
Se recomienda definir de manera clara las metas sexenales.
17. Las metas de los indicadores de la MIR del programa tienen las siguientes
características:
a) Cuentan con unidad de medida.
b) Están orientadas a impulsar el desempeño, es decir, no son laxas.
c) Son factibles de alcanzar considerando los plazos y los recursos humanos y
financieros con los que cuenta el programa.
Respuesta: NO
Dado que ciertas metas de los indicadores no cumplen con alguna de las características, se considera información
inexistente. Al respecto puede mencionarse que aunque todas metas cuentan con unidad de medida, no se dispone
de información suficiente para determinar si son laxas o no, dado que no se cuenta con una medición de la línea de
base, ya que el Programa comenzó a operar a partir de 2011. Asimismo, con base en la información disponible para
llevar a cabo la evaluación, no es posible identificar la forma en que el programa establece sus metas y la
información que utiliza para la construcción de las mismas.
El análisis detallado de cada meta se presenta en el Anexo 5.
18. Cuántos de los indicadores incluidos en la MIR tienen especificados medios de
verificación con las siguientes características:
a) Oficiales o institucionales.
b) Con un nombre que permita identificarlos.
c) Permiten reproducir el cálculo del indicador.
d) Públicos, accesibles a cualquier persona.
Respuesta: SI
Nivel: 1

Del 0% al 49% de los medios de verificación cumplen con las características establecidas en la
pregunta.
Nivel de
Objetivo
Indicador
Características
Medios de verificación
b) Nombre
c)
Reproducen
el cálculo
d)
Públicos
SI
NO / El nombre no
coincide con el nombre
del Estudio realizado
por el Instituto de
Ingeniería (2009).
NO
NO
SI
SI
NO
NO
SI
SI
SI
NO
SI
SI
SI
NO
SI
SI
SI
NO
SI
SI
SI
NO
SI
SI
NO
NO
SI
SI
SI
NO
SI
SI
NO
NO
SI
SI
NO
NO
SI
SI
SI
NO
SI
SI
NO
NO
SI
SI
SI
NO
a)
Oficial,
Institucional
Municipios de alto y muy alto riesgo
que han disminuido su índice de
riesgo global.
Cálculos con base en el
índice
de
riesgo
elaborado
para
la
SEDESOL en 2009.
Porcentaje de obras y acciones de
prevención de riesgos realizadas en
municipios de alto y muy alto riesgo
global.
Porcentaje de municipios de alto y
muy alto riesgo global atendidos.
SIIPSO
Número de acciones realizadas para
desincentivar la ocupación de suelo
en zonas de riesgo.
SIIPSO
C2.
Número de obras y acciones para la
reducción y mitigación de riesgos
realizadas.
SIIPSO
Número de acciones realizadas para
la
conservación de sistemas naturales
SIIPSO
C3.
Porcentaje de proyectos para
desincentivar la ocupación de suelo
en zonas de riesgo validados con
respecto a los recibidos.
Acciones
de
supervisión
y
seguimiento realizadas.
SIIPSO
Fin
Propósito
Componentes
C1.
A1.1.
A1.2.
Actividades
A2.1.
A2.2
Porcentaje de proyectos para la
reducción y
mitigación de riesgos validados con
respecto a los recibidos.
Porcentaje de presupuesto ejercido
en
obras y acciones para la reducción y
mitigación de riesgos respecto del
presupuesto total anual del Programa
destinado a obras y acciones para la
reducción y mitigación de riesgos.
Acciones de seguimiento de avance
en gabinete y campo realizadas
A2.3.
A3.1.
A3.2.
Porcentaje de proyectos para la
conservación de sistemas naturales
validados con respecto a los recibidos
Acciones de verificación de áreas
SIIPSO
Reporte de supervisión de
la Dirección General
Adjunta de Prevención y
Atención a Desastres
Naturales.
SIIPSO
SIIPSO
Reporte de supervisión de
la Dirección General
Adjunta de Prevención y
Atención a
Desastres
Naturales.
SIIPSO
Reporte de supervisión de
reforestadas
Realizadas.
la Dirección General
Adjunta de Prevención y
Atención a
Desastres
Naturales.
A pesar de que todos los niveles de objetivos de la MIR tienen indicadores que se obtienen de medios de verificación
oficiales y con un nombre específico, algunos de ellos no cumplen con todas las características señaladas en la
pregunta.
El estudio para la “Elaboración del Índice de Riesgo de las Ciudades del Sistema Urbano Nacional con Mayor
Recurrencia a Desastres”, realizado por el Instituto de ingeniería en 2009, no permite reproducir el indicador
“municipios de alto y muy alto riesgo que han disminuido su índice de riesgo global”; en todo caso se debería acudir
a realizar un nuevo estudio para determinar aquellos municipios que han disminuido su índice global de riesgo en
base a las acciones que ha promovido el programa PRAH en el tiempo de medición contemplado de dos años.
De acuerdo con el artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “I. Toda la información
en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y
sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes”.
Adicionalmente se menciona: “III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización,
tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos”.
Asimismo, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, menciona en el
Capítulo II, Obligaciones de transparencia, en su Artículo 7. “Con excepción de la información reservada o
confidencial prevista en esta Ley, los sujetos obligados deberán poner a disposición del público y actualizar, en los
términos del Reglamento y los lineamientos que expida el Instituto o la instancia equivalente a que se refiere el
Artículo 61, entre otra, la información siguiente:
IX. La información sobre el presupuesto asignado, así como los informes sobre su ejecución, en los términos que
establezca el Presupuesto de Egresos de la Federación.
XVII. Cualquier otra información que sea de utilidad o se considere relevante, además de la que con base a la
información estadística, responda a las preguntas hechas con más frecuencia por el público.
La información a que se refiere este Artículo deberá publicarse de tal forma que facilite su uso y comprensión por
las personas, y que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad.”
Por sus características, la información requerida para generar los medios de verificación de la MIR del Programa es
pública en los términos que señala la ley (al no ser reservada, confidencial o de interés nacional), pero no es de fácil
acceso al público pues no se encuentra disponible en medios impresos o electrónicos, además de que en caso de
requerirse por algún particular, se tendría que realizar un trámite para su obtención por lo que se puede considerar
que no es pública.
19. Considerando el conjunto Objetivo-Indicadores-Medios de verificación, es decir, cada
renglón de la MIR del programa es posible identificar lo siguiente:
a) Los medios de verificación son los necesarios para calcular los indicadores, es decir,
ninguno es prescindible.
b) Los medios de verificación son suficientes para calcular los indicadores.
c) Los indicadores permiten medir, directa o indirectamente, el objetivo a ese nivel.
Respuesta: SI
Nivel 3:
 Tres de los conjuntos Objetivo-Indicadores-Medios de verificación del programa
tienen las características establecidas.
Nivel de
Objetivo
Municipios de alto y muy alto riesgo que han
disminuido su índice de riesgo global.
Fin
Propósito
Porcentaje de obras y acciones de prevención de
riesgos realizadas en municipios de alto y muy alto
riesgo global.
Porcentaje de municipios de alto y muy alto riesgo
global atendidos.
SIIPSO
C2.
Número de obras y acciones para la reducción y
mitigación de riesgos realizadas.
SIIPSO
Número de acciones realizadas para la
conservación de sistemas naturales
SIIPSO
C3.
Porcentaje de proyectos para desincentivar la
ocupación de suelo en zonas de riesgo validados con
respecto a los recibidos.
Acciones de supervisión y seguimiento realizadas.
SIIPSO
A1.2.
A2.1.
Actividades
Cálculos con base en el índice de
riesgo elaborado para la SEDESOL
en 2009.
SIIPSO
SIIPSO
A1.1.
A2.2
A2.3.
A3.1.
A3.2.
Porcentaje de proyectos para la reducción y
mitigación de riesgos validados con respecto a
los recibidos.
Porcentaje de presupuesto ejercido en
obras y acciones para la reducción y mitigación de
riesgos respecto del presupuesto total anual del
Programa destinado a obras y acciones para la
reducción y mitigación de riesgos.
Acciones de seguimiento de avance en gabinete y
campo realizadas
Porcentaje de proyectos para la conservación de
sistemas naturales validados con respecto a los
recibidos
Acciones de verificación de áreas reforestadas
Realizadas.
Características
Medios de verificación
Número de acciones realizadas para desincentivar la
ocupación de suelo en zonas de riesgo.
C1.
Componentes
Indicador
Reporte de supervisión de la
Dirección General Adjunta de
Prevención y Atención a Desastres
Naturales.
SIIPSO
a)
Necesarios
b)
Suficientes
c) Medir el
objetivo
SI
NO
NO
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SIIPSO
Reporte de supervisión de la
Dirección General Adjunta de
Prevención y Atención a Desastres
Naturales.
SIIPSO
Reporte de supervisión de la
Dirección General Adjunta de
Prevención y Atención a Desastres
Naturales.
El conjunto Fin-Indicadores-Medios de verificación, tiene la complejidad de que su indicador resulta de medir o
evaluar de manera rigurosa los municipios que han disminuido su índice de riesgo global, lo cual se menciona en la
pregunta 15 y 18.
Se sugieren Actividades adicionales para todas las Componentes, de tal manera que reflejen de manera global el
proceso y mecánica de operación del Programa. Las Actividades en general deben tener la siguiente lógica:
Recepción y aprobación (los proyectos
cumplen con la normatividad técnica y
administrativa)
Asignación de recursos (se establece el
mecanismo para asignar los recursos y darle
seguimiento)
Seguimiento y supervisión (se verifica que
las obras y acciones transcurran conforme a lo
planeado)
Conclusión y acta-entrega de resultados (se
corrobora que los proyectos, obras y acciones
se hayan finiquitado conforme a los objetivos
planteados)
A1. Recepción, análisis y validación de propuestas
A2. Asignación de recursos a las instancias ejecutoras
A3. Seguimiento y supervisión de acciones y proyectos
A4. Conclusión y aprobación de resultados conforme a los objetivos del
proyecto
En el Anexo 6 se presenta una propuesta de mejora a la MIR, donde se sugieren los indicadores respectivos.
20. Sugiera modificaciones en la MIR del programa o incorpore los cambios que
resuelvan las deficiencias encontradas en cada uno de sus elementos a partir de sus
respuestas a las preguntas de este apartado.
Se sugiere una modificación a la redacción del Fin, para que cumpla con la redacción sugerida (SHCP, 2010a;
SHCP, 2010b):
El qué (contribuir a un objetivo superior) + Mediante/A través de + El cómo (La solución del problema)
De esta forma se propone la siguiente redacción para el FIN:
“Contribuir a la disminución de los efectos negativos ocasionados por los desastres naturales
mediante acciones de prevención y mitigación de riesgos en los municipios del territorio nacional”
Asimismo, se sugiere modificar la redacción del Propósito para cumplir con la redacción sugerida (SHCP, 2010a;
SHCP, 2010b):
Sujeto (Población o área de enfoque) + Verbo en Presente + Complemento (Resultado logrado)
De esta forma se propone la siguiente redacción para el Propósito:
“Municipios de Alta y Muy Alta Prioridad5 del país reducen su riesgo ante la ocurrencia de
fenómenos naturales”
Se propone que la Componente 3 del programa, C3. Acciones de conservación del medio natural (Reforestación),
puede ampliarse y mejorarse a fin de tener un mayor impacto dada la importancia de esta actividad, contemplando
acciones ecológicas con fines preventivos y de rehabilitación de sistemas naturales, como por ejemplo la
construcción de terrazas naturales para estabilizar laderas, barreras de árboles y conformación de zonas de
amortiguamiento para el caso de fuertes vientos asociados a huracanes, rehabilitación y saneamiento de cauces y
barrancas así como la recuperación de ecosistemas afectados por fenómenos naturales.
Asimismo, se propone que todas las Componentes cuenten con las siguientes actividades (adaptadas para el sentido
de cada Componente), que reflejan el proceso y la mecánica de operación del Programa:
Recepción y aprobación (los proyectos cumplen
con la normatividad técnica y administrativa)
Asignación de recursos (se establece el
mecanismo para asignar los recursos y darle
seguimiento)
Seguimiento y supervisión (se verifica que las
obras y acciones transcurran conforme a lo
planeado)
Conclusión y acta-entrega de resultados (se
corrobora que los proyectos, obras y acciones se
hayan finiquitado conforme a los objetivos
planteados)
A1. Recepción, análisis y validación de propuestas
A2. Asignación de recursos a las instancias ejecutoras
A3. Seguimiento y supervisión de acciones y proyectos
A4. Conclusión y aprobación de resultados conforme a los objetivos
del proyecto
La propuesta de mejora de la MIR se encuentra detallada en el ANEXO 6.
5
Se recomienda definir un Nivel de Prioridad de los Municipios que contemple aspectos de vulnerabilidad física, humana y económica,
analizando, actualizando e integrando los resultados de los estudios de Mansilla (2009) y del Instituto de Ingeniería (2009). VER ANEXO 2
para detalles.
Apartado V. Complementariedades y coincidencias con otros programas federales
21. ¿Con cuáles programas federales y en qué aspectos el programa evaluado podría tener
complementariedad y/o coincidencias?
Los Programas con los cuales se podría tener coincidencias y complementariedades se muestran en la siguiente tabla:
Programa/
Presupuesto
aprobado
2011
FOPREDEN
(Fondo para
la Prevención
de Desastres
Naturales)
$ 300 000 000
PET
(Programa de
Empleo
Temporal)
$ 790 352 810
HÁBITAT
$ 3 011 407
350
Propósito u Objetivo
del Programa
Población
Objetivo
Tipos de apoyo
Cobertura
Complementariedades
Coincidencias
Financiamientos para:
I. Acciones orientadas
a la identificación y
evaluación de Peligros,
Vulnerabilidades
o
Riesgos.
II. Acciones orientadas
a reducir riesgos y
mitigar las pérdidas y
daños derivados del
impacto
de
los
fenómenos
perturbadores.
III. Acciones para
fortalecer
las
capacidades
preventivas
y
de
autoprotección de la
población
ante
situaciones de riesgo.
Nacional
Los recursos asignados por el
FOPREDEN se orientan a la
instrumentación, ampliación o
modernización de las redes de
monitoreo de amenazas, así
como a la realización de
estudios técnicos especializados
que
realizan
organismos
federales como el CENAPRED
la Comisión Nacional del Agua,
entre otros. Los estudios que
financia el FOPREDEN son a
nivel estatal por lo cual se
complementa con el tipo de
servicio y área de enfoque del
PRAH, que es a nivel
municipal.
Los financiamientos para la
elaboración de Atlas de
Riesgo o de Peligro, son
fundamentalmente a nivel
estatal. Coindicen en algunos
servicios pero no así en el
área de enfoque, pues el
PRAH atiende de manera
especial a los municipios, lo
cual implica que la escala de
trabajo,
la
información
disponible y el nivel de detalle
de los Atlas de Riesgos
Municipales
es
completamente diferente de
los Atlas Estatales que son
apoyados por el FOPREDEN.
Mujeres
y
hombres de 16
años o más de
edad
que
enfrentan
una
disminución
temporal en su
ingreso por baja
demanda
de
mano de obra o
por los efectos de
una emergencia.
Apoyos económicos:
Nacional
La
población
objetivo
del
Programa son los
hogares
asentados en los
Polígonos
Hábitat.
El Programa apoya con
subsidios federales la
ejecución de obras y
acciones.
Estos
subsidios
se
complementarán con
los recursos aportados
por los gobiernos
locales y, en su caso,
por
los
propios
beneficiarios.
Se complementa con el PRAH,
ya que en las fases iniciales de
una emergencia o desastre
natural que rebasa las
capacidades de respuesta de la
sociedad, este Programa de
Empleo Temporal ayuda a las
personas para obtener un
ingreso apoyando en la
reconstrucción (lo cual ayuda a
prevenir riesgos producto de
las
afectaciones
a
la
infraestructura y vivienda),
mientras las condiciones de
normalidad se establecen en la
zona afectada.
Al mejorar mediante obras y
acciones el entorno urbano, se
contribuye a una mejor
respuesta en caso de un
desastre. La elaboración de
planes
y
programas
municipales de desarrollo
urbano
y
ordenamiento
territorial complementa las
acciones y estudios del
PRAH, espacialmente en lo que
concierne a los Atlas de Riesgos
y Reglamentos de Construcción.
Coincide con el PRAH en el
servicio de Ejecución de
Obras para la mitigación y
prevención así como en
acciones de reforestación,
pero su área de enfoque son
los polígonos hábitat. En este
sentido cabría desligar las
acciones
de
carácter
preventivo del Hábitat para
fortalecer y especializar las
acciones emprendidas por el
PRAH.
La promoción y fomento
a la actividad preventiva
tendiente a reducir los
riesgos, y disminuir o
evitar los efectos del
impacto
destructivo
originado por fenómenos
naturales,
bajo
los
principios señalados en el
artículo anterior, así
como
promover
el
desarrollo de estudios
orientados a la Gestión
Integral del Riesgo para
fomentar y apoyar la
investigación aplicada y
el desarrollo tecnológico
a favor de la prevención
de desastres y mitigación
de riesgos derivados de
fenómenos
naturales
perturbadores
y
la
adaptación a sus efectos
Hombres y mujeres de 16
años o más de edad
reciben
apoyos
temporales en su ingreso
para afrontar los efectos
de una emergencia o de
baja demanda laboral
ejecutando proyectos que
contribuyan
al
mejoramiento de las
condiciones familiares o
comunitarias y que con
su ejecución se obtengan
fuentes
de
ingreso
temporal.
Entidades
Federativas.
Condiciones físicas y
sociales de las zonas
urbano-marginadas para
el desarrollo de sus
habitantes, mejoradas.
Dependencias e
instancias
públicas.
Instituciones
académicas y de
investigación.
1) a los Beneficiarios
que hayan cumplido
con
su
corresponsabilidad.
2) para Adquisición o
Arrendamiento
de
Herramientas,
Materiales o Equipo.
3) para acciones de
Promoción
y
Participación Social.
El Programa se
estructura en dos
vertientes
a)
Vertiente
General
El
programa
tendrá cobertura
nacional en los
Polígonos
Hábitat,
que
forman parte de
las Zonas de
Atención
Prioritaria
Urbanas.
b)
Vertiente
Centros
Históricos.
Comprende los
sitios y centros
históricos de las
ciudades inscritos
en la Lista del
Patrimonio
Mundial de la
UNESCO.
Valoración del diseño del programa
El Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos (PRAH) está a cargo de la Secretaría de
Desarrollo Social (SEDESOL) e inicia su operación en 2011. Para este ejercicio fiscal 2011 contó con un
presupuesto de $ 198’300,000.00 de los cuales $ 9’915,000.00 (el 5 %) corresponde con gastos de operación. Sin
embargo, de acuerdo con el número de municipios que carecen de Atlas de Riesgos y de Reglamentos de
Construcción actualizados, aunado a las obras y acciones de conservación ambiental necesarias en gran parte de
las entidades locales, los recursos resultan insuficientes dada la magnitud del problema que se atiende.
Ante la necesidad de articular acciones que contribuyan a fortalecer la Gestión Integral de Riesgos, principalmente
en lo concerniente a la prevención y mitigación de riesgos, el Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos
Humanos “está dirigido a mitigar los efectos de los fenómenos perturbadores de origen natural, para aumentar la
resiliencia en los gobiernos locales y la sociedad, a fin de evitar retrocesos en las estrategias para elevar la calidad
de vida de la población y contribuir al cumplimiento de los objetivos institucionales para disminuir la pobreza”
(Numeral 1 de las ROP del Programa). Para ello se plantea un Objetivo Específico (mismo que coincide con el
Propósito del Programa), que es ”Reducir el riesgo de ocurrencia de desastres ante el impacto de fenómenos
naturales, mediante acciones y obras de prevención y mitigación en los asentamientos humanos”. Para lograr lo
anterior, en sus Reglas de Operación el PRAH establece tres tipos de apoyo (que a su vez conforman sus tres
Componentes) que abarcan los siguientes rubros:
1) Acciones para desincentivar la ocupación de suelo en zonas de riesgo. (Estudios, Elaboración de atlas de
peligros o de riesgos, Elaboración y/o actualización de reglamentos de construcción).
2) Obras y acciones para la reducción y mitigación de riesgos (Obras de Ingeniería y Estrategias de Difusión).
3) Acciones de conservación del medio natural (Reforestación).
El PRAH se encuentra enmarcado en el Eje 3 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y contribuye al logro del
Objetivo 3, específicamente a la estrategia 3.3:
Eje 3. Igualdad de oportunidades.
Objetivo 3. Lograr un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las ciudades, provea
suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto
urbanas como rurales.
Estrategia 3.3. Prevenir y atender los riesgos naturales.
Asimismo, con los apoyos que brinda el PRAH, se contribuye de manera directa y parcial al cumplimiento del objetivo
3 del Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 que es:
“Disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial e infraestructura social que
permita la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detonar las potencialidades
productivas”.
De manera particular, el tipo de intervención que realiza el PRAH se enmarca dentro de la estrategia 3.4 así como su
meta:
Estrategia 3.4. Prevenir y atender los riesgos naturales en acciones coordinadas con la sociedad civil.
Meta: Municipios prioritarios que llevan a cabo acciones de gestión integral del riesgo.
La población potencial y objetivo no se especifican claramente, pues existen ambigüedades en su definición, toda
vez que el Programa establece en sus ROP, que la Población Objetivo “Son las personas que habitan en los
municipios y las delegaciones en el Distrito Federal susceptibles al efecto destructivo de fenómenos
hidrometeorológicos y geológicos” (Numeral 3.2 de las ROP). Esto en primera instancia podría representar a todo el
país ya que la susceptibilidad de ser afectado por un fenómeno natural está presente prácticamente en todo
momento y para todas las personas. Se sugiere mantener la cobertura nacional del Programa planteando como Área
de Enfoque Potencial a todos los municipios del país y estableciendo como Área de Enfoque Objetivo a aquellos
municipios que resulten de un análisis integrado y actualizado de los estudios realizados para la SEDESOL:
“Diagnóstico Nacional de los Asentamientos Humanos ante el riesgo de Desastres” (Mansilla, 2009) y “Estudio para
la Elaboración del Índice de Riesgo de las Ciudades del Sistema Urbano Nacional con Mayor Recurrencia a
Desastres” (Instituto de ingeniería, 2009). En el ANEXO 2 se plantean mejoras para clarificar estos conceptos dentro
de las Reglas de Operación del Programa.
Respecto a la Matriz de Indicadores para Resultados, se encontraron puntos de mejora para definir tanto el Fin como
el Propósito del Programa. Se encontró que algunos indicadores, particularmente el del Fin, pueden ser de difícil
obtención, para lo cual se proponen cambios en su definición. Asimismo, se determinó que la Componente 3 del
programa, C3. Acciones de conservación del medio natural (Reforestación), puede ampliarse y mejorarse a fin de
tener un mayor impacto dada la importancia de esta actividad. De igual forma se sugirieron Actividades adicionales
para todas las Componentes, de tal forma que reflejen de manera global el proceso y mecánica de operación del
Programa. Las Actividades en general deben tener la siguiente lógica:
Recepción y aprobación (los proyectos
cumplen con la normatividad técnica y
administrativa)
Asignación de recursos (se establece el
mecanismo para asignar los recursos y darle
seguimiento)
Seguimiento y supervisión (se verifica que las
obras y acciones transcurran conforme a lo
planeado)
Conclusión y acta-entrega de resultados (se
corrobora que los proyectos, obras y acciones
se hayan finiquitado conforme a los objetivos
planteados)
A1. Recepción, análisis y validación de propuestas
A2. Asignación de recursos a las instancias ejecutoras
A3. Seguimiento y supervisión de acciones y proyectos
A4. Conclusión y aprobación de resultados conforme a los objetivos del
proyecto
El PRAH se complementa con otros programas encargados de brindar otro tipo de apoyos y en distintas fases de la
Gestión integral de Riesgos. El PRAH tiene complementariedades con el Fondo para la Prevención de Desastres
(FOPREDEN), el cual apoya la realización de Atlas de Riesgos a nivel Estatal, pero ello no implica que estos
resultados se apliquen directamente a todos los municipios, pues la escala de trabajo, la información disponible y la
representación de los peligros y riesgos a nivel municipal puede ser (y casi siempre lo es) completamente distinta.
En este sentido, el PRAH apoya esencialmente a municipios y aunque coinciden en algunos servicios con el
FOPREDEN, tales como Estudios de Riesgo y Obras de Prevención y Mitigación, su área de focalización es distinta.
Lo mismo puede comentarse del Programa Hábitat, que ofrece servicios para la ejecución de obras de mitigación
pero su área de focalización son los polígonos Hábitat. Finalmente el PRAH se complementa con el Programa de
Empleo Temporal (PET), pues inmediatamente después de una contingencia o de un desastre, este programa da
apoyos económicos a la población que participe en labores de capacitación, prevención y remediación de los efectos
de desastres naturales en zonas afectadas.
El PRAH, se muestra como un importante mecanismo de gestión y aplicación de acciones concretas e inmediatas
que permite a las entidades municipales (muchas veces con recursos limitados), realizar acciones de prevención y
mitigación, lo cual se ha demostrado que es la mejor manera de aminorar los impactos de los fenómenos naturales.
Esto contribuye a encaminarse hacia una respuesta preventiva en vez de reactiva. Asimismo, la realización de Atlas
de Riesgos a Nivel Municipal, que consideramos es uno de los servicios fundamentales y de mayor éxito del
Programa, permitirá a mediano y largo plazo, incidir sobre los planes municipales de Ordenamiento Territorial,
promover reubicaciones de población asentada en zonas de riesgo además de servir de base para orientar recursos
y gestionar acciones puntuales derivadas de los resultados de los Atlas.
Conclusiones
De acuerdo con el análisis realizado para la evaluación, consideramos los siguientes aspectos fundamentales del
Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos (PRAH):
Representa un importante mecanismo de gestión y aplicación de acciones concretas e inmediatas que
permite a las entidades municipales, muchas veces con recursos limitados, realizar acciones de prevención
y mitigación.
Fortalece una respuesta preventiva y de mitigación, contribuyendo así a las primeras fases de la Gestión
Integral de Riesgos.
Contribuye a incrementar un rubro del cual se tiene una carencia importante en el país: la generación de
Atlas de Peligros y Riesgos Naturales. Sin embargo, dada la magnitud del problema y la creciente
necesidad de realizar obras y estudios, la asignación presupuestal al Programa resulta limitada para
atender a un mayor número de municipios.
El enfoque que tiene a nivel Municipal representa una gran virtud, en función de las carencias que
generalmente no permiten a los municipios invertir en acciones y obras de prevención, razón por la cual el
PRAH debe ser fortalecido tanto en aspectos operativos como presupuestales, dadas las necesidades de
inversión en materia de riesgos, especialmente en términos de prevención y mitigación.
Debe definir con claridad la Población Objetivo y establecer un nivel de prioridad para todos los municipios
del país, empleando para ello los análisis de los estudios de “Diagnóstico Nacional de los Asentamientos
Humanos ante el riesgo de Desastres” Mansilla (2009) y “Estudio para la Elaboración del Índice de Riesgo
de las Ciudades del Sistema Urbano Nacional con Mayor Recurrencia a Desastres” (Instituto de Ingeniería,
2009), de manera que se actualicen e integren los resultados de estos estudios a fin de delimitar aquellos
municipios con un Nivel de Prioridad Alta y Muy Alta.
Se sugiere que el Programa conserve la cobertura nacional y aunque establezca municipios prioritarios,
mantenga disponibles los servicios a otros municipios del país que cumplan con los requisitos de
impostergabilidad de las acciones y se apeguen a los lineamientos establecidos en sus reglas de operación.
El Programa debe considerar mejoras en los aspectos metodológicos que le dan sustento, especialmente
en la Matriz de Indicadores para Resultados.
Las acciones y servicios que ofrece el Programa, se deben coordinar con otras acciones del Gobierno a fin
de realizar un esfuerzo para que a nivel normativo, técnico y jurídico, la realización de Atlas de Peligros y
Riesgos con un alto nivel científico, se establezca como obligatorio para los municipios del País, mismos
que deberán integrarse a los Atlas Estatales y al Atlas Nacional de Riesgos además de servir de base para
los planes y programas de Ordenamiento Territorial y dar sustento a eventuales reubicaciones de
poblaciones expuestas a un riesgo. Lo mismo puede decirse acerca de la realización y actualización de
Reglamentos de Construcción. Todo ello permitirá reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos
ante la ocurrencia de un desastre natural.
Bibliografía
Alcántara-Ayala, I., 2002, Geomorphology, natural hazards, vulnerability and prevention of natural disasters in
developing countries, Geomorphology, num. 47, p. 107-124.
CENAPRED, 2001. Diagnóstico de Peligros e Identificación de Riesgos de Desastres en México.
CENAPRED, 2004. Guía metodológica para la elaboración de atlas de peligros naturales a nivel de ciudad
(identificación y zonificación).
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos .Constitución publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 5 de febrero de 1917. Última reforma publicada DOF 14-07-2011.
Desinventar, 2011. LA RED. http://online.desinventar.org/
Fichas técnicas de Indicadores 2011 del Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos. Formatos
PDF extraídos del Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Instituto de Ingeniería, 2009. Estudio para la Elaboración del Índice de Riesgo de las Ciudades del Sistema Urbano
Nacional con Mayor Recurrencia a Desastres. Elaborado para la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL.
Responsable del Proyecto, Dr. Eduardo Reinoso Angulo.
Instituto latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, (2004). Boletín del Instituto. Metodología
del Marco Lógico.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Nueva Ley publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002. Última reforma publicada DOF 05-07-2010.
Ley General de Protección Civil, 2000. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo de 2000. Última
reforma publicada DOF 24-04-2006.
Mansilla, E., 2008. Marco general de riesgo en México. IPP LAC-ODMs y Pobreza-06/2008, RBLAC-UNDP, New
York.
Mansilla, E., 2009. Diagnóstico Nacional de los Asentamientos Humanos ante el riesgo de Desastres. Elaborado
para la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL, en colaboración con Ignacio Rubio.
Masure, P., 1994. Gestión de Riesgos y Planeamiento Preventivo en Megaciudades: aproximación científica para la
acción. UNCRD, Report of Technical Committee Session C, World Conference on Natural Disaster Reduction,
Yokohama, Japan, May.
Matriz de Indicadores 2011 del Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos. Formato PDF
extraído del Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Metas del Milenio. Objetivos de desarrollo del Milenio – ODM. (http://www.undp.org/spanish/mdg/goallist.shtml).
Oropeza, O., Zamorano, J. J., Ortíz, M. A., 1998, Peligros geomorfológicos en México: remoción en masa, Los
desastres en México, Una perspectiva multidisciplinaria, Universidad Iberoamericana, 283 p.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República,
(2007).
Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, SEDESOL, 2007.
Reglas de Operación del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales.
http://www.proteccioncivil.gob.mx/work/models/ProteccionCivil/Resource/330/1/images/REGLAS_FOPREDEN_2010.
pdf
Reglas de Operación del Programa de Empleo Temporal. Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación
del Programa de Empleo Temporal para el ejercicio fiscal 2011. Fecha de publicación, Viernes 31 de diciembre de
2010.
Reglas de Operación del Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos para el ejercicio fiscal
2011. Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL, Fecha de publicación, 31 de diciembre de 2010.
Reglas de Operación del Programa Hábitat. Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación del Programa
Hábitat para el ejercicio fiscal 2011. Fecha de publicación, 31 de diciembre de 2010.
Rodríguez-Oreggia E., De la Fuente, A., De la Torre, R., 2009. The impact of Natural Disasters on Human
Development and Poverty at the Municipal Level in Mexico. MDGs and Poverty, MDG-05-2009, RBLAC-UNDP, New
York.
Rodríguez-Velázquez, D., 1998. Desastre y vulnerabilidad. Entre las ciencias naturales y las ciencias sociales, Los
desastres en México. Una perspectiva multidisciplinaria, Universidad Iberoamericana, 283 p.
SEDESOL, 2010. Bases para la estandarización en la elaboración de Atlas de Riesgos y Catálogo de datos
geográficos para representar el riesgo.
SHCP, 2010a. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para
Resultados.
SHCP, 2010b. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Guía para el Diseño de Indicadores Estratégicos.
Uitto, J., 1998, The geography of disaster vulnerability in megacities, Applied Geography, v. 18, num. 1. p. 7-16.