El Presupuesto basado en Resultados

DESAFIOS PARA EL PRESUPUESTO EN AMERICA LATINA:
EL PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS Y LOS
SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA 1
Gerardo Uña 2
Noviembre 2010
1
Una versión preliminar de este documento fue presentada en el Taller “Experiencias recientes de
presupuestación: desafíos y perspectivas” ILPES / CEPAL y GTZ, San José de Costa Rica, Agosto 2010.
2
Jefe de la Unidad Ejecutora del Proyecto “Sistema de Información para la Gestión Financiera del
Estado”, Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda de Chile. Consultor de ILPES/CEPAL,
Banco Mundial y BID en administración financiera y gestión pública. [email protected].
1
1. Introducción
América Latina presenta importantes avances en su situación macroeconómica con
respecto a décadas anteriores. Luego de sufrir ciclos de expansión y recesión de sus
economías, desde principios de la presente década la situación fiscal de la región
presenta un conjunto razonable de indicadores de fortaleza, especialmente en relación
a sus niveles de déficit y endeudamiento. En gran parte estos resultados son producto
de políticas macroeconómicas responsables, tanto fiscales como monetarias, aún en
medio de la crisis financiera internacional del año 2009.
Pero en este contexto de estabilidad macroeconómica, aún persisten desafíos
relativos a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de los países de la región. Se
destaca que en el año 2008 el 33% de la población de América Latina se encontraba
en situación de pobreza 3 , indicador que fundamenta la prioridad de mejorar la eficacia
y eficiencia del gasto público, y en especial del gasto social. Por su parte, las
iniciativas que promueven mejoras en la calidad del presupuesto se enfrentan a
deficiencias estructurales propias del ciclo presupuestario, como por ejemplo
estimaciones de recursos de baja calidad, tendencia a elaborar presupuestos
inerciales y un bajo nivel de desarrollo de los mecanismos de monitoreo y evaluación
presupuestal. Junto a estos problemas estructurales, los gobiernos de la región
también enfrentan la necesidad de generar mayor espacio fiscal para implementar
nuevas prioridades de políticas públicas, preservando la solvencia fiscal inter temporal.
Frente a este conjunto de desafíos, los países de América Latina y el Caribe
comenzaron a promover la implementación del Presupuesto Basado en Resultados,
como instrumento que contribuye a mejorar la calidad del gasto público, su
representatividad y su transparencia frente a los ciudadanos y al parlamento. Pero no
debe dejar de señalarse que estas iniciativas tienen mayores posibilidades de alcanzar
sus objetivos si se desarrollan en el marco de un programa integral de fortalecimiento
de las capacidades institucionales del sector público. Sin embargo esto no implica
disminuir la prioridad de contar con un mejor proceso administración financiera pública,
que incluya las acciones de Presupuesto Basado en Resultados, considerando que las
mejoras en el ciclo presupuestario tienen fuertes externalidades positivas sobre el
resto de la gestión pública, y suelen ser las primeras medidas a implementar por su
estrecha relación con los principales objetivos de la política fiscal.
Por lo tanto, definir con precisión el alcance del Presupuesto Basado en Resultados,
los requisitos básicos para su implementación y los sistemas de gestión que soportan
su correcta implementación, son condiciones necesarias para diseñar programas de
modernización de la administración financiera con objetivos y metas alcanzables. En
caso contrario, es posible que las iniciativas de Presupuesto por Resultado pierdan
credibilidad y se transformen solo en un nombre para denominar una “moda pasajera”
que finalmente no logre sus objetivos, como lamentablemente sucedió con otras
iniciativas.
Este documento tiene como objetivo presentar los principales desafíos para la
implementación del Presupuesto Basado en Resultados en los países de América
Latina y el Caribe. Para ello se analiza en primer término las diferencias entre Gestión
por Resultados y el Presupuesto Basado en Resultados, para luego indicar las
principales características de este último. Posteriormente se profundiza el análisis de
3
CEPAL (2009) – Panorama Social de América Latina 2009. Santiago de Chile
2
los Sistemas Integrados de Administración Financiera, pilar central de la gestión
presupuestaria, y de un conjunto de sistemas e instrumentos de la gestión pública, que
conforman las bases técnicas necesarias para la implementación del Presupuesto
Basado en Resultados, como por ejemplo el sistema de planificación, el sistema de
evaluación y la estructura programática del presupuesto. Por último, se presentan las
principales conclusiones de los puntos analizados.
2. Gestión por Resultados y Presupuesto Basado en Resultados ¿son
sinónimos?
Habitualmente no se realiza una clara diferenciación entre los términos Gestión por
Resultados y Presupuesto Basado en Resultados, entremezclando los mismos y
utilizándolos en forma indistinta como sinónimos. Considerando que estos términos
tienen un alcance muy diferente, en este apartado se busca presentar una clara
separación entre ambos conceptos. Con respecto a la Gestión por Resultados, es
posible plantear como sus principales objetivos, en primer lugar, focalizar la gestión
pública en un modelo que priorice los resultados obtenidos por las políticas públicas
sobre el exclusivo cumplimiento de las normas y procesos. Para el logro de este
objetivo es necesario dotar a las autoridades de las instituciones públicas con
herramientas flexibles de gestión de sus recursos humanos, financieros y materiales.
Esto significa otorgar a los directivos públicos mayor poder de decisión sobre la
utilización de sus recursos financieros, mayor autonomía en las decisiones relativas a
los funcionarios que se desempeñan en la organización. A su vez, la Gestión por
Resultados tiene como objetivo incorporar incentivos a la gestión pública, tanto
monetarios como no monetarios para los funcionarios públicos, así como mecanismos
de sanción, dirigidos a promover un mejor desempeño 4 .
Estos principios generales de la Gestión por Resultados se reflejan básicamente en la
definición y utilización de indicadores de desempeño relacionados a las distintas
actividades del aparato público y la implementación de incentivos, sanciones y ciertas
flexibilidades en la gestión para los directivos públicos, con el fin de mejorar los
resultados del Sector Público.
De esta forma, la implementación de una Gestión por Resultados implica reformas y
cambios en la mayor parte de los sistemas de gestión pública. A modo ilustrativo, la
Gestión por Resultados implica reformas en por lo menos los siguientes sistemas de
gestión:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
4
Planificación estratégica
Gestión de los recursos humanos
Administración financiera
Compras y contrataciones públicas
Sistemas de incentivos y sanciones para los Directivos Públicos
Sistemas de monitoreo y evaluación de programas y políticas públicas
Sistema de control y auditoria (internos y externos)
Esta definición se basa en Robinson (2007)
3
Por su parte el Presupuesto Basado en Resultados 5 consiste en promover la
implementación de un proceso presupuestario que tiene como objetivo que los
decisores claves consideran en forma sistemática los objetivos previstos y los
resultados alcanzados por los programas y las políticas públicas a lo largo de todo el
ciclo (formulación, aprobación, ejecución y monitoreo y evaluación) 6 .
Para lograr este objetivo es necesario cumplir con requisitos básicos para implementar
los conceptos de un Presupuesto Basado en Resultados. En primer lugar, se debe
contar con información sobre los objetivos y metas de los programas y políticas
públicas, tanto los esperados como los efectivamente logrados. Estos objetivos y
metas generalmente se presentan en forma de indicadores de desempeño. También
se debe disponer de información sobre los recursos presupuestarios asociados al
logro de estos objetivos y metas. A su vez, contar con información sobre los resultados
finalmente alcanzados en el ámbito de intervención de los programas y políticas
públicas, es otro requisito básico. Contar con estos elementos implica reformas en los
sistemas de planificación, de administración financiera, así como los sistemas de
control, quienes también deben comenzar a considerar estas variables, tanto para sus
actividades de control, como para modernizar los marcos formales de las auditorías. A
la vez, es necesario considerar que las iniciativas de Presupuesto Basado en
Resultados, al igual que el resto de las acciones financiadas por el presupuesto
público, son parte de las variables que explican los resultados, pero existen bajas
probabilidades de conformar una relación lineal de “causa-efecto” entre las acciones
desarrolladas por los programas y políticas públicas y los resultados de los
beneficiarios finales.
En segundo lugar, se requiere que el proceso presupuestario este diseñado para
facilitar el uso de información de desempeño en las decisiones de asignación de
recursos. Un proceso presupuestario realizado sobre la base de estimaciones de
recursos de baja calidad, o fuertemente influenciado por las modificaciones que puede
llegar a introducir el Congreso en forma unilateral sobre los niveles de recursos y
gastos, así como sobre la distribución entre las distintas iniciativas que conforman el
presupuesto, tendrá bajas probabilidades de introducir en forma consistente
información sobre desempeño en el ciclo presupuestal.
De esta forma, el Presupuesto Basado en Resultados implica reformas principalmente
en los sistemas de planificación, de administración financiera, de monitoreo y
evaluación y los sistemas de control. Así, los sistemas de gestión involucrados en la
implementación de iniciativas de Presupuesto Basado en Resultados son un
subconjunto de los sistemas de gestión contemplados en la implementación de una
Gestión por Resultados.
Por lo tanto, la Gestión por Resultados y el Presupuesto Basado en Resultados tienen
una estrecha relación, pero no son sinónimos: la Gestión por Resultados es más
amplia que el Presupuesto Basado en Resultados. Esta diferenciación es muy
relevante a la hora de definir, diseñar e implementar iniciativas de fortalecimiento del
sector público, considerando que los recursos y esfuerzos involucrados en cada tipo
de iniciativa, así como los apoyos y resistencias, pueden diferir sustancialmente. Este
5
En la práctica suele utilizarse en forma indistinta los términos Presupuesto por Resultados, de mayor
difusión, y Presupuesto Basado en Resultados. Considerando la definición y la forma de implementación
de este concepto, en este documento se opta por utilizar el término Presupuesto Basado en Resultados,
6
Esta definición es utilizada en términos similares por la literatura especializada. Ver por ejemplo Marcel
(2009), Arizti P. et al (2010), Robinson (2007) y Arenas de Mesa et al (2010)
4
documento se focaliza en los desafíos y retos para la implementación de un
Presupuesto Basado en Resultados (PBR). En las próximas secciones profundizan
aspectos relativos a sus principales características, así como a las bases técnicas para
su implementación, considerando las diversas iniciativas iniciadas en los países de la
región en los últimos años.
3. Presupuesto Basado en Resultados: Principales Definiciones Conceptuales
La implementación de un PBR implica contar con un proceso presupuestario que tiene
como objetivo que los decisores claves consideren en forma sistemática los objetivos
previstos y los resultados alcanzados por los programas y políticas públicas para la
toma de decisiones. Pero la implementación de un PBR puede adoptar distintas
formas, considerando principalmente dos dimensiones. La primera de ella es el nivel
de institucionalización, y cobertura, dentro del ciclo presupuestario de la utilización de
la información de desempeño asociada a las iniciativas presupuestarias, la cual puede
ser parte de la rutina habitual del proceso presupuestario, donde se considera
institucionalizada, o puede desarrollarse de forma ad hoc, en casos específicos. La
segunda dimensión que define el PBR se relaciona con la forma que adoptan los
mecanismos de asignación de recursos, los cuales pueden ser directos e indirectos,
dependiendo de cómo se incorporen al ciclo presupuestario la información de
desempeño. La Tabla N° 1 contiene una clasificación esquemática de tipos de PBR.
Tabla Nº 1 – Tipos de Presupuesto Basado en Resultados
Mecanismo de Asignación de Recursos
Presupuesto Basado en Resultados
iii) Directo i) Instituciona‐
lizado
Relación “mecánica” entre indicadores de desempeño y asignaciones presupuestarias
Información de desempeño es incorporada, junto a otros datos, para analizar la información de los resultados del desempeño. Las decisiones de asignaciones presupuestarias se apoyan sobre la base de indicadores de desempeño, pero no en forma directa y ni exclusiva
Desarrollo de acciones puntuales (ej.: evaluaciones de impacto) para programas y actividades determinadas
Presentación de información de desempeño solo como apoyo para las asignaciones y debates presupuestarias
Nivel de Institucionalización dentro del Ciclo Presupuestario ii) Ad hoc
iv) Indirecto Fuente: Elaboración propia en base a Arizti P., Brumby J., Manning, N. et al (2010)
Considerando estos tipos analíticos de PBR, y en base a las capacidades de los
aparatos públicos de América Latina y el Caribe, la tipología de PBR que implica una
institucionalización en la utilización de información de desempeño en el ciclo
presupuestario, combinado con su utilización de forma referencial, o indirecta en el
proceso de asignación de recursos cuenta con las características más adecuadas para
5
su implementación en la región. Este tipo de PBR permite la utilización sistemática e
institucionalizada – pero no exclusiva ni mecánica - de información de indicadores de
desempeño en todo el ciclo presupuestario, con el fin de mejorar la eficiencia en la
asignación de recursos y la eficiencia operativa de las instituciones públicas, en un
marco de solvencia fiscal y transparencia.
Sin embargo, es necesario tener mucha precaución en la definición del ámbito de
aplicación del PBR. En términos generales el PBR tiene mayor aplicación en el ciclo
presupuestario de instituciones que brindan bienes y servicios mixtos y/o preferentes
(ej. raciones alimentarías, prestaciones medicas directas, transferencias
condicionadas de ingresos), y menor utilidad en instituciones que proveen bienes
públicos puros (ej. relaciones diplomáticas, defensa, administración del gobierno),
donde la relación costo-beneficio de establecer indicadores de desempeño asociados
a asignaciones presupuestarias no resulta tan obvia. A su vez, considerando la
situación social de América Latina con gran parte de su población en situación de
pobreza e indigencia, afectando principalmente a los niños, focalizar esfuerzos en la
implementación de PBR en el gasto social, compuesto principalmente por bienes
públicos mixtos y preferentes, es una estrategia que permite generar a la gestión
pública mayor valor agregado para la sociedad.
La implementación de un PBR involucra reformas concretas sobre el ciclo
presupuestario. Por ejemplo implica cambiar de un ciclo presupuestario que se basa
en la formulación, discusión, ejecución y evaluación exclusiva de partidas
presupuestarias (salarios, viáticos, insumos), con bajo nivel de participación de las
“áreas productivas” en el presupuesto, a un ciclo presupuestario basado en los niveles
de bienes y servicios (productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos (ej.
raciones alimentarías, becas, vacunas), que cuenta con un mayor nivel de
participación de los gerentes públicos a cargo de estas iniciativas. En el PBR los
gerentes públicos son los responsables principales de definir su solicitudes
presupuestarias en base a niveles de producción de bienes y servicios, bajo el
esquema de la relación insumo => producto, en lugar de delegar esta responsabilidad
a las áreas financiero contable de las instituciones. Este cambio de enfoque genera un
aumento de la calidad del ciclo presupuestario al permitir asignar recursos en función
de prioridades de políticas, analizando el impacto de los aumentos / disminuciones de
recursos sobre los niveles de producción de bienes y servicios públicos.
6
Grafico N° 1 – Utilización del Presupuesto Basado en Resultados en el Ciclo
Presupuestario
Fuente: Elaboración propia en base Arizti, P; Lafuente, M, Manning, N, y Rojas F. (2009)
Implementar un PBR implica una profunda transformación del ciclo presupuestario.
Esta transformación busca incorporar de manera sistemática y oportuna información
sobre indicadores de desempeño y resultados de los programas y políticas públicas en
el proceso de asignación de recursos. Pero esta iniciativa debe realizarse sobre
sistemas de gestión, que apoyan el ciclo presupuestario, los cuales deben brindar
bases técnicas solidas. Y en especial debe considerarse el fortalecimiento de los
sistemas de administración financiera, los cuales dan soporte de forma integral la
implementación de un PBR, a la vez que promueven mejoras transversales en la
gestión pública.
4. El rol de los Sistemas Integrados de Administración Financiera en la gestión
moderna de las finanzas públicas
Un instrumento central para el manejo responsable de la política fiscal es contar con
información oportuna sobre los gastos e ingresos del sector público, que permitan
tomar decisiones en el momento indicado, a la vez que sirve de apoyo para la
ejecución de iniciativas que promuevan la eficiencia del gasto público, como las que
pueden ser impulsadas por el PBR.
Una de los instrumentos centrales para generar información de la gestión financiera y
sobre el desempeño del sector público es la utilización de tecnologías de la
información y comunicación (TICs). En especial los sistemas computarizados de
información que procesan, almacenan y exponen información sobre la gestión de las
finanzas públicas. Este tipo particular de sistemas de información habitualmente se
denomina Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), USAID (2008),
concepto que hace referencia al uso de TICs en la gestión financiera con el fin de
apoyar las decisiones presupuestarias, las responsabilidades fiduciarias y la mejora
del desempeño de las agencias públicas, así como la preparación de los estados y
reportes financieros del sector público.
7
El alcance del SIAF suele cubrir desde la formulación y ejecución presupuestaria,
hasta la contabilidad y la generación de reportes financieros y no financieros (Diamond
y Khemani, 2005). En un contexto de mayor estabilidad fiscal y mayor demanda por
bienes y servicios públicos de calidad, actualmente en la región también se comenzó a
demandar en forma creciente a los SIAF información sobre desempeño, metas y
resultados de las iniciativas financiadas por el presupuesto público, con el fin de
apoyar las iniciativas de fortalecimiento de la gestión pública.
En forma más precisa, un SIAF se compone de un conjunto de subsistemas que
operan interrelacionados y asumen un enfoque comprehensivo de la administración
financiera, constituyendo una herramienta para el logro de una gestión de los recursos
públicos eficaz, eficiente y transparente en un marco de solvencia fiscal. Desde esta
perspectiva, el SIAF no debe ser considerado como un fin en sí mismo, sino como un
instrumento para el apoyo de la política fiscal y para la modernización del estado.
Uno de los objetivos centrales de un SIAF es la generación de información que facilite
la toma de decisiones. Para que ello sea posible, es necesario que la información
cumpla con tres condiciones básicas: ser oportuna; relevante y confiable. Si la
información cumple con estas tres características básicas actúa como insumo central
para la toma de decisiones relativas a la política fiscal y para promover un desarrollo
más sólido y sustentable de las iniciativas de mejora de la gestión pública. A su vez,
contar con más y mejor información fortalece el monitoreo y control de la gestión
presupuestaria tanto a nivel agregado como a nivel de agencias.
Los beneficios de contar con información de mayor calidad se enmarcan en una
perspectiva moderna de la gestión del gasto público, la cual busca cumplir con tres
objetivos centrales: a) Disciplina fiscal, b) Eficiencia en la asignación de recursos, y c)
Eficiencia operacional. (Schick, 1998) 7 . Para el logro de cada uno de estos objetivos
intervienen en forma combinada reglas, roles e información. Cada uno de estos
aspectos es necesario pero no suficiente si actúa de forma aislada. Por ejemplo,
puede producirse que existan reglas claras y roles definidos para la gestión del gasto
público, pero su efectividad se vea directamente afectada por debilidades en la
calidad de la información. Ello no solamente impacta negativamente en el logro de los
objetivos antes señalados, sino además afecta la toma de decisiones relativas al gasto
público en general. En ese marco, el SIAF es una herramienta que permite la gestión
sistemática e integrada de los recursos públicos, y la información generada por el
sistema actúa como instrumento que facilita la toma de decisiones, coadyuvando al
logro de una gestión del gasto más eficaz, eficiente y transparente.
4.1. Principales Características
Administración Financiera
y
Atributos
de
una
Sistema
Integrado
de
En la mayoría de los países en desarrollo los procesos de contabilidad y ejecución
presupuestaria de los recursos públicos suelen encontrarse apoyados en sistemas de
información financiera que presentan importantes debilidades en materia de cobertura
de la administración pública, integración univoca de plan de cuentas contables y
categorías presupuestarias, así como problemas de actualización tecnológica y
mantención en su funcionamiento. Ello impacta negativamente sobre la cantidad y
calidad de la información relativa a la formulación presupuestaria, la ejecución y el
7
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management. World Bank Institute, Governance,
Regulation, and Finance Division, Washington D.C (1998)
8
monitoreo y control del gasto, lo cual, a su vez, tiene efectos negativos en la gestión
del gasto público en general. (Diamond y Khemani, 2005) 8 .
Estas debilidades en materia de información financiera obstaculizan tanto la gestión
eficiente de los recursos como la transparencia y el control sobre el gobierno,
afectando negativamente la percepción relativa a problemas de governance en dichos
países. Frente a estas dificultades, muchos países en desarrollo, tendencia que se
observa en América Latina y el Caribe, iniciaron procesos de implantación de SIAF, o
de mejoramiento de los mismos en aquellos casos en los cuales ya contaban con
ellos. En base a la literatura especializada, y considerando las nuevas potencialidades
y funcionalidades de un SIAF, su implementación presenta tres ventajas centrales 9 :
i) una registración y procesamiento de las transacciones financieras del gobierno
más oportuna, confiable y segura. Esta situación es consecuencia de la
automatización del manejo de la información en sistemas de información que
aseguran el cumplimiento de las normas financiero contable y brindan mayor
seguridad a los datos.
ii) una mejor gestión de la política fiscal en base a información que permite dar
cuenta de la posición financiera en un momento determinado en forma oportuna a
partir de la conformación de una base de información precisa y continuamente
actualizada.
iii) la captura y provisión de información financiera, no financiera y de desempeño
que contribuye al mejoramiento de la eficacia y eficiencia de la gestión pública.
De este modo, contar con información financiera, no financiera y de desempeño
comprehensiva opera como insumo básico que contribuye al fortalecimiento de la
planificación, seguimiento y evaluación del gasto público en particular y de la gestión
pública en general.
El logro de estas ventajas potenciales por la implementación de un SIAF implica que
este se diseñe, construya e implemente sobre la base de tres principales
características:
i) El SIAF debe ser una herramienta de gestión que posea la capacidad y
flexibilidad necesaria para cubrir tanto los requerimientos y demandas de los
organismos rectores de las finanzas públicas, como son el Ministerio de
Finanzas/Hacienda y los Órganos Superiores de Control (Contralorías y/o
Sindicaturas), como de los Ministerios Sectoriales. A su vez, el SIAF debe
convertirse en una herramienta que promueva la modernización del sector público
al adoptar un rol destacado en apoyar las reformas para el mejoramiento de los
sistemas de gestión pública, en especial de aquellos que promuevan mejoras al
desempeño del sector público.
ii) El SIAF debe proveer un amplio rango de información financiera, no financiera y
de desempeño para promover una mejor toma de decisiones por parte de los
directivos públicos. Así, la información financiera es básica para la gestión del
8
Introducing Financial Management Information System in Developing Countries, IMF WP 05/196.
Washington DC (2005).
9
Los puntos siguientes se desarrollan en base a Diamond y Khemani (2005) y M. Makon(2000) .
9
presupuesto público, pero la información referente, por ejemplo, al tamaño de la
dotación de personal y los rangos de remuneración también es información no
financiera muy relevante. A su vez, la información sobre desempeño es un
requisito central en la implementación de un Presupuesto Basado en Resultados,
donde las decisiones requieren información relativa a los objetivos y metas de los
programas, los tipos de bienes y servicios producidos así como también los
indicadores mediante los cuales se miden la eficacia y eficiencia de los programas
y políticas públicas.
iii) Considerando que el SIAF es un sistema de información desarrollado sobre
TICs, que procesa, almacena y genera información para todos los actores
usuarios de esta información, es necesario asegurar el acceso al sistema para
ingresar y consultar la información necesaria para cada tipo de usuario, bajo un
esquema de definición de funciones operativas o gerenciales. En este aspecto en
particular, las TICs juegan un rol central, por un lado al permitir una utilización
generalizada del SIAF con bajo costo de acceso mediante internet a grandes
grupos de usuarios, con gran dispersión geográfica, a la vez que permiten, por
otro lado, generar perfiles de usuarios con distintos privilegios funcionales y de
acceso a información de menor o mayor nivel de agregación y consolidación.
Todos estos atributos conceptuales de un SIAF se plasman en un sistema de
información concreto, el cual está compuesto por un conjunto de subsistemas, o
módulos, los cuales se rigen por principios generales y reglas de negocio que reflejan
las normas financiero contable de cada país y ordenan su funcionamiento, asegurando
la calidad de la información producida.
En términos generales un SIAF se compone de un conjunto de subsistemas núcleo
que operan interrelacionados (Makon, 2000). En primer lugar se encuentra el
subsistema de presupuesto, el cual contiene, al igual que los otros subsistemas, un
conjunto de políticas, normas, procedimientos, reglas de validación y funcionalidades
aplicables a las distintas etapas del proceso presupuestario (formulación, ejecución y
monitoreo y evaluación). Su rol es actuar como herramienta de apoyo a la ejecución
de programas y políticas a corto y mediano plazo, reflejados en la ley de presupuesto
de cada año. Principalmente este subsistema refleja movimientos financieros que
conforman la ejecución presupuestaria y brinda soporte a las proyecciones que forma
parte de la formulación. Por su parte, el subsistema de crédito público apoya las
operaciones que realiza el Estado a fin de captar medios de financiamiento y para lo
cual se genera endeudamiento. El subsistema de tesorería gestiona la administración
de los recursos públicos, tanto desde el punto de vista de su percepción como las
gestiones necesarias para cancelar las obligaciones contraídas por el Estado. En este
subsistema la implementación de una Cuenta Única del Tesoro que optimice la gestión
financiera de los recursos públicos es un punto central, y uno de los principales
desafíos de los países de la región. Por su parte, el subsistema de contabilidad
registra y realiza la valuación los hechos económicos que afectan el patrimonio de las
organizaciones públicas. Estos cuatro subsistemas conforman el núcleo central de un
SIAF.
A su vez, el SIAF cuenta con el apoyo de un conjunto de subsistemas
complementarios, los cuales se interrelacionan con los subsistemas del núcleo central,
y generan transacciones que son registradas en el SIAF, a la vez que brindan apoyo a
los procesos de administrativos específicos que soportan en las distintas entidades
públicas. Así, el subsistema de gestión de recursos humanos es responsable de la
administración de la dotación de personal con el que cuentan las organizaciones
10
públicas, relacionándose con el SIAF especialmente a través de la registración del
pago de la nomina. El subsistema de compras y contrataciones apoya las operaciones
que realizan las organizaciones públicas destinadas a la adquisición de obras, bienes
y servicios necesarios para la gestión de las organizaciones. Estas operaciones
generan compromisos y obligaciones, las cuales deben registrarse en forma oportuna,
y sujetas a las disponibilidades presupuestarias, en el SIAF. Por su parte los
subsistemas de inversión pública tienen una relación de intercambio de información
con el SIAF, al proveerle información sobre los proyectos de inversión y recibir datos
sobre la ejecución financiera de los mismos. Por último, el subsistema de
administración de bienes interviene en los procesos de administración de los bienes
físicos del Estado, ya sean públicos o privados, muebles o inmuebles, y puede formar
parte de los subsistemas núcleos al tener una estrecha relación con el subsistema de
contabilidad, con el fin de registrar eventos económicos que afectan el patrimonio.
Una adecuada interoperación entre los subsistemas núcleo y los subsistemas
complementarios permite una gestión pública más eficiente, al evitar, por ejemplo, la
doble registración de la información en distintos sistemas asegurando su consistencia.
A su vez, fortalece el ambiente de control sobre las finanzas públicas, generando una
directa relación entre las operaciones que implican obligaciones para el Estado y la
disponibilidad presupuestaria, evitando la generación de deuda flotante no registrada,
que distorsiona la situación fiscal.
Con respecto a los principios generales y reglas de validación que enmarcan la
administración financiera pública, si bien existen marcos conceptuales en los cuales
algún subsistema particular actúa como eje central del SIAF, como por ejemplo donde
el subsistema de tesorería opera como eje, mientras que en otros casos es el
subsistema de contabilidad (Makon, 2000), una visión más actual plantea como marco
conceptual la integración e interrelación entre todos los subsistemas que conforman un
SIAF. En este enfoque, se presta especial atención a la integración univoca y
automática entre el Plan de Cuentas Contables y el Clasificador Presupuestario, así
como al diseño de un modulo destinado a definir distintos niveles de desagregación y
captura de la información de acuerdo a las demandas y necesidades de los distintos
niveles decisorios del sector público.
En otras palabras, las funciones centrales del SIAF tienen que ver con una visión
moderna de gestión de los recursos públicos, cuyos objetivos son la promoción de
mejoras en la gestión operativa, así como también el fortalecimiento de la
transparencia, la rendición de cuentas y la solvencia fiscal. Para ello, el SIAF requiere
la generación constante de información confiable, oportuna y relevante, lo cual
constituye un medio para la toma de decisiones. Esto exige que la información
capturada por el SIAF surja directamente de los procesos de gestión habituales de las
entidades públicas, para que a partir de su registración financiero contable
efectivamente facilite la toma de decisiones relativas al presupuesto público.
4.2. Avances y principales desafíos para la modernización de los SIAF en América
Latina
Si bien la mayor parte de los países de América Latina se encuentra en
funcionamiento un SIAF, a medida que los marcos conceptuales y metodológicos
relativos a la administración financiera van experimentado avances, como por ejemplo
las iniciativas para implementar PBR, y las aplicaciones informáticas desarrollan
nuevas innovaciones desde el punto de vista tecnológico, se abre una importante
11
ventana de oportunidad para iniciar procesos de modernización tendientes a la mejora
de sus funcionalidades y capacidades de procesamiento y cobertura.
Sin embargo, estos procesos de mejora deben considerar al menos cuatro aspectos
claves para lograr sus objetivos. La experiencia de puesta en marcha de proyectos de
reforma y actualización de los SIAF en los países de la región, permite establecer una
serie de condiciones que no deberían soslayarse a la hora de iniciar estos procesos.
Es necesario tener presente que estas condiciones no garantizan por sí solas una
reforma exitosa de los SIAF. Sin embargo su ausencia condiciona fuertemente las
posibilidades de éxito.
i) Apoyo de las Máximas Autoridades. Para el desarrollo de un proyecto de
fortalecimiento de la gestión financiera del sector público es un pre requisito contar
con el apoyo de las autoridades políticas del Ministerio de Hacienda,
especialmente de las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos.
Estos actores son los usuarios finales de la información generada por el SIAF a
nivel global. Contar con información oportuna, relevante y confiable es una
potente herramienta para el manejo de la política fiscal, tanto en épocas de
restricciones como de expansiones económicas. A su vez, en el aparato estatal el
rol de los Ministerios de Hacienda suele ser preponderante sobre el resto de los
Ministerios Sectoriales. Por esta razón una iniciativa lanzada y apoyada por las
autoridades económicas tiene mayores probabilidades de éxito, considerando a
su vez que estos proyectos tienen una duración promedio de 4/6 años 10 .
ii) Definición Detallada de Aspectos Conceptuales y Tecnológicos. Una clara
definición del modelo conceptual de integración entre la contabilidad y el
presupuesto es el primer elemento a desarrollar, acción que debe ser seguida por
el modelado y optimización del ciclo presupuestario completo (formulación,
aprobación, ejecución y evaluación). Este modelo conceptual implica una profunda
revisión de las principales normas de gestión financiera, (por ejemplo la gestión
del gasto en base devengado, la utilización de los momentos de compromiso,
devengo y pago) y su modificación en los casos que resulte necesario. En
segundo lugar, el modelo conceptual debe contemplar las formas de relación entre
asignaciones financiera (inputs) y producto estratégico (outputs), mediado por
indicadores de desempeño. De esta forma será posible agregar valor a la gestión
presupuestaria más allá de una correcta registración financiera contable del gasto
público. Con respecto a los aspectos tecnológicos, es necesario hacer un
levantamiento en el mercado sobre los aplicativos disponibles que pueden cubrir
los requisitos definidos a nivel conceptual, ya sea a nivel de todo el ciclo
presupuestario o para una etapa en particular. Por lo general, la gestión
presupuestaria del sector público presenta ciertas particularidades, producto de
representar un proceso de economía política y darle un fuerte peso a las
asignaciones presupuestarias, que los aplicativos de marcado suelen no cubrir en
su totalidad, al estar fuertemente focalizados en la contabilidad patrimonial. Pero
una combinación de aplicativos de mercado con soluciones desarrolladas a
medida es posible, en especial en funcionalidades de proyecciones o
simulaciones de escenarios alternativos. A su vez, es necesario definir la
plataforma tecnológica y mantener la misma a lo largo de todo el proyecto. La
tecnología evoluciona a muy rápida velocidad, pero modificar la plataforma
tecnológica en el medio del desarrollo de un proyecto genera grandes riesgos
para su concreción.
10
Dener (2010)
12
3 – Participación y apoyo de Organismos Internacionales: la participación y apoyo
de Organismos Internacionales presenta una seria de beneficios importantes para
el proyecto. En primer lugar, brindan apoyo financiero para el desarrollo del
proyecto, los cuales implican un volumen considerable de recursos, al representar
habitualmente proyectos cercanos a varios millones de dólares. En segundo lugar,
permite al acceso rápido a experiencias similares, ya que estos organismos
suelen apoyar iniciativas similares en varios países en forma simultánea.
En
tercer lugar, y más importante que el aspecto financiero en ciertas ocasiones, los
Organismos Internacionales brindan asistencia técnica, promueven la
implementación de procesos de gestión de proyectos y realizan un seguimiento
objetivo por parte de un tercero sobre el avance del proyecto. Considerando que
estas iniciativas suelen exceder el mandato de un gobierno, la participación de un
actor externo fuertemente involucrado en el proyecto brinda un “paraguas” para su
desarrollo y ayuda a asegurar a las autoridades políticas una correcta utilización
de los recursos.
4 – Planificar resultados de corto plazo. La reforma debe lograr resultados en el
corto plazo que contribuyan a sostener el respaldo político y que permitan generar
compromiso en los diversos actores involucrados. Estos resultados deberían
traducirse en mejorar concretas en la gestión de los recursos y en la posibilidad de
generar información agregada más oportuna y confiable. Estos resultados de corto
plazo pueden ser una buena oportunidad para coordinar iniciativas de PBR con
las iniciativas tendientes a fortalecer un SIAF, en especial en temas de inteligencia
de negocios en la utilización de datos para generar más y mejores reportes
gerenciales.
Estas condiciones ponen de relieve que las reformas requieren ser desarrolladas
sobre la base de requisitos de orden técnico pero sin desconocer la importancia de las
condiciones contextuales y políticas. Las reformas no pueden ser desplegadas
exclusivamente sobre las innovaciones del sistema de información y desarrollos
conceptuales y metodológicos, sino que debe tener tanto el respaldo del máximo nivel
político como el compromiso de los cuadros burocráticos del Estado, para lo cual es
necesario definir una adecuada estrategia de gestión del cambio. Tener presente esta
combinación de factores contribuye en gran medida a llevar adelante exitosamente los
procesos de modernización y mejoramiento de los SIAF.
4.3. Estado actual y desafíos pendientes de los SIAF en América Latina
Analizando en particular nuestra región, es posible señalar que durante la década del
70 comenzaron introducirse las primeras reformas de los sistemas de administración
financiera (como por ejemplo en Brasil y Ecuador), pero fue a partir de los años 90
cuando en América Latina y el Caribe se impulsó masivamente este proceso en países
tales como Argentina y Paraguay. Este proceso continuó extendiéndose durante la
década del 2000 a países tales como Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, y República Dominica. Ello fue posible
gracias al gran impulso que recibieron tanto los desarrollos conceptuales y
metodológicos como el avance de la tecnología, en especial los avances en la
industria del software y del hardware, y en el uso masivo de internet.
Sin embargo, a pesar de la importancia que revisten los SIAF en el marco de una
política fiscal responsable y en el mejoramiento de la calidad de gasto público, su nivel
de desarrollo en la región es dispar.
13
En forma estilizada es posible definir tres grandes generaciones de SIAF en la región.
La primera generación de estos sistemas tuvo como principal objetivo generar
información sobre ejecución presupuestaria en base caja y la consolidación de los
balances contables de la administración pública. El subsistema de Tesorería tiene un
rol preponderante sobre el resto de los subsistemas. A nivel de TICs, estos sistemas
son principalmente desarrollados en un esquema cliente/servidor, presentando una
serie de dificultades para lograr una amplia cobertura institucional y la captura de
información en forma oportuna. Por lo general este sistema es administrado por la
Tesorería General. Esta primera generación de SIAF en la región funciona bajo las
premisas de una gestión de las finanzas públicas en base caja.
Una segunda generación de SIAF, en especial los desarrollados a partir de mediados
de la década del 90´ presentan una visión más integrada entre los distintos
subsistemas que conforman la gestión financiera. En particular el subsistema de
Presupuesto tomar mayor protagonismo, con el fin de registrar en forma oportuna los
compromisos y obligaciones que asume el sector público. Así, el SIAF busca apoyar
de mejor forma la gestión de las finanzas públicas, brindando en formar automática ya
no solo información sobre los pagos y cobros efectivos del gobierno, sino que también
información sobre los compromisos y obligaciones presentes y futuros, y realiza la
registración contable en forma automática e integrada con el presupuesto. A su vez,
en ciertos casos se incorpora información sobre indicadores físicos asociados a la
ejecución financiera del presupuesto. Desde el punto de vista de las TICs, los avances
en materia de software, capacidades de procesamiento de grandes volúmenes de
datos y la introducción masiva de internet brindan un mejor soporte tecnológico
incrementando sus capacidades de desempeño y escalabilidad, así como las
posibilidades de mayor cobertura institucional y geográfica. En esta segunda
generación de SIAF son las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos,
quienes asumen el liderazgo del desarrollo y administración de estos sistemas.
Por último, es posible plantear el incipiente desarrollo de una tercera generación de
SIAF. Esta tercera generación busca continuar consolidando los avances en materia
de gestión presupuestaria y contable de las generaciones anteriores. Pero, busca
incorporar de manera integral, a nivel conceptual, instrumentos de control de gestión y
evaluación que promuevan un mejor desempeño del sector público en el marco de un
Presupuesto Basado en Resultados. Esta tercera generación realiza un uso más
intensivo de los avances tecnológicos, en especial en cuanto a la capacidad de
procesamiento y niveles de cobertura institucional y geográfica, junto a la utilización
de potentes herramientas de manejos de datos destinadas a generar múltiples y
flexibles reportes. A nivel institucional, las Secretarias de Hacienda / Direcciones de
Presupuestos continúan liderando estos procesos, pero con un mayor participación de
las áreas de planificación y evaluación de la gestión.
Así, considerando estas tres “generaciones” de SIAF en la América Latina - primera
generación (SIAF), segunda generación (SIAF 1.0), y tercera generación (SIAF 2.0) es posible clasificar en forma estilizada a un grupo de países de la región en tres
grupos relacionados al nivel de desarrollo de su SIAF. El primer grupo, conformado por
Uruguay y México, tiene en funcionamiento sistemas de tipo SIAF. El segundo grupo,
conformado por Perú, Argentina, Paraguay, República Dominicana y Colombia opera
con sistemas SIAF 1.0, mientras que Chile está desarrollando un sistema SIAF 2.0.
Considerando al rol central de los SIAF en la gestión de la información presupuestaria,
iniciativas tendientes a mejorar la calidad del gasto público y la gestión pública deben
14
combinar en forma adecuada el fortalecimiento del SIAF y el impulso del PBR para
lograr reformas sustentables en el tiempo. A su vez, estas iniciativas deben contemplar
mejoras en otros sistemas que apoyan una adecuada implementación de un PBR.
5. Sistemas de Gestión que generar las bases técnicas para implementar
Presupuesto Basado en Resultados
La adecuada implementación del PBR implica fortalecer los sistemas de planificación y
de evaluación y control, así como la estructura y clasificadores del presupuesto y el
marco fiscal de mediano plazo.
5.1 Sistema de Planificación
Con respecto al sistema de planificación, es necesario su fortalecimiento en dos
dimensiones: nivel global y nivel institucional. El proceso de planificación a nivel del
Gobierno General de las políticas públicas es central para una mejor gestión pública,
al definir claramente las autoridades las políticas prioritarias y sus metas. Esta
actividad genera el marco general para la planificación institucional Por su parte, la
planificación institucional apoya la gestión eficiente de las instituciones públicas,
determinando en forma precisa, a lo menos:
- Los objetivos estratégicos, alienados con su Misión y las prioridades del Gobierno.
- Los indicadores de desempeño, y sus metas para cada ejercicio fiscal, definiendo
explícitamente los niveles de bienes y/o servicios a proveer, proceso clave para
fortalecer la elaboración de los indicadores relativos al PBR.
Un requisito fundamental en las actividades de fortalecimiento de los sistemas de
planificación es determinar con claridad y precisión su articulación con el ciclo
presupuestario.
5.2 Estructura programática del Presupuesto
Existen diversas formas de estructurar el presupuesto público. Las más utilizadas son
la clasificación de tipo institucional y la clasificación programática del presupuesto, las
que se combinan con la distribución del gasto en ítems presupuestarios (personal,
consumo, transferencias, etc.) Es necesario señalar que el PBR puede considerarse
como una “enfoque” para la gestión del presupuesto, pero no es una forma de
estructurar el presupuesto. Por lo tanto, considerando el enfoque de PBR, una
clasificación en programas presupuestarios tiene las cualidades necesarias para
apoyar en forma adecuada su implementación.
Sin embargo, es preciso aclarar ciertas particularidades de los programas
presupuestarios. Por una parte, existen Programas Presupuestarios asociados a
funciones esenciales del Estado, donde la presupuestación se realiza principalmente
en base al sostenimiento de capacidad instalada. En estos casos la oportunidad, el
costo y la posibilidad de establecer indicadores desempeño asociados al presupuesto
no son obvios, por lo tanto la aplicación de PBR se ve limitada. Por otra parte, existen
Programas Presupuestarios asociados a la provisión de Bienes Públicos mixtos y/o
preferentes, donde es posible establecer claramente la relación entre insumos y
productos, y asociar indicadores de desempeño. En estos casos, es necesario velar
por que el número de indicadores sea acotado y estén relacionados a los “productos
presupuestarios” de los programas presupuestarios
Existen dos conceptos centrales en el presupuesto por programas, que es necesario
definir con precisión: insumos y productos.
15
Insumos: son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo),
maquinarias/equipo y servicios no personales que se requieren para el logro de un
producto (bien o servicio). Un punto importante es diferenciar entre gasto en insumos y
costo en insumos.
- Gasto en insumos: valor monetario de los insumos adquiridos durante un
ejercicio fiscal. Refleja los recursos reales ejecutados en un año fiscal.
- Costo en insumos: valor monetario de los insumos efectivamente utilizados en
la producción durante el año presupuestario con independencia del período en que
fueron adquiridos.
Por ejemplo, la asignación de recursos para comprar maquinaria durante un ejercicio
presupuestario, expresa el monto del gasto para ese insumo, pero no representa el
costo del mismo imputable a la producción que participará durante el ejercicio fiscal.
En este caso, el costo es el valor de depreciación por el uso de las maquinarias
durante un año.
Un aspecto central en relación a la estimación de los costos unitarios de producción de
los bienes públicos es evaluar con precisión donde agrega valor su estimación.
Existen bienes públicos donde la estimación de sus costos unitarios es posible de
estimar y agregan valor al proceso presupuestario, como por ejemplo en educación y
salud (costos de ciertos tratamientos por paciente o costos por alumnos). Pero existen
bienes públicos donde la estimación de sus costos unitarios de producción es de difícil
estimación, por ejemplo el costo unitario de un proceso judicial puede variar entre un
tipo de proceso y otro, o en ciertos casos es necesario estimar una capacidad mínima
de provisión de servicios, como por ejemplo servicios de seguridad, donde la utilidad
de estimar los costos unitarios no es tan obvia. (Robinson, 2002) 11 . Esta situación
debe ser considerada especialmente cuando se inician procesos de implementación
de PBR.
Productos: Son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente
diferente, de la combinación de insumos en un proceso productivo. Los bienes o
servicios producidos poseen características cualitativas y en la mayoría de los casos
pueden cuantificarse. Ejemplo: raciones alimentarías, programas de vacunación,
construcción de caminos, etc.
Estos conceptos son centrales para la implementación de un PBR, ya que la correcta
definición de los programas presupuestarios, los insumos y productos son elementos
básicos para la utilización de indicadores de desempeño en el ciclo presupuestario.
5.3 Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF)
El Marco Fiscal de Mediano Plazo es un instrumento que contiene la distribución entre
las instituciones públicas, y hasta un cierto nivel de detalle, de los recursos financieros
del Estado que se prevén recaudar en un período mayor al año, por lo general de tres
a cinco años, con sujeción al plan estratégico del gobierno y al marco fiscal de
mediano plazo. Generalmente el MTEF es aplicado en los países desarrollados.
(EE.UU, Reino Unido, Australia) 12 . El MTEF puede tener distintos niveles de
11
Es posible relacionar esta situación con la definición utilizada habitualmente de bienes públicos puro y
bienes públicos mixtos y/o preferentes utilizada en Finanzas Públicas.
12
Para más detalles ver Martirene R.(2006) y Filc G y Scartascini C. (2010)
16
desagregación: i) asignaciones a nivel de asignaciones presupuestarias (Argentina) o
ii) programa financiero agregado (Chile).
El MTEF es un instrumento central para apoyar la implementación del PBR. Al brindar
un marco fiscal de mediano plazo contribuye a disminuir la incertidumbre sobre las
asignaciones presupuestarias superiores al ejercicio fiscal vigente, permitiendo
planificar a nivel institucional en un marco de mayor certidumbre, ejecutar los
programas presupuestarios en un horizonte temporal de mediano plazo. A su vez,
otorga mayor previsibilidad que permite avanzar en el logro de los resultados
establecidos por los programas públicos, permitiendo considerar los costos de
mediano plazo de los programas y políticas públicas.
5.4 Sistemas de Evaluación
Uno de los mayores desafíos para implementar PBR es mantener la información de los
Indicadores de Desempeño simple, accesible y de fácil utilización. Es necesario evitar
el riesgo de implementar Sistemas de Evaluación muy sofisticados en el primer o
segundo año de implementación, los cuales pueden no producir a los resultados
esperados. En una primera etapa, como señalan Last y Robinson (2009), es posible
realizar “evaluaciones de escritorio” sobre las siguientes dimensiones:
1. Importancia del objetivo del programa y relación con las prioridades
gubernamentales
2. Información disponible sobre la efectividad y eficiencia del programa
3. Marco Lógico del programa
4. Mecanismos de coordinación con otros programas / instituciones
Este tipo de evaluaciones brindan valiosa información de desempeño, generando de
esta forma información que se puede incorporar al ciclo presupuestario en un enfoque
de PBR.
De esta forma, es posible plantear que la implementación de un PBR implica contar
con bases solidas en un conjunto de sistemas e instrumentos de gestión pública que
apoyen su adecuada implementación y permitan alcanzar los beneficios esperados.
17
6. Principales Conclusiones
Implementar un Presupuesto Basado en Resultados es un proceso complejo, que
implica introducir una serie de cambios y mejoras tanto el ciclo presupuestario como a
sistemas e instrumentos de la gestión pública. El PBR promueve la utilización
institucionalizada y sistemática – pero no en forma exclusiva ni mecánica – de
información de indicadores de desempeño en todo el ciclo presupuestario, con el fin de
mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la eficiencia operativa de las
instituciones públicas, en un marco de solvencia fiscal y transparencia. Para su
implementación es muy importante contar con bases técnicas sólidas en forma previa,
en especial en lo relativo al sistema de administración financiera, al sistema de
planificación y al sistema de evaluación.
Los procesos de implementación de iniciativas de PBR presentan una serie de riesgos
que deben ser considerados y mitigados. Entre ellos es posible mencionar, en primer
lugar, la necesidad de definir con precisión el alcance de la acciones de PBR, y no
utilizar las mismas como sinónimo de iniciativas de Gestión por Resultados, las cuales
implican reformas estructurales sobre la gestión pública. En segundo lugar, como ya
se señalo, implementar un PBR implica una profunda transformación del ciclo
presupuestario. Esta transformación busca incorporar de manera sistemática y
oportuna información sobre indicadores de desempeño y resultados de los programas
y políticas públicas en el proceso de asignación de recursos.
Recuadro N° 1
Presupuesto Basado en Resultados: Esquema “Básico” para su Implementación
En base a los conceptos desarrollados es posible plantear un esquema “básico” para
la implementación del Presupuesto Basado en Resultados, el cual contiene la
siguiente secuencia:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Definición y planificación de la política pública a ser implementada, explicitando el
resultado final esperado y el plazo para su logro.
Definición de la línea de base de la población objetivo que permita evaluar ex
post los resultados de la política pública.
Coordinación de las instituciones públicas que producen bienes / servicios
relevantes para el resultado esperado.
Identificación de los Programas Presupuestarios asociados (expresión que se
puede reflejar en la Ley de Presupuesto)
Definición de los indicadores de desempeño asociados a productos y procesos
relativos a los programas presupuestarios identificados.
Identificación de las asignaciones presupuestarias asociadas a estos productos y
procesos.
Asignación de recursos presupuestarios para cada ejercicio fiscal.
Evaluaciones de medio término que incorporen información de desempeño al ciclo
presupuestario.
Evaluación final, al término del plazo previsto en base a información de
indicadores de desempeño, evaluaciones de impacto, evaluaciones institucionales
y factores exógenos.
18
Pero esta iniciativa debe realizarse sobre sólidos sistemas de gestión, como el sistema
de planificación, y modernos instrumentos de gestión presupuestal, como una
adecuada estructura programática del presupuesto y la implementación del marco
fiscal de mediano plazo, que fortalezcan el ciclo presupuestario. Y en especial debe
considerarse el fortalecimiento de los sistemas de administración financiera, los
cuales dan soporte de forma integral la implementación de un PBR, a la vez que
promueven mejoras transversales en la gestión pública.
Las funciones centrales del SIAF están directamente relacionadas con una visión
moderna de gestión de los recursos públicos, cuyos objetivos son la solvencia fiscal, la
asignación eficiente de los recursos y la promoción de mejoras en la gestión operativa,
así como también el fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas. Para
ello, el SIAF requiere la generación constante de información confiable, oportuna y
relevante, que apoye un mejor proceso de toma de decisiones. Esto exige que la
información capturada por el SIAF surja directamente de los procesos de gestión
habituales de las entidades públicas, para que a partir de su registración financiero
contable efectivamente facilite la toma de decisiones relativas al presupuesto público
tanto a nivel global como institucional.
Si bien los países de América Latina cuentan con SIAF en funcionamiento, con
diferentes niveles de desarrollo y funcionalidades, a medida que los marcos
conceptuales y metodológicos relativos a la administración financiera experimentan
avances, como por ejemplo las iniciativas para implementar PBR, y las aplicaciones
informáticas desarrollan nuevas innovaciones desde el punto de vista tecnológico, se
abre una importante ventana de oportunidad para iniciar procesos de modernización
tendientes a la mejora de sus funcionalidades y capacidades de procesamiento y
cobertura. Pero como ocurre con las reformas institucionales, o de segunda
generación, la forma de implementación será propia de cada país en base sus
características particulares de incentivos, actores y marco normativo.
En un marco de mayor estabilidad fiscal y una creciente demanda por mejor calidad de
los bienes públicos, el presupuesto enfrenta el desafío de promover una mayor
igualdad entre los ciudadanos, generando logros concretos. Así, iniciativas como el
Presupuesto Basado en Resultados, el fortalecimiento de los sistemas de gestión
pública y las herramientas presupuestarias, son instrumentos que ayudan a promover
y priorizar acciones destinadas a disminuir las brechas sociales de nuestra región.
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