Some Ideas for a New Interpretation of the Economic Project of the National Constitution

ALGUNAS IDEAS PARA UNA NUEVA LECTURA DEL PROYECTO
ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL
Por Alejandro Santambrogio
Tesina presentada como exigencia para la aprobación de “Epistemología”
(Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, UBA)
Diciembre, 2010
Introducción
En este trabajo intentaré dar algunas ideas para tratar de hacer de la eficiencia un
objetivo que emane del proyecto económico de la Constitución Nacional y que esta idea
se encarne en la decisión del político.
Hay tres leyes fundamentales que están en la CN y que son: Presupuesto Nacional,
Ministerios
y
Coparticipación
Federal
de
Impuestos
que
deben
funcionar
adecuadamente con las demás cláusulas económicas.
Para esto uso como marco orientador el artículo de Stefan Voigt “Constitutional Law” y
algunos documentos de Buchanan.
Hay conceptos en la CN como la separación de poderes, el control contable interno y
externo, mecanismos de democracia semi directa.
Nuestra CN plantea tres poderes
que tienen que estar equilibrados en su peso
específico, pero en la realidad el Ejecutivo es el que predomina debido a la cantidad de
funciones que tiene a cargo. Ya Juan Bautista Alberdi dijo en su libro “Bases“ que
tendremos “un Rey con título de Presidente”.
Programa Constitucional, economía positiva y normativo
En el análisis económico del derecho el enfoque positivo es el que se encarga de
explicar cómo funciona el derecho y cuáles son las consecuencias económicas que éste
origina, además busca predecir los efectos de una norma o tesis jurídica que se piensa
implementar, todo en pos de si son eficientes o no Y el enfoque normativo busca
sugerir caminos diferentes, es decir, se encarga de cómo debería ser el derecho para
conseguir que sea eficiente.
La CN establece un programa económico en el cual se delinean políticas que van
tomando distintos contenidos a lo largo de la historia, pero claramente se habla de
libertades entre las cuales están: la religiosa, la de asociarse, la de enseñar y aprender,
transitar, comerciar, etc, todo dentro del estado de derecho, es decir en el marco que
otorga la ley.
Se establece también que el Estado Nacional se financiará con los fondos del Tesoro
Nacional, que el Legislativo crea los impuestos y sus alícuotas. Hay tres leyes
fundamentales enunciadas en la CN que están en íntima relación con el proyecto
económico que son: Presupuesto Nacional, de Ministerios y de Coparticipación Federal
de Impuestos.
La ley de Presupuesto Nacional surge de la propia CN y esto demuestra que no es una
ley común. Se debe dictar una vez por año para prever los ingresos y los gastos
corrientes que tendrá el gobierno. Esta ley es de vital importancia, marca en qué se va a
gastar y cuándo a lo largo del año, complementa y explicita el programa general del
gobierno de turno. Es redactada por el Ejecutivo y es el Legislativo quien hace la ley, y
finalmente el Ejecutivo es quien administra y ejecuta los fondos. Esta ley debe ser
respetada al máximo, da previsibilidad a la acción de gobierno.
La segunda ley es la de Ministerios; establece la misión y funciones de cada uno de los
ministerios, secretarias y subsecretarias de la administración pública nacional. Cada una
de estas dependencias debe anualmente elevar a la Secretaría de Hacienda del
Ministerio de Economía sus necesidades de gastos para el año fiscal siguiente y esta
junto la Oficina de Presupuesto de la Jefatura de gabinete. Es por eso que las dos leyes
trabajan en conjunto y todo debe estar claro y hacerse en tiempo y forma. Muchas veces
hemos asistido a una modificación abrupta de la ley de Ministerios y esto a su vez
modifica la de Presupuesto.
La tercera ley es la de Coparticipación general de Impuestos que divide los ingresos
entre la Nación y las Provincias de acuerdo a ciertos criterios de reparto. En la de
presupuesto se establece entonces en cuánto se estima que va a ser la recaudación de ese
año fiscal para después y así la Secretaría de Hacienda conforma los futuros ingresos
con los gastos previstos. Puede haber arduas negociaciones entre los funcionarios de las
distintas dependencias y Hacienda hasta que llegan a un arreglo. Si hay necesidad de
financiamiento se establece cómo se hará. Además se estima la evolución del PIB y los
pagos de la deuda pública.
Es así que las tres leyes trabajan en conjunto para el buen funcionamiento del Gobierno
Nacional y los de las Provincias, tratando de limitar de esta manera la corrupción.
La división de poderes
Esta forma de organizar el poder surgió en los siglos 17 y 18 para controlar el poder de
los reyes absolutos. Hubo una paulatina evolución desde que el origen del poder era
Dios y dado directamente a los reyes, hasta que el origen del poder era el pueblo, el
hombre reunido en sociedad política.
Thomas Hobbes en su “Leviathan” plantea la idea de contrato social de unión entre los
ciudadanos para que no se autodestruyan y luego un pacto de sujeción a la autoridad.
Hobbes, que vivió en su juventud las guerras de religión, y temeroso de “las dos
espadas”, la del poder absoluto y la del poder de los cielos, tenía esa idea del poder.
John Locke en sus “Ensayos sobre el gobierno civil”, habla de una división del poder en
funciones, en órganos funcionales que se controlan entre si pero que ejercen
conjuntamente el gobierno.
Inglaterra fue un país que evolucionó lentamente desde el poder absoluto y lo empezó a
limitar con la Carta Magna con límites como los presupuestarios al rey Juan Sin Tierra,
pasando por el surgimiento de la Cámara de los Lores que le fue sacando de a poco
poder al rey y finalmente la aparición de la Cámara de los Comunes y el Primer
Ministro que desempeña el Poder Ejecutivo y es miembro del los Comunes. El rey
inglés subsiste como una figura de protocolo casi sin poder.
Lo que más se limitó al rey inglés fue el presupuesto y esto marca un camino; Inglaterra
fue el modelo a seguir, que se plasma en el movimiento constitucionalista. Es decir que
la idea de división de poderes con “sus pesos y contrapesos” como diría Montesquieu
sumado a la idea de un presupuesto nacional controlado por el Poder Legislativo
dominaron a partir de allí.
En Argentina parece que el no respeto por esas reglas que demoraron siglos en aparecer
y ser instauradas para limitar el poder absoluto, están provocando un retroceso
institucional importante.
Por eso no es casual que nuestro proyecto económico constitucional tenga una relación
tan íntima e importante con las leyes de Presupuesto, Ministerios y Coparticipación
Federal de Impuestos.
La institucionalidad, el control y la corrupción
Las normas constitucionales como cualquier norma, tienden a perder vigencia con el
tiempo. Pero algo que mitiga ese efecto es que estén escritas con generalidad para que
perduren, de todos modos necesitan una actualización mediante el control judicial de
constitucionalidad hecho por cualquier juez a pedido de parte y el control final de
constitucionalidad que sólo lo realiza la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Recientemente la Corte creó una dependencia para hacer estudios de análisis económico
del derecho. Estos estudios son encargados a institutos especializados; en el caso de la
Corte Suprema, para estudiar el impacto económico de sus sentencias. La actualización
del proyecto económico de la CN y de sus leyes conexas es vital para el desarrollo de la
Nación.
Hay temas que son esenciales a ese proyecto como la idea de la emergencia económica
que sólo puede ser declarada por el Legislativo, con motivo suficiente que lo amerite y
por tiempo determinado.
Los decretos de necesidad y urgencia sólo pueden ser dictados por el Poder Ejecutivo
cuando la necesidad y la inmediatez lo justifiquen, además de ser revisados por el
Legislativo a posteriori. Se ha abusado mucho de estos decretos en materia económica,
especialmente cuando se subestima en la ley de Presupuesto Nacional el estimado de
crecimiento del PIB, de la recaudación impositiva y se manejan a gusto las cifras de las
cuentas nacionales del INDEC. De esta manera se dictan muchos decretos utilizando los
“fondos sobrantes” del Presupuesto Nacional al haber sido subestimado el PIB y la
recaudación y se usa la ley de emergencia económica prorrogada anualmente desde
2002, cuando ya desaparecieron hace rato las condiciones y el tiempo determinado por
los cuales se la dictó, para redireccionar partidas presupuestarias mediante los DNU.
Por estas razones la institucionalidad luce endeble creando “huecos” para la corrupción.
El INDEC debería volver a dar las cifras de las cuentas y estadísticas nacionales como
antes de su intervención. Lo mismo puede decirse del BCRA que pasó de ocuparse de
las políticas monetarias y cambiarias a ser financista del Tesoro Nacional y prestamista
de última instancia del sistema bancario.
Cabe señalar también los ataques y amenazas desde el Consejo de la Magistratura a
jueces de todos los fueros con el manejo discrecional y eminentemente político y no
técnico de nombramientos y juicios políticos. Esta institución está totalmente dominada
por el oficialismo político de turno. Cualquier juez que maneje un tema sensible para los
intereses del gobierno es amenazado y presionado con el juicio político.
Por el lado del Poder Legislativo la cuestión no es menor, el Ejecutivo, mientras tuvo
mayorías sancionaba leyes que son funcionales para su proyecto político. Ahora que no
las tiene obstruye permanentemente las sesiones de todas las maneras posibles. El
Legislativo está en mora en cuanto a la revisión de todos los DNU dictados por el
Ejecutivo y de todos los Decretos-Ley emitidos por gobiernos de facto.
Hay leyes como las de promoción industrial que son prorrogadas eternamente sin
revisar adecuadamente qué efectos tuvieron desde el momento en que fueron dictadas.
Está a la vista que casi todos los regímenes de promoción industrial fueron y son
bolsones de corrupción creando rentabilidades artificiales en empresas y en algunas
provincias.
La ley de Coparticipación Federal de Impuestos fue dictada en 1988. Es una ley
convenio entre el estado nacional y las provincias, cada una de las cuales debe adherir
para ser parte. La reforma de 1994 ordenó dictar una ley nueva dentro de los dos años.
El legislativo todavía sigue en deuda. Se deben actualizar los criterios de reparto y
evitar las arbitrariedades actuales, donde el Ejecutivo recauda para sí estimativamente el
75% del producido de los Impuestos. De esta manera las provincias se ven obligadas a
recurrir al Ejecutivo y se prestan al manejo político y arbitrario de fondos provenientes
de distintas cajas.
El sistema impositivo nacional requiere un rediseño bajando algunas alícuotas,
eliminando algunos impuestos distorsivos (Débitos y Créditos, Sellos e Ingresos Brutos)
y mejorando el control. Otro tanto cabría para las tasas y contribuciones. Resolver
problemas de doble imposición, etc. Además evitar las continuas moratorias que lo
único que provocan es más incumplimiento y corrupción.
El control contable externo e interno de la Administración Pública brilla por su
ausencia. Se nombra en puestos clave de estas instituciones a familiares y amigos y lo
mismo pasa con la Afip, la Onca y otros organismos.
Los servicios públicos privatizados con sus tarifas congeladas desde hace varios años
perdieron casi todas las posibilidades de supervivencia, de inversión, de mantenimiento
preventivo de redes y el Management que partió hacia puestos mejor remunerados. Los
entes de control están todos manejados en forma política y arbitraria por el Ejecutivo
creando así posibles focos de corrupción. Además los miembros deberían ser
nombrados con acuerdo del Senado, permanecer en sus cargos un tiempo determinado,
con su remoción sólo por motivos fundados y con acuerdo del Senado y no poder ser
reelectos por más de un periodo.
El sistema energético nacional también con tarifas congeladas y con el pago irrisorio a
productores se desnaturalizó y ya Argentina no se autoabastece de energía hace tiempo.
Una inversión de este tipo requiere entre 20 y 30 años para que madure. El caso del gas
natural se paga en boca de pozo 3 dólares el millón de BTU en tanto que a Bolivia se le
paga 7 dólares el millón de BTU y el gas licuado de Trinidad Tobago se termina
pagando luego de la regasificación cerca de 14 dólares. Antes del congelamiento de
tarifas se tenía un horizonte de reservas de cerca de 20 años lo que permitió
exportaciones con contratos a 20 años, luego incumplidos con juicios en el Ciadi. Hoy
además de gas se importa electricidad y a veces petróleo o sus derivados. La matriz
energética requiere de estudios serios y de planes a largo plazo que calcen con las
necesidades de inversión en infraestructura y en mantenimiento.
De la mano de la matriz energética va una matriz productiva que como bosquejo se
podría dividir en producción de origen agropecuario y en producción de origen
industrial, dando nuevo enfoque y contenido a la llamada Cláusula del Progreso,
también llamada de la Prosperidad. Está en los artículos 75, incisos 18 y 19 y en el 125.
En estos artículos se habla tanto del progreso de la Nación como de las provincias, las
regiones y entre otros temas se habla de la defensa del valor de la moneda. Hay una
paradoja con el BCRA: en lugar de dedicarse a ese objetivo, se ha dedicado a ser procíclico emitiendo dinero para convalidar la inflación. Otro tema es la infraestructura y
la correspondiente inversión en caminos y en transporte, que se trata en diversos
artículos del proyecto económico de la CN diciendo entre otras cosas: libertad de
tránsito de personas y mercaderías y bienes en general, libre navegación de los ríos y
canales navegables. La parte final del inciso 18 del artículo 75 menciona que se buscará
la prosperidad por “leyes protectoras de esos fines, por concesiones temporales de
privilegios y recompensas de estímulo”. Claramente está especificado que al menos en
lo referido a leyes de promoción industrial, como dije más arriba, debe ser por tiempo
determinado y además conjugado con el sistema impositivo nacional.
Democracia representativa, sistema unicameral o bicameral, sistema de partidos
partidos
políticos competitivos, derechos individuales, políticas a largo plazo.
Perspectivas y una luz de esperanza
Nuestro país tiene una forma de gobierno democrático, representativo y republicano con
forma de estado federal. En cuanto a la forma de gobierno es representativa porque sólo
nos gobernamos a través de nuestros representantes o autoridades creadas por la CN
utilizando el vehículo de los partidos políticos para que de ahí surjan en elecciones
libres internas los candidatos a los cargos electivos. Al decir de la CN los partidos son
“instituciones fundamentales del sistema democrático”. La competencia electoral debe
ser libre y en condiciones de igualdad ante la ley. Las elecciones siempre en la misma
fecha funcionan a modo de cumpleaños de la República que necesita de la división de
poderes con todos los controles expuestos.
Los partidos políticos deben ponerse de acuerdo en políticas generales a largo, mediano
y corto plazo, también llamadas políticas de estado, que trasciendan a los gobiernos y
estén anclados en el proyecto económico de la CN y con las leyes de Presupuesto
Nacional, de Ministerios y la de Coparticipación general de Impuestos.
La idea de un sistema Unicameral para el Poder Legislativo fue ensayada en algunas
provincias argentinas y en algunos países latinoamericanos con relativo éxito, pero no
solucionó ciertos problemas intrínsecos a la política como quién está representado en las
bancas, si es el pueblo de la nación, los partidos políticos o el Poder Ejecutivo.
Lo que se pasa por alto muchas veces es que acá están en juego los derechos
individuales de la triple condición que reunimos los habitantes de esta Nación: la de
ciudadanos, consumidores y usuarios.
El proyecto económico de la CN requiere esa puesta al día permanente como quedó
expuesto a lo largo de este trabajo pero con el análisis económico del derecho, en sus
consecuencias económicas, en los distintos efectos que probablemente causen en el
largo, mediano y en el corto plazo tendiendo a buscar la eficiencia.
Hay una luz de esperanza.
Bibliografía
_”Constitutional Law“, autor Stefan Voigt, Max Planck Institute, Jena Germany,
Enciclopedia of Law and Economics.
_ “ Lecturas de Metodología Económica “, autor Enrique Bour, www.ebour.com.ar
_“Ensayos sobre el Gobierno Civil”, autor John Locke
_ “ Leviathán “. Autor Thomas Hobbes
_” Derecho Constitucional Argentino”, autor Germán Bidart Campos
_” Teoría del Estado “, autor Mario Justo López