Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores... INFORME FINAL CAPÍTULO I INFORME DE DISEÑO
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Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2005 INFORME FINAL CAPÍTULO I INFORME DE DISEÑO Información con Resultados 27 de Marzo del 2006. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS 4 DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 1.DISEÑO 1.1 Análisis de la problemática que da origen al Programa y de los factores que contribuyen al problema. Como mencionamos en el primer Informe de Evaluación Externa correspondiente a septiembre del año pasado, si bien en el texto del Acuerdo Nacional para el Campo (2003) se señala que “ante el rezago histórico del sector rural, la apertura comercial y los ajustes estructurales a los que se ha visto sujeto el sector en las últimas dos décadas, la única vía para la reactivación del campo es la aplicación de reformas estructurales de fondo y con visión estratégica nacional de largo plazo” y de que es “…un imperativo de justicia social reconocer lo que durante décadas aportó (el sector rural) al desarrollo del país (por lo que es necesario que) “…se fortalezca el tejido social, económico, productivo y agrario de la sociedad rural para la incorporación de su población al desarrollo social y que, (se) construya una nueva relación para incluir a este sector de población en el desarrollo nacional y avanzar en el reconocimiento pleno de sus derechos, en donde se amplíe la participación de los actores rurales y sus organizaciones en el diseño de las políticas públicas y en la operación de sus instrumentos.” Asimismo en dicho acuerdo se plantea que se deben establecer “como propósitos que las familias mexicanas dedicadas a producir bienes y servicios en el medio rural alcancen y mantengan un nivel de bienestar y calidad de vida dignos…”. También se plantea en este acuerdo, en el apartado de acciones inmediatas, que… “Con objeto de contribuir a elevar el nivel y calidad de vida en el medio rural, en especial en las comunidades de alta y muy alta marginalidad”… se plantea, entre otras cosas, que para: “apoyar a los adultos mayores en condiciones de mayor vulnerabilidad, se destinarán 500 Millones de Pesos, bajo las reglas de operación específicas que al efecto se definan al interior de la COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 5 Comisión de Seguimiento del Acuerdo Nacional para el Campo. “ También se menciona que...”el gobierno federal fortalecerá acciones para desarrollar un campaña nacional por una alimentación sana…”, además de que se… “incorporará a los programas gubernamentales de atención al campo, acciones complementarias en apoyo de los adultos mayores que mejoren su calidad de vida”. Hasta ahí lo dicho por el Acuerdo Nacional para el Campo en el año 2003. Sin embargo no queda claro en el propio texto cómo es que las personas responsables de la elaboración del texto y de la negociación del acuerdo decidieron insertar el apartado del apoyo a los adultos mayores en localidades rurales de alta y muy alta marginación y destinar para este propósito el monto de 500 millones de pesos; lo que sí queda claro, por una simple deducción, es que el tema de la atención a los adultos mayores en extrema pobreza es un tema de la agenda social nacional que ha estado presente desde hace muchos años y a través de diferentes administraciones federales y que no termina por ser conceptualizado ni dimensionado de una manera unívoca, ya que al ser un fenómeno altamente complejo las formas de abordarlo han sido diversas. A continuación se hace un recuento de los orígenes del problema y por ende no sólo del soporte conceptual del PAAM, sino también de otros programas de naturaleza similar, así como de los factores que contribuyen al problema de la atención integral y efectiva de los adultos mayores. Es menester mencionar que el recuento está hecho sobre las investigaciones y opiniones de diferentes autores las cuales, como es normal tratándose de un tema tan complejo, no siempre apuntan hacia la misma dirección, como tampoco lo han hecho, históricamente, los enfoques del gobierno federal sobre el particular. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 6 Introducción En México se está dando un rápido incremento de la población de edades avanzadas. El crecimiento demográfico de los adultos mayores, que para el 2000 registraba tasas inéditas de alrededor de 3.27% continuará acelerándose hasta alcanzar un ritmo promedio anual de 4.6% durante la tercera década del presente siglo. Este fenómeno de envejecimiento demográfico tiende a verse acompañado de otro fenómeno económico y social: el empobrecimiento de las personas adultas mayores (Gomes de Conceiçao y Zúñiga, 2002). Factores que contribuyen al empobrecimiento de las personas adultas mayores: • Drástica reducción de las oportunidades laborales a las que tienen acceso las personas de edad avanzada. • La pérdida paulatina de sus capacidades físicas y de salud. • La insuficiente cobertura de los sistemas de seguridad social • Mayor dependencia de las transferencias monetarias provenientes de sus familiares, cuyos montos son en su mayoría irregulares. La condición de residencia urbana o rural, de acceso a la educación, al empleo y las oportunidades productivas, la migración, los patrones de formación familiar y los roles de género conforman estructuras de oportunidades muy disímiles para los adultos mayores. En el medio rural se hace más evidente e intensa la pobreza, relacionada con la predominancia del trabajo agrícola para el auto-consumo COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS y sin remuneración, frente a la carencia de trabajo CAPÍTULO I - DISEÑO 7 asalariado y de los sistemas de seguridad social. La falta de oportunidades laborales en este contexto está propiciando un desequilibrio demográfico, caracterizado por un mayor peso relativo de niños y adultos mayores, que son los grupos con mayores proporciones de pobres. Este proceso agudiza el problema de la pobreza en el campo, donde los índices de dependencia son los más desfavorables. La ausencia de un trabajo asalariado implica no sólo no contar con ingresos monetarios de forma regular, sino que también impide obtener una jubilación o pensión al final de la vida productiva. La carencia de ambas fuentes de ingreso juega un papel decisivo para empujar a la población a vivir en situación de pobreza en diferentes etapas del curso de vida. Las estrategias familiares para atenuar la pobreza descansan sobre todo en el trabajo por cuenta propia y en las remesas que envían otros parientes; así como en las jubilaciones y los subsidios proporcionados por el gobierno (Gomes de Conceiçao y Zúñiga, 2002). Existen otros aspectos que colaboran en la explicación de la problemática de los adultos mayores y son fundamentales para elaborar políticas sociales dirigidas a este grupo de población, como son: • Problemática de la nutrición de los adultos mayores • La distribución geográfica de los adultos mayores • El fenómeno migratorio interno e internacional • El envejecimiento de la población indígena. Antes de profundizar en alguno de estos aspectos o en los factores que contribuyen a incrementar el riesgo de vivir en condiciones de pobreza para los adultos mayores en México, empezaremos por definir conceptualmente la problemática. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 8 1.1.1 La problemática de los adultos mayores en México El envejecimiento de la población es un producto del avance social y económico en torno al que es necesario reflexionar debido a sus efectos, positivos o negativos, sobre el desarrollo y sus posibilidades. Esta tarea debe partir de un primer paradigma: la definición de vejez como pérdida de autonomía y regreso a la dependencia. El envejecimiento también debe considerarse como parte de los ciclos de vida, tanto individuales como familiares, que cambian las perspectivas y estrategias de vida de las personas, de los hogares y de los grupos familiares (Ham, 2001). Es importante advertir la heterogeneidad del fenómeno del envejecimiento y diferenciarla en etapas, además, distinguirla entre vejez masculina y femenina. La salud, la economía, las redes de apoyo con las que cuente el individuo, las relaciones afectivas, la viudez; generan una amplia gama de “modelos” o combinación de ellos en la forma de vivir la vejez. Sin embargo, existe una constante; cuando se conjugan enfermedad, soledad y pobreza, significa menos calidad de vida para el anciano y en diversas ocasiones pasa a ser visto como “inservible”, especialmente cuando se vuelve dependiente e improductivo1. Así, la problemática de los adultos mayores se agudiza cuando la vejez se afronta en condiciones de pobreza (Cabrera, 2001). La población envejecida requiere transferencias y apoyos por parte de la población activa, que esencialmente son de dos tipos. Uno es de carácter público y se refiere al traspaso de recursos de la generación en activo a la generación en retiro, 1 A pesar de esta percepción, en México el adulto mayor en muchos casos sigue siendo jefe de hogar. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 9 principalmente a través de pensiones y servicios médicos; y otro es del ámbito familiar y se basa en los sentimientos y deberes hacia los ascendientes, de acuerdo con normas sociales, culturales y legales (Ham, 2001). Desafortunadamente, en el caso mexicano, existen diversas fallas y vacíos en cuanto a las transferencias para los adultos mayores. En cuanto a las transferencias de carácter público tenemos un desequilibrado sistema social y económico de seguridad social donde se deja de lado justo a los más necesitados2. Asimismo, la mayor parte de las pensiones son de montos insuficientes. Las desigualdades también se manifiestan en menor acceso a los servicios de salud, siendo las enfermedades crónicas y las incapacidades un elemento de vital importancia para atender las necesidades de este grupo de población. Por otro lado, a pesar de los intentos de la unidad familiar por aminorar la insuficiencia de las transferencias públicas a las necesidades de los adultos mayores, esta posibilidad se merma entre los cambios en el tamaño y composición de los hogares y familias3 (Ham, 2001). 1.1.2 Pobreza y envejecimiento poblacional en México El envejecimiento demográfico o envejecimiento de la estructura por edad de la población, como consecuencia de la disminución de la mortalidad y la fecundidad, es un tema de interés mundial. La reducción de la mortalidad actúa ampliando la sobrevivencia, es decir, aumentando los años de vida, sobre todo en las primeras edades y en las de población adulta y anciana; y la reducción de la fecundidad actúa disminuyendo el monto de los nacimientos, lo que disminuye los montos y proporciones de la población de las primeras edades y amplía la de los adultos y ancianos, envejeciendo la estructura por edades (Cabrera, 2001). 2 3 solamente a la PEA urbana y asalariada se les otorga esta transferencia. resultantes del descenso de la fecundidad, el aumento en la esperanza de vida, la mayor migración y las actitudes que acompañan la creciente urbanización y la mundialización económica y cultural. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 10 De 1990 al 2000 el número de hogares4 en México creció un 40%. Gran parte de estos nuevos hogares son arreglos unipersonales conformados por individuos de edades avanzadas, hecho que apunta hacia las importantes transformaciones socioeconómicas que implicará el proceso de envejecimiento poblacional inminente en México (Gomes de Conceiçao, 2001). Con base en información de CONAPO, para el año 2000 un 5.4% de los hogares mexicanos estaba compuesto exclusivamente por mayores de 60 años y 19% tenía como jefe un adulto mayor5. Para este mismo año, según datos del Censo General de Población y Vivienda del INEGI, en México existían 2.1 millones de hombres y 2.5 millones de mujeres mayores de 65 años y más. De los 22 millones de hogares en México 3.8% tienen adultos mayores, de los cuales uno de cada cinco sólo tiene integrantes de 65 años y más. De éstos poco más de la mitad son hogares unipersonales y seis de cada diez están conformados por mujeres solas. Los hogares con adultos mayores tienen cuatro personas en promedio y 28% de estos hogares se ubican en localidades con menos de 2,5000 habitantes. Se concentra una alta presencia de hogares con adultos mayores en los grupos de menores ingresos (35%), los cuales se caracterizan por tener 34% de sus viviendas sin agua, 40% con piso de tierra y 9% con material de construcción endeble (Hernández, 2001). 4 El término hogar aporta criterios operativos para analizar la dinámica sociodemográfica de las familias, ya que hace referencia al conjunto de individuos que comparten “un mismo techo y un mismo fuego”, lo que en la práctica permite incluir a los individuos corresidentes que comparten alimentos, gastos y el consumo dentro del ámbito doméstico. La información estadística permite elaborar una caracterización de las familias cercana a la realidad, Sin embargo, esta información no deja de ser limitada, ya que no capta el conjunto de relaciones que se establecen con los miembros de la familia que no reside en el mismo hogar. 5 La definición técnica de “adulto mayor” se refiere a aquellos individuos que son mayores de 60 años. Sin embargo las fuentes de información tienen diferentes cohortes referentes a la edad. Así, a pesar de que CONAPO si permite obtener la variable sobre adultos mayores de 60 años, el INEGI únicamente proporciona el dato de aquellos mayores de 65 años. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 11 En México se advierte la persistencia de un número significativo de hogares cuyos miembros viven en condiciones sumamente adversas, con ingresos inferiores a los mínimos indispensables para tener acceso a los satisfactores necesarios para el desarrollo de las capacidades básicas de subsistencia. Retomando la conceptualización oficial para la medición de la pobreza6, existen tres niveles de pobreza: Pobreza alimentaria. El primer concepto lleva a calificar como pobres a todos aquellos hogares que no tienen ingreso suficiente para adquirir la canasta alimentaria, de esta manera es posible tener una primera medida de la incidencia de la pobreza. Pobreza de capacidades. Esta segunda medida de pobreza da cuenta del hecho de que el ser humano para potenciar sus capacidades personales necesita satisfacer otras necesidades básicas además de las alimenticias, tales gastos son los referentes a cuidados de la salud y educación básica. Pobreza de patrimonio. El tercer concepto de pobreza agrega no sólo a la canasta alimentaria y a las necesidades consideradas en el concepto anterior, sino también aquellas que permiten al ser humano vivir de manera digna. Estas necesidades adicionales son: vestido y calzado; vivienda, servicio de conservación, energía eléctrica y combustible; estimación del alquiler de la vivienda; y, transporte público. Las tendencias en relación a los niveles de pobreza en México en la última década se pueden observar en las siguientes gráficas: 6 metodología propuesta por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 12 GRAFICA 1. Proporción de hogares pobres según tipo de pobreza (1992-2002) GRAFICA 2. Proporción de hogares pobres según tipo de pobreza y lugar de residencia (1992-2002) COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 13 En general los patrones de pobreza y curso de vida no cambian entre áreas rurales y urbanas, aunque los niveles de pobreza alimentaria en las primeras llegan a ser más de tres veces superior a los de las localidades urbanas, brecha que se reduce al considerar las otras líneas de pobreza (capacidades y patrimonio). La concentración de la pobreza en las áreas rurales sugiere que la composición por edad y sexo de la población que viven en condiciones de pobreza presenta características particulares según el tamaño de la localidad. El peso de la población pobre en las edades adultas mayores es mucho mayor, respecto a la urbana, situación que se acentúa conforme se avanza en la edad. Esta característica hace que el índice de dependencia de los adultos mayores sea aún más elevado entre los pobres de las localidades rurales. Así, el riesgo de empobrecer conforme se envejece es mucho mayor en el medio rural (Gomes de Conceiçao y Zúñiga, 2002).La situación de algunos hogares es particularmente riesgosa desde el punto de vista socioeconómico al combinarse en ellos varios tipos de vulnerabilidades. Este es el caso de los hogares formados sólo por adultos mayores (de ellos, alrededor de 650 mil viven con ingresos muy reducidos); (CONAPO, 2001b). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 14 La pobreza se presenta con distintas intensidades a lo largo del curso de vida y afecta de manera desigual a hombres y mujeres. En el caso de los hombres las proporciones de pobres se mantienen alrededor de 17% hasta los 65 años y a partir de entonces, asociado a su creciente salida de la actividad económica, se inicia una tendencia ascendente de empobrecimiento, hasta alcanzar 31% en el grupo de 75 años y más de edad. El comportamiento entre las mujeres adultas es más irregular. El momento en el que las mujeres alcanzan los menores porcentajes de pobreza, respecto a todas las edades, es en los grupos 50-54 y 55-59 (13 y 14% respectivamente), lo que puede deberse al mayor número de hijos que, a esas edades, contribuyen económicamente a su mantenimiento, o por su salida del hogar, lo que puede aumentar el ingreso per cápita de la familia. Sin embargo, la pobreza femenina aumenta abruptamente en el grupo de 6064, lo que pudiera asociarse a la pérdida de la pareja por viudez. La proporción de pobres vuelve a descender en los siguientes dos grupos, para incrementarse a partir de los 75 años. En general el índice de dependencia de los adultos mayores es mayor en la población pobre (Gomes de Conceiçao y Zúñiga, 2002). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 15 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 16 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 17 Podemos resumir que las mujeres adultas mayores de las localidades rurales son más vulnerables a vivir en condiciones de pobreza alimentaria entre los 60 y los 64 años de edad. Los hombres adultos mayores de las localidades rurales son más vulnerables a estar en estas condiciones de pobreza entre los 60 y 64 años de edad, aunque en menor medida que las mujeres, y de los70 a los 75 años de edad, periodo en el que las mujeres no son tan vulnerables como los hombres. En este contexto, gana especial importancia el análisis de las características socioeconómicas de las generaciones que sobrepasan los 60 años de edad para establecer un diagnóstico crítico de su situación e indicar prioridades en la planeación de las policías públicas en las próximas décadas. Las condiciones socioeconómicas en que viven las generaciones de edades avanzadas están en estrecha interrelación con los diferenciales de sobrevivencia entre sexos, y con las construcciones sociales e institucionales en torno al género, como son el acceso al mercado de trabajo y a las instituciones de seguridad social. Las condiciones generacionales y de género se entrecruzan con las desigualdades sociales, como el acceso diferencial a las instituciones en las áreas rurales y urbanas, conformando contextos de extrema heterogeneidad socioeconómica en la tercera edad (Gomes de Conceiçao, 2001). 1.1.2.1 Educación Mientras avanza el proceso de envejecimiento, los porcentajes de analfabetos entre los individuos de edades más avanzadas reflejan la acumulación de generaciones que no tuvieron acceso a la expansión del sistema educativo. Los adultos mayores nacidos antes de 1940 presentan un nivel bajo de educación, lo cual muestra el hecho de que estas generaciones no experimentaron la llamada universalización del sistema de educación en el país. Así, entre 1990 y 2000 se observa una importante disminución en el porcentaje de analfabetas después de los 60 años de edad: los hombres pasan de 28% a 24%, y las mujeres pasan de 41% a 36%. No se COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 18 observan cambios importantes de género entre 1990 y 2000, pues las mujeres presentan proporciones mayores de analfabetas (Gomes de Conceiçao, 2001). Tres de cada cuatro personas que están en condiciones de pobreza entre los adultos mayores no saben leer ni escribir, siendo casi la totalidad de las mujeres analfabetas (96%), mientras 64% de los hombres tienen esta condición. El promedio de años de educación formal de los adultos mayores es de 4.7 años, y de adultos mayores en condiciones de pobreza la escolaridad promedio es de apenas 1.3 años, 1.1 para las mujeres y 1.6 para los hombres (Hernández, 2001). 1.1.2.2 Participación laboral El proceso de producción y consumo a través del ciclo de vida de los individuos debe permitir la sobrevivencia sin deterioro económico en la edad adulta avanzada. Esta situación la puede alcanzar el individuo mismo a través del trabajo, el ahorro, o como se señaló al principio del texto, el individuo puede asegurarlo con el apoyo de familiares e instituciones mediadoras (Palma, 2001). En cuanto a la participación laboral de los adultos mayores en México, en la actualidad se observan diferencias de género significativas, 42% de los hombres todavía se mantienen económicamente activos, mientras que sólo el 10% de las mujeres trabajan; esta relación entre hombres y mujeres es similar en todos los grupos de ingreso (Hernández, 2001). En 1990 solamente cerca de 30% de los individuos de la tercera edad trabajaban. Las tasas de participación económica de los individuos de 60-64 años era de 68% entre los hombres y de 9% entre las mujeres; pero después de los 65 años estas tasas disminuyen a 45% para los hombres y 5% para las mujeres. En el año 2000 se observa una disminución de la brecha entre los sexos, registrándose menores tasas de participación masculina (65% entre los 60 y 64 años, y 41% después de los 65), mientras aumentan las tasas de participación femenina (15% y 9% COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 19 para los correspondientes grupos de edades). La mitad de los jefes ocupados de edades avanzadas trabajan en el sector primario y la otra mitad trabaja por cuenta propia. En las localidades de menor tamaño ellos son principalmente trabajadores agrícolas (Gomes de Conceiçao, 2001). En las edades avanzadas, el trabajo asalariado desaparece en el caso de las mujeres y es residual para los hombres en el grupo de población pobre. Ellos viven de trabajar por su cuenta hasta edades muy avanzadas, así como de las remesas y de los subsidios. Una proporción muy importante, sobre todo entre las mujeres, depende de los ingresos de otros miembros de los hogares donde residen (Gomes de Conceiçao y Zúñiga, 2002). Sobre esto se profundiza a continuación. 1.1.2.3 Fuentes de Ingreso En cuanto a las fuentes de ingreso para los adultos mayores sobresalen las remesas, las jubilaciones, las pensiones y los subsidios (apoyos monetarios y Procampo). A medida que el trabajo asalariado deja de ser la principal fuente de ingreso, el trabajo por cuenta propia incrementa su importancia y llega a ser la principal fuente a partir de los 55 años. También las jubilaciones y pensiones incrementan su peso relativo de manera creciente a partir de esta edad, aunque en general se mantiene como la tercera fuente de ingreso para los hombres de edades avanzadas. Las remesas también aumentan su peso relativo a partir de los 55 años de edad, alcanzando proporciones ligeramente inferiores a las jubilaciones y pensiones. En el caso de las Mujeres, desde los 45 años el trabajo por cuenta propia y las remesas ganan importancia progresiva. A partir de los 55 años, el trabajo por cuenta propia constituye la fuente de ingreso más frecuente que obtienen las mujeres. Las remesas y los subsidios son ingresos típicamente femeninos, ya que en ellas se presentan proporciones significativamente mayores que en los hombres, tanto en las edades adultas como en la vejez. En contraste, las jubilaciones y pensiones son fuentes de ingresos casi inexistentes para las mujeres (Gomes de Conceiçao y Zúñiga, 2002). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 20 En cuanto a las oportunidades de obtención de ingreso para los adultos mayores nos encontramos que existe menor acceso al empleo asalariado de hombres y mujeres pobres. En el caso de los primeros, si bien este tipo de ingresos es mayoritario hasta los 54 años de edad, el peso relativo del trabajo por cuenta propia, ya sea en el negocio familiar o en la explotación de la parcela, supera con mucho al de la población masculina no pobre. El ingreso proveniente de este tipo de empleos es por lo general muy inferior al del trabajo asalariado, por lo que se encuentran atrapados en condiciones de pobreza alimentaria. Las escasas posibilidades de ahorro, así como la imposibilidad de generar derechos a una pensión o jubilación para su retiro, se reflejan en la casi inexistente proporción de perceptores de este tipo de ingresos entre los pobres. La situación de las mujeres pobres es bastante similar, sólo que en ellas los subsidios del gobierno, a través de becas alimenticias y del PROCAMPO, tienen mucho más presencia, así como las remesas que les envían sus familiares (Gomes de Conceiçao y Zúñiga, 2002). Cabe señalar que la proporción de adultos mayores que se encuentran en pobreza alimentaria es de 4% entre los que tienen acceso a pensión o jubilación, y de 25% entre los que no la tienen (Gomes de Conceiçao y Zúñiga, 2002). Para 1990, los datos del Censo sugieren que los ancianos tienden a concentrarse en los hogares que no perciben ingreso por concepto de trabajo. Sin embargo, el ingreso originado en el trabajo no es el más adecuado para evaluar el nivel socioeconómico en la tercera edad, cuando ganan mayor importancia las demás fuentes de ingresos, como son las transferencias formales e informales: las jubilaciones, pensiones, regalos y otras formas de ahorro y acumulación de bienes que el individuo desarrolla a lo largo de su vida. En el censo de 2000 se incluye información detallada de las transferencias por diversos conceptos. Bajo este nuevo criterio, en el año 2000 se observa que entre los individuos de 60-64 años, 52% de hombres y 16% de mujeres percibían ingresos del trabajo, mientras entre los mayores de 64 años, 32% de los hombres y 10% de las mujeres trabajaban con remuneración. Recibían ingresos de jubilación entre 22 y 27% de los hombres y entre 11 y 14% de las mujeres de edades avanzadas. En la tercera edad, 14% de los hombres y 7% de las COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 21 mujeres percibían transferencias de PROCAMPO o PROGRESA, y todavía 3% de ellos percibían otros tipos de ingresos (Gomes de Conceiçao, 2001). Con respecto a las pensiones, en 1990 se registraron 521 mil pensionados en México, siendo 395 mil hombres y 126 mil mujeres. En 2000 el número de pensionados se duplica a 797 mil, siendo 593 mil hombres y 203 mil mujeres. En los dos censos el diferencial entre géneros es de tres hombres para una mujer pensionada. También se presenta un importante diferencial entre las generaciones de edades avanzadas: 24% de los jubilados tienen entre 60-64 años y 76% son mayores de 65 años de edad. Los diferenciales entre sexos se mantienen en ambos grupos de edades (Gomes de Conceiçao, 2001). La vulnerable situación económica de este grupo de población se ve reflejada también en el bajo porcentaje de hogares que reciben ingresos por jubilación o pensión; en los hogares con menores ingresos sólo 7% tienen percepciones de este tipo. Otros ingresos adicionales de las unidades domésticas con adultos mayores provienen de ayuda que reciben los hogares por parte de familiares. Más de 600 mil hogares con personas de la tercera edad, 16 de cada 100 reciben ayuda de familiares dentro del país y 300 mil reciben de familiares que se encuentran en el extranjero. En los hogares más pobres sólo 20% cuentan con el apoyo de este tipo de redes sociales para aspirar a condiciones de vida más dignas (Hernández, 2001). En relación a este tipo de transferencias se profundiza en el apartado siguiente. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 22 1.1.2.4 Transferencias Para conocer el bienestar de la población adulta mayor, la literatura destaca la importancia del análisis sobre los apoyos sociales dirigidos específicamente hacia este segmento social. En general los apoyos sociales se distinguen en “formales” e “informales”. Entre los primeros destacan los programas de las instituciones gubernamentales –seguridad y asistencia social- y no gubernamentales. Mientras que entre los apoyos informales se encuentran las ayudas materiales y no materiales otorgadas por corresidentes y no corresidentes. El componente principal de estos apoyos es familiar, aunque las ayudas de no corresidentes provienen también de amigos, vecinos y otros no familiares (Montes de Oca, 2001). Estos apoyos informales pueden considerarse como las redes de apoyo social y familiar con que cuentan las personas. Sin embargo, la literatura destaca que la estructura, tamaño y composición de las redes varían en el curso de vida de las personas, limitándose conforme avanza la edad de las mismas. Ello como consecuencia de la muerte de la pareja, los hermanos y contemporáneos, situación que se refleja demográficamente con el aumento en las tasas de mortalidad en edades avanzadas (Montes de Oca, 2001). En cuanto a la estructura de los apoyos informales hacia la población con 65 años y más en México, los factores que aumentan la propensión a tener estos apoyos, la relación que se establece con los tipos de hogar y las características de quienes forman parte de la red, distinguiendo tipos de ayuda y frecuencia del contacto (Montes de Oca, 2001). Una Encuesta Nacional sobre la Sociodemografía del Envejecimiento (ENSE CONAPO-DIF 1994), sugiere algunas tendencias en cuanto a los apoyos informales de los adultos mayores (65 y más años de edad). En general, los apoyos informales son más reportados por las mujeres en edad avanzada que por los hombres, siendo para ellos notable el papel de la seguridad social. Por una parte, la propensión a tener apoyo de corresidentes depende principalmente de la ausencia de redes externas y apoyo institucional. Este apoyo COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 23 es más factible entre quienes tienen un estado funcional deficiente, viven en áreas con más de 100 mil habitantes, no trabajan y tampoco tienen ingresos. Además el apoyo de corresidentes se extiende y diversifica a mayor número de integrantes en el hogar. Por otro lado, la ayuda de personas no corresidentes se asocia en gran medida con la falta de apoyos al interior del hogar. Esta forma de apoyo aumenta con la edad del anciano y también en quienes tienen un estado de salud deficiente. Llama la atención que se incrementa para quienes trabajan, aunque no reciban ingresos por ello. Por último se confirma, para el caso de México, que el tamaño de la descendencia es una determinante significativa en la formación de la red externa a la unidad doméstica donde reside el anciano, a mayor número de hijos(as) mayor apoyo de no corresidentes. No obstante, esta información no significa que las ayudas al interior o fuera del hogar sean suficientes y oportunas (Montes de Oca, 2001). Las principales ayudas materiales y no materiales otorgadas por los corresidentes son la realización de quehaceres domésticos y la provisión de alimentos. Aunque debe resaltarse que cuando el anciano tiene una salud deficiente los cuidados personales aumentan y disminuyen las ayudas domésticas, en comida y dinero. Las ayudas de no corresidentes son diferentes, sobresale la recepción de dinero, siendo menor la recepción de comida, quehaceres domésticos y ayuda física. No todos los ancianos residentes en hogares nucleares y ampliados reportan tener estos apoyos. Casi la mitad de ancianos en hogares nucleares reportó apoyo de corresidentes, mientras que una tercera parte de los ancianos en hogares ampliados está en la misma situación (Montes de Oca, 2001). Aún cuando la población reside con familiares, muchas veces la situación económica del hogar, la actividad de sus miembros y el desconocimiento sobre las necesidades del adulto mayor inhiben el flujo de ayudas. En contraste, el 10% de la población con 65 años y más que podríamos considerar se ubica en una situación vulnerable por vivir solos, cuentan en un 64% con apoyos de no corresidentes. Estos ancianos tienen una red externa de apoyo familiar o no familiar muy estructurada, aunque hay quienes tampoco reportan esta forma de apoyo, lo que representa un 36%. Desde la óptica de las políticas públicas para adultos mayores, este grupo COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 24 debería ser uno de los principales beneficiarios de los programas de atención a la salud, vivienda y convivencia intergeneracional (Montes de Oca, 2001). Con respecto al número de participantes directos en la procuración de apoyos informales, se encontró que ocho de cada diez adultos mayores cuentan únicamente con una o dos personas para realizar tareas de ayuda. De lo cual se deduce que la procuración de apoyos es un trabajo muy intenso no sólo por las labores realizadas, sino porque los adultos mayores cuentan con una disponibilidad limitada de personas involucradas en su bienestar. Esta situación es sorprendente ante el número de hijos vivos que tuvo esa generación, los cuales fueron entre seis y nueve, según estimaciones previas. Si para esos grupos que tuvieron numerosos hermanos e hijos, hoy en día no cuentan con una amplia red de apoyo, es posible que la caída de la fecundidad en las generaciones más jóvenes reduzca el tamaño y composición de los apoyos informales. Tal vez sea ocasión de que el factor biológico de las redes de apoyo social y familiar pueda sustituirse por uno social más efectivo que se configure y fortalezca durante toda la vida (Montes de Oca, 2001). Por último, es esencial señalar que las mujeres, esposas e hijas, casadas y solteras con edad previa a la entrada cronológica de la vejez, menores de 65 años, son quienes integran la fuerza principal de la red social y familiar de la población adulta mayor en México. Las mujeres otorgan ayuda física, doméstica y en alimentos, los hombres también pero en menor escala. La ayuda monetaria es limitada cotidianamente, aunque en intervalos más amplios –semanales, quincenales o mensuales- adquiere relevancia. Al parecer las mujeres se comprometen con diversos quehaceres de manera intensiva, mientras los hombres realizan tareas de refuerzo, restringidas y eventuales. Los resultados sugieren una distribución poco equitativa en actividades de responsabilidad familiar, que debe transformarse si desea hacer frente a la demanda creciente de apoyos informales como resultado del envejecimiento demográfico que se experimentará en los próximos años (Montes de Oca, 2001). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 25 1.1.2.5 Roles familiares y de género La mayor incidencia de la pobreza en los hombres adultos mayores que en las mujeres coincide con investigaciones cualitativas realizadas en México, que muestran que por cumplir con el rol de proveedor de los hogares durante su vida activa, el hombre establece débiles vínculos afectivos y de confianza con sus hijos, siendo más difícil su inserción en las redes de intercambio familiares e intergeneracionales al final de su curso de vida. Por otro lado, ellos pueden ser más renuentes a dejar sus negocios y parcelas, que constituye el patrimonio que han construido, así como asumirse como dependientes y migrar con sus hijos más pudientes. Los roles de género asociados a lo femenino, en contraste, favorecen la incorporación de las mujeres a los hogares de los hijos, porque la dependencia económica en ellas ha sido plenamente interiorizada como parte de sus roles, y se les reconocen habilidades en el cuidado de los miembros del hogar, que las hacen más aceptadas y valoradas. Sin embargo, ello puede implicar la reproducción del trabajo femenino no remunerado hasta el final de la vida (Gomes de Conceiçao y Zúñiga, 2002). En este contexto es importante subrayar los roles familiares en relación al estatus socioeconómico. Entre 1990 y 2000 el porcentaje de individuos de la tercera edad casados disminuye de 64% a 53%, mientras el de viudos aumenta de 25% a 32%. Las proporciones de divorciados aumentan de 3% a 8% la de solteros se mantiene cercana a 7%. Los cambios en el estado conyugal reflejan la mayor sobrevivencia en las edades avanzadas especialmente de la mujer, lo que implica mayores proporciones de viudez femenina y reordenamientos de los hogares en las edades avanzadas. La salida de los hijos de los hogares y la muerte de uno de los cónyuges lleva a una emergencia de los hogares extensos y unipersonales al final del curso de vida, principalmente para las mujeres. Para el conjunto de la población de México los hogares unipersonales pasaron de 4.9 a 6.4% entre 1990 y 2000, en gran parte debido al incremento de jefas viudas que viven solas (Gomes de Conceiçao, 2001). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 26 Se acostumbra suponer que el estatus de los individuos de la tercera edad en el hogar se caracteriza por una situación de dependencia o de “carga para la familia”. Sin embargo, se observa que 60% de ellos asumen el rol de jefes en el hogar, de los cuales 67% son del sexo masculino. Los que asumen el rol de “dependientes” del jefe se restringen a un grupo menor de cónyuges, siendo casi todas mujeres (93% del total de cónyuges de edades avanzadas) u otros parientes del jefe (Gomes, 2001). Los jefes de la tercera edad representan 19% del total de jefes de hogares en México, y los que viven en hogares unipersonales representan casi la mitad del total de la población que reside sola, porcentaje igual al observado en países desarrollados. La jefatura en la tercera edad también es una cuestión de género; 85% de los hombres son jefes de hogar, mientras sólo 35% de las mujeres dirigen sus hogares, aunque la jefatura femenina es mucho más frecuente con el avance de la edad (Gomes de Conceiçao, 2001). Al considerar la jefatura de los hogares como un indicador del estatus hogareño de los individuos, se observa que éste varía según el sexo, el avance de la edad y el tamaño de la localidad de residencia. Por ejemplo, después de los 60 años de edad se observan siete jefes por cada tres jefas de hogar; las proporciones de jefas aumentan con el avance la edad, de acuerdo con la mayor sobrevivencia y viudez femenina al final del curso de vida, Por otro lado, se observa una concentración mayor de los jefes de edades avanzadas en las localidades menores de 2,500 habitantes, comparadas a las de mayor tamaño, indicando que el proceso de envejecimiento y la consecuente jefatura femenina en las edades avanzadas se tratan de fenómenos que merecen gran atención, especialmente en las áreas rurales, donde se presentan carencias institucionales y de ingresos para estas generaciones (Gomes de Conceiçao, 2001). 1.1.2.6 Salud Aunada al proceso de envejecimiento poblacional adviene la transición epidemiológica, que representa un incremento de las enfermedades crónico-degenerativas y de la discapacidad entre los individuos de edades avanzadas, reflejándose en el perfil de morbimortalidad del conjunto de la población. Más de derechohabiencia a los servicios de salud es una información no disponible en el COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 27 censo de 1990. En el año 2000, del total de individuos de 60-64 años de edad, 49% tenían derecho a algún sistema de seguridad social (78% al IMSS, 17% al ISSSTE y 5% a otros). De los individuos mayores de 65 años, 48% eran derechohabientes, distribuidos entre el IMSS (77%), ISSTE (19%) y otros servicios (5%). Otro diferencial importante es el que se presenta entre áreas rural y urbana: los derechohabientes y las pensiones se concentran en las áreas urbanas, y se presentan fuertes lagunas en las áreas rurales (Gomes de 1.1.2.7. Discapacidad De los 1.8 millones de mexicanos discapacitados para el 2000 (2% del total de la población), cerca de 750 mil son mayores de 60 años de edad y representa 11% de los individuos de este grupo de edad. De éstos, 84% son mayores de 65 años y 52% son mujeres. Las proporciones de discapacidad aumentan con el avance de la edad; 5% de los individuos entre 60-64 años y 13% de los mayores de 65 años son discapacitados. La brecha entre género es menor; a los 60-64 años hay 6% de hombres y 5% de mujeres discapacitados , y después de los 65 años son 13% de hombres y 15% de mujeres (Gomes de Conceiçao, 2001). En total, los hogares con personas de la tercera edad que tienen al menos una persona con discapacidad suman 935 mil. En casi 90 mil hogares con sólo un adulto mayor se reporta que estos tienen algún tipo de discapacidad, 20% de estas unidades. Para los hogares con dos o más personas de la tercera edad la presencia de discapacitados es mayor, 30%, que representa 100 mil hogares. Una tercera parte de los hogares con menores ingresos reportan la presencia de alguna persona con discapacidad. Entre los hogares con ingreso menor el acceso a seguridad social es 20%; en cambio, para aquellos con altos ingresos la cobertura alcanza 95% (Hernández, 2001). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 28 1.1.3 Los problemas de nutrición en los Adultos Mayores Según el “Cuarto Reporte de la Situación Nutricional en el Mundo” publicado por las Naciones Unidas en el año 2000, la mayoría de los adultos mayores pobres de los países en desarrollo entran a esta etapa con una dieta que es usualmente inadecuada en cantidad y en calidad (ONU, 2000). Con el proceso del envejecimiento ocurren cambios anatómicos en todos los órganos, tejidos y sistemas del cuerpo humano. Algunos de estos cambios van acompañados de cambios fisiológicos como las alteraciones del sistema inmune y del aparato digestivo, entre otros. Los requerimientos de energía disminuyen conforme la edad avanza y se acentúan los cambios antropométricos y de composición corporal que se inician desde la edad adulta (Alemán, 2002). En general, el adulto mayor tiene una menor capacidad de enfrentar los desafíos externos, lo cual hace que sea más vulnerable de riesgo para diversas enfermedades. También es bien conocido que la incidencia de enfermedades crónicas como aterosclerosis, cardiovasculares y diabetes aumentan considerablemente con el envejecimiento. Aunado a estos cambios biológicos y a la presencia de patologías, algunos adultos mayores tienen que enfrentarse a los problemas sociales, psicológicos y económicos, los cual en conjunto pueden afectar el estado de nutrición (Alemán, 2002).. En este contexto el estado de nutrición debe reflejar las condiciones de salud del individuo, el cual es influenciado por la ingestión de alimentos y utilización de los nutrimentos; así como por el consumo de otros compuestos que no son considerados como nutrimentos. Se reconoce que el estado de nutrición óptimo es fundamental para asegurar la salud y calidad de vida. Se ha reportado una elevada predominancia de las alteraciones del estado de nutrición en los adultos mayores (desnutrición y obesidad) y una mayor morbilidad y mortalidad asociadas a dichas alteraciones (ONU, 2000). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 29 Como ya se mencionó, las perspectivas futuras de la población de la tercera edad en México indican que el envejecimiento poblacional continuará y se agudizará en el futuro; por lo que en el campo de las necesidades de salud se deben identificar las demandas y necesidades de este grupo de edad. Debido a la elevada incidencia de enfermedades crónicas degenerativas se hace evidente la importancia de la nutrición en el desarrollo y susceptibilidad de estos padecimientos. No hay duda de que una buena nutrición contribuye a un buen estado de salud y a la adquisición de capacidades del individuo para recuperarse de diversos padecimientos. Actualmente, las evidencias científicas acerca de los requerimientos de energía en los ancianos, son a menudo incompletas y variables. Por ejemplo el Departamento de Salud y Seguridad Social de los Estados Unidos de América, realizó un estudio longitudinal en el cual examinó la ingestión de energía en 365 individuos ancianos en 1967-8 y cinco años después se encontró que el promedio en la ingestión de energía había disminuido de 2235 a 2151 kcal/24 h en los hombres y de 1711 a 1636 kcal/24 h en las mujeres. Por otro lado, estudios en pacientes ancianos en hospitales y en asilos, han reportado que su ingestión de alimentos es menor que en ancianos que viven en condiciones de “vida libre”. La razón para esto, es que probablemente la pobre ingestión de alimentos sea debida a alteraciones metabólicas asociadas con enfermedad o con discapacidad (Velázquez, 2000). En nuestro país existe poca información relacionada con aspectos nutricionales en ancianos. Pero se sabe que los alimentos que con más frecuencia consumen los adultos mayores son predominantemente de costo bajo o medio. Es por esto que se consumen en menor medida las fuentes de proteínas animales porque son de alto costo. Generalmente las causa que alteran la ingestión dietaria de los ancianos involucran fundamentalmente los siguientes factores: 1. Sociales (pobreza, ignorancia, aislamiento, abandono familiar) 2. Psicológicos (estados depresivos, soledad, luto, demencia), 3. Dentales (pérdida de órganos dentarios, caries dental, enfermedad parodontal, edad y estado de la prótesis dental), 4. Funciones sensoriales disminuidas, 5. Enfermedades diversas y 6. Incapacidad para alimentarse por sí mismos. La falta de ayuda en la compra de sus alimentos y la preparación posterior de los mismos, en algunos ancianos también agrava el problema. En los individuos que viven solos, la falta de socialización durante las comidas igualmente incrementa el déficit dietario (Velázquez, 2000). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 30 Así mismo, existen varias razones por las cuales es importante conocer el tipo de alimentos que consume un individuo, un caso concreto es el que representa el consumo de frutas y verduras que merecen una atención especial. Estos alimentos son fuentes ricas de vitaminas y minerales tales como: carotenos, vitaminas A, E y C, y potasio. Algunos de estos micro nutrientes tienen propiedades antioxidantes y pueden tener un papel protector contra los radicales libres oxidativos, los cuales parece ser que se encuentran involucrados en el mecanismo de lesiones arteroescleróticas y actualmente se han acumulado evidencias que muestran que el daño de los radicales libres puede también ser importante en otras enfermedades como: cáncer, enfermedad de Parkinson y de Alzheimer. En conclusión es importante conocer los patrones dietarios y de la selección e ingestión de alimentos de los ancianos, para detectar posibles riesgos nutricionales y para planear y evaluar las recomendaciones nutricionales aplicables a este grupo de población (Velázquez, 2000). 1.1.4 Distribución geográfica de la población Mayor En la literatura sobre el envejecimiento en distintas partes del mundo, se ha señalado la importancia de vincular el cambio en la estructura por edad con la distribución espacial de la población, la movilidad territorial, la migración, la urbanización y el desarrollo de las ciudades, para conocer las distintas formas en que las localidades y regiones adquieren volúmenes desproporcionados de población envejecida y cómo estas diferentes maneras y la selectividad de los migrantes asociada a ellas influyen en las demandas de servicios para los adultos mayores (Negrete, 2001). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 31 Los diferenciales en la distribución geográfica de la población mayor se explican por dos factores fundamentales; el envejecimiento de la población local y la migración, pues la población vieja en una región tiene sólo dos fuentes, la migración neta de viejos o los residentes que envejecen –afectados principalmente por los cambios en la fecundidad, y ambas fuentes cambian en el tiempo (Negrete, 2001). Como es de esperarse, la distribución geográfica de los viejos en la República Mexicana sigue de cerca los patrones de distribución de la población total: mayor concentración donde hay más población y menor en las zonas menos pobladas. Esto obedece a que la mayor parte de los viejos no se relocalizan y quienes lo hacen, se mueven generalmente a cortas distancias (Negrete, 2001). La proporción de población mayor de 65 años con respecto al total tampoco muestra una distribución territorial homogénea en las diferentes regiones y entidades federativas. Las variaciones son amplias y van desde un mínimo de 2.3% en Quintana Roo, hasta un máximo de 6.2% en Zacatecas. Los estados del norte como Baja California y Baja California Sur, Sonora, Chihuahua, Coahuila y Nuevo León, así como Tabasco, Campeche, Chiapas y Quintana Roo en el sureste, tienen las proporciones de viejos más bajas. Las entidades fronterizas y Quintana Roo, han experimentado fuerte inmigración en décadas recientes, la cual ocurre generalmente en edades jóvenes y activas, lo cual rejuvenece su estructura por edad. Aguascalientes, Querétaro y el Estado de México se encuentran también en este grupo. Los casos de Chiapas, Tabasco y Campeche, en el sureste, tienen bajas proporciones de viejos, debido a que se encuentran rezagados en su transición demográfica, con altos niveles de fecundidad y no son expulsores fuertes de trabajadores (Negrete, 2001). En el resto de entidades que conforman una ancha franja en la porción central del país, los porcentajes del grupo de edad mayor son superiores a la media nacional. En esta región se encuentran entidades en donde se combinan varios factores que acentúan la concentración de población mayor: a) zonas de expulsión de migrantes en edades activas como Zacatecas y Oaxaca, b) zonas de antigua inmigración que incluyen grandes ciudades o zonas metropolitanas como Jalisco, Puebla, o el DF, cuya estructura poblacional COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 32 está envejeciendo más rápido a causa de la menor fecundidad, y c) zonas como Morelos o Nayarit que atraen a la población mayor, en parte extranjeros, por su clima y condiciones favorables en la etapa de la jubilación (Negrete, 2001). Al analizar cómo ha evolucionado la distribución de la población entre tamaños de localidad en los últimos 20 años, de 1980 al 2000, destacan varias tendencias: 1. Esta etapa de envejecimiento poblacional coincide, en términos de distribución territorial, con una mayor concentración de la población en ciudades grandes, como más de 100 mil habitantes. Esta concentración pasó de 41% en 1980 a 47% en el 2000. Los mayores de 65 años también aumentaron su concentración en estas localidades, pero lo hicieron a un ritmo menor que el de la población total. 2. En el extremo opuesto, la población que vive en localidades menores de 15 mil habitantes disminuyó en cerca de 10% (48% en 1980 a 39% en el 2000). En este rango de localidades rurales, en el cual vive aún el mayor porcentaje de población de acuerdo a la clasificación censal, la proporción de viejos es superior a la de la población total pues llega al 44% en el año 2000. 3. El índice de masculinidad de la población envejecida muestra una tendencia inversamente proporcional al tamaño de localidad. En el medio rural hay más hombres que mujeres mayores y conforme aumenta el tamaño de la ciudad encontramos más mujeres que hombres en estas edades. 4. El crecimiento diferencial entre la población total y la más envejecida es negativo para las localidades rurales menores de 15 mil habitantes, en particular en las más pequeñas, y positivo para las ciudades mayores lo cual denota un envejecimiento más acelerado en el campo que en las ciudades. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 33 El envejecimiento diferencial entre regiones, entidades y localidades es el resultado compuesto de las tendencias de distribución espacial de la población total, moldeada por la migración de viejos y jóvenes. En esta etapa del proceso de envejecimiento poblacional en el que se encuentra México, la distribución geográfica de la población mayor sugiere la posibilidad de una migración de retorno hacia los lugares de origen rurales de los migrantes, que alimentaron la urbanización acelerada de etapas anteriores (Negrete, 2001). Esta tendencia ha sido señalada en los trabajos de Warnes y Law (1984) quienes dicen que en etapas tempranas de rápida urbanización, la migración en la edad del retiro resulta en un regreso de los antiguos migrantes rural-urbanos hacia áreas rurales dispersas en los lugares de origen. A favor de esta hipótesis en el caso de México, Browning y Corona (1995) señalan como una característica de la emigración desde la zona metropolitana de la ciudad de México que “un tercio de los emigrantes chilangos en realidad no lo es tanto pues el movimiento observado constituyó el regreso a su entidad natal”. 1.1.5 La migración y las condiciones socioeconómicas de los adultos mayores Las teorías sociodemográficas de la migración postulan que un movimiento migratorio voluntario se hace como una inversión con el objetivo de mejorar la calidad de vida a largo plazo. Se habla de la migración como un comportamiento racional de un individuo o de una familia, cuyos beneficios en su mayor parte no se observarán inmediatamente. A pesar de que la población mexicana ha tenido un gran volumen de migración hacia Estados Unidos por varias décadas, se sabe poco acerca de las consecuencias de ésta en edades mayores. El impacto de la migración pude haber sido perjudicial, por ejemplo, si se produjo una disrupción en la conexión familiar, o si se estuvo expuesto a riesgos ambientales o a condiciones de trabajo particularmente precarias y sin atención médica o familiar. Por otro lado, se pueden tener efectos positivos de la migración si se produjo un aumento en los ingresos, si se tuvo mayor acceso a servicios médicos, se pudo acumular riqueza, o se enviaron remesas que aumenten la posibilidad de tener una mejor red de apoyo en México o durante la vejez (Wong, 2001). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 34 Para conocer las diferencias en las condiciones de vida durante la vejez entre las personas que realizaron movimientos migratorios hacia Estados Unidos a lo largo de su vida, comparado con aquéllas que no lo hicieron existen datos sobre los migrantes de retorno, es decir, aquellos migrantes que son observados ya de regreso en México (Wong, 2001). Datos arrojados por la encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (ENADID 1997, INEGI) sobre la población de 50 años y más señalan que 7.7% de la población reporta haber ido alguna vez a vivir o trabajar a Estados Unidos. De los que lo hicieron, aproximadamente la mitad tiene actualmente 60 años y más. Casi la mitad (43%) de los migrantes a Estados Unidos hicieron solamente un viaje, y el 61% menciona que el último viaje fue de corta duración, menor a un año. Por otro lado, la mayoría (75%) refiere haber regresado de su último viaje hace seis o más años, y el 64% hace más de diez años (Wong, 2001). Las consecuencias a largo plazo de la migración internacional señalan que los individuos que alguna vez migraron a Estados unidos, comparado con los que nunca lo hicieron, tienden más a ser los hombres, los que tienen actualmente alguna fuente de ingreso, y los que tienen menor propensión a contar con servicios médicos. La historia migratoria a Estados Unidos está asociada significativamente con las condiciones socioeconómicas actuales de la población. La historia migratoria se midió con el total de años que se estuvo trabajando o viviendo en Estados Unidos a lo largo de la vida, y con el número de años que han pasado desde el último regreso. Un mayor número de años en Estados Unidos está asociado con la disponibilidad de algún ingreso individual y con buenas condiciones de la vivienda. También está asociado con una menor propensión de los miembros del hogar a vivir en pobreza y con una menor derechohabiencia de servicios médicos. Por otro lado, el tener más años de regreso en México se asocia con mayor propensión a tener cobertura médica (Wong, 2001). La evidencia indica que existe en general una asociación entre la migración internacional pasada e indicadores de condiciones socioeconómicas actuales; asimismo, se hace evidente la relevancia de la heterogeneidad en las experiencias migratorias. Esto COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 35 parecería implicar que la estrategia a largo plazo de migración internacional que adoptaron individuos en las cohortes actuales de edad media y avanzada, tuvo consecuencias benéficas desde el punto de vista de condiciones socioeconómicas actuales, aunque se produjo una desconexión con la protección brindada por las instituciones de seguridad social en México. Este resultado puede tener implicaciones para las políticas públicas hacia la población de edades mayores que son migrantes de retorno (Wong, 2001). Una limitación importante de estos resultados, que es común en estudios estadísticos es que se puede decir que la migración por sí misma produjo los efectos observados, es decir, no se puede adjudicar causalidad a las asociaciones encontradas. Esto es así porque las personas que migraron alguna vez a Estados Unidos y retornaron, pueden tener características especiales que usualmente no se toman en cuenta en modelos estadísticos –por ejemplo mayor iniciativa o mejor disposición al cambio a o al riesgo-, de tal forma que aunque estos individuos no hubieran migrado podrían haber alcanzado mejores condiciones socioeconómicas en edades mayores, en promedio, que el resto de su grupo comparativo de educación, sexo, área de residencia y otros factores. En otras palabras, los migrantes pueden ser auto-selectos por sus características no observadas. Los futuros estudios que traten de asociar la migración con las condiciones de bienestar en la vejez deben tomar en cuenta esta limitante, tanto en la estimación de modelos como para la interpretación de resultados (Wong, 2001). Dada la importancia histórica y futura del volumen de migración en México hacia Estados Unidos, resulta imperativo seguir profundizando en el análisis de las consecuencias de dicha migración para el bienestar en edades mayores. Hasta ahora las bases de datos en México han limitado la capacidad de asociar la experiencia migratoria con indicadores de bienestar individual, como la salud. A su vez, se hace necesario contar con información adecuada que incluya este tipo de indicadores para avanzar en el estudio de la repercusión del fenómeno migratorio sobre la población mexicana (Wong, 2001). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 36 1.1.6 El envejecimiento de la población indígena El fenómeno del envejecimiento de la población ya alcanzó al sector indígena y con efectos sociales insospechados en diversos sentidos, no sólo de la cultura del grupo, sino que también ha trastocado las relaciones con el exterior. El envejecimiento ha incidido en mayor o menor medida en la modificación de conductas en diversos órdenes, ya sea económicos, en demandas de salud o en otros aspectos de relaciones en la vida comunitaria, que han orillado a concebir una nueva forma de vivir en edades avanzadas, a diferencia de la vejez “tradicional”, donde el viejo hipotéticamente tenía resuelto muchos de sus problemas, toda vez que era concebido en roles gerontocráticos. Bajo esta perspectiva homogénea, el viejo en las comunidades indígenas era visto como sabio, líder, consejero, mago, bondadoso y muchos otros atributos propios de una vejez idílica. Con el tiempo éste concepto y actitudes han sufrido serias modificaciones (Reyes, 2001). Para los indígenas, alcanzar edades avanzadas en otras épocas era visto como un privilegio, pues “la escasez de ancianos hacía de la longevidad una característica digna de consideración, un mérito para quien la alcanzaba, una característica rara o exótica, acompañada a menudo de valoraciones mágicas o rituales”. En este tipo de sociedades se ha calculado que el porcentaje de viejos raramente debió haber alcanzado el 3% de la población (Reyes, 2001). El crecimiento de la población de la tercera edad prácticamente tomó por sorpresa a la población indígena. Las condiciones que implica su atención no estaban ni están preparadas y ha sido poco estudiado el impacto social y económico que ha tenido este crecimiento en las comunidades indígenas de la República Mexicana (Reyes, 2001). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 37 1.1.7 La intervención del estado en la Problemática de los Adultos Mayores en condiciones de pobreza. Como ya mencionamos en el primer Informe de Evaluación Externa correspondiente a septiembre del año pasado, en el ámbito de la intervención gubernamental sobre la problemática de la población adulta, y en especial en cuanto a los riesgos económicos y de salud de este grupo de población, existen dos grandes líneas de acción: la de disminuir la problemática y/o la de mitigar sus consecuencias. Pero para poner en marcha planes y programas eficientes para aminorar los efectos de esta problemática es necesario avanzar en los siguientes aspectos7: 1. Afinar cálculos de montos de la población envejecida, sus estructuras y dinámicas, junto con proyecciones bajo distintas hipótesis de mortalidad, construyendo indicadores y escenarios como marcos para la evaluación de planes y políticas. Esta visión estadística, demográfica y prospectiva requiere ir más allá de los promedios y tendencias nacionales para considerar regiones, dividir entre lo urbano y lo rural, tomar en cuenta grupos sociales, pero principalmente incluyendo variables que respondan a conceptos y características relativas a la vejez. 2. Avanzar en la elaboración de conceptos, teorías y métodos que normen con propiedad el estudio de la vejez de acuerdo con el medio social y cultural de México, que hasta ahora son escasos. 3. Encontrar soluciones a largo plazo no solamente dar respuestas coyunturales o librar sin quiebra la administración sexenal, ya sea nacional o de una entidad federativa. Esto implica revisar en prospectiva la dinámica demográfica considerando las necesidades de atención y consumo de la población envejecida. 4. Se debe realizar un análisis profundo sobre la esperanza de vida y las condiciones de salud y discapacidad de esta población. 7 Estas recomendaciones fueron elaboradas por el investigados Roberto Ham Chande en su artículo Vejez y Dependencia. Paradigmas y nuevos Contratos Sociales, 2001. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 38 Los programas de prevención y atención a la salud se tornan cruciales, para los cuales es indispensable conceptualizar y estimar la esperanza de vida saludable y activa. Se trata de identificar los factores sociales y económicos que afectan las condiciones de salud y bienestar en el envejecimiento, con objeto de mejorar la esperanza de vida y utilizarla en las evaluaciones y ofertas de apoyo. El proceso de envejecimiento demanda una nueva política entre generaciones, como una responsabilidad compartida entre el Estado, las unidades familiares y los individuos. Se trata de un enfoque interdisciplinario, con implicaciones éticas y que requieren nuevos contratos sociales hacia el futuro. A continuación volvemos a relatar, porque su vigencia permanece, el texto que se elaboró para el primer informe presentado en septiembre del año pasado en relación al entorno de las políticas que ha puesto en práctica el gobierno mexicano para atender a la población más pobre del país, así como aquellos programas relacionados a subsanar los problemas de alimentación y los enfocados a la población de adultos mayores. Para finalizar se incluyen aquellos programas para adultos mayores que operan en algunas entidades de México. 1.1.7.1 Políticas y Programas orientados a la superación de la pobreza en México8. Según el Banco Mundial, la pobreza es el resultado no sólo del proceso económico, sino más bien de la interacción de las fuerzas sociales, económicas y políticas. La pobreza es responsabilidad de las instituciones públicas (World Bank, 2001). El gobierno debe ser más efectivo con todos los ciudadanos, pero en particular con los pobres: implementando políticas orientadas a redistribuir los recursos 8 Este apartado se retoma de la Ejecución del Programa de Acción de la Conferencia internacional sobre la Población y el Desarrollo COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 39 con acciones que beneficien a la población en condiciones de pobreza, promoviendo la equidad a través del sistema legal, incrementando la capacidad política de la gente pobre y permitiendo su participación en el proceso político. El sistema legal promueve la equidad y es accesible a la gente pobre. En México, el Programa Nacional de Población (PNP), 2001-2006, reconoce como uno de sus principales desafíos atender las necesidades y potencialidades que derivan de las transformaciones sociodemográficas en la estructura y organización familiar y en el curso de vida de sus integrantes. En consecuencia el Gobierno Federal se ha propuesto, entre otros objetivos, potenciar las capacidades, opciones e iniciativas de los hogares y de sus integrantes para que estén en mejores posibilidades de cristalizar los proyectos de vida. Para lograrlo, se ha trazado como estrategia acrecentar las oportunidades de las familias y sus miembros a lo largo del curso de vida a través de acciones multisectoriales. La principal estrategia para la superación de la pobreza durante el periodo 1997-2004 ha sido el diseño e implementación de un programa de carácter integral que abarca acciones en diversos ámbitos: educativo, de salud y alimentario, principalmente. El Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) que operó entre 1997 y 2001 integró subsidios alimentarios, consultas médicas gratuitas y becas de apoyo a familias en situación de pobreza. Hasta 1999, PROGRESA había atendido a 977 mil familias y en ese mismo año añadió 680 mil familias más a su padrón. Posteriormente, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades continúo trabajando en la misma línea procurando introducir mejoras a fin de lograr una mayor congruencia e integridad en las acciones. En 2003, el Programa Oportunidades benefició a un total de 4 millones 240 mil familias. En el ámbito educativo, Oportunidades apoya a los estudiantes de familias en situación de pobreza y que están inscritos entre el tercer grado de primaria y el nivel medio superior. El programa otorga útiles escolares y becas; estas últimas se incrementan conforme aumenta el grado escolar y, a fin de abatir las desventajas de las niñas en cuanto a acceso a la educación en COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 40 México, son progresivamente mayores para éstas. En alimentación, el programa realiza una transferencia monetaria mensual a hogares con niños menores de cinco años, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. El recurso para contribuir a mejorar la alimentación se complementa con una vigilancia periódica del estado nutricional de los beneficiarios, la cual se lleva a cabo a través de las unidades del sector salud. Una de las innovaciones en el Programa Oportunidades ha sido el considerar, desde su diseño, esquemas de evaluación del impacto de sus acciones. Las evaluaciones realizadas son extensas y cubren los periodos 1997-2000, 2001 y 2002. A través del Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), se aplica una estrategia interinstitucional de capacitación en la que, de manera corresponsable, el gobierno y organizaciones de la sociedad civil han puesto a prueba una metodología para capacitar a la población femenina en localidades atendidas por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades con el propósito de que se conviertan en promotoras del desarrollo de sus comunidades. Adicionalmente, se brinda apoyo a diversas organizaciones no gubernamentales para la ejecución de proyectos productivos y sociales que inciden de manera directa en beneficio de las familias y comunidades que viven en condiciones de pobreza. Existen otros programas institucionales que buscan atender de forma integral el problema de la pobreza y del desarrollo social. Destaca la Red Móvil, bajo responsabilidad del DIF, que da atención integral a las familias que habitan en comunidades rurales e indígenas de alta marginación con el objetivo de procurarles mejores condiciones de vida. Durante el periodo de diciembre de 2000 a agosto de 2001, el programa benefició a 1.3 millones de habitantes a través de diversas acciones de desarrollo comunitario, como la distribución de alimentos y proyectos de huertos familiares, entre otros. Destaca también la Estrategia Nacional de Atención a Microrregiones, la cual busca ampliar el capital social y humano con el propósito de abatir los índices de marginación y pobreza de las comunidades rurales del país. La Estrategia de Microrregiones tiene su principal COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 41 eje de acción en los espacios territoriales constituidos por los municipios de muy alta y alta marginación, y aquellos que son predominantemente indígenas. La Estrategia opera a partir de cuatro ejes: enfoque territorial, generación de polos de desarrollo, participación comunitaria y coordinación interinstitucional. Entre sus acciones destacan aquellas que promueven la construcción y mejoramiento de las vías de comunicación necesarias para lograr una mayor integración económica y social al interior de las microrregiones; la construcción de infraestructura social básica; la ampliación de la cobertura de los servicios educativos y de salud; la comercialización y abasto de productos; el establecimiento de Centros Comunitarios de Aprendizaje; la dotación de piso de cemento en las viviendas; el desarrollo de una red de telefonía rural y el impulso de proyectos productivos locales. El gobierno federal y los gobiernos locales han definido de manera conjunta 263 microrregiones prioritarias, donde habitan 19.9 millones de personas asentadas en 1 334 municipios. La estrategia incluye también procesos de investigación, coordinación institucional, promoción y concertación social, así como la elaboración de diagnósticos situacionales. En las acciones de la Estrategia participan catorce secretarías de Estado, 31 gobiernos estatales y 1 334 gobiernos municipales, así como organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas e iniciativa privada. El Programa de Desarrollo Familiar y Comunitario brinda apoyo, asistencia social y protección a las familias vulnerables del país a través del Modelo Comunidad Diferente con el propósito de facilitar la construcción sostenible de procesos de organización, formación y participación social, para propiciar una convivencia humana equilibrada del individuo consigo mismo, con los demás y con su entorno, en localidades indígenas, rurales y urbanas en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad social. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 42 1.1.7.2 Otras políticas y programas orientados al desarrollo de capacidades y al bienestar de las familias Además de los programas orientados específicamente al combate a la pobreza existen otras acciones que favorecen el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de las familias. Aunque muchas de ellas también se orientan a apoyar a las familias en zonas marginadas o de menores ingresos, su marco de acción se inscribe fuera de los programas estrictamente enfocados a combatir la pobreza. Las estrategias y acciones se agrupan en áreas programáticas como alimentación, educación, salud, generación de opciones de ingreso y desarrollo patrimonial y vivienda. En esta ocasión nos interesa la referente a las estrategias y acciones asignadas a mejorar la alimentación. Alimentación Además de las actividades intersectoriales incluidas en el Programa de Educación, Salud y Alimentación y, a partir de 2002, en el Programa Oportunidades, el gobierno federal ha realizado acciones para el mejoramiento de la alimentación de las familias mexicanas. Dichas acciones se pueden agrupar en dos: las de corte asistencial, orientadas a incrementar directamente el consumo calórico de la población en pobreza o en riesgo de presentar elevados niveles de desnutrición; y los programas enfocados en mejorar y agilizar los canales de distribución de alimentos en zonas marginadas y de difícil acceso. En las primeras se incluyen estrategias de distribución gratuita o subsidiada de alimentos como las implementadas en el Programa Raciones Alimentarias, el Programa de Ayuda Alimentaria a Comunidades Indígenas en Extrema Pobreza, o el Programa de Asistencia Social Alimentaria a las Familias. En cuanto a los canales de distribución de alimentos, el Programa Social de Abasto a cargo de DICONSA concentra los esfuerzos en esta dirección. El objetivo central del programa es garantizar el abasto de productos básicos y complementarios a precios competitivos, con eficiencia, oportunidad, suficiencia, calidad y alto valor calórico, a las familias con niños menores de 12 años de edad, a los adultos mayores de 60 años, enfermos y/o discapacitados mayores de 12 años y mujeres en periodo de gestación en condiciones de pobreza extrema, que genere un margen de ahorro al consumidor en comparación con otras alternativas comerciales locales. En 2003 este programa cubría COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 43 un total de 10 024 comunidades de alta y muy alta marginación y contaba con poco más de 22 mil tiendas, las cuales operaban bajo un esquema de participación comunitaria. En el periodo 2001-2003 el programa benefició a 5 millones de personas, mediante la entrega diaria de tres millones de litros de leche en 1 850 municipios del país. A partir de 2001, este programa incorporó la prestación de servicios adicionales en las tiendas DICONSA, tales como buzón de Servicio Postal, venta de leche subsidiada, telefonía rural, alimentos enriquecidos, venta del paquete básico de medicamentos, pago de los apoyos del Programa Oportunidades, tortillería, molino, y recepción de pagos de agua y luz, entre otros. Al término de ese año, 1 679 tiendas contaban con tres o más servicios adicionales al abasto, que se incrementaron a 6 054 al finalizar el año 2002 y a diciembre de 2003 se registraron 10 836 establecimientos. A partir de 2003, el Programa de Apoyo Alimentario, a cargo de DICONSA, es parte de una estrategia que promueve acciones para mejorar la alimentación y nutrición de los hogares que viven en situación de pobreza y que habitan en las localidades rurales, el objetivo principal del programa es impulsar y fortalecer las capacidades básicas de las familias en situación de pobreza de los hogares rurales menos de 2 500 habitantes, en los 31 estados de la República. Los resultados alcanzados por este programa en 2003 fueron: 2 069 localidades atendidas, 174 641 paquetes alimenticios entregados a igual número de familias beneficiarias. La Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA) del DIF tiene como misión mejorar la condición nutricional de los sujetos de asistencia social que requieran apoyo alimentario, para propiciar el desarrollo integral de la familia y contribuir a superar de manera sostenible su condición de vulnerabilidad. En el marco de esta estrategia se operan los programas Desayunos Escolares, Atención a Menores de cinco años en riesgo, Asistencia Alimentaria a Familias en Desamparo y Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables y COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 44 contemplan procesos de focalización del universo de atención, registro de la población asistida y de esquemas de orientación alimentaria, esquematización selectiva de la ayuda alimentaria, seguimiento a la calidad de los productos y una evaluación continua. 1.1.7.3 Programas y acciones específicas de atención a grupos vulnerables Además de las acciones en apoyo a las familias en zonas marginadas o en situación de pobreza, se han definido grupos específicos que por su condición especial requieren el diseño de políticas orientadas a compensar las desventajas que enfrentan y a incrementar sus oportunidades de desarrollo. Población de adultos mayores El Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM) es el encargado de la política social a favor de este sector poblacional. Sus funciones son coordinar, promover, apoyar, fomentar, vigilar y evaluar las acciones públicas, estrategias y programas enfocados a procurar el desarrollo humano integral de los adultos mayores, empleo u ocupación, retribuciones justas, asistencia y oportunidades necesarias para alcanzar niveles de bienestar y alta calidad de vida. Los objetivos del INAPAM están orientados hacia cuatro ejes estratégicos: salud, investigación y formación del recurso humano en gerontología; empleo y apoyo a la economía; desarrollo social y comunitario; y transmisión de valores. Por su parte, el sector salud contempla distintas acciones dirigidas a atender la salud de los adultos mayores. La SSA cuenta con un Programa de Acción para la Atención al Envejecimiento, cuya coordinación está a cargo del Centro Nacional de Vigilancia COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 45 Epidemiológica. Este programa tiene como objetivo general proteger la salud, así como prevenir, controlar o retardar la aparición de enfermedades o discapacidades de mayor importancia y de esta forma elevar la calidad de vida de los adultos mayores. En el marco de las acciones llevadas a cabo por la SSA están: 9 Prevención de factores de riesgo a través de la promoción de cambios en los estilos de vida de la población 9 Detección oportuna de enfermedades por medio de acciones de detección integradas para diabetes, hipertensión arterial, obesidad o sintomatología prostática 9 Control de enfermedades con la ayuda de evaluaciones de tratamiento tanto farmacológico como no farmacológico, a fin de evitar o retardar la aparición de complicaciones o discapacidades Además, se realizan acciones dirigidas a promover estilos de vida sanos y conductas de autocuidado entre los adultos mayores y entre la población en general, para contribuir a evitar discapacidades y a favorecer un envejecimiento saludable. Asimismo, se incluyó la Cartilla Nacional de Salud del Adulto Mayor, como uno de los instrumentos esenciales del Sistema de Cartillas Nacionales de Salud, para promover el autocuidado de la salud, así como la detección y el control de las enfermedades con mayor prevalencia. El ISSSTE lleva a cabo, desde el año 2001, el Programa de Envejecimiento Exitoso, cuyos objetivos centrales son brindar atención médica a los adultos mayores, propiciar un envejecimiento exitoso, disminuir la discapacidad y mejorar la utilización de los servicios de salud. En este periodo se aplicaron por primera vez en el país, más de 60 mil vacunas para prevenir la neumonía e influenza en personas mayores de 65 años, se instalaron los primeros 130 módulos gerontológicos de una meta programada de 271 para 2006. Este proyecto se complementa con otras acciones como la simplificación de trámites para la obtención de medicamentos, el desarrollo de grupos de ayuda mutua, y la formación y capacitación de recursos humanos en geriatría. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 46 Otra línea de trabajo en cuanto a los adultos mayores se ha orientado a valorar su experiencia laboral y favorecer su inserción en el mercado de trabajo cuando es posible hacerlo. En este sentido, no sólo se pretende revalorar las posibles contribuciones de los adultos mayores, sino también generar oportunidades que les permitan escapar de la situación de precariedad económica en que se encuentran muchos de ellos. Acciones tales como el Programa de Adultos Mayores, bajo la responsabilidad de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, y el Programa de Empleo para Adultos Mayores, a cargo del INAPAM, buscan contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los adultos mayores a través de su inserción al mercado de trabajo. Finalmente, se ha continuado con acciones de corte asistencial orientadas a mejorar la calidad de vida de los adultos mayores, entre las que destaca la continuación del Programa de Tarjetas de Descuento para Jubilados y Pensionados, y la operación de casas hogar para ancianos en algunas ciudades del país, que operan bajo la supervisión del DIF. 1.1.7.4 Políticas y programas para Adultos Mayores en México a nivel Estatal México carece de una política integral para los adultos mayores, no obstante que la voz de alerta sobre el envejecimiento poblacional fue lanzada a los gobiernos del mundo desde hace décadas. El tema del envejecimiento de las poblaciones fue abordado en 1982, al realizarse la Primera Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento. En las tres conferencias cumbre sobre población (Bucarest, 1974; Ciudad de México, 1984, y El Cairo, 1994) formularon recomendaciones a propósito del envejecimiento poblacional. La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) recomendó al gobierno mexicano abandonar sus programas asistencialistas e impulsar a las regiones mediante proyectos de desarrollo, acordes con las necesidades específicas de cada zona (Marín, 2005). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 47 Actualmente en nuestro país se llevan a cabo acciones diversas, en algunos estados de la República existen programas para los adultos mayores pero no están vinculados a un gran proyecto que beneficie adecuadamente a una mayoría (Marín, 2005). Sobresalen los siguientes Programas impulsados a nivel estatal: En Chiapas, se lleva a cabo un programa para mejorar la calidad de vida de los adultos mayores, a través de la atención de sus padecimientos crónico-degenerativos, de sus problemas asociados con la salud bucal, del mejoramiento de su condición nutricional, la atención a sus necesidades disfuncionales, así como su incorporación en actividades deportivas. En Nuevo León, desde el 14 de mayo del 2004, en una primera etapa, alrededor de 25 mil adultos mayores, que están en condiciones de pobreza y de vulnerabilidad y que tienen más de 70 años, reciben de manera directa, sin líderes ni organizaciones de por medio, una tarjeta de crédito de 500 pesos para adquirir, con su firma, exclusivamente medicinas y alimentos en farmacias y centros comerciales. En esta entidad existen 280 mil personas mayores de 65 años, o sea el cuatro por ciento de la población, En Chihuahua, mediante el programa “Vive a Plenitud”, 33 mil personas mayores de 65 años son atendidas de manera integral. Coahuila ofrece, entre otros beneficios, en centros fijos y en una unidad móvil, despensas con un subsidio del 62 por ciento, así como artículos para el apoyo de discapacidades motrices y visuales como lentes, sillas de ruedas, bastones, andaderas y cuellos ortopédicos, además de asesorías jurídicas y consultas médicas. Asimismo, en Michoacán, 82 mil mayores de 65 años que viven en tres mil 092 comunidades de los 113 municipios reciben una canasta básica de manera gratuita y mensual. En Sonora, “Vamos con Ellos” es un programa para el pago de gas doméstico, que beneficia a mil 041 adultos mayores de 65 años y representa poco más del 33 por ciento del total de receptores. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 48 “Pensión Guerrero” es el programa de la entidad del mismo nombre en el que se por medio de una transferencia económica se pretende subsanar las carencias de los adultos mayores. En el Estado de México existen 713 mil adultos mayores que reciben el beneficio del transporte público, en tanto que 20 mil reciben apoyo alimentario con la entrega mensual de despensas. Programas parecidos se aplican en Entidades como Guanajuato, Campeche, y Oaxaca. Como se puede observar hasta aquí los enfoques conceptuales y de acción para entender y contender con la problemática de la pobreza en la población en general, así como de la pobreza de los adultos mayores y en particular la de los que viven en zonas rurales, han sido diversos. Sin embargo resulta claro que ya en el pasado reciente el Gobierno Federal así como otras instancias de gobierno se ha inclinado, en buena medida, hacia un modelo de transferencia monetaria directa y con ello se ha limitado el crecimiento de aparatos oficiales de intermediación que, como ocurría en el pasado, hacían más oneroso la llegada real de la asistencia a los grupos desprotegidos, pero que, para el caso del PAAM, sobre todo durante 2003 , tuvo que enfrentar el problema real de que la promoción del programa quedó, fundamentalmente, en manos de organizaciones civiles (campesinas primordialmente), aunque ya para el 2004 el programa recuperó, en buena parte, el manejo casi total de su operación y en 2005 la controló por completo, pero también enfrentó contingencias presupuestales y de operación importantes, mismas que se analizarán más adelante en los capítulos correspondientes . Es entonces el PAAM un programa de transferencia directa de dinero que puede verse como un complemento al abanico de seguridad social que el gobierno federal ha echado a andar y aunque su inicio estuvo marcado por un acto profundamente político (el Acuerdo Nacional para el Campo) a lo largo de su joven existencia ha mejorado su enfoque tal como se verá a continuación. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 49 1.2 Evolución del diseño del Programa en el período 2003-2004 conforme a los principales cambios en las Reglas de Operación (ROP) y los Lineamientos Específicos. Como punto de partida consideramos conveniente hacer una revisión general de las diferencias en las ROP del 2003 y las elaboradas en el 2004: Las Reglas de Operación 2003 establecen en el apartado 3. Objetivo, lo siguiente: “Mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación.” 9 El objetivo del Programa está redactado de manera excesivamente amplia, pues la frase “Mejorar las condiciones de vida...” abarca un espectro total en cuanto a vivienda, salud, alimentación y otros parámetros de mayor complejidad, como la ubicación social y cultural de los adultos mayores al interior de las familias y las comunidades. Frente a esa gama de factores, el mecanismo es dotar de un recurso en efectivo complementario a los adultos mayores. Por su parte, el Objetivo General contenido en el apartado 3.1 General, de las Reglas de Operación 2004, indica: “Apoyar a los Adultos Mayores en condiciones de pobreza alimentaria que no son atendidos por algún programa federal y que viven en localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación, haciendo una transferencia a su ingreso 9 D. O. F.- DECRETO por el que se expiden las Reglas de Operación del Programa de Adultos Mayores a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social para el Ejercicio 2003.- 25 de septiembre del 2003. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 50 mediante apoyo económico. Simultáneamente se apoyarán acciones de capacitación nutricional, de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria y a lo que al respecto establezcan las presentes Reglas de Operación.” Por lo que se aprecia que el objetivo general del Programa, a partir del 2004, queda mejor estructurado, ya que: o Se establece la acción como apoyar, lo que delinea el alcance del Programa frente a la frase relativa a mejorar las condiciones de vida. o Se precisa que son adultos mayores que no son atendidos por algún programa federal. El objetivo de las Reglas 2003 no tiene este señalamiento, sino que lo puntualiza hasta el apartado de requisitos, en donde excluye a los participantes en programas de cualquier instancia de gobierno. o El mismo objetivo aclara que se trata de un apoyo económico, en tanto que las Reglas d e Operación 2003 no indicaban cómo era el apoyo a los adultos mayores. o Un elemento adicional, de alto valor para darle un valor agregado al Programa, son las acciones de capacitación nutricional, que no estaban consideradas en la versión 2003. o Existe un señalamiento importante que dice:”...de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria...”. Por su ubicación en la redacción del objetivo, se entiende que esta restricción presupuestal solamente se refiere a las acciones de capacitación nutricional. Sin embargo, el apartado 4.4.2.2 Apoyo de Capacitación Nutricional, señala que se destinará hasta un 5% del monto del programa para estas acciones. Así, la frase debería tener alcance tanto para los apoyos económicos como para las acciones nutricionales. Los objetivos específicos del Programa en la versión de las Reglas de Operación 2004, implican un notable avance en la definición conceptual. Se trata de tres objetivos: COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 51 “3.2.1 Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los Adultos Mayores en condiciones de pobreza alimentaria.” De esta manera, contribuir al mejoramiento resulta más esclarecedor que “Mejorar las condiciones de vida...” “3.2.2 Fomentar la formación del tejido social mediante el apoyo corresponsable entre los Adultos Mayores”. De los tres objetivos, éste resulta el que requiere mayores precisiones acerca de cómo será conseguido en campo; de manera explícita, las Reglas de Operación establecen que la participación de los adultos mayores solamente se dará al interior de los comités de beneficiarios responsables de la contraloría social. “3.2.3 Fomentar el mejoramiento de la cultura nutricional de los Adultos Mayores.” Resulta importante para el Programa la inclusión de estas acciones, aunque en el trabajo cotidiano será importante evitar la duplicidad con los programas que el DIF y DICONSA tienen implementados sobre la cultura nutricional en estas localidades, o en todo caso que se garantice su correcta complementariedad. En cuanto a los aspectos de mejoría de las ROP del 2004 respecto a las del 2003, sobresalen los siguientes: • En el apartado 5.2 las Reglas de Operación indican que: “Serán sujetos de atención del Programa de Atención a los Adultos Mayores de 60 años y más, que vivan en localidades rurales de alta y muy alta marginalidad y que se encuentren en el umbral de pobreza alimentaria, entendida ésta como aquella en la que los ingresos por persona en los hogares son insuficientes para cubrir las necesidades básicas de alimentación correspondientes a los establecidos en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL.” El Programa no se adentra en la dinámica al interior de las familias rurales, pues en materia de alimentación no es posible diferenciar el trato hacia los adultos mayores, los infantes y el resto de la familia, lo cual obedece más a patrones culturales que al mecanismo específico de conseguir un ingreso determinado. Así, el hecho de que se brinde un apoyo a los adultos mayores que habitan con todo el núcleo familiar que padece pobreza alimentaria, COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 52 no implica directamente que sólo los adultos mayores serán receptores de los mayores ingresos y los bienes que con los mismos se adquieran. • Tampoco el Programa establece las condiciones especiales de los casos en donde habitan dos adultos mayores o más en una misma vivienda o núcleo familiar. Como están planteadas las Reglas de Operación 2003, podrían ser otorgados dos o más apoyos a una misma familia. • Frente al objetivo general enunciado en las Reglas de Operación 2003, se tiene un notable avance en las correspondientes al 2004 al establecer un objetivo general y tres objetivos específicos. El avance más considerable se tiene en la incorporación de la cultura nutricional de los Adultos Mayores. Con ello se fortalece el principio de Corresponsabilidad, pues se abre un espacio de participación más amplio. De esta manera, en el punto 4.7 de las Reglas de Operación 2004, se señala: “Las organizaciones campesinas y de la sociedad civil sin fines de lucro, de acuerdo con lo establecido en el artículo 57 del Presupuesto de Egresos de la Federación vigente en el año en curso y previa validación de sus proyectos, podrán participar como instancias ejecutoras en la vertiente de capacitación nutricional distribuyendo las publicaciones y folletos o impartiendo los talleres que la SEDESOL elabore para ese fin.” También se favorece el principio de Integralidad, pues la mayor precisión en los objetivos del Programa permite que las líneas de complementariedad con otros programas sociales se definan más claramente. • En la población objetivo determinada en las Reglas de Operación 2003 no se hace alusión al problema de duplicidad con otros programas sociales. Es hasta los requisitos de elegibilidad en donde se apunta: “No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno”. En contrario, las Reglas de Operación 2004 precisan desde el punto 4.2 Población objetivo, lo siguiente: “Se consideran como sujetos de atención a los Adultos Mayores en condiciones de pobreza alimentaria, que residen en localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación, que no COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 53 reciban apoyo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa o del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa.” Así, se elimina la restricción sobre “apoyos similares”, que es excesivamente amplia y genera confusión, y se anotan los tres programas, todos operados por el Gobierno Federal, sobre los cuales es relativamente fácil llevar a cabo la confronta de padrones de beneficiarios para que sea realmente aplicable la exclusión. Se hace notar, sin embargo, que la exclusión de otros programas sociales pudiera ser un elemento a revisar en futuras ediciones de las Reglas de Operación, ya que se pueden imaginar escenarios en donde se genera complementariedad entre los programas. Por ejemplo, que los adultos mayores que reciben apoyo económico puedan continuar como beneficiarios en los programas que abaratan la adquisición de alimentos, ya que esta situación permitirá un complemento positivo entre ambos programas sociales. • En la versión 2003 de las Reglas de Operación, el requisito de elegibilidad sobre la pobreza alimentaria queda, de hecho, indeterminado. Así, en el formato de Solicitud de Inscripción existe un campo que cuestiona si el solicitante se encuentra o no en el supuesto de pobreza alimentaria, aunque no es llenado por el mismo solicitante, ni se especifica con cuáles parámetros será llenado por el analista. De hecho, este requisito no fue aplicado como filtro para la elaboración del Padrón de Beneficiarios 2003. En contraste, las Reglas de Operación 2004 lo precisan en el apartado 4.3.2.6, con el siguiente fraseo del requisito: “Presentar condiciones de pobreza alimentaria de acuerdo a los criterios definidos por la Sedesol, y con base en los resultados del levantamiento de información que se llevará a cabo en las localidades donde tenga cobertura el programa.” Los principios básicos de Contigo que son reforzados al establecer esta precisión metodológica, se refieren a la Equidad, puesto que el universo de trabajo del Programa de Atención a los Adultos Mayores se concentra solamente en aquellos que efectivamente padecen pobreza alimentaria, determinada ésta mediante una encuesta y no a través de métodos poco precisos. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 54 • Frente a la enorme cantidad de solicitantes de incorporación al Programa, cuya demanda superó las capacidades presupuestales, las Reglas de Operación 2004 agregaron un aspecto que estuvo ausente en las Reglas del año anterior. El apartado 4.3.3.1.3 señala: “Para la entrega de apoyos se aplicarán los siguientes criterios de priorización: • Adultos mayores con alguna discapacidad, la cual deberá acreditar en el momento del levantamiento de información, presentando el certificado médico que la justifique; el adulto mayor contará con 15 días naturales a partir de la encuesta, para remitirlo por conducto de la Delegación Estatal. • De mayor a menor edad.” Con este esquema de prioridades se otorga Transparencia a la designación de beneficiarios, pues las reglas de los programas sociales deben ser muy claras para designar a quiénes se les van a otorgar los beneficios, y prístinas al señalar a qué personas no se les va a considerar beneficiarios. • Otro valioso aporte metodológico de las Reglas de Operación 2004, se refiere al procedimiento para incorporar al Programa aquellas localidades que, no estando consideradas en los listados del INEGI y de CONAPO, se encuentren en las condiciones establecidas por las mismas Reglas, a saber, que cuenten con menos de 2,500 habitantes y que tengan condición de alta o muy alta marginalidad. Debido a que el listado de localidades se fundamenta en los censos decenales, durante un levantamiento y otro surgen y desaparecen localidades. Con esta metodología se favorece el principio de Equidad, al incluir como potenciales beneficiarios a adultos mayores que habitan en localidades de reciente surgimiento; el principio de Cohesión social, puesto que los apoyos del Programa fortalecerán el tejido social de este tipo de comunidades, así como el de Corresponsabilidad, ya que en el Comité Estatal de Incorporación de Localidades participarán representantes de las organizaciones del campo o de la sociedad civil y del gobierno municipal. • Las Reglas de Operación 2003 establecen el apoyo económico en 700 pesos mensuales, en tanto que las Reglas de Operación 2004 señalan en el punto 4.4.2.1 “Apoyo alimentario: cada adulto mayor beneficiario recibirá un subsidio de COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 55 2,100 pesos anuales.” Adicionalmente, las Reglas del 2003 no precisan si los apoyos serán entregados en una sola ocasión o mediante remesas mensuales, en tanto que las Reglas de Operación 2004 precisan que la entrega será en un mínimo de tres exhibiciones. El cambio en el monto del apoyo es un asunto relevante, que tiene que ver con la disponibilidad presupuestal del Programa y no tanto con la medición de las necesidades de complemento alimentario de los adultos mayores beneficiarios. De cualquier manera, se favorece la Transparencia con la precisión contenida en la versión 2004 de las Reglas de Operación. Con los elementos arriba vertidos, se sustenta claramente que las Reglas de Operación 2004 permiten tanto una mayor compatibilidad del Programa de Atención a los Adultos Mayores con los principios rectores de la política social, especialmente de la estrategia Contigo, como la coherencia interna de sus propios elementos definitorios, como población objetivo, tipo de apoyos, pobreza alimentaria y encuesta a los potenciales participantes. Ahora bien, entrando en la materia de la evaluación externa del año 2005, se puede decir que si bien las ROP del 2004 siguen vigentes, las aportaciones se dan a través de dos elementos importantes, los nuevos lineamientos específicos de operación del PAAM para el ejercicio fiscal 2005 y la emisión de manuales e instructivos para la realización de la tarea previa primordial para la aprobación de apoyos que es la ENAM 2005. Sobre los nuevos lineamientos que aparecieron en julio de este año, se puede decir que dan claridad a la elaboración del Padrón de Beneficiarios a través de la Encuesta Nacional de Adultos Mayores (ENAM), tanto en sus etapas de levantamiento de información, como en lo referente a sistematización de la información levantada y el control de los materiales resultantes. También estos lineamientos precisan lo necesario en términos del seguimiento operativo, del seguimiento en campo y gabinete, del seguimiento físico-financiero y de la atención social así como de lo relativo a Capacitación Nutricional e instancias de COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 56 interpretación de los propios lineamientos. Esto es que los lineamientos específicos, junto con las ROP proporcionan para este ejercicio fiscal del 2005 un sólido y mejorado marco de referencia que supera al anterior. Al término de la operación del PAAM correspondiente al año 2005 se puede apreciar que uno de los problemas que se mencionaba en el informe de Septiembre del año pasado era el retraso detectado en la implementación de la ENAM 2005 , retraso que podía afectar la entrega de los apoyos programados para este año. Afortunadamente hubo un esfuerzo muy notable en dicha implementación y se lograron las metas de levantamiento de encuestas programadas. Otro aspecto operativo importante que afectó positivamente el esquema de tres etapas que se planteó en las ROP del 2004 para consolidar el padrón de beneficiarios fue que las etapas primera y segunda se hicieron, físicamente, de manera conjunta en la ENAM 2005. Situación que parece fue una reacción a la recomendación correspondiente hecha en el informe del año 2004. Otro aspecto importante que se logró a través de la utilización de los datos de la ENAM 2005 fue que a partir de ellos se hizo posible la aplicación del algoritmo de asignación de niveles de pobreza y de esta manera se estuvo, por primera vez en los tres años del Programa, en posibilidad real de discriminar al interior del Padrón actual de beneficiarios los casos que sí estaban en pobreza alimentaria de los que no. También fue posible hacer esta discriminación en los casos de otros adultos mayores cuya información fue levantada por la ENAM 2005 y que no estaban previamente en el padrón. Por otro lado, nos parece que sigue vigente el reto, ya expresado en la anterior evaluación, de que en medida que sigue habiendo adultos mayores que siguen recibiendo sus apoyos, aún después de la confronta con otros padrones y del filtro del algoritmo de la pobreza, por tercer año consecutivo, puede incrementar la presión para que se convierta, de facto, en una pensión vitalicia. Por lo que deberá buscarse la forma en que las próximas ROP definan con claridad la temporalidad del apoyo. También prevalece el reto definido anteriormente en relación a que uno de los objetivos específicos establecidos en las ROP vigentes es el de fomentar la formación del tejido social mediante el apoyo corresponsable entre los Adultos Mayores. Pero no se COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 57 encuentra descrito en ningún documento que hubiere sido conocido por el evaluador referencias concretas hacia cómo lograr dicho objetivo y por lo tanto tampoco hay referencias hacia los elementos que sirvieran para construir indicadores para medir el cumplimiento de dicho objetivo. Finalmente prevalece como interrogante el hecho de que en las ROP se establece que la orientación del apoyo económico está dirigida hacia la obtención de alimentos y que el otro tipo de apoyo no monetario que se recibiría está dirigido hacia la capacitación nutricional. Sin embargo en la investigación de campo de la evaluación externa, realizada a principios de este año, se revela con claridad que el apoyo económico se dirige hacia una gran variedad de satisfactores, siendo los alimentos prioritarios, pero también las medicinas y la ropa. Por lo tanto sería más conveniente que en las ROP futuras el enunciado del sobre el destino final del apoyo quedará matizado para que si el apoyo no se destina en su totalidad a alimentación esto no implicara una “falla” de programa. 1.3 Cambios registrados en la evolución del diseño del PAAM que sean atribuibles a retos señalados o recomendaciones hechas durante la pasada evaluación externa. Una pregunta establecida en los TDR correspondientes a esta evolución es la siguiente: ¿En qué medida los cambios registrados (2004 versus 2005) responden a retos señalados o recomendaciones específicas de la evaluación anterior del Programa? La contestación no puede darse de manera total, dado que por un lado las ROP no han variado pero en lo que sí se puede evaluar a la luz del cierre que tuvo el PAAM a diciembre del 2005, es que un aspecto operativo evolutivo que puede deberse a una recomendación específica es el relativo a la unión de dos etapas (primera y segunda) de la ENAM 2005 en lugar de hacerlas separadas. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 58 1.4 Marco Lógico. 1. 4. 1 ¿De qué forma la evolución en el diseño del Programa ha incidido en sus relaciones lógicas en términos de insumos, actividades, productos, resultados e impactos? Para poder dar una contestación a esta pregunta se trasladaron las ROP del 2003 y del 2004 a una matriz lógica, dado que ésta no existía al interior de la dirección administrativa del programa. Esta matriz o marco lógico fue elaborada por el evaluador y deberá ser validada, volvemos a insistir, por la dirección mencionada. Sin embargo tal como está, cumple su propósito básico, servir como un marco de referencia para la contestación a las dos preguntas que en los TDR vienen asociadas al diseño y al modelo lógico del PAAM. A continuación se vuelve a presentar el trabajo realizado por el evaluador. Matriz Lógica INDICADORES OBJETIVO LÓGICA DE LA OBJETIVAMENTE INTERVENCIÓN VERIFICABLES Mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores. Reducir la pobreza en la población de Adultos Mayores. GENERAL COVARRUBIAS Y ASOCIADOS FUENTES VERIFICACIÓN DE SUPUESTOS, HIPÓTESIS, FACTORES EXTERNOS MONITOREO Y COSTOS -Reglas de Operación del Programa del 2003 y el 2004. -Censo de Población del 2000 INEGI, Proyecciones de Población CONAPO 2000. DGEMPS Este programa es congruente con el Programa “Contigo” que es la estrategia nacional para impulsar el desarrollo integral de las personas y responder a los rezagos que enfrentan amplios sectores de la población. CAPÍTULO I - DISEÑO 59 LÓGICA DE LA INDICADORES INTERVENCIÓN OBJETIVAMENTE ROP 2003. Mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación. -Índice de Cobertura (apoyos entregados / VERIFICABLES OBJETIVO ESPECÍFICO ROP 2004 (2005). Apoyar a los Adultos Mayores de localidades rurales que no sean atendidos por otro programa federal y que habiten en localidades con altos grados de marginación y pobreza alimentaria, haciendo una transferencia a su ingreso. Paralelamente se busca contribuir en la mejora de la cultura alimentaria de este grupo de población. Población objetivo). FUENTES DE VERIFICACIÓN SUPUESTOS, HIPÓTESIS, FACTORES EXTERNOS MONITOREO Y -Informes de la Dirección del Programa y Padrón de Beneficiarios 2003 16% 2004 17% -Censo de Población 2000 INEGI. del 2005 8% Las metas de cobertura están sujetas a la disposición presupuestal. La población objetivo se limita a aquella que cumple con los criterios de elegibilidad[1]. Supuestos. Las condiciones de rezago de los adultos mayores se acentúan en las zonas rurales con altos grados de marginación y pobreza. Factores Externos -Proyecciones de Población e Índices de marginación CONAPO 2000. -Encuesta Nacional Ingreso y Gasto de Hogares (ENIGH) 2000. de los ROP 2003 Se considera que las organizaciones de la sociedad civil pueden participar directamente en las tareas de promoción y divulgación del programa. En este año la promoción estuvo dirigida más hacia donde las organizaciones tenían presencia que hacia una distribución proporcional de donde está la población objetivo. ROP 2004 (2005) NOTA 1 Las organizaciones sociales ya no juegan un papel directo en la promoción del programa, limitándolas al rubro de capacitación alimentaria. Habrá que esperar a la reacción de las organizaciones sociales ante esta limitación. [1] La estimación de la población considera todos los criterios excepto el referente a la pobreza alimentaria. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 60 LÓGICA DE LA INDICADORES INTERVENCIÓN OBJETIVAMENTE FUENTES DE VERIFICACIÓN MONITOREO COSTOS VERIFICABLES ROP 2003 No se especifican. ROP 2004 (2005) 1-Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los Adultos Mayores en situación de pobreza alimentaria. RESULTAD OS 1-Aumentar en un 30% el ingreso anual de los adultos mayores que están por debajo de la línea de pobreza alimentaria en las zonas rurales de mayor marginación. NOTA 2 2-Fomentar la formación del tejido social mediante el apoyo corresponsable entre los Adultos Mayores. 3-Fomentar el mejoramiento de la cultura nutricional de los Adultos Mayores. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS 2- Constatar la creación de organismos tipo Contraloría Social. 3- Mejoras en la dieta de los beneficiarios. Disminución de enfermedades que se derivan de, o se acentúan con, una nutrición deficiente. SUPUESTOS, HIPÓTESIS, FACTORES EXTERNOS Y Evaluación: interna y externa. Factores externos: La disposición presupuestal puede Información/datos: limitar el impacto. -Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto. Proyecciones de Población e índices de marginación CONAPO 2000. -Información Operación Programa. de la del -Datos de la Secretaría de Salud. DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 61 INDICADORES LÓGICA DE LA OBJETIVAMENTE FUENTES DE VERIFICACIÓN SUPUESTOS HIPÓTESIS INTERVENCIÓN VERIFICABLES MONITOREO Y COSTOS FACTORES EXTERNOS ROP 2003 1. Presupuesto global. Transferencia de apoyos económicos (700 pesos mensuales 2003 439 millones. y hasta 2,100 anuales). 2004 496 millones. ROP 2004 (2005) 2005 277 millones. 1-Transferencia de apoyos económicos (2,100 anuales). Costos: • • El costo por apoyo per cápita de la transferencia de dinero es de 11.5 pesos por entrega (comisión de Telecom es 1.4% sobre el importe, mas el IVA por cada apoyo entregado). El costo de la ENAM por encuesta es de 76 pesos. 2-Coordinación entre niveles de 2-El menor porcentaje de gobierno y complementaridad entre duplicidad de apoyos a la programas federales para la población objetivo. Evaluación: Contraloría Social, ACTIVIDADES atención a Adultos Mayores , así Evaluación interna y externa. como la conformación de Comités de este grupo de población para las 3-Se cuenta con el 5% del tareas de Contraloría Social. presupuesto total para realizar las actividades Información/datos: 3-Los Adultos Mayores recibirán relacionadas con el -Convenio de colaboración entre una capacitación para el mejoramiento de la cultura SEDESOL Y TELECOM. mejoramiento de su cultura nutricional. nutricional, a través de talleres, -Datos de la Dirección General del folletos o publicaciones elaboradas Programa. por SEDESOL y con ayuda del -Presupuesto para el INAPAM. -Dirección de Validación y Censo (ENAM 2005): Autorización SEDESOL. ENAM 2005 $ 28,269,848 - Censo para depurar el padrón de beneficiarios y ampliar su cobertura. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS Factores externos: El levantamiento de la ENAM presentó, de entrada, problemas de retraso debido a diferentes aspectos de carácter operativo: • • • El carácter rural de las localidades que implica mayor tiempo y costo de cobertura. La desigual coordinación operativa en las delegaciones. Las diferencias por entidad en el monto de beneficiarios y en el modo de operar de empresas o instituciones académicas contratadas. Al cierre de la operación del 2005 la meta, expresada en entrevistas, de la ENAM fue conseguida. CAPÍTULO I - DISEÑO 62 NOTA 1 Los datos que se están utilizando para el cálculo del índice de cobertura son los siguientes: 2003 2004 2005 Población Objetivo 1,340,812 1,421,261 1,413,889 Beneficiarios 211,703 241,889 115,993 Como se puede observar en el cuadro, la cifra de población objetivo disminuye del 2004 al 2005, lo cual se debe a que para éste último año se consideró una tasa de crecimiento menor a la de los años anteriores. La población objetivo del 2005 se considera una aproximación más fidedigna que las anteriores, debido a que las anteriores consideraban únicamente el crecimiento de la población de adultos mayores, en cambio esta nueva tasa de crecimiento toma en cuenta el crecimiento de la población de adultos mayores en zonas rurales con mayor marginación. También se puede notar de este cuadro que hubo en el 2005 una reducción drástica de beneficiarios, del orden de poco más del 50% respecto al año anterior, esto se debió, fundamentalmente a que a raíz de los resultados de la ENAM (beneficiarios que no pasaron el filtro de pobreza alimentaria, o que habían fallecido, o que se habían mudado, o que no existían en las localidades donde se suponía deberían vivir) y de los resultados de la confronta con los padrones de otros programas sociales (Oportunidades, etc.) se detectaron adultos mayores que no tenían porque recibir los apoyos y que si lo habían hecho en años anteriores. Por lo que, sin lugar a dudas, la ENAM y la posterior confronta con padrones significaron puntos altamente relevantes para corregir la focalización de los beneficios dados en 2005. NOTA 2. Se utilizó el dato del ingreso mensual de la pobreza alimentaria, se anualizó y se hizo el cociente entre el monto del apoyo sobre el ingreso anualizado. Esto nos llevó a que el apoyo representa aproximadamente el 30% del ingreso anual. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 63 De la revisión de la matriz anterior se observa, de inmediato, que en términos de la lógica de la intervención del programa sobre la problemática de un año a otro ha habido mejoría, sobre todo al acotarla con mayor precisión en los “objetivos específicos” y al plantear, aunque sea sólo con carácter enunciativo, un conjunto de resultados que no estaba en la versión del 2003. Aunque todavía hay problemas en la definición conceptual de indicadores objetivamente verificables para los referidos objetivos sobre mejoramiento de las condiciones de vida, la formación de tejido social y el mejoramiento de la cultura nutricional. A nivel de “actividades” se aprecia una mejoría clave en lo que se refiere a la ENAM 2005. En términos de las fuentes de verificación, monitoreo y costos, se nota que hay un esfuerzo mayor, sobre todo, en la introducción de la ENAM como el elemento pivotal a través del cual se podrá decidir si un AM se encuentra en pobreza alimentaria o no. 1.4.2 ¿En qué medida la evolución en el diseño del Programa ha incidido en la problemática y en los factores de influencia que delinearon al PAAM?. Retomando los factores que dan origen a la problemática de este grupo de población, podríamos decir que a pesar de que el PAAM no pretende aumentar las oportunidades laborales de este grupo vulnerable, si incidió, desde su primer año de operación, en la mejoría de la calidad de vida de los AM, simplemente por el hecho de dotarlos de una transferencia monetaria anual estable, la cual a su vez fue un “disparador”, principalmente, de la adquisición de nutrimentos (vía la compra de comida), así como para la adquisición de medicinas y pago de doctor. Si a este beneficio de arranque se le adiciona que con las modificaciones de las ROP en el año 2005 se hizo una mejor focalización de los beneficios entonces podemos decir que a la vuelta de tres años de arrancado el programa, éste se modificó para hacerse más preciso en su focalización gracias a la decisión de utilizar un mecanismo científico para la valoración de a quienes sí se les continúa dando el apoyo (por estar realmente en pobreza alimentaria o porque no están apoyados por ningún otro programa de asistencia social). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 64 Puntualizando lo anterior podemos decir que los AM tienen, cuando bien les va, diversos tipos de ingreso aunque estos en su mayoría son insuficientes, especialmente para aquellos AM que habitan en poblaciones rurales. El avance en el diseño del Programa en el sentido de señalar que su tarea sustantiva es ofrecer un apoyo a través de una transferencia económica al ingreso de los AM, cambia la perspectiva de este grupo de población al dotarlos de un ingreso fijo anual. Esta transferencia pública, pese a no tenerse aún claridad en cuanto a la temporalidad del apoyo, constituye un ingreso seguro, a diferencia de las transferencias anuales de carácter privado que reciben los AM, cuyos montos son irregulares. Sería interesante conocer si el apoyo del PAAM modifica las estrategias familiares, como sería la disminución de las transferencias privadas, o si en la mayoría de los casos el AM mantiene ambos ingresos. Si bien se ha mejorado en los criterios de focalización, a través de las modificaciones de las ROP para el 2004, aún es cierto que persisten dudas lógicas, primero sobre el verdadero tamaño de la población y por ende sobre el verdadero porcentaje de cobertura y por otro lado que diversos estudios sobre la población objetivo señalan diferencias de género y de edad en relación a la condición de pobreza. Esto sugiere la pertinencia de primero determinar el verdadero tamaño de la población objetivo así como llevar a cabo un estudio, que bien pudiera ser de tipo etnológico para entender mejor las dinámicas internas de los hogares con AM y así priorizar distribución de apoyos. Hasta ahora, como se presenta más adelante, la distribución de los apoyos parece responder a condiciones de pobreza en lo general (localidades rurales de alta y muy alta marginación) que a un análisis más profundo por género, por grupos de edad y por tipo de discapacidad o por tipo de lejanía de las localidades respecto a cabeceras municipales. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 65 Ante la falta de un trabajo remunerado y su consecuente pensión o jubilación, los 2,100 pesos anuales que entrega el Programa pueden ser percibidos por los AM como una pensión o jubilación, la temporalidad de este apoyo no está clarificada en ningún documento por lo que es necesario avanzar en este sentido. Aquí reside uno de los asuntos que debe “evolucionar” para las futuras ROP. Sobre todo hasta cuándo debe sostenerse esta transferencia y a partir de qué edad realmente debe empezar (el criterio vigente de que se comienza con los de mayor edad y con los que tengan alguna discapacidad hasta donde alcance el presupuesto, si bien “suena” pragmático” y de fácil operación conlleva el peligro de que puede hacer que el ingreso a los beneficios del programa, para nuevos AM, sea muy lento y prácticamente ocurra por sustitución de los que vayan muriendo. Otro punto de evolución positiva del diseño de las ROP ha sido el de considerar acciones en torno al tema de la cultura nutricional. Esto es fundamental para mejorar la calidad de vida de los AM, ya que como se dijo antes el problema de la nutrición afecta fuertemente a este grupo de población. Un estudio profundo de las necesidades nutricionales de los AM sería un punto de partida para definir líneas de acción más precisas que contribuyeran, junto con la capacitación nutricional, a mejorar la ingestión dietaria de este grupo. Si bien en la evolución del diseño del PAAM no ha habido referencias específicas a lo relativo a salud de los AM, sabemos que el apoyo económico que otorga el PAAM se destina, después de la compra de alimentos, a la compra de medicamentos, lo cual disminuye el gasto en salud para los ancianos y con ello hay una incidencia clara sobre uno de los factores que contribuyen a la problemática de los AM. Uno de los pendientes no cubiertos en la evolución de las ROP es el referente a la distribución geográfica de los AM. En este caso será necesario en el futuro próximo que las ROP establezcan algún criterio que relacione las proporciones estatales “reales” de AM, así como sus proporciones por género, con las proporciones de entrega de apoyos por entidad y género. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 66 Asimismo debe pensarse que el fenómeno de la migración (principalmente internacional) puede revisarse como un criterio para discriminar entre apoyos para ciertas localidades. Las localidades de alta y muy alta marginación con altos índices de migración de retorno pueden indicar que los AM de estas poblaciones presentan menores problemas de ingreso que en aquellas de alta y muy alta marginación donde no se emigra. 1.5 Conclusiones y Recomendaciones. La pregunta final establecida en los TDR fue: ¿Existen modificaciones adicionales a las ROP que se deben realizar para mejorar el modelo lógico del Programa? Es de vital importancia mencionar que no existió ni en el origen ni al momento de esta evaluación un documento formal que estableciera el modelo lógico del Programa. El primer avance, el primer boceto de un modelo lógico (marco) se dio hasta la evaluación entregada en septiembre del año pasado, sin ser parte puntualmente establecida en los TDR, el evaluador tuvo que llevar a cabo el primer intento. Ahora bien, ¿cómo darle contestación a una pregunta que habla de un modelo lógico, que se supone estaba ya definido? La única manera es partir de la aceptación de que el marco lógico elaborado por el evaluador es la mejor aproximación de la que se dispone y que se han vertido e interpretado correctamente las ROP del 2003 y del 2004. Una vez aceptado lo anterior se puede decir que lo siguiente: Dentro de la Lógica de la Intervención se aprecia que las ROP de años venideros podrían “cerrar el círculo” de su misión (contribuir al mejoramiento de la condiciones de vida de los AM en pobreza alimentaria, fomentar el tejido social corresponsable COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 67 entre los AM y fomentar el mejoramiento de la cultura nutricional) orientando la forma del gasto de la transferencia económica que los beneficiarios reciben. Tal vez fomentando el uso de tiendas del gobierno o estableciendo pactos de “precio justo” con los agentes del comercio organizado que es donde principalmente van a parar los dineros entregados. Este punto de cierre es relevante dado que actualmente el apoyo que se les da a los AM se canaliza y está sujeto a las fuerzas del mercado libre de alimentos y otros artículos (como medicinas) presente en las localidades donde viven los AM o en las localidades donde pueden ir a gastar su dinero. También es importante hacer un esfuerzo de definición de indicadores verificables para poder evaluar otros resultados esperados y descritos en las actuales ROP, tales como: Fomentar la formación del tejido social” y “fomentar el mejoramiento de la cultura nutricional” Para ello las próximas ROP, y en particular sus correspondientes Lineamientos Específicos, deberán abordar el tema, tal vez desde el enfoque de una encuesta en localidades selectas que les permita evaluar la formación del tejido social a través de la verificación de grupos organizados de AM y de la evaluación de cambios en la dieta producidos por las enseñanzas de los grupos de capacitación nutricional. Asimismo es relevante decir que existen ciertos problemas de consistencia interna en caso de los indicadores objetivamente verificables que se pueden sustraer de las dos versiones de las ROP; se puede observar en la columna del cuadro que habla de estos indicadores que hay metas redactadas en una oración que hablan sobre el impacto que se pretende tener en la población objetivo o en la problemática en general, pero carecen de unidades de medida específicas, son vagas. Esto es que los responsables del PAAM no siempre se han planteado metas a través de indicadores objetivamente verificables. También es problema la ausencia de temporalidad en algunas de las variables. Todo esto contribuye a una dificultad para evaluar el cumplimiento total de los objetivos sin tener referentes claros. Otros Programas Sociales utilizan porcentajes para señalar el grado de impacto que esperan tener, por ejemplo: reducir la pobreza alimentaria de los AM en un 30%, cubrir el 80% de la Población Objetivo, disminuir en un 40% las enfermedades derivadas de la mala alimentación en los AM, etc. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 68 También hace falta un estudio más profundo de la posible duplicidad o complementariedad del PAAM con otros Programas Federales para lo cual se recomienda la construcción de un Marco Programático10 que de cuenta de esta situación y donde se presenten las características de todos los Programas que confluyan en la tarea de atender a los AM de poblaciones rurales. Esta labor bien pudiera caber dentro de los TDR de la evaluación externa del año 2006 para solicitar un ejercicio completo de elaboración de un Marco Programático Nacional y Estatal de contrastación de programas asistenciales y de fomento. Lo anterior es relevante dado que se pudiera estar partiendo de una estrategia errónea al considerar que otro Programa Federal sustituye al PAAM cuando en realidad se complementan. Además de los Programas que opera la SEDESOL, es importante incluir en este Marco a aquellos Programas Federales que tienen incidencia en alguna de las problemáticas del campo mexicano como aquellos operados por la SAGARPA. Hasta donde fue posible indagar en la presente evaluación, de naturaleza exclusiva de gabinete, la mayoría de los Programas Sociales para AM que operan en las entidades federativas son complementarios del PAAM, salvo algunos casos en los que la delegación de SEDESOL correspondiente podría llevar a cabo un proceso de contrastación entre programas para filtrar a los beneficiarios potenciales. Tal es el caso de Nuevo León donde el gobierno estatal lleva a cabo un programa de transferencia económica a AM de 70 años en adelante que habitan en condiciones de pobreza y vulnerabilidad. Así el PAAM podría centrarse en esta entidad, únicamente en aquellos AM entre 60 y 70 años que cumplan los requisitos de elegibilidad del Programa. 10 En el anexo titulado “Marco Jurídico, Institucional y Programático” se presenta un ejemplo de cómo construir un documento de esta naturaleza. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO I - DISEÑO 69
