INTRODUCCIÓN A LA ECONOMÍA DE LAS INSTITUCIONES La Nueva Economía Institucional

INTRODUCCIÓN A LA ECONOMÍA DE LAS INSTITUCIONES, por Enrique Bour
1. La Nueva Economía Institucional
Las instituciones plantean aún hoy incógnitas sobre su funcionalidad en una economía
moderna. Pero en los últimos treinta años hubo progresos considerables en su estudio. El
economista Oliver E. Williamson1 es un economista que en épocas contemporáneas se ha
concentrado en su análisis y recomienda que, a la espera de que surja una teoría unificada,
cabe aceptar un enfoque plural de las mismas. En primer lugar, porque son muy
complejas. La economía neoclásica no les prestó gran atención, y la teoría de la
organización ha carecido de ambiciones científicas como para abordar su estudio.
En un discurso presidencial ante la Royal Economic Society, R. C.
O. Matthews declaró que “la economía de las instituciones se ha
transformado en una de las áreas más activas de nuestra
disciplina”. La nueva economía de las instituciones (NEI)
descansa sobre dos ideas: 1º) Las instituciones son relevantes; 2º)
Los factores que las determinan pueden ser analizados mediante
los instrumentos de la teoría económica. Es la segunda idea la que
distingue a la NEI de los antiguos enfoques.
Aunque hasta la fecha no existe un conjunto de definiciones que
Oliver E. Williamson
sea universalmente aceptado, los que investigan siguiendo los
principios metodológicos y criterios de la NEI aplican la Prof. Emérito Univ.
demarcación de Douglass North entre instituciones y Berkeley y Prof. de la
School Edgar F.
organizaciones. Las instituciones son las “reglas del juego”, que Graduate
Kaiser Escuela Haas de
incluyen tanto a las reglas legales formales como las normas Negocios y Depto de
sociales informales que gobiernan la conducta individual y Economía – Premio Nobel
otorgan estructura a las interacciones sociales (marcos de Economía 2009
institucionales). En contraste, las organizaciones son los grupos de personas y los acuerdos
de gobernabilidad creados para coordinar el accionar de sus equipos en contra de otros
equipos que también se comportan como organizaciones. Por ejemplo, las empresas,
universidades, clubs, sindicatos, etc. son algunos casos.
Hasta hace un tiempo, se podía acusar a muchos análisis económicos de economicistas.
Esta acusación contra los analistas económicos ha dejado de ser válida. No es, pues,
aquella tradicional estrechez de perspectiva la que inspira a los autores de la nueva
corriente, no lo es en el caso de los miembros de la International Society for the New
Institutional Economics (ISNIE). Que en los círculos de habla inglesa estos nuevos análisis
económicos institucionales están creciendo de modo espectacular está fuera de duda, sobre
todo tras la concesión del premio Nobel de Economía a destacados economistas con una
orientación institucional como Coase, North, Stiglitz, Akerloff, Simon, Sen, Myrdal y
Williamson.
Kenneth Arrow, hablando del cambio de enfoque de la economía institucional dijo: “¿Por
qué la vieja escuela institucionalista fracasó de una forma tan mísera, aunque tenía
pensadores tan capaces como Thorstein Veblen, J.R. Commons y W.C. Mitchell? Una
V. Oliver E. Williamson, The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead, Journal of
Economic Literature, Vol. XXXVIII (September 2000) y Wikipedia.
1
respuesta se encuentra en la NEI, cuyo cometido no consiste en responder a las cuestiones
tradicionales de la economía – como la asignación de recursos y su grado de utilización.
Más bien, su papel ha sido el de responder a cuestiones nuevas, por ejemplo por qué las
instituciones económicas han surgido de esta manera y no de otra; se superpone con la
historia económica, pero tiene aparejado un razonamiento analítico más afilado que lo que
era habitual.”2
Se analizarán los 4 niveles del análisis social y algunas propuestas que surgen de la NEI.
En la Figura 1 (pág. 5) hay 4 niveles (N1 a N4). Los niveles superiores se conectan con los
inferiores en el sentido de que cada nivel superior impone restricciones al nivel que se
encuentra inmediatamente por debajo. También existen feedbacks en sentido inverso.
Aunque a lo largo del tiempo el sistema está completamente interconectado, vamos a
ignorar estos feedbacks. La NEI se ha concentrado especialmente en los niveles 2 y 3.
El nivel más alto es el nivel de incrustación social. Aquí se localizan las normas,
costumbres y tradiciones. La religión desempeña un papel amplio en este nivel. Aunque el
Nivel I ha sido analizado por historiadores económicos y otros científicos sociales (como
Samuel P. Huntington y Robert Putnam) la mayoría de los economistas institucionales lo
toma como un dato. En este nivel las instituciones cambian en forma muy lenta – en el
orden de centurias o de milenios – lo que lleva a Douglass North a preguntarse “por qué un
sendero se revierte (como el caso de España en tiempos modernos) y qué es lo que hace
que las restricciones informales tengan tanta influencia sobre las características de las
economías en el largo plazo”3 . La noción de incrustación ha sido estudiada por la
sociología económica; algunos autores indican que se debe distinguir entre distintos tipos
de incrustación, como la cognitiva, la cultural, la estructural, y la política. Williamson
argumenta que el origen de varias de estas instituciones informales es espontáneo. Su
origen es evolutivo pues son “adoptadas” y presentan mucha inercia.
El nivel N2 se refiere al contexto institucional. Aquí las instituciones son producto de
procesos evolutivos pero también plantean la posibilidad de ser diseñadas. Son
introducidas “reglas formales” (constituciones, leyes, derechos de propiedad)” (North,
ibid., p.97). Esto abre la oportunidad para fijar las reglas del juego e introducir así a la
teoría económica en primer plano. Restringidos por las sombras del pasado, los
instrumentos de diseño del Nivel 2 incluyen al poder ejecutivo, al legislativo, al judicial, y a
las funciones burocráticas del gobierno así como la distribución de autoridades entre
distintos niveles de gobierno (federalismo). Características importantes son la definición e
implementación de derechos de propiedad y de las leyes contractuales.
Ronald Coase4 y Douglass North5, entre otros, han destacado que tales elecciones son sin
lugar a dudas importantes para la productividad económica de un país, aunque resulta
dificultoso planificar un cambio que resulte gradual. Habrá ocasiones que establecerán una
drástica ruptura con los patrones existentes – como el descontento civil en una guerra civil,
ocupaciones (como las que siguieron a la 2a Guerra Mundial), amenazas (Revolución
Kenneth J. Arrow, 1999, “Foreword”, in Firms, Markets and Hierarchies, Oxford University Press, New
York.
3 Douglass North, Institutions, The Journal of Economic Perspectives, Volume 5, Issue 1, Winter, 1991, p.111.
4 R. Coase, The Institutional Structure of Production, The American Economic Review, Vol. 82, Iss. 4, Sept.
1982. Coase fue distinguido con el Premio Nobel 1991.
5 D. North, Economic Performance through Time: The Limits to Knowledge, The American Economic
Review, 84:3, 1994. North obtuvo el Premio Nobel 1993.
2
2
Meiji), rupturas (Europa Oriental y ex Unión Soviética), golpes militares (Chile,
Argentina), o crisis financieras (Nueva Zelandia, Argentina). Entonces se abren ventanas
de oportunidad para producir amplias reformas. Estas situaciones son más bien de
carácter excepcional. Muchas veces nuestra respuesta a tales oportunidades será
considerarlas como un “fracaso”. Sin esas ventanas, tal vez transcurran décadas o centurias
antes de que cambien profundamente las reglas del juego.
La Teoría Positiva de la Política se ocupa del desarrollo de las ramificaciones económicas y
políticas en el Nivel 2. Esta teoría también proporciona lecciones para el diseño normativo
de mejores políticas, aunque es esencialmente un ejercicio de análisis positivo. La mayor
parte de la economía de los derechos de propiedad se ubica en este nivel. En los años 1960s
fructicó este tipo de análisis, cuyo argumento fuerte era que “un sistema de empresas de
propiedad privada no puede funcionar en forma apropiada a menos que sean establecidos
derechos de propiedad sobre los recursos, y que alguien esté dispuesto a pagar al
propietario de los mismos para utilizarlos. El caos desaparece, y también el gobierno, con
excepción de un sistema legal que defina los derechos de propiedad y arbitre en las
disputas que aparezcan, si es necesario”6 . Una vez asignados y ejecutados los derechos de
propiedad, el gobierno puede dar un paso al costado: los recursos son asignados con
arreglo a las leyes del mercado.
Este enunciado contiene al mismo tiempo la fuerza y debilidad de la literatura sobre los
derechos de propiedad. Su gran fuerza es que pone los derechos de propiedad al frente de
las explicaciones. Su debilidad es que lo hace en forma exagerada. Por ejemplo, el supuesto
de que el sistema legal eliminará el caos a partir de la definición y ejecución de los
derechos de propiedad asume que puede hacerse fácilmente y sin costos. En The Problem
of Social Cost (Journal of Law and Economics, vol. III, october 1960) Coase aceptó que
muchas actividades no calificarían como tales. Es necesario ir más allá de las reglas del
juego (la propiedad) para incluir al juego en sí (los contratos). A partir de aquí se abre la
perspectiva de entrar en la estructura de gobernabilidad de la relación contractual que se
produjo en los años 1970s.
Lo cual nos traslada al tercer nivel, que es donde se alojan las instituciones de
gobernabilidad. La necesidad de tratar las leyes de los contratos (en plural) en lugar de una
única ley de contratos (en singular) hace de la gobernabilidad (governance) de las
relaciones contractuales el centro del análisis. Lo que hace una estructura de
gobernabilidad es dar una nueva forma a los incentivos. Pero pretender que éstos estén
completamente alineados exante es una forma truncada de estudiar a una organización –
en particular si todos los contratos complejos son inevitablemente incompletos y adaptarse
es el problema central de toda organización económica7 . Ir más allá de la teoría de la
agencia hace que toda la atención se concentre en la etapa expost del contrato.
Ello implica: (1) identificar y explicar las dimensiones principales en que difieren las
transacciones; (2) identificar y explicar los principales atributos para describir a una
estructura de gobernabilidad (donde cada estructura es definida por un síndrome
diferenciado de atributos, de aquí que los mercados, las empresas, la regulación, las
oficinas de gobierno, las organizaciones sin fines de lucro, etc. difieran de manera
R. Coase, The Federal Communications Commission, Journal of Law and Economics, 2:2, 1959.
Friedrich Hayek, The Use of Knowledge in Society, The American Economic Review, XXXV. Nº 4,
September 1945.
6
7
3
estructural); (3) realizar una combinación discriminatoria, de acuerdo con las
transacciones alineadas con determinadas estructuras de gobernabilidad a efectos de
promover la adaptación de las clases autónomas y cooperativas; y (4) verificar que las
alineaciones predicadas sean corroboradas por los datos.
El problema canónico de tratamiento de estos temas es el de la integración vertical, tema
planteado por Coase en su clásico artículo de 1937 sobre la naturaleza de la empresa 8 .
Suele suceder que un tema vinculado con una cuestión de contratos pueda ser reformulado
con beneficio en términos de economizar costos de transacción. Esto sucede en el Nivel 3,
donde se examina periódicamente la reorganización de transacciones entre distintas
estructuras de conducción estratégica, con frecuencia entre un año y una década, a
menudo a propósito de la renovación de contratos o intervalos de renovación del
equipamiento. Este nivel debe ser distinguido del Nivel 4, que es donde opera la teoría del
análisis neoclásico. En él se utiliza el aparato de optimalidad, a menudo consistente en
análisis marginal, y la firma termina siendo descripta como una función de producción.
Los ajustes de precios y cantidades ocurren de manera más o menos continua.
Uno puede detectar un nivel más bajo (el nivel cero) en el que se desarrollan los procesos
mentales9 de manera evolutiva. La aplicación de estas ideas en economía recién está
tomando forma. Finalmente, tenemos el nivel de la tecnología. En comparación con la
innovación tecnológica, el estudio de la innovación organizativa ha sufrido un gran
descuido. La NEI ha intentado resolver este problema – con la idea de que “entre las
verdaderas innovaciones, el uso de la organización para cumplir sus fines se encuentra
entre uno de los pasos primitivos mayores dados por el hombre”10 . Empero, debe
reconocerse la profunda importancia de las innovaciones tecnológicas que, trabajando en
tandem con las organizativas, deberían ser estudiadas de manera combinada.
2. Ideas centrales de la NEI
Entre las “buenas ideas” introducidas por la NEI cabe destacar a
las siguientes:
Racionalidad acotada La idea de que los seres humanos tienen
una limitada competencia cognitiva fue introducida por Herbert
Simon, quien destacó además que como consecuencia de que la
mente es un recurso escaso limitado, la especialización del
conocimiento tiene consecuencias económicas. Esto lleva al
campo de los contratos incompletos, pero en esta área no existe
unanimidad entre los economistas – aunque se reconoce que el
Ronald Coase, The Nature of the Firm, Economica, 4:6, 1937. Ver Robert L. Formaini and Thomas F.
Siems, Ronald Coase, The Nature of Firms and their Costs, Federal Reserve Bank of Dallas, vol. 8, Nº 3.
9 Steven Pinker, 1997, How The Mind Works, NY: W.W.Norton. Parte importante del avance en esta
dirección lo constituye el estrechamiento de los vínculos entre la economía y las ciencias físicas. Un buen
ejemplo está provisto en J. Doyne Farmer, Martin Shubik and Eric Smith, Economics: The Next Physical
Science?, Cowles Foundation Discussion Paper, June 2005.
10 Kenneth J. Arrow, 1971, Essays in the Theory of Risk-Bearing, Chicago: Markham.
8
4
Nivel
N1
Incrustación:
instituciones
informales,
costumbres,
tradiciones, normas
religiosas
N2
Contexto
institucional; reglas
formales del juego –
especialmente la
propiedad (política,
poder judicial,
burocracia)
N3
Gobernabilidad;
desarrollo del juego
– en especial
contratos (alinear a
las estructuras de
gobierno con las
transacciones)
N4
Asignación de
recursos y Empleo
(precios y
cantidades,
alineación de
incentivos)
Frecuencia (en años)
102 a 103
Teoría social
10 a 102
Economía de los derechos de propiedad;
teoría política positiva
1 a 10
Economía de los costos de
transacción
Continuo
Economía neoclásica; teoría de la
agencia11
Propósito
Generalmente no
implican el cálculo;
son espontáneas
(ver texto)
5
Tener el contexto
institucional
correcto
Economía de 1er
orden
Tener estructuras de
gobernabilidad
correctas
Economía de 2do
orden
Tener condiciones
marginales correctas
Economía de 3er
orden
Figura 1 – Economía de las instituciones
establecimiento de derechos completos contingentes es imposible. Una modelización de la
teoría de los contratos incompletos ha sido realizada dentro de la teoría de los juegos por
Ariel Rubinstein12 . Que los contratos sean incompletos plantea problemas adicionales
cuando se agregan condiciones de comportamiento estratégico como la selección adversa,
el riesgo moral, la holgazanería laboral, perseguir sub-objetivos, todos ellos encuadrados
dentro del concepto de oportunismo. En consecuencia, un contrato que constituya una
mera promesa y carezca de un compromiso creíble no será automáticamente ejecutable.
Otro atributo de los humanos es su capacidad de previsión consciente. Dawkins13 observa
que “la capacidad de simular el futuro en nuestra imaginación es lo que nos ahorra las
peores consecuencias genéticas”.
Esta teoría introduce a dos personajes: el principal y un agente que aquél contrata para realizar ciertas
tareas en condiciones de información asimétrica, y el problema es alinear los intereses del segundo con los
del primero (por ejemplo: empleador-empleado, accionista-ejecutivo principal, etc.).
12 Ariel Rubinstein, Modeling Bounded Rationality, MIT, 1998.
13 Richard Dawkins, The Selfish Gene, 1976, 1989.
11
Factibilidad Los estudiosos de la NEI han dejado de lado ideales hipotéticos – como los de
omnisciencia, benevolencia, costos de transacción cero, plena credibilidad, etc. – y se han
concentrado más bien en organizaciones alternativas factibles con todos sus defectos.
Coase y Demsetz fueron de los primeros en oponerse a la comparación asimétrica utilizada
en la literatura de los “fracasos del mercado” – según la cual los mercados presentan
fracasos mientras que los gobiernos “omniscientes, omnipotentes y benevolentes” al decir
de Dixit 14 son remedios eficaces que podrían ser administrados de manera confiable.
6
3. Documento sobre Gasto Público (FIEL)
En nuestro país, en Noviembre de 1986 aparecía una colosal publicación de FIEL, GASTO
PUBLICO – Propuestas de Reforma del Sector Público Argentino, que comprendía seis
tomos cubriendo en forma exhaustiva las áreas de la administración pública y la actividad
regulatoria del estado, la educación, salud y seguridad social y los sectores energéticos,
transporte, comunicaciones, siderurgia, petroquímica, astilleros y empresas productoras
de armamentos. Un principio básico guiaba el documento – que más tarde debía ser
ampliado con el análisis de los sectores de telecomunicaciones, eléctrico y petroquímico:
Muchas veces las propuestas de reforma del Estado y la reducción del gasto público se
han interpretado como una condena a la institución que él representa, a los gobernantes
que lo dirigen, o a los funcionarios y agentes que sirven en su gestión. Por el contrario,
ninguna de las reformas que aquí se sugieren se inspiran en ese criterio, sino que buscan
revalorizar la función pública y facilitar a los gobernantes el cumplimiento de los
objetivos de crecimiento y bienestar que todos anhelamos.
Bajo la coordinación de dos economistas (Enrique Szewach y Norberto Iarezza), el trabajo
se proponía un tema que hasta entonces había desafiado a las mentes más brillantes de
nuestra profesión por su carácter complejo: indagar los factores que constituían un
obstáculo al crecimiento dentro de la órbita del Sector Público y reformular sus funciones y
estructura para lograr esta correspondencia. Todo un equipo trabajó durante meses para
lograr este objetivo15 .
Poco tiempo después fueron incorporados los sectores faltantes y la publicación adquirió
las características de un libro bajo el título El Fracaso del Estatismo – Una propuesta para
la reforma del sector público argentino (FIEL, Sudamericana-Planeta, 1987).
Desde un principio el estudio establece el método a seguir: se identificaron objetivos y
metas que llevaron a la intervención del estado en cada sector bajo análisis; a partir de
allí, se analizaron críticamente los diversos medios utilizados para cumplir dichos
objetivos; se extrajeron luego los elementos que caracterizaron el fracaso de dichos
instrumentos y, por último, sin perder de vista los recursos y las restricciones existentes,
Avinash Dixit, The Making of Economic Policy: A Transaction Cost Politics Perspective, Cambridge U.
Press, 1996.
15 Bajo la dirección de Iarezza y Szewach, el equipo contó con la colaboración de un equipo de economistas y
"especialistas de las distintas áreas", integrado por María E. Aguilera, Fernando Aranovich, Daniel Artana,
Adalberto Zelmar Barboza, Juan Luis Bour, Enrique Bour (quien tuvo a su cargo el apéndice correspondiente
a teoría económica), Juan C. Casas, Juan Luis Catuogno, Miguel de Santiago, Roberto C. Door, María Echart
de Bianchi, Estudio Lanús de la Serna y Asociados, Ezequiel Holmberg, Julio A. Kelly, Gustavo Roberto
Kippes, Daniel Marcú, Alberto E. Mondet, Carlos Pérez Rovira, Jorge Oscar Sereno, Isidro Soloaga, Luis
Soto, Mario A. Wiegers, Luis Zemborain y Roberto Juan Zorgno, "además de otras personalidades y expertos
cuya plausible modestia de no ser mencionados aquí compromete nuestro profundo respecto".
14
se elaboraron las propuestas que se ofrecen en el estudio, apuntando a los mejores
resultados posibles.
El estudio constituye, por consiguiente, una aplicación del análisis costo-eficiencia, en el
cual debe decidirse por el mejor instrumento para alcanzar un fin pre-establecido,
encuadrado dentro de un diagnóstico referido al fracaso de algunos instrumentos en el
pasado para acceder a dicho fin, que, en última instancia, no descarta la realización de un
análisis costo-beneficio para apuntar a los mejores resultados posibles que no superen las
restricciones existentes.
Todos estos elementos fueron recogidos en el Apéndice: Teoría Económica y Reforma del
Estado. El tema de este apéndice era: ¿Qué decía la teoría económica sobre el punto en
cuestión?
4. Los elementos del diagnóstico
Y la respuesta era clara. Luego de una primera sección en la cual se revisaba la posibilidad
empírica de realizar una estimación de la ineficiencia16 originada en el régimen económico
aplicado (por ejemplo en análisis de casos para estimar el efecto de las regulaciones sobre
los agentes económicos) y en la cual se concluía que el tema de la ineficiencia constituía un
área de trabajo accesible a la contrastación empírica, se analizaba en la siguiente sección el
fracaso del colectivo.
Se venía de un experimento extraordinario a nivel mundial (Scarf17). Uno de los objetivos
finales de la reforma económica de la Unión Soviética había sido la introducción de
mercados competitivos para reemplazar los métodos de la planificación central vigentes en
las últimas siete décadas. Precios para todos los bienes y servicios en los mercados
competitivos de la economía, en lugar de ser fijados por agencias de planificación del
gobierno, iban a ser determinados por el juego conjunto de la oferta y la demanda,
reflejando el valor económico subyacente. Fábricas, maquinarias y otras formas del capital,
así como la tierra, materias primas, stocks de productos terminados y otros factores de
producción iban a ser apropiados individual ó colectivamente a través de alguna entidad
colectiva. El papel de los incentivos privados en la elección de técnicas productivas iba a
ser expandido considerablemente, y las disparidades en la distribución del ingreso iban a
ser toleradas – y aún alentadas – si ellas resultaban de habilidades específicas,
empresariales o formas socialmente útiles de la actividad económica. Hubo muchos
ejemplos en el siglo XX en que los principales factores de producción de un país fueron
abruptamente nacionalizados y las técnicas de planificación económica reemplazaron
formas más tempranas de organización económica basadas en la propiedad privada. Pero
en ningún caso se dio un intento de dejar de lado los instrumentos de la política económica
centralizada a favor de formas de mercado, en un país del tamaño y diversidad de la URSS.
Empresas y Burocracias Como afirma Arrow en la introducción citada en su
“Foreword” del libro Firms, Markets and Hierarchies (1999) “cualquier teoría económica
estándar, y no sólo neoclásica, arranca a partir de la existencia de empresas.
El tema de la ineficiencia era por entonces dominante en la economía argentina; aunque buena parte de las
conclusiones no se verían afectadas si el tema dominante fuera uno de equidad.
17 Herbert Scarf, Equilibrium Economics and Soviet Economic Reform, Cowles Foundation Discussion
Paper, November 1990.
16
7
Habitualmente, la empresa no es más que un punto o, en todo caso, una caja negra... Pero
las empresas no son puntos, porque tienen una estructura interna, que debe haber surgido
por algún motivo.” Esto significa ir más allá de conceptualizar a la empresa como una
función de producción (que es una construcción tecnológica) para considerarla como una
estructura de gobernabilidad (que es una construcción organizativa) donde la estructura
interna tiene objetivos y efectos. Hay distintos modos alternativos de gobernabilidad–
como los mercados spot, los contratos a largo plazo incompletos, las empresas, las
burocracias, etc. – con características distintivas que los hacen apropiados según qué
condiciones imperen.
En la Figura 2, vemos en forma heurística la elección de la estructura de gobernabilidad
cuando uno se mueve desde el mercado a la jerarquía (h representa los riesgos
contractuales y s denota las salvaguardias18). Puede interpretarse como un desplazamiento
desde lo más simple a lo más complejo. Comenzamos con los contratos autónomos, que
son consideradas las transacciones ideales en derecho y economía: “afilados mediante un
acuerdo claro; afilados mediante una ejecución clara” 19 . Este paradigma entra en
problemas cuando aparece el riesgo contractual. Si un tribunal es incapaz de verificar si
alguna circunstancia resulta de conocimiento común para ambas partes en un intercambio,
ello puede inducir a que ciertas operaciones sean desplazadas hacia una operación intraempresaria en lugar de entre empresas diferentes. Otras fuentes de riesgo contractual son
la existencia de derechos de propiedad débiles, calidad no revelada, riesgos de salud y de
seguridad, etc. Estos riesgos ponen en compromiso la integridad de los contratos y dan
lugar a puntos muertos contractuales, faltas de adaptación y distorsiones de la inversión.
Como en otras situaciones, la ineficiencia invita a utilizar sustitutos. De allí la aparición de
medidas a fin de mitigar los riesgos minimizando los costos introduciendo gobernabilidad
adicional.
Cuando las transacciones son excluidas del mercado y colocadas bajo una propiedad
unificada (la empresa) aparece el uso de la jerarquía para efectuar la coordinación y
dirimir disputas mediante fiat (directivas). Se utilizan formas más complejas de gobierno
para transacciones cuyos riesgos contractuales son particularmente difíciles de ser
apreciados.
Dentro de este esquema, la oficina pública puede ser pensada como una forma organizativa
de último recurso. Cuando todo falla – los mercados spot, los contratos a largo plazo
incompletos, las empresas, las regulaciones – siempre queda la alternativa de la
organización pública. Según Williamson, la crítica a estas organizaciones basada en que
tienen incentivos de menor poder, más reglas y regulaciones y mayor seguridad en el
empleo que una empresa privada es errónea, porque estas características han sido
injertadas en forma deliberada en las oficinas públicas al efecto de que sean más aptas
En la jerga técnica, usualmente una salvaguardia es utilizada para restringir el comercio internacional a fin
de proteger a determinada industria doméstica de la competencia extranjera. Un país miembro de la
Organización Mundial del Comercio puede adoptar una acción de “salvaguardia” (p.ej. restringir en forma
temporaria las importaciones de un producto) a fin de proteger a una industria doméstica específica del
incremento de importaciones de cualquier producto que cause, o amenace causar un serio perjuicio a la
industria doméstica que produce un producto similar o productos directamente competitivos. En el lenguaje
de la organización industrial, el concepto de salvaguardia está se refiere a la protección de contratos
incompletos contra el comportamiento oportunista ex post. El mecanismo de salvaguardia que ha sido más
estudiado es la integración vertical. Ver Glenn Carroll and David J. Teece, Firms, markets, and hierarchies:
the transaction cost economics perspective, 1999, Oxford University Press US.
19 Ian Macneil, The Many Futures of Contracts, Southern California Law Review, 47:2, 1974.
18
8
para manejar algunas transacciones especialmente dificultosas. Sin embargo, también se
requiere vigilarlas.
Operacionalización ¿Cuáles son los mecanismos por medio de los cuales opera la teoría
propuesta y cuáles sus implicancias refutables? La teoría de los “derechos de propiedad de
la firma” originada en el trabajo de Grossman y Hart 20 se preguntaba por las razones del
grado de integración de una empresa, enfatizando los beneficios del “control” cuando hay
dificultades en redactar contratos completos. La empresa era definida como compuesta por
activos. La teoría enfatizaba dos tipos de derechos contractuales: derechos específicos y
derechos residuales. La idea es que cuando resulta demasiado costoso hacer una lista de
todos los derechos específicos sobre activos en el contrato, puede resultar óptimo que una
de las partes compre todos los derechos residuales. La propiedad era definida como la
compra de estos derechos residuales. El aporte de Grossman-Hart-Moore constituyó una
contribución significativa que permitió avanzar hacia una teoría formal.
Aspectos empíricos Entre ellos debemos incluir a la predicción. Desde los años 1980s se
ha acumulado una cuantiosa evidencia que dio lugar a trabajos bastante congruentes entre
sí. Según Joskow, “el trabajo empírico en esta área se encuentra en mejor situación que
mucha investigación aplicada de organización industrial en general.”21
La NEI se concentra en forma predominante en dos de los cuatro niveles: N2 y N3, que son
el del contexto institucional y el de las instituciones de gobernabilidad. Entre ambos
abarcan mucho terreno. Las características formales del contexto institucional – leyes,
sistema político, judicial y burocracia – son cruciales para determinar el desarrollo de una
nación y para establecer comparaciones intertemporales dentro y entre las naciones.
Muchas cuestiones vinculadas con la política pública descansan en un razonamiento
combinando ambos niveles. Por ejemplo, en el área de la privatización de las
telecomunicaciones, Levy y Spiller examinaron los arreglos institucionales en cinco países
poniendo la lupa sobre los contratos, de los cuales surgían cuestiones como la de
credibilidad contractual 22 . Un estudio de reforma del sistema urbano de aguas de Claude
Menard y Mary Shirley23 encontró que, si bien la propiedad no es determinante, debe ser
examinada en forma conjunta con ayuda de los mecanismos de gobernabilidad. Otro tanto
obtuvieron John McMillan y Christopher Woodruff24 cuando analizaron el caso de
contratos comerciales en Vietnam.
Sin embargo, los economistas de la NEI no han pretendido llegar a todos los rincones,
como por ejemplo las reformas económicas de Europa Oriental y de la ex-URSS. Esto es
señalado por Coase: “El valor de incluir factores institucionales en el cuerpo de la corriente
dominante en economía está claro a partir de los acontecimientos recientes en Europa
Oriental. A estos países ex-comunistas se les recomendó transformarse en economías de
mercado, y sus líderes querían lo mismo, pero sin instituciones apropiadas no hay
Sanford Grossman and Oliver Hart, The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and
Lateral Integration, J. Polit. Econ., 94:4, 1986; Oliver Hart and John Moore, On the Design of Hierarchies,
Harvard U., unpublished paper, 1999.
21 Paul Joskow, 1991, The Role of Transaction Cost Economics in Antitrust and Public Policy Regulatory
Policies, Journal of Law and Econ. Org., 7: Special Issue.
22 Brian Levy and Pablo Spiller, 1994, The Institutional Foundations of Regulatory Commitment, J. Law
Econ. Org., 10:2, 1994.
23 Reforming Contractual Arrangements: Lessons from Urban Water Systems in Six Developing Countries,
1999, no publicado.
24 Dispute Prevention without Courts in Vietnam, J. Law Econ. Org., 15:3, 1999.
20
9
economía de mercado que sea posible. Si conociéramos más acerca de nuestra propia
economía, habríamos estado en una mejor posición como para dar consejos.” 25 Pero la
realidad plantea muchas veces necesidades de urgente respuesta, cuando hay que tomar
decisiones difíciles. Por ejemplo, en el caso de Rusia. El equipo de Maxim Boycko, Andrei
Shleifer y Robert Vishny respondió a la necesidad de realizar una reforma con la
recomendación de que la economía rusa fuera privatizada rápida y masivamente. Tanto
consideraciones de Realpolitik como de teoría económica fueron invocadas para apoyar
esta recomendación. El principal objetivo fue despolitizar la vida económica; la
privatización lo hace posible porque les quita a los políticos su capacidad de asignar bienes.
Los dos actores estratégicos de este programa de reformas fueron la burocracia oficial,
vista como el “enemigo contra el que hay que luchar a cualquier precio”, y los interesados
directos – gerentes, empleados, y gobiernos provinciales. El equipo de Boycko reorganizó
los derechos de los interesados de modo consistente y generoso, y de esa manera aseguró
su apoyo al programa de privatización26.
The Institutional Structure of Production, American Economic Review, 82:4, September 1992.
Brad DeLong ha subrayado en su revisión de un libro escrito por estos autores (BSV, Privatizing Russia,
MIT Press, 1995) que, haciendo una comparación con la Revolución Francesa de 1789, en la práctica Francia
no se transformó en una democracia industrial de economía mixta hasta la 3ra República en 1871, o acaso
hasta la 5ta República en 1958. La Revolución Rusa real comenzó en 1985, cuando eran evidentes las
dimensiones de las catástrofes económica y ecológica del antiguo régimen comunista, año en que las
primeras medidas comenzaron a ser adoptadas. Partiendo de que Rusia aún no es una democracia industrial
de economía mixta social-demócrata, concluye que, si Rusia sigue la trayectoria de Francia, el relato de lo
que Rusia comenzó en 1985 no culminará hasta el año 2071, o quizá 2158. BSV estuvieron cerca del centro de
una de las porciones más importantes de la revolución rusa, el programa de “privatización” de Anatoly B.
Chubais, por el cual fueron transferidas unas 15.800 empresas – fundamentalmente del sector textil – al
sector privado: las sociedades se transformaron en “corporaciones” cuyos accionistas eligen al cuerpo
directivo que, a su vez, contrata y despide a los administradores senior. La aproximación a este problema por
parte de BSV puede ser considerada como muy moderna, ya que se basaron en las teorías más recientes en
Derecho y Economía y la economía de las instituciones y de los derechos de propiedad; pero uno puede
rastrear en Marx algunos elementos (Marx también habría comprendido instantáneamente de lo que se está
hablando: la organización política de la sociedad se había convertido en un freno para el desarrollo de las
fuerzas productivas: era una prisión que bloqueaba el desarrollo del modo de producción). Como subrayan
BSV, se trataba de una economía en la que los derechos a los “flujos de caja” – derechos al excedente social
por encima de los salarios y los costos material – eran distribuidos ampliamente entre los distintos
estamentos sociales, pero donde los “derechos de propiedad”, es decir la potestad de tomar decisiones sobre
quién debería manejar a la empresa, cómo debería ser administrada, y cómo debería evolucionar, estaban
concentrados en las manos de la oligarquía de políticos que constituían la nomenklatura del Partido
Comunista. No es sorprendente que la economía soviética pre-Gorbachev fuera menos eficiente en el sentido
de que producía un estándar de vida más reducido para todos los estratos económicos que las economías
mixtas del este industrial; lo realmente sorprendente es la magnitud de la diferencia (tal vez 1/10 parte de los
Estados Unidos, y 1/5 de la que podría haber sido esperada de la trayectoria normal de una economía
europea exitosamente industrializada que comenzara a principios del siglo 20º con el nivel de Rusia en
1900). En torno a un 80% de la productividad económica potencial del país se sacrificaba en aras de los que
BSV llaman la politización de la economía. Para desarticularla, no vieron otra forma que introducir a
gerentes de empresa concentrados en aumentar la eficiencia productiva económica y poner a los políticos a
cumplir con funciones económico-políticas – como balancear los intereses de amplios grupos sociales, poner
en marcha la estructura institucional de una economía de mercado, dar un pellizco a la distribución del
ingreso, invertir en infraestructura, y facilitar que la gente invierta en sí misma y dentro del país. Un pedazo
de las acciones fue ofrecido en subastas públicas. BSV sostienen que la privatización rusa no hubiera podido
llevarse a cabo sin esta distribución de acciones a los insiders. Los directivos de las empresas y, en menor
medida, sus empleados, ya controlaban lo que producían las empresas y si eran capaces de generar algún
excedente. Un programa de privatización tenía que ser mejor que el status quo para los directivos más altos
ya que en caso contrario no hubiera funcionado. Y la única forma de lograr que la distribución de acciones
post-privatización fuera atractiva para los directivos era darles un pedazo bien grande de la masa accionaria.
Fue así que, sobre 100.000.000 de votantes rusos, 40.000.000 obtuvieron acciones de empresas
privatizadas y en fondos mutuos.
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La recomendación de una privatización masiva y rápida estaba apoyada por la teoría
económica de la empresa, en particular el mencionado documento de Grossman y Hart
(1986) que visualiza a la propiedad como un sistema de derechos de control. Después de la
privatización de las empresas estatales, seguiría presumiblemente una reestructuración
efectiva por nuevos grupos de interesados. Confiando en que el futuro se cuidaría a sí
mismo, el programa de privatización masivo comenzado en la primavera de 1992 habría
alcanzado una terminación “triunfal” en junio de 1994, para cuya fecha 2/3 de la industria
rusa estaban bajo control privado.
Pero este veredicto resultó prematuro, porque como demostraron Bernard Black, Reinier
Kraakman y Anna Tarassova27 aunque la privatización fue exitosa para las empresas
pequeñas, fue profundamente problemática, y con elevados niveles de corrupción en otras.
Estos riesgos podrían haber sido anticipados, analizando hacia el futuro los riesgos
asociados con la implementación ex-post. Una mayor apreciación de los problemas del
contexto institucional de Rusia hubiera conducido a pronunciamientos más prudentes. Se
podía discutir si un mayor respeto por las reglas del juego (incluyendo la eficacia en la
implementación de las leyes rusas) hubiera mejorado las reglas. Después de todo, el
proceso de reforma hubiera tenido que avanzar a un paso más modesto y lento, con
mayores deliberaciones.
Williamson considera que los esfuerzos realizados por el equipo de Boycko fueron
heroicos, y que en todo caso la NEI debería ser incluida como una parte en cualquier
cálculo de reformas.
Conclusiones sobre la NEI
Las instituciones del nivel N1 (incrustación) son una parte importante pero aún
subdesarrollada de la teoría.
La economía evolutiva, que abarca a la selección, a la ecología de la población y a la
ontogénesis está en marcha. Según wikipedia, "La ontogenia es la historia del
cambio estructural de una unidad sin que ésta pierda su organización. Este continuo
cambio estructural se da en la unidad, en cada momento, o como un cambio
desencadenado por interacciones provenientes del medio donde se encuentre o
como resultado de su dinámica interna".
La dependencia del camino es una condición real e importante pero está sujeta a
interpretaciones variadas.
Los méritos de una privatización son reales pero no uniformes, y es necesario
evaluarlos con respecto a las reglas del juego y al desarrollo del mismo.
Una empresa puede ser descripta a varios niveles como el tecnológico, contractual y
según la perspectiva basada en la competencia de los conocimientos.
Cuál es la mejor perspectiva para describir a un ser humano es aún un debate
abierto, aunque la psicología evolutiva ofrece aquí ciertas promesas.
Russian Privatization and Corporate Governance: What Went Wrong, Stanford Law Review, vol. 52,
2000.
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A la política se la juzga con referencia a un ideal según algunos (Douglass North, A
Transaction Cost Theory of Politics, J. Theor. Politics, 2:4, 1990) y en términos
institucionales comparativos según otros (Oliver Williamson, Public and Private
Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective, J. Law Econ. Org., 15:1,
1999).
Los argumentos de eficiencia han prevalecido sobre las interpretaciones de poder
porque las últimas son tautológicas, pero las cuestiones vinculadas al poder siempre
están entre las consideraciones.
La burocracia sigue siendo una condición poco estudiada y comprendida, sea cual
fuere la aproximación utilizada.
Los enfoques sobre el ordenamiento privado de los contratos han sido cada vez más
frecuentes, pero las reglas legales siguen siendo importantes y su relación con el
ordenamiento privado todavía no está bien desarrollados.
La teoría positiva política realizó avances sustanciales, aunque una plena
comprensión todavía constituye un desafío.
En conclusión, queda un amplio campo de temas por abordar con el nuevo enfoque
– incluyendo refinamientos conceptuales, extensiones, nuevas aplicaciones, mejores
hipótesis, más pruebas empíricas y una teoría más formalizada.
A (mercado no asistido)
B (riesgos no aliviados)
C (compromiso creíble)
h=0
s=0
salvaguardia de mercado
h>0
s>0
administración
D (integración)
Figura 2 – Esquema simplificado de contratos
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