Capítulo 3 Operación

Evaluación Externa del Programa 3X1 para Migrantes 2005
Capítulo 3
Operación
En este capítulo se hace un análisis de la operación del Programa incluyendo los
principales procesos operativos del mismo y las metas para el año 2005.
3.1
Procesos Operativos
En este apartado se describe la operación del Programa, en cada uno de sus niveles y el
cumplimiento de metas físicas y financieras del período 2002-2005.
3.1.1
Difusión del programa
El primer paso y el más importante para lograr que el Programa cumpla con sus objetivos
es la difusión. A lo largo de la ejecución del Programa, se ha visto que la participación de
SEDESOL en este proceso es determinante y reconocida por cada una de las partes
involucradas.
A este respecto, el gobierno federal ha ido implementado estrategias de suma
importancia, tales como la creación de dos representaciones de la SEDESOL en el
extranjero, ubicadas en Chicago, Illinois y Los Ángeles, California; por medio de estas
representaciones y en estrecha coordinación con las Federaciones y Clubes de
migrantes, se incentiva a los connacionales a organizarse y a aportar recursos al
Programa, dando a conocer las Reglas de Operación (ROP) y los beneficios generados
por el Programa.
Así mismo, el fortalecimiento intersecretarial entre la SEDESOL y la Secretaría de
Relaciones Exteriores ha permitido, a través de la red consular mexicana en EE. UU.,
incrementar la difusión y por ende el conocimiento del Programa entre los mexicanos
radicados en este País, situación que podría tomarse como ejemplo para fortalecer los
vínculos con otros consulados.
A nivel nacional, las Delegaciones de SEDESOL dan a conocer las ROP a los Gobiernos
de los Estados y los invitan a participar en el ejercicio del Programa. Los técnicos
residentes de las Delegaciones se encargan de dar a conocer los lineamientos y capacitar
a los representantes municipales sobre el funcionamiento del Programa.
Por su parte, los Gobiernos de los Estados se vinculan tanto con los migrantes, como con
los municipios, ya sea a través de los técnicos de COPLADE, o directamente mediante
visitas de los representantes del gobierno estatal a las principales ciudades donde radican
los migrantes en el extranjero (Figura 2).
Posteriormente, los representantes municipales llevan a cabo reuniones con los
habitantes de las poblaciones y en ocasiones también visitan a los migrantes en el
extranjero con el objetivo de incentivarlos a participar activamente en el Programa.
Entre los instrumentos utilizados en las actividades de difusión destacan: medios
impresos, radio, televisión e Internet. Este último medio permite, la transparencia del
Programa, al ser la vía en la que se publican, con apertura a toda la sociedad, las metas
físicas y financieras del Programa. Según lo manifestado por los beneficiarios durante la
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evaluación 2004, esta información se refiere a recursos invertidos en la obra metas
alcanzadas y comunidades beneficiadas.
Con base en el meta-análisis se intuye que la falta de conocimiento pleno de los distintos
pasos a seguir en la operación del Programa y confusión de los beneficiarios que habitan
las localidades sobre el origen de los recursos, impide la apropiación del Programa por
parte de los mismos, dejando este papel casi exclusivamente a los migrantes.
Por otro lado, la falta de difusión sobre los resultados del Programa dirigida a los
legisladores es escasa. Cabe destacar que la cantidad y calidad de la información, que
llega a los beneficiarios, depende en gran medida del vínculo existente entre migrantes,
representantes municipales, estatales y federales con las localidades.
Figura 2. Diagrama de flujo de la Difusión del Programa
Difusión del Programa
Oficinas de Atención al Migrante en
los Angeles y Chicago
Federaciones de migrantes
Delegaciones estatales
de SEDESOL
Técnicos de las residencias
Gobiernos de los estados
Técnicos de COPLADE
o representantes del gobierno estatal
Clubes de migrantes
Reuniones
con los municipios
Fuente: Evaluación externa 2004 (SERpro, S.C.)
3.1.2
Solicitud de apoyos
Las solicitudes de apoyo se originan a partir de las propuestas presentadas por los
migrantes a través de sus clubes, los cuales a su vez las entregan a la federación y ésta
las envía a los municipios donde pretende ser realizado el proyecto social.
Una vez que el municipio recibe la solicitud, analiza la propuesta y prioriza las obras, con
base en su planeación de desarrollo municipal. Determinada y aceptada la solicitud por el
municipio, se integra el expediente de la obra describiendo las características del proyecto
y el monto requerido para su construcción, así como el club que va a apoyar en su
realización. Finalizada esta etapa, se envía el expediente al Gobierno del Estado, que
recibe la solicitud y lo revisa nuevamente, para asegurarse de que esté completo para su
dictamen. Concluida esta parte del proceso, el expediente se envía a la Delegación
estatal de SEDESOL. En la Delegación nuevamente se revisa, si llegara a presentar
errores en su integración se devuelve al Gobierno del Estado para su corrección.
Una vez que la solicitud es aceptada en la Delegación, el expediente se remite al Comité
de Validación y Atención a Migrantes (COVAM). En este comité se someten las
solicitudes a dictamen, en apego a la normativa del Programa, las personas entrevistadas
en evaluaciones anteriores consideraron que los criterios para priorizar las solicitudes son
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las que marcan las ROP, aunque en cada entidad se cuenta con distintos criterios para
aprobar las solicitudes. Las solicitudes dictaminadas son capturadas en el SIIPSO, y
enviadas a través del sistema para que la Dirección Central de SEDESOL asigne un folio
de solicitud y aprobación de la obra (número de expediente) (Figura 3). De acuerdo a las
entrevistas realizadas en la evaluación 2004, una debilidad en la solicitud de apoyos es la
falta de conocimiento y personal capacitado para utilizar el SIIPSO, pues en muchos
estados el Sistema es prácticamente nuevo. Por otro lado, los entrevistados indicaron que
aunque el tiempo para la aprobación de solicitudes disminuyó a partir de la
implementación del SIIPSO, aún es excesivo y el trámite muy burocrático, lo que incide en
el retraso de la ejecución de las obras.
Asimismo, algunos entrevistados opinaron que COPLADE no revisa adecuadamente los
expedientes y cuando llegan a la Delegación presentan errores, lo cual genera retrasos en
la aprobación de las obras, agregaron que en los estados no son estrictos con los
municipios, pues aceptan expedientes incompletos, de mala calidad y heterogéneos en su
integración.
Hasta ahora la tardanza en la aprobación de los apoyos es un factor determinante en las
expectativas de los beneficiarios y los migrantes. Cabe señalar que en dicha percepción
del tiempo no se contabiliza el tiempo que tarda la solicitud en ser enviada al sistema
central.
Figura 3. Diagrama de flujo de la Solicitud de Apoyos
Solicitud de apoyos
Las localidades
Clubes de migrantes
Recibe la solicitud
Federaciones de migrantes
Municipios
Obras Públicas
Desarrollo Económico
Prioriza las obras
Integra el expediente
Recibe la solicitud el Gobierno del Estado,
a través del COPLADE u organismo similar
Revisa el expediente
Recibe la solicitud
y también la revisa
La solicitud es enviada
a la Delegación estatal
La solicitud es dictaminada
en el COVAM
La solicitud es capturada en el SIIPSO
y es enviada al sistema central
Fuente: Evaluación externa 2004 (SERpro, S.C.)
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3.1.3
Ejecución de obras y/o apoyos
Recibido el número de expediente, la Delegación Estatal notifica al Gobierno del Estado
las obras solicitadas que fueron aprobadas. Posteriormente, éste emite un oficio de
notificación a los municipios, dando a conocer las obras aprobadas y solicitando el
número de cuenta bancaria donde pueda ser depositado el recurso de la federación y el
gobierno estatal.
Después de que el municipio proporciona el número de cuenta bancaria, recibe 50 por
ciento del recurso para dar inicio a la ejecución de la obra. El gobierno municipal a través
de las direcciones de Desarrollo Económico o de Obras Públicas, licita la obra o la
adjudica directamente a un particular, según el monto de que se trate y convoca a la
comunidad a integrar el comité de obra de los proyectos sociales respectivos.
Desde el momento de su integración, el comité de obra es el principal contralor de la
ejecución de los proyectos, asumiendo la responsabilidad de vigilar el cumplimiento del
contratista en cuanto a los materiales utilizados, las características técnicas señaladas en
los expedientes y el tiempo de realización concertado. La evaluación 2002 señaló que en
las entidades donde los comités de obra tenían limitada participación, el Programa
presentaba problemas en su funcionamiento, como por ejemplo, retrasos en las obras,
incumplimiento en la calidad de éstas e inconformidad en cuanto al manejo de los
recursos.
Terminada la obra por el contratista, el municipio invita a la instancia normativa
correspondiente (CFE, SCT, CNA, etc.) a validarla y determinar si cumple con las
características técnicas correspondientes. Finalizado este proceso, se firma el acta de
entrega-recepción de la obra y se hace entrega a los beneficiarios.
Las evaluaciones anteriores (2002, 2003 y 2004) indican que las actividades de
contraloría social no son suficientes, pues aún se requiere mayor participación de los
representantes de los comités de obra y de los beneficiarios.
En la evaluación 2004 se encontró que la mayoría de las veces los comités no reciben
capacitación para realizar funciones de contraloría de manera efectiva y solamente están
inscritos en el proyecto de la obra para dar cumplimiento al requisito, sin desempeñar
funciones posteriores en su desarrollo.
Por otra parte, también se detectó que la escasa participación de los comités se debe a
desinterés, pues gran parte de ellos mencionó que no tienen tiempo suficiente para
organizar y vigilar la obra, con lo cual delegan toda la responsabilidad al municipio.
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Figura 4. Diagrama de flujo de la ejecución de las obras
Ejecución de
las obras
SIIPSO
Por medio del sistema se obtiene un
Número de expediente
Delegación Estatal
Notifica al Gobierno del Estado que las obras
solicitadas fueron aprobadas
Gobierno del Estado
Se integra un comité de obra
Ejecuta la obra a través
de un contratista
Municipio
Emite un oficio de notificación sobre la
Solicitud de las obras
Se solicita el número de cuenta
Para el depósito del recurso del ramo 20
Intervienen las instancias normativas
CFE, SCT, CNA, etc.
Se firma el acta de entrega-recepción
Fuente: Evaluación externa 2004 (SERpro, S.C.)
3.1.4
Persistencia de fortalezas y retos operativos señalados en evaluaciones
anteriores
Fortalezas
x
Aunque no todas las inversiones y acciones se han concentrado en localidades con
alta marginación; sino también en aquellas con media e incluso baja marginación; los
objetivos del Programa se cumplen adecuadamente; ya que, se fomenta la
participación ciudadana y se apoya a las localidades de los grupos de migrantes
organizados, logrando mayores lazos de identidad con sus lugares de origen.
x
El deseo de los migrantes por apoyar a sus connacionales y a sus localidades de
origen conlleva a un alto potencial de acrecentar cada año el número de apoyos e
incorporar cada vez más migrantes al Programa.
x
En las tres evaluaciones anteriores del Programa (2002, 2003 y 2004) se ha resaltado
la participación de los representantes de SEDESOL en la difusión del Programa,
proceso que se ha fortalecido principalmente con la utilización de medios impresos, y
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
(LFTAIPG), publicada el mismo año en que inició la operación del Programa.
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x
Otro punto favorable, mencionado en las evaluaciones 2003 y 2004 es el dictamen de
los proyectos por parte del COVAM, situación que fomenta la participación ciudadana
en la toma de decisiones para beneficio de sus localidades.
Retos
x
En la evaluación 2002, se señaló que por ser un Programa de reciente creación había
cierta confusión entre los diversos actores sobre los pasos a seguir y derechos y
obligaciones adquiridas al ser parte de éste. En el caso de los representantes
municipales la principal confusión se daba en el origen de los recursos, si éstos
provenían del ramo 20 o 33, situación que persiste, según lo encontrado en la
evaluación 2004.
x
Por otro lado, en las evaluaciones 2002, 2003 y 2004 se mencionó que los comités de
obras desconocían los derechos y obligaciones que adquirían, repercutiendo en
deficiencias en la contraloría social e inexistencia de bitácoras detalladas, que
permitieran dar seguimiento a las obras.
x
De los resultados de la evaluación 2004, se destaca que aunque los clubes de
migrantes reconocen al Programa, no conocen la normativa, no saben cuáles son sus
derechos y obligaciones, desconocen como elaborar la solicitud de apoyo y con quién
deben acudir en caso de alguna anomalía en el proceso.
x
Ligado a lo anterior, resalta la insuficiente calidad de difusión del Programa, lo que
propicia el desconocimiento de su operatividad, lineamientos y beneficios potenciales
hacia cada uno de los actores involucrados.
x
El Programa tiene un potencial bastante importante, sin embargo, la escasa
organización de algunas entidades, principalmente las de niveles más altos de
marginación, ha limitado su desarrollo.
x
En términos generales el lapso que SEDESOL se tarda en autorizar los proyectos ha
sido considerado excesivo en las evaluaciones 2002, 2003 y 2004, pues aunque en la
evaluación 2004 se reconoce que gracias a la implementación del SIIPSO en algunos
estados este tiempo se redujo de 4-6 a 2-3 meses en promedio, el tiempo que se lleva
en las respuestas de aprobación continúa siendo excesivo, retrasando la ejecución de
las obras, situación que eleva los costos y reduce los beneficios de la misma.
x
Una recomendación de la evaluación 2003 fue elaborar calendarios de aportaciones,
con el objetivo de minimizar el retraso de los recursos; durante la evaluación 2004 se
investigó la existencia de estos calendarios y la respuesta no fue favorable, pues
aunque en algunos estados comentaron que sí existían, el incumplimiento de éstos
fue recurrente en las respuestas.
x
Por último, en las evaluaciones anteriores se insiste sobre la insuficiencia de personal
de la SEDESOL para llevar a cabo el seguimiento y supervisión de las obras, lo que
propicia, entre otras cosas, inconsistencias entre los avances físicos y financieros
reales y reportados.
Algunos de estos retos pueden haber continuado en el 2005, sin embargo debido a que la
evaluación del 2005 no tuvo fase de campo, no fue posible corroborar e identificar las que
persisten.
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3.2
Metas
En este apartado se realiza un análisis del cumplimiento de metas físicas y financieras del
ejercicio 2005, para estimar el grado de avance en el desarrollo de las obras apoyadas y
la inversión de los recursos financieros asignados al Programa.
La información utilizada en este apartado proviene del PEF 2005, de los acuerdos de
coordinación 2005 firmados y de las cifras preliminares de enero a diciembre del 2005 de
la operación del Programa.
3.2.1
Metas financieras y físicas
Para el ejercicio fiscal 2005, el presupuesto original del Programa, asignado en el PEF fue
de 160 millones de pesos, para la realización de 574 proyectos. Sin embargo, los
funcionarios consideran que la cantidad de recursos que tiene asignados el Programa es
insuficiente para cubrir toda la demanda de proyectos y acciones que presentan los
migrantes.
Por su parte, en los Acuerdos firmados de Coordinación del Programa 2005, se establece
como meta de inversión federal 176.4 millones de pesos, para la realización de 717
proyectos y/o acciones. De estas metas, 27.9 por ciento se enfocan a microrregiones y
72.1 por ciento a otras regiones.
Metas financieras a nivel nacional
Con la información preliminar al mes de diciembre se tiene que se ejercieron 221.57
millones de pesos de recursos federales, por lo que se superaron las metas registradas
en el PEF en un 38.5 por ciento; y las planteadas en los acuerdos de Coordinación 2005
en 25.6 por ciento (Cuadro 20).
Cuadro 20. Metas financieras nacionales
Metas
Alcanzadas
Total
$176,432,241.25
$221,566,100.63
Microrregiones
$49,247,660.00
$59,533,352.61
Otras Regiones
$127,184,581.25
$162,032,748.02
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección General de Seguimiento.
Los recursos aplicados en microrregiones superaron las metas en 20.9 por ciento y en las
otras regiones 27.4 por ciento.
Metas físicas a nivel nacional
Las metas a nivel estatal se realizaron con base en los acuerdos de coordinación firmados
2005, ya que en estos se muestra la información condensada para los estados y no fue
necesario el uso de los Planes Operativos Anuales, los cuales son similares, solo que
tienen la característica de presentar la información por estado, municipio y tipo de obra.
Las metas físicas en relación con el PEF fueron superadas en un 195 por ciento y las
marcadas en los acuerdos de Coordinación se superaron en un 136 por ciento.
Por otro lado las metas físicas planteadas en los acuerdos de coordinación en las
microrregiones fueron superadas en un 95 por ciento y las planteadas para las otras
regiones en un 153 por ciento (Cuadro 21).
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Cuadro 21. Metas físicas nacionales
Metas
Alcanzadas
Total
717
1,694
Microrregiones
206
402
Otras Regiones
511
1,292
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección General de Seguimiento.
Metas financieras a nivel estatal
La mayoría de los estados cumplieron con sus metas financieras que tenían programadas
en los acuerdos de coordinación y otros mas incluso rebasaron sus metas. Los estados
que rebasaron las metas fueron Hidalgo, Sonora, Guanajuato, Durango, Puebla,
Zacatecas, Colima, Guerrero, Nuevo León, Oaxaca, Jalisco, Nayarit y Michoacán. Por otro
lado los que cumplieron con las metas fueron México, Sinaloa, Veracruz y San Luis Potosí
(Cuadro 22).
Cuadro 22. Metas financieras estatales
Estado
Metas ($)
Metas alcanzadas
%
Aguascalientes
2,302,000
Baja California
303,000
99.01
Colima
500,000
Chiapas
Chihuahua
Durango
93.25
Metas alcanzadas
en microrregiones
%
Metas alcanzadas en
Otras Regiones
%
100.00
92.50
129.80
100.00
133.11
1,500,000
61.24
64.58
53.42
769,000
9.75
8.67
13.00
4,263,000
200.00
103.30
241.44
10,859,000
231.07
178.93
239.43
6,500,000
127.57
342.23
474,241
540.10
Jalisco
51,258,000
106.99
99.43
108.54
México
1,428,000
100.00
91.46
119.96
20,627,000
103.71
99.94
106.23
588,000
99.34
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Michoacán
Morelos
56.02
377.84
66.18
Nayarit
6,032,000
105.67
95.61
Nuevo León
1,240,000
123.38
104.63
Oaxaca
4,961,000
116.13
100.00
Puebla
1,200,000
163.05
1102.10
Querétaro
58.71
1,600,000
82.37
117.67
17,000,000
99.99
98.60
102.58
Sinaloa
719,000
100.00
83.18
251.41
Sonora
600,000
256.00
San Luis Potosí
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
256.00
892,000
78.58
87.31
5,331,000
95.81
98.50
95.34
600,000
100.00
100.00
100.00
3,000,000
74.30
118.97
7.28
31,886,000
156.58
203.38
151.38
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección General de Seguimiento.
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Metas físicas a nivel estatal
Las metas físicas a nivel estatal fueron alcanzadas o superadas por 23 de los 26 estados,
dos estuvieron a punto de superarlas y otro más no tenía asignadas metas físicas. Los
estados que superaron las metas físicas fueron Hidalgo, Guanajuato, Sonora, Colima,
Tlaxcala, Morelos, Durango, Chiapas, Nuevo León, Michoacán, San Luis Potosí,
Veracruz, Jalisco, Puebla, Zacatecas, Sinaloa, Nayarit, Oaxaca, Tamaulipas,
Aguascalientes y Yucatán; los que cumplieron con las metas fueron Baja California y
Chihuahua y por ultimo, el Estado de México no tenia asignadas metas físicas en los
acuerdos de coordinación (Cuadro 23).
Cuadro 23. Metas físicas estatales
Metas alcanzadas
Estado
Metas (acciones)
%
Metas
alcanzadas en
microrregiones
%
Aguascalientes
13
107.69
Metas
alcanzadas
en Otras
Regiones
%
100.00
109.09
500.00
Baja California
1
100.00
Colima
3
366.67
100.00
Chiapas
9
277.78
400.00
33.33
Chihuahua
3
100.00
100.00
100.00
Durango
24
283.33
85.71
364.71
Guanajuato
25
716.00
725.00
714.29
Guerrero
35
94.29
277.78
Hidalgo
2
950.00
Jalisco
220
230.91
100.00
269.41
México
347.83
217.14
Michoacán
30.77
650.00
58
268.97
Morelos
3
300.00
Nayarit
12
141.67
125.00
4
275.00
225.00
Oaxaca
28
121.43
117.86
Puebla
7
228.57
900.00
Nuevo León
Querétaro
100.00
116.67
9
88.89
133.33
32
265.63
252.38
Sinaloa
4
150.00
75.00
Sonora
1
400.00
Tamaulipas
12
108.33
Tlaxcala
14
335.71
300.00
341.67
Veracruz
2
250.00
100.00
400.00
17
105.88
170.00
14.29
179
217.32
88.89
231.68
San Luis Potosí
Yucatán
Zacatecas
290.91
400.00
130.00
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección General de Seguimiento.
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3.2.2
Metas de resultados
Con base en las entrevistas a los funcionarios responsables de la operación del Programa
se observó que no se definen metas de resultados o de desempeño, adicionales a las
físicas y financieras, que le permitan al Programa guiar su operación para mejorar las
condiciones de vida de la población.
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