Anexo A a Otros Anexos

Recomendaciones propuestas por las instituciones evaluadoras del Programa
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Recomendaciones efectuadas por la institución
Covarrubias y Asociados en la evaluación externa 2004
y 2005
Los apoyos económicos que otorga el Programa de
Atención a los Adultos Mayores no constituyen una pensión.
Para diferenciar el apoyo de la pensión, se requiere que la
SEDESOL establezca en las Reglas de Operación el
horizonte temporal bajo el que un adulto mayor podrá ser
beneficiario. Así, podría determinarse un plazo de dos o tres
años como el plazo máximo de pertenencia al Padrón. Esto
permitiría que, bajo un monto anual dado de recursos
presupuestales, la población objetivo pudiera ser atendida
en su totalidad en un horizonte determinado de años. El
factor relevante, sin embargo, tiene que ver con la edad
mínima para ingresar al Programa, puesto que los adultos
mayores entre 60 y 65 años tienen una esperanza de vida
superior a una década. Por tanto, se sugiere que un estudio
actuarial permita establecer dos elementos fundamentales
del Programa: la edad mínima para acceder a sus
beneficios, la cual no necesariamente debiera iniciar a los
60 años, y el período que un adulto mayor puede continuar
con el carácter de beneficiario.
A menos que se tenga contemplado el incremento anual de
los recursos fiscales que se destinan al PAAM, deberá
revisarse el esquema de tres etapas para consolidar el
Padrón de Beneficiarios año con año. Asimismo, se
recomienda la revisión de las tres etapas para que
contemplen criterios de cobertura territorial, con objeto de
brindarle facilidad operativa y racionalidad de costos al
trabajo de campo en cuanto al proceso de entrevista a los
adultos mayores que potencialmente podrían ser
incorporados al Padrón de Beneficiarios. Para explicar esto,
debe considerarse que se trata de localidades rurales
dispersas y, muchas de ellas, de difícil acceso. Por tanto, el
personal de campo que visite una localidad como parte de
la primera etapa, según el esquema que actualmente
contienen las Reglas de Operación, deberá regresar a la
misma
localidad
para
ejecutar
las
entrevistas
correspondientes a la segunda etapa, y posteriormente a la
tercera etapa. Es decir, el personal de campo deberá
realizar tres visitas a cada localidad, lo que implica una
importante erogación de recursos presupuestales y tiempo.
En cambio, si el entrevistador cubre en una sola visita a los
beneficiarios del Programa y a potenciales beneficiarios, es
decir, a la población de adultos mayores de una localidad
rural con alta o muy alta marginalidad, facilitaría la
integración del Padrón para el ejercicio fiscal en curso y
para futuros padrones.
El Programa de Atención a los Adultos Mayores podrá
recibir una mejor definición conceptual mediante la
afinación operativa de la pobreza alimentaria. Para ello se
deberá utilizar la metodología diseñada por el equipo de
investigadores que generó el estudio encargado por la
Fueron atendidas las
recomendaciones
No se encontró evidencia de
que esta recomendación haya
sido atendida.
Esta
recomendación
fue
atendida a través de la
aplicación de la Encuesta
Nacional de Adultos Mayores,
tal y como quedó establecido
en las ROP 2007, en punto 4
numeral 4.1.
Esta
recomendación
fue
atendida a través de la
aplicación de la ENAM, como
se señala en el punto 4 de las
ROP 2007.
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SEDESOL de Medición de la pobreza. Las entrevistas que
se realicen a los potenciales
beneficiarios del Programa deberán contener reactivos
suficientes para determinar si una persona percibe un
ingreso, monetario y no monetario, por debajo de la primera
línea de pobreza, o menor al costo de la canasta
alimentaria. El resultado que se espera con esta medida
operativa sobre la pobreza alimentaria, es que los
beneficiarios efectivamente se encuentren en situación de
pobreza extrema y el Programa tenga ubicada a la
población objetivo.
Se sugiere que la SEDESOL realice un estudio que permita
definir si el apoyo económico que establece el PAAM, en
donde no se consideran reglas acerca de la aplicación del
recurso monetario, puede diferenciarse para un subconjunto
de adultos mayores, ya sea entre los 60 y los 65 años, o
bien entre los 60 y los 70 años de edad, que todavía
participa de manera activa en el proceso productivo, de los
cuales se excluirían las personas con algún tipo de
discapacidad o de enfermedad, de los que están por arriba
de este subconjunto. Para el primer subconjunto podría
diseñarse una combinación de apoyo monetario con
algunos de los programas que tiene la SEDESOL para
financiar proyectos productivos, vgr. empleo temporal y
proyectos productivos para zonas indígenas.
Convendría que los operadores del Programa recuperaran
el trabajo que el INDESOL ha desplegado en la
conceptualización del tejido social y del capital social, con
objeto de brindar contenido a este importante objetivo. Para
ello, el enfoque deberá considerar una dualidad intrínseca a
los adultos mayores: por un lado, la participación de los
adultos mayores en la operación del Programa mismo; por
otro, cómo el Programa contribuye a recuperar o fortalecer
la presencia de los adultos mayores en las comunidades.
Los beneficiarios debieran tener la opción de seleccionar si
prefieren agregarse al Padrón de Beneficiarios del PAAM,
con lo que serían dados de baja en los padrones de otros
programas sociales, o bien la exclusión como
posibles beneficiarios del Programa de Atención a los
Adultos Mayores. En el 2004 se excluyeron del PAAM los
adultos mayores que fueron detectados como beneficiarios
de otros programas, sin darles la posibilidad de seleccionar
el programa de su preferencia. Por tanto, cuando se detecte
un caso de duplicidad convendría enviarles un formato a los
adultos mayores en esa situación para informarles que
deberán seleccionar en cuál programa prefieren
continuar como beneficiarios, debido a que no está
permitido fungir como beneficiario en dos o más programas
sociales operados por el Gobierno Federal. En caso de no
enviar el formato el adulto mayor detectado en situación de
duplicidad, se tomará como afirmativa ficta la exclusión del
PAAM. Un escenario mejor es el análisis detallado de la
complementariedad de los programas sociales. Es decir, un
adulto mayor beneficiario del PAAM queda excluido de
cualquier otro programa social que otorgue apoyos
económicos, aunque podría ser inscrito en un programa
No se encontró evidencia de
que haya sido atendida esta
recomendación.
No se encontró evidencia de
que haya sido atendida esta
recomendación.
Esta
recomendación
se
encontró evidencia de que fue
atendida, tal y como se
establece en el punto 4 de las
ROP 2007.
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diferente, como los de corte productivo o de subsidios
parciales para leche o tortilla. Véase con detalle el caso del
programa de LICONSA. Se otorga un apoyo económico al
adulto mayor para que mejore su nivel de vida,
especialmente en el nivel básico de alimentación.
Paradójicamente, se le retira del programa social que le
permite adquirir a un precio subsidiado la leche, con lo que
se afecta su capacidad efectiva de adquisición de víveres.
Por tanto, se sugiere un análisis detallado de
complementariedad de los programas sociales que inciden
sobre la población rural de adultos mayores, en condiciones
de alta o muy alta marginalidad, operados por los tres
niveles de gobierno.
Para afinar esos números, será necesario solicitar a
LICONSA y Oportunidades el número de adultos mayores
que habitan en localidades de alta y muy alta marginalidad,
y que ya reciben apoyo por parte de esos programas
sociales. El cuadro que fue entregado al organismo
evaluador contiene todos los adultos mayores de 60 años
de edad o más, sin filtrar aquellos que habitan en
localidades de alta y muy alta marginalidad o se encuentran
en condición de pobreza alimentaria. Adicionalmente, será
conveniente que se trabaje con CONAPO en la precisión de
la población objetivo actual y sus tendencias.
El proceso de promoción del Programa debe ser asumido
plenamente por la SEDESOL, aunque se apoye en el
trabajo de las organizaciones sociales y campesinas. Para
ello se deberán otorgar mayores responsabilidades a las
delegaciones para conducir este aspecto del PAAM,
además de dotarlas de personal y recursos. Aunque
aparentemente implica un ahorro para la SEDESOL que
sean las organizaciones campesinas las que se encarguen
de realizar la promoción, tiene un riesgo de desviación de
los objetivos del Programa en caso de mantener el
liderazgo de las organizaciones, pues éstas tienen sus
propios objetivos, incluso en el orden político, que pudieran
afectar los principios de transparencia y equidad de la
estrategia Contigo y de la política social.
Al tratarse de un apoyo con énfasis en los aspectos
alimentarios, lo conveniente es su entrega parcial, cuando
menos en tres exhibiciones como establecen las Reglas de
Operación 2004, para asegurar el cumplimiento del objetivo
del Programa y la aplicación de los recursos en el propósito
para el que han sido comprometidos. Cabe agregar que
TELECOMM cobra un porcentaje del importe de los apoyos
programados, por lo que no tiene efecto en el costo de
realizarse en una o varias entregas.
El establecimiento de medidas para la difusión del
Programa en el ámbito nacional presenta algunos retos,
especialmente los relativos a las limitantes de tipo
presupuestal que impiden elevar su oferta.
Fortalecer la difusión del Programa en el ámbito nacional y
establecer medidas de carácter administrativas en las
Reglas de Operación, para asegurar una mayor
participación de las mujeres.
Se encontró evidencia de que
se
llevó
a
cabo
esta
recomendación por medio del
cruce entre los padrones de los
programas
LICONSA,
DICONSA, Oportunidades y 70
y más.
Se encontró evidencia de que
esta
recomendación
fue
atendida, por medio del punto
7, numeral 7.1 de las ROP
2007.
No se encontró evidencia de
que haya sido atendida esta
recomendación.
Se encontró evidencia de que
esta
recomendación
fue
atendida, por medio del punto
7, numeral 7.1 de las ROP
2007.
Se encontró evidencia de que
esta
recomendación
fue
atendida, por medio del punto
7, numeral 7.1 de las ROP
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Continuar con las previsiones de carácter administrativo y
presupuestal para que a partir del ejercicio fiscal 2005 se
aplique un instrumento que, con características similares a
las Encuestas de Ingresos y Gastos en los Hogares,
permitiría conocer con precisión la situación de pobreza en
que se encuentran, y por tanto cumplir con cada uno de los
criterios señalados en la Reglas de Operación,
Aplicar con rigurosidad y no relajar el criterio referente a
que los beneficiarios deben habitar en “…localidades
identificadas como de alta o muy alta marginación…”.
Una vez que factible de aplicar el criterio que señala que los
beneficiarios “deberán encontrarse en una situación de
pobreza alimentaria”, es conveniente establecer un criterio
de preeminencia entre los relativos a “pobreza alimentaria”
y “ubicados en localidades de alta y muy alta marginación”,
lo que permitiría reducir los errores de inclusión.
Recomendaciones efectuadas por la UNAM en la
evaluación externa 2006
Los problemas más graves que enfrentan las personas de
la tercera edad son en gran parte, cuestiones socialmente
construidas a partir de la concepción de la edad social de la
vejez. De forma que la concepción de vejez debería
determinar el diseño de propuestas para lograr los objetivos
propuestos. La intervención gubernamental por medio de
políticas y programas se debería definir entonces a partir de
lo que los adultos mayores no poseen en comparación con
otros grupos sociales.
En lo inmediato México enfrentará un cambio demográfico
de grandes magnitudes, que está implicando que un
segmento cada vez menor de la población, tenga que
sostener con sus ingresos y ahorros a un segmento cada
vez mayor (personas de la tercera edad) dificultando la
solvencia y sostenibilidad del país. Bajo este escenario, las
medidas de atención no se pueden limitar a un programa
social, sino que tienen que verse de manera integral desde
el conjunto de políticas públicas que resuelvan tanto el
crecimiento sostenido de la economía en el largo plazo,
como la mejora en el ingreso y calidad de vida de la
población.
El PAAM debería coordinar las diversas acciones que se
realizan en el Gobierno Federal para atender a los adultos
mayores en condiciones de marginación, desde una
perspectiva integral y que cubra aspectos como
la seguridad económica, la salud y la creación de entornos
favorables para los beneficiarios. Con este esquema el
programa si promovería
realmente la salida de la
marginación de sus beneficiarios.
Se recomienda realizar algunos cambios e incorporar
algunos nuevos elementos en las Reglas de Operación del
PAAM para el 2007, como son: 1) incorporar una definición
más clara y completa de lo que es un adulto mayor,
considerando no sólo la edad, sino también sus
características fisiológicas y necesidades propias de la
edad; 2) eliminar el tipo de apoyo de “capacitación
nutricional”, toda vez que está limitado a la simple
2007.
Esta
recomendación
fue
atendida a través de la
aplicación de la ENAM, como
se señala en el punto 4 de las
ROP 2007.
Esta
recomendación
fue
atendida a través de la
aplicación de la ENAM, como
se señala en el punto 4 de las
ROP 2007.
No se encontró evidencia de
que haya sido atendida esta
recomendación.
No se encontró evidencia de
que haya sido atendida esta
recomendación.
No se encontró evidencia de
que haya sido atendida esta
recomendación.
De estas recomendaciones el
Programa únicamente atendió
la relativa a eliminar el tipo de
apoyo
de
“capacitación
nutricional”. De las otras
recomendaciones,
no
se
encontró evidencia de que
hayan sido atendidas.
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distribución de folletos; 3) incorporar en los criterios de
priorización, la opción del adulto que viva solo; incorporar
el procedimiento que sigue el programa para apoyar a las
localidades que no están en los listados de INEGI y
CONAPO.
Mejorar los mecanismos de información y comunicación
hacia los beneficiarios, aprovechando a la “cercanía” de las
delegaciones estatales y operadores de SEDESOL con las
localidades, para que difundan los objetivos del programa,
los requisitos para ser apoyado, así como los derechos y
obligaciones de los beneficiarios.
Asistir personalmente a recoger el apoyo para los
beneficiarios representa un alto costo, no sólo económico,
sino que también un esfuerzo extraordinario de su parte,
por las condiciones geográficas en las que habitan y las
condiciones físicas propias de la edad en las que se
encuentran. Por lo cual, es recomendable que el programa
entregue el apoyo en una sola exhibición, o en su caso si
son dos exhibiciones,
que cumpla estrictamente con las fechas de entrega
comprometidas con los beneficiarios.
Esta
recomendación
fue
atendida a través de la
aplicación de la ENAM, como
se señala en el punto 4 de las
ROP 2007.
Se encontró evidencia de que
esta
recomendación
fue
atendida a través de la
coordinación con el Programa
70 y más. Se implementaron
zonas
permanentes
de
atención a nivel nacional, las
que incluyen en promedio más
de siete mil mesas de
atención, con el objeto de
garantizar cercanía con la
población objetivo por medio
de personal calificado.
A la DGEMPS se le recomienda establecer en sus No se encontró evidencia de
Términos de Referencia de Evaluación, que para obtener que haya sido atendida esta
un análisis adecuado de la focalización debe tomar como recomendación.
base a la localidad, teniendo congruencia con la gestión del
PAAM.
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Para que la evaluación de focalización guarde una mayor No se encontró evidencia de
congruencia con los criterios del PEF y ROP del PAAM, se que haya sido atendida esta
recomienda, aplicar en lo sucesivo la tipología establecida recomendación.
en el numeral 3.3, que considera tanto marginación como
nivel de pobreza en un solo indicador.
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En cuanto a la complementariedad y atención a los Adultos Se encontró evidencia de que
Mayores, la SEDESOL como cabeza de sector tendría la esta recomendación se llevó a
responsabilidad de coordinar las diversas acciones de una cabo por medio de del cruce
política integral, para evitar la duplicidad y mejorar las de datos de los padrones de
tareas de complementariedad. En la medida en que haya los
programas
DICONSA,
una buena coordinación de todas las acciones, se podrían LICONSA, OPORTUNIDADES
mejorar los impactos y beneficios en la población objetivo.
y el Programa 70 y más.
10 Se recomienda a las autoridades responsables no reducir la Para el 2007, el presupuesto
asignación del presupuesto, ya que el programa usa los asignado en la Cámara fue de
recursos de forma eficiente y el apoyo representa para los 300 millones, cifra similar a la
adultos mayores un complemento significativo a sus otorgada en el 2006.
ingresos.
11 Asimismo, se recomienda a la DGEMPS que considere las No se encontró evidencia de
unidades de medida para los cálculos de cobertura, debido que haya sido atendida esta
a que el programa
recomendación.
Liconsa y Pal (Diconsa), establecen en su contabilidad de
beneficiarios como unidad de medida a familias y además
no registran el estrato de edad. En sentido contrario el
PAAM tiene como unidad de medida al individuo y
establece estratos de edad.
Fuente: Con base en las evaluaciones externas 2004, 2005 y 2006.
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