2003_110info.pdf

ANEXO I
SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENTARIA
PROGRAMA DE LUCHA CONTRA LA FIEBRE AFTOSA
OBSERVACIONES PRINCIPALES
Respecto de la factibilidad de evaluación de la gestión. Sistema de
información.
Ø Carencia de un sistema de información gerencial para la toma de
decisiones y falta de planificación de las acciones a desarrollar en los
ejercicios 1999, 2000 y primer trimestre 2001 en el marco de la lucha
contra la fiebre aftosa.
Ø Ausencia de una base de datos única y confiable de productores
(ubicación geográfica, stock ganadero, situación sanitaria y vulnerabilidad
epidemiológica), y de un sistema estadístico adecuado, lo que impidió
establecer la población bajo control y le quitó certeza a los muestreos.
Respecto de la decisión de dejar de vacunar.
Ø Cuando se dejó de vacunar (abril de 1999), no se habían cumplido todos
los puntos del Plan Nacional de Fiebre Aftosa 1998-2000, por lo que en
principio no estaban dadas las condiciones para dejar de hacerlo.
Respecto del rebrote de fiebre aftosa.
Ø En el período bajo análisis no fue implementado adecuadamente el
Sistema Nacional de Emergencias Sanitarias establecido mediante
Resolución N° 779/99 – SENASA.
Ø El 20-07-00 SENASA dictó una Resolución declarando la Emergencia
Sanitaria. A principios de agosto de 2000 las autoridades de SENASA, el
Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura, y los sectores
de la actividad rural representados en el Consejo de Administración del
SENASA estaban en conocimiento de actividad viral en la Provincia de
Formosa, con decomiso y sacrificio de animales, despoblamiento de
fronteras y vacunación estratégica por parte de SENASA. Tal situación se
mantuvo en reserva (Acta de carácter reservado del Consejo de
Administración del 09-08-00: “Acto seguido el Señor Secretario agrega
que razones de estado obligan a que dicha circunstancia se mantenga en
un ámbito de reserva a fin de preservar el status sanitario reconocido
internacionalmente hasta tanto se cuenten con los datos que permitan
evaluar la evolución de dicha situación”).
Ø El primer foco se reconoció oficialmente el 12-03-01. El Acta de carácter
reservado del Consejo de Administración del 07-03-01, expresa:
“Habiéndose mantenido en un ámbito de reserva la emergencia sanitaria
según recomendaciones del señor Secretario de Agricultura, Ganadería,
Pesca y Alimentación en el Acta Reservada del día 09 del mes de agosto
de 2000 y tomando en cuenta el informe técnico de los expertos, la
exposición pública que ha tomado la situación sanitaria nacional, la
trascendencia internacional de las reiteradas denuncias de productores
afectados por la aftosa, este Consejo de Administración del SENASA
recomienda, por unanimidad, se declare a partir de la fecha los diferentes
focos que ocurran en la República Argentina”. De lo expuesto surge que,
privilegiando razones ajenas a aspectos sanitarios, no se comunicaron
los focos de fiebre aftosa en el momento de su detección como hubiera
correspondido.
Ø La Comisión Europea realizó una inspección entre el 19 y el 30-11-01,
informando que no había sido posible determinar la fecha en que la fiebre
aftosa resurgió en el país, que según la hipótesis de personal de
autoridades competentes fue durante los meses de marzo-abril de 2000,
que una campaña no oficial de vacunación comenzó durante el verano de
2000 en las zonas más afectadas, y que SENASA no cumplió con la
obligación de notificar a las organizaciones internacionales, incluyendo a
la UE.
Respecto de la trazabilidad.
Ø El SENASA podía efectuar la trazabilidad (seguimiento) del ganado con
la información suministrada por el Sistema de Gestión Sanitaria, el
Registro Nacional de Productores Agropecuarios, el Documento de
Tránsito de Animal, y el Registro de Marcas y Señales, ninguno de los
cuales generaba información confiable.
Aspectos puntuales de la campaña contra la fiebre aftosa.
Ø Las fundaciones y asociaciones ligadas a la actividad rural tuvieron un rol
fundamental en el control, la vacunación y la información al SENASA
sobre situación sanitaria, pasando a tener cada vez menos participación
al dejarse de vacunar.
Ø El Sistema de Gestión Sanitaria tuvo entre otras deficiencias: Falta de
una norma de creación y funcionamiento, falta de información de oficinas
locales o de procesamiento de la información recibida, emisión de
documentos de tránsito desconociendo datos esenciales, duplicación de
documentos, inscripción en el Registro Nacional de Productores
Agropecuarios sin declaración de hacienda, autorización de movimientos
sin verificar existencias así como duplicación de registros y saldos de
stock negativos.
Ø El Registro Nacional de Productores Agropecuarios (ReNSPA) creado en
1997, recaba información para el control sanitario, epidemiológico y
estadístico. Es base de los programas de trazabilidad. Se detectaron las
siguientes deficiencias: productores no registrados, falta de anotación de
existencia inicial y de ingreso y egreso de animales, inscripciones sin
declaración de hacienda y autorización de movimientos sin verificar
existencias, distintos productores con un mismo número de registro, falta
de metodología de procesamiento y consolidación de la información
generada.
Ø No existe una coordinación del SENASA con los registros de marcas que
llevan los municipios, pudiendo registrarse marcas similares en diferentes
jurisdicciones.
Ø El Documento de Tránsito de Animales (DTA), creado para verificar el
movimiento de hacienda y amparar el estado sanitario de los animales,
presenta diversas fallas en su tratamiento: Falta de mecanismos de
retroinformación o cruces sobre movimientos de hacienda, incongruencia
entre cantidades transportadas y capacidad productiva según ReNSPA,
casos con faltantes de datos del productor, fecha de emisión, destino e
información sobre el transporte, así como enmiendas y raspaduras,
ausencia de respaldo sobre autenticidad y/o autoridad del emisor y
diferencias entre cantidades comunicadas a la emisión del DTA y las
realmente transportadas.
Ø Banco de Vacunas: Falta de control de la destrucción de vacunas al
momento de dejarse de vacunar, desconocimiento de la recepción y
utilización de vacunas donadas con destino a campaña en Bolivia,
demora en la creación del Banco, imposibilidad de conciliar cantidades
compradas, recibidas, distribuidas y aplicadas.
Ø Pago de indemnizaciones a productores afectados sin efectuar
investigaciones para comprobar ausencia de responsabilidad de los
mismos respecto del origen del daño, falta de comunicación entre áreas,
y falta de reclamo del seguro contratado para gastos de reaparición de
fiebre aftosa (muerte de animales a causa de la enfermedad, lucro
cesante de productores y establecimientos afectados, diferencial negativo
cuando el valor de la carne no cubre el de los animales).
INFORME
AUDITORIA DE GESTION
PROGRAMA DE LUCHA CONTRA LA FIEBRE AFTOSA
SENASA
Período: 1999 hasta 12 de marzo de 2001
INFORME DE AUDITORIA
AL SEÑOR PRESIDENTE DEL
SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENTARIA
Dr. Bernardo G. CANE
S.
/
D.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley nº 24.156, la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar un examen en el ámbito
del SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENTARIA, con el
objeto que se detalla en el apartado 1.
1. OBJETO DE LA AUDITORIA
Realizar una auditoría de gestión sobre el Programa de Lucha contra la Fiebre Aftosa
a cargo del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, durante el período
1999 hasta 12 de marzo de 2001.
2. ALCANCE DEL EXAMEN
El trabajo fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, dictadas en virtud de las facultades
conferidas por el artículo 119, Inciso d) de la Ley nº 24.156.
La metodología aplicada para la recolección de la información se basó,
principalmente, en entrevistas con los responsables de las distintas áreas del Organismo, y
en el análisis de la legislación vigente, de los objetivos, programas y metas establecidas, de
la información generada por las áreas operativas, informes generados por Organismos
Internacionales, por la Unidad de Auditoría Interna y actuaciones sumariales en curso. La
1
presente auditoría no contempló el examen de operaciones y registraciones específicas
referidas a contrataciones.
Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 01/10/01 y el
27/03/02.
2.1. Limitaciones
• Los Funcionarios que tienen responsabilidad en la ejecución del Plan al momento de
realizar la presente auditoría, no estaban en estos cargos en el período auditado,
como ser: Presidente, Consejo de Administración, Director Nacional de Sanidad
Animal, Director de Epidemiología, Responsable del ReNSPA, Director de
Laboratorio, etc.
• La carencia de un sistema de información gerencial para la toma de decisiones resta
confiabilidad respecto de la integridad de la documentación aportada a esta auditoría.
No se ha obtenido la planificación de las acciones a desarrollar en los ejercicios
1999, 2000 y primer trimestre del 2001 en el marco de la lucha contra la FA, en la
cual se indiquen: objetivos, tareas a realizar, responsables de las mismas, tiempos
previstos para su ejecución, recursos necesarios, recursos existentes, etc.
Corresponde aclarar que si bien existen documentos que podrían servir de guía tanto
para la erradicación de la Aftosa como para el dictado de la emergencia sanitaria,
éstos no son suficientes para una correcta planificación, ejecución y control de
Políticas Públicas.
3. ACLARACIONES PREVIAS
3.1.
Características de la Fiebre Aftosa
La Fiebre Aftosa (FA) es una enfermedad infecciosa viral, febril, aguda muy
contagiosa, de carácter epizoótico, que se da en animales de pezuña hendida como,
bovinos, ovinos, jabalíes, ciervos, llamas, vicuñas, porcinos y caprinos, entre otros.
Es endémica en partes de Asia, Africa, Medio Oriente y Sudamérica, aunque no se
2
limita a esas regiones. Existen siete cepas diferentes de virus de Fiebre Aftosa, los tipos
europeos (tres), los tipos asiáticos (uno) y los sudamericanos (tres), no hay protección
cruzada entre ellos.
La Aftosa se transmite por contacto directo e indirecto, por el movimiento de
animales infectados, personas y vehículos que han sido contaminados por el virus. La
carne de animales infectados en el momento de su faena también puede transmitir la
enfermedad.
El virus ingresa al animal y se instala en la sangre, produciéndole un estado febril
con temperaturas que superan los 41 grados. Por lo que el animal no come y permanece
quieto mientras el virus avanza y se instala en tejido epitelial, en la boca, manos, patas y
ubre.
Las consecuencias de la Aftosa son disminución de la de producción (tambo,
engorde, cría), costos de campañas de control y erradicación, pérdida de mercados de
productos agropecuarios.
La Aftosa no se transmite del animal al hombre, no representa ningún tipo de
inconveniente para la salud humana.
3.2.
Plan de Lucha contra la Fiebre Aftosa
La Ley 24.305 (y decreto reglamentario 643/96) implementa el Programa Nacional
de Lucha contra la Fiebre Aftosa, declarando de interés nacional, la erradicación de dicha
enfermedad en todo el territorio argentino. Esta ley estipula que el SENASA es la
autoridad de aplicación y como tal, la encargada de la ejecución de las actividades
específicas. El artículo 4° de la ley crea la Comisión Nacional de Lucha contra la Fiebre
Aftosa, presidida por el administrador general del SENASA y compuesta por:
Confederaciones
Rurales
Argentinas,
Sociedad
Rural
Argentina,
Confederación
Intercooperativa Cooperativa Limitada, INTA, Federación Veterinaria Argentina,
Fundación Argentina de Erradicación de la Fiebre Aftosa, Asociación Argentina de
3
Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola, Cámara Argentina de Productos
Veterinarios, Cámara de la Industria Lechera, Consignatarios de Ganado, Industrias
Frigoríficas y representantes de las comisiones provinciales de Sanidad Animal.
La Oficina Internacional de Epizootias (OIE), Organización Intergubernamental
creada por convenio internacional de 1924 que actualmente consta de 162 países
miembros, tiene entre sus objetivos, garantizar la seguridad sanitaria del comercio
mundial, mediante la elaboración de reglas sanitarias aplicables a los intercambios
intencionales de animales y productos de origen animal. En el cumplimiento de ese fin, la
OIE tiene instituidos procedimientos que llevan al reconocimiento del status de los países
miembros frente a la FA y otras enfermedades.
En el caso de la FA los status son los siguientes:
•
País (o Zona) Libre de FA en el que no se aplica la vacunación.
•
País (o Zona) Libre de FA en el que se aplica la vacunación.
•
País (o Zona) Infectada de FA.
En el marco de la Ley 24.305, en 1997 se efectuó un Análisis de Riesgo de FA
(donde se concluye que el riesgo de reaparición era externo) que sirvió como fundamento
al “Plan Nacional de FA 1998-2000”. Este Plan trazó los requisitos a cumplir para dejar
de vacunar. En tal sentido estableció 14 puntos que debían cumplirse antes del cese de la
vacunación, ellos son:
1) Control de puntos de ingreso al país;
2) Intercambio de información sanitaria entre países linderos;
3) Aplicación de la Ley Federal Sanitaria de Carnes en los ámbitos provincial y
municipal;
4) Funcionamiento de una Unidad Central de Epidemiología;
5) Refuerzo de bioseguridad en el nivel de plantas elaboradoras de vacunas,
laboratorios, diagnósticos y de investigación;
6) Ejecución de las últimas campañas de vacunación en la especie bovina;
7) Implementación de un sistema de emergencia sanitaria;
8) Control de residuos en puertos, aeropuertos y otros puntos de ingreso;
4
9) Creación de zonas fronterizas de protección;
10) Creación de un banco de vacunas;
11) Creación de una base de datos sobre movimientos internacionales;
12) Implementación de un Programa de Capacitación del personal del SENASA;
13) Implementación de un Programa de Educación Sanitaria sobre FA orientado al
medio rural, a la población y a los viajeros del exterior;
14) Revisión de la legislación y normas de procedimientos.
El 10/11/98 se sanciona el Decreto nº 1.324, que por su artículo 1° establece la
prohibición, a partir del 30/04/99, de vacunar contra la Aftosa en todo el territorio del país
facultando al SENASA para regular la realización de vacunaciones estratégicas en caso de
reintroducción de la enfermedad de acuerdo con lo establecido por normas internacionales.
Mediante Resolución SENASA 779 del 26/07/99 se organiza un sistema,
denominado Sistema Nacional de Emergencias Sanitarias, cuyo objetivo fue el de
establecer un esquema de respuesta ante la posible reintroducción de la FA. La base de
este sistema estaba formada por los Equipos regionales de Emergencias Sanitarias que
entre sus miembros contaban con veterinarios capacitados para, entre otras tareas, evaluar
las situaciones en el terreno, realizar el rastreo epidemiológico y atención de focos, control
de rutas, eliminación eutanásica y vacunación estratégica. Los Equipos Regionales, a su
vez funcionan bajo la Coordinación de Emergencias Sanitarias que entre sus funciones
tiene la de elaborar planes para situaciones de emergencias sanitarias y manejar un sistema
de información y evaluación periódica de riesgo sanitario. Finalmente, el Comité General
de Emergencias Sanitarias conformado por los directores de las áreas sustantivas del
SENASA, es el encargado de evaluar el estado de situación, declarar el estado de
emergencia sanitaria y activar el Sistema Nacional de Emergencias, entre otras funciones.
3.3. Argentina Libre de Aftosa
Desde el punto de vista de la cadena epidemiológica y de las pérdidas económicas
directas e indirectas, el bovino es la especie susceptible de mayor importancia. El control
de la Fiebre Aftosa se dirigió principalmente a esta especie vacunando, entre 1993 y 1996,
5
la cantidad de 52 a 55 millones de cabezas anuales (92 a 95 millones de dosis aplicadas en
dos campañas anuales).
Durante el mes mayo de 1997 la Argentina logra el reconocimiento del estatus de
“país libre de Fiebre Aftosa en donde se practica la vacunación” por la OIE (Oficina
Internacional de Epizootias).
En el mes de noviembre de 1998 se determinó que no se seguirá vacunando a partir
del 30/04/99, finalizando en esta fecha la última campaña de vacunación contra la FA.
En el mes de mayo de 2000 se logra el estatus, de país libre de Fiebre Aftosa sin
vacunación, otorgado por la Resolución n° XII de la 68° Sesión General del Comité
Internacional de la OIE, con lo cual, se abren importantes expectativas para la exportación
de carne vacuna a mercados que se encontraban cerrados como consecuencia de la
enfermedad.
A mediados del año 2000 se detectó en la localidad de Clorinda, Provincia de
Formosa, la presencia de animales suceptibles de FA que habrían ingresado ilegalmente
desde la República del Paraguay.
Atento esto, se efectuaron tareas de cuarentena y
extracción de las muestras de laboratorio que determinó que los animales resultaban
positivos serológicamente a la FA. Como consecuencia de esta situación, el SENASA
dictó la Resolución 1015/00, por la que se declara la emergencia sanitaria.
Esta
Resolución debía ser comunicada en la siguiente reunión del Consejo de Administración.
El Consejo de Administración del SENASA está integrado por el Presidente y el
Vicepresidente del Organismo y representantes de: la SOCIEDAD RURAL ARGENTINA,
CONFEDERACIONES
ARGENTINA,
RURALES
CONFEDERACION
ARGENTINAS,
FEDERACION
INTERCOOPERATIVA
AGRARIA
AGROPECUARIA
COOPERATIVA LIMITADA, por la industria de la carne, por la industria pesquera, por
las demás industrias alimentarias a propuesta de la COORDINADORA DE LAS
INDUSTRIAS DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS y (2) por las provincias.
6
El Consejo de Administración tiene entre otras, las siguientes atribuciones y
funciones: a) Dictar las normas relativas a la gestión administrativa y específica del
Servicio, b) Aprobar las propuestas sobre el plan de trabajo y el presupuesto anual del
Ente, c) Dictar los actos resolutivos inherentes a la actividad económico-financiera del
Organismo, d) Aprobar disposiciones y resoluciones dictadas por el Presidente del Ente y
propias del Consejo, cuando razones de urgencias así lo hayan exigido, e) Autorizar a los
servicios del Ente, cuando razones de interés nacional así lo aconsejen, la elaboración,
tenencia y expendio de productos destinados al diagnóstico, prevención, control,
erradicación y tratamiento de las enfermedades y/o plagas de los animales y/o vegetales, f)
Evaluar las proposiciones que efectúen las Comisiones Provinciales o Regionales y
recomendar, al Presidente del Consejo, la ejecución de lo que considere conveniente.
Recibida la comunicación de la Resolución 1015/00, el Consejo de Administración, a
instancias del Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, que alegó
razones de estado, resolvió mantener la situación bajo reserva ya que esto llevaría al país a
la pérdida del estatus alcanzado y hasta tanto se tengan más datos.
En el mes de septiembre de 2000 la OIE realiza una auditoría en el país. Concluida
ésta sostiene que la Argentina mantiene su condición de “país libre de Aftosa sin
vacunación”.
En el mes de febrero de 2001 se cambia la estrategia de Lucha contra la FA, creando
zonas libres con vacunación controlada y temporaria, se establece un sistema mejorado
para la rastreabilidad de animales. Debido a esta modificación de estrategia, se suspende el
estatus de “país libre de Aftosa en donde no se practica la vacunación”.
El 12 de marzo de 2001 el Consejo de Administración reconoce los primeros 5 focos
de Aftosa en las provincias de Buenos Aires, La Pampa, Córdoba, Santa Fe y San Luis.
El 16/03/01 por medio del Decreto n° 324/01 se dicta la intervención del SENASA
en el marco de lo resuelto por Resolución n° 1015/00. Dicha intervención se mantuvo en
funciones hasta el 01/04/01, cuando, por Decreto n° 394/01 se designó nuevo presidente
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del Organismo. Contemporáneamente, se reconocen focos y se comienza una campaña
masiva de vacunación.
4.
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
Del análisis de la información obtenida sobre el período bajo análisis, surgen los siguientes
comentarios y observaciones:
4.1. Respecto de la factibilidad de evaluación de la gestión - Sistema de Información
No existió una base de datos única y confiable de los productores, en cuanto a su
ubicación geográfica, stock ganadero, situación sanitaria y vulnerabilidad epidemiológica,
por lo que resultó dificultoso el seguimiento de los movimientos de ganado entre los
distintos campos, a fin de identificar el origen de un rebrote de Aftosa u otra enfermedad.
Ello impidió establecer con precisión la población bajo control por parte del SENASA, y le
quita certeza a los muestreos realizados a fin de analizar la situación sanitaria de los
animales. Tampoco existía un sistema estadístico que permitiera un manejo confiable
4.2. Respecto a la decisión de dejar de vacunar
En el momento en que se deja de vacunar, (abril de 1999), no se había cumplido con la
implementación de todos los puntos establecidos en el Plan Nacional de FA 1998-2000,
como ser: banco de vacunas, creación de una base de datos sobre movimientos
internacionales, intercambio de información sanitaria entre países linderos, creación de
zonas fronterizas de protección, por lo que en principio no se encontraban dadas las
condiciones para dejar de hacerlo.
4.3. Respecto del rebrote de la Fiebre Aftosa
A. Mediante la Resolución nº 779/99 -SENASA- aprueba el Sistema Nacional de
Emergencias Sanitarias; a través del mismo se produce una delegación de funciones, de la
cual surgen responsabilidades en funcionarios y agentes de distintos niveles dentro de la
Organización, por los actos, hechos u omisiones llevadas a cabo durante y después de
decretada la emergencia sanitaria, aclarando que la declaración de la misma no es requisito
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para la puesta en marcha de la estructura, misiones y funciones fijadas en aquella
normativa. Pudo observarse que el Sistema no fue implementado adecuadamente en el
período bajo análisis.
B. El 20/07/00 el SENASA dicta la Resolución n° 1015 que declara la Emergencia
Sanitaria.
A principios del mes de agosto de 2000 tanto las autoridades del SENASA como el
Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación y los sectores de la actividad
rural representados en el Consejo de Administración del Servicio, (Confederaciones
Rurales Argentinas, Sociedad Rural Argentina, Federación Agraria Argentina, Industrias
Cárnicas,
Industrias
Alimenticias,
Confederación
Intercooperativa
Agropecuaria
Cooperativa Limitada) estaban en conocimiento de la actividad viral en hacienda movida
desde la Provincia de Formosa, lo que llevó al SENASA a proceder al decomiso y
sacrificio de animales, como así también objetos y cosas que pudieran transportar el virus;
al despoblamiento de fronteras y a la vacunación estratégica, a fin de evitar su
propagación. Manteniendo reserva de esta situación a fin de preservar el estatus sanitario
reconocido internacionalmente. Tal como surge de lo vertido en el Acta de carácter
reservado del Consejo de Administración del día 9 de Agosto del 2000, que a párrafo 6°
dice "Acto seguido el Señor Secretario agrega que razones de estado obligan a que dicha
circunstancia se mantenga en un ámbito de reserva a fin de preservar el status sanitario
reconocido internacionalmente hasta tanto se cuenten con los datos que permitan evaluar
la evolución de dicha situación".
El primer foco de FA se reconoció oficialmente el 12/03/01. Atento la exposición
pública que había tomado la situación sanitaria nacional, la trascendencia internacional, las
reiteradas denuncias de productores afectados por la Aftosa, el Consejo de Administración
del SENASA recomienda, por unanimidad, se declare a partir de la fecha los diferentes
focos que ocurran en la República Argentina. Tal como surge de lo vertido en el Acta de
carácter reservado del Consejo de Administración del día 7 de Marzo de 2001, que en el
párrafo 3° dice "Habiéndose mantenido en un ámbito de reserva la emergencia sanitaria
según recomendaciones del señor Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y
Alimentación en el Acta reservada del día 09 del mes de Agosto de 2000 y tomando en
9
cuenta el informe técnico de los expertos, la exposición pública que ha tomado la situación
sanitaria nacional, la trascendencia internacional, de las reiteradas denuncias de
productores afectados por la aftosa, este Consejo de Administración del SENASA
recomienda, por unanimidad, se declare a partir de la fecha los diferentes focos que
ocurran en la República Argentina".
De lo expuesto surge que, privilegiando razones ajenas a aspectos sanitarios, no se
comunicaron los focos de FA en el momento de su detección como hubiese correspondido.
C. De acuerdo a la misión de la OIE, (septiembre de 2000), al evaluar la situación de la
FA, sostiene que las “...informaciones facilitadas no permiten probar que la exposición al
virus, del que eran portadores los animales importados ilícitamente, haya sido la causa de
las titulaciones positivas observadas en los animales del país que habían estado en
contacto con los primeros.”
En el informe de la Comisión Europea, sobre la inspección realizada por ésta entre el
19 y el 30/11/01, se afirma que “es imposible determinar la fecha en que la actual
epidemia de Fiebre Aftosa surgió en la Argentina.
La hipótesis de personal de
Autoridades Competentes (AC), a cargo actualmente, es que la misma surgió durante los
meses de marzo-abril de 2000. El Virus responsable de la Fiebre Aftosa fue identificado
como A24. El personal de las AC de ese entonces, no cumplió con la obligación de notificar
a las organizaciones Internacionales incluyendo a la UE, acerca de esta situación. No
obstante, una campaña de vacunación no oficial comenzó durante el verano del 2000 en
las zonas más afectadas (Pcia. de Buenos Aires y La Pampa).” (El texto entrecomillado
corresponde a una traducción del inglés).
A la fecha de realización del presente informe se manejan en el SENASA tres
hipótesis sobre la reaparición de la FA:
1.- El virus pudo haber estado presente todo este tiempo en el territorio nacional y:
a) produjo focos con posterioridad al año 1994 que no fueron identificados o
reportados,
b) se mantuvo presente y no se expresó clínicamente debido a los altos niveles
de inmunidad poblacional existente.
10
2.- El virus podría haber ingresado al país desde áreas infectadas a través de las
fronteras:
a) por medio de animales que actuaron como fuente de infección, ya que estaban
incubando la enfermedad, estaban enfermos o eran portadores asintomáticos,
b) por medio de vehículos mecánicos.
3.
El virus podría haber ingresado al país desde áreas infectadas más remotas, por
medio de personas, productos de origen animal, etc.
D. Con posterioridad al cambio de autoridades en el SENASA (Decreto n° 394 del
01/04/01), en el informe del mes de noviembre de 2001, se interpretan las serologías
efectuadas desde septiembre 2000 a marzo 2001, por la Dirección de Epidemiología, de la
Dirección Nacional de Sanidad Animal, afirmando que: “Es importante aclarar que a
partir de los focos iniciales de la enfermedad, el muestreo...”, (a fin de detectar la
presencia de la enfermedad), “...fue desarrollándose en aquellos lugares donde no se
registraba presencia clínica de la misma, motivo por el cual principios tales como la
aleatoriedad, en provincias afectadas, fueron remplazados por el direccionamiento a
lugares sin presentación de Fiebre Aftosa.”
4.4. Respecto de la trazabilidad
El SENASA puede efectuar la trazabilidad (seguimiento) del ganado con la
información suministrada por el Sistema de Gestión Sanitaria (SGS), el Registro Nacional
de Productores Agropecuarios (ReNSPA), el Documento de Tránsito de Animal (DTA), y
el Registro de Marcas y Señales (este último no depende del SENASA). Como veremos en
los puntos específicos, (4.5.2. a 4.5.5.), ninguno de estos sistemas generaba información
confiable para tener un eficiente control sobre el stock ganadero, sus movimientos y los
aspectos epidemiológicos.
4.5. Aspectos puntuales de la campaña contra la Fiebre Aftosa
4.5.1. Fundaciones y Asociaciones
En la estrategia de la Lucha contra la FA, (mientras se vacunó), las asociaciones y
fundaciones ligadas a la actividad rural tuvieron un rol fundamental, tanto en el control
11
sanitario, como en la aplicación de vacunas, y en la generación de información al SENASA
sobre la situación sanitaria. Cuando se deja de vacunar estas fundaciones empiezan a tener
cada vez menos participación, con lo cual se pierde la principal estructura que había
organizado el Servicio para control del ganado.
4.5.2. Sistema de Gestión Sanitaria
Este sistema es un programa informático que lleva el registro, actualización y
seguimiento de hacienda con el objeto de permitir conocer el stock ganadero de cada
productor, emitir documentos de movimiento de ganado, vacunaciones y recaudación. La
actualización del mismo, se efectúa por medio del procesamiento de back up enviados
mensualmente por las Oficinas Locales en la sede central de SENASA.
Del mismo se observan las siguientes deficiencias:
A. No existe una norma para su creación y que regule su funcionamiento.
B. De las 323 “Oficinas Locales” (OL)1, en 1998 sólo enviaron información 123, en
1999 144, independientemente de esta limitación ninguna fue procesada. Recién en el
2000 se comenzó a procesar la información recibida de las OL, en este año remitieron
información 180 OL (56% del total), y a febrero de 2001 remitieron información 193 (el
60%). De lo expuesto se desprende la falta de confiabilidad del Sistema.
C. El SGS permite:
1) La emisión de un Documento de Tránsito de Animales (DTA) desconociendo la
existencia real de hacienda en números de animales por categoría,
2) Inscribir un Registro Nacional Sanitario de Productores Agropecuarios (ReNSPA) sin
declaración de hacienda y luego autorizar movimientos de hacienda sin verificar
existencias.
3) El ingreso de DTA provenientes de otras oficinas locales con número de identificación
(00000000-0). Así es posible tener saldos negativos de stock, duplicación de DTA y
ReNSPA.
1
Oficinas del SENASA distribuidas en todo el País.
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4.5.3. Registro Nacional Sanitario de Productores Agropecuarios
El ReNSPA creado por Resolución nº 417/97 tiene como objeto recabar información
útil para el control sanitario y epidemiológico, y para análisis estadísticos. Es base de los
programas de trazabilidad que se apliquen.
La inscripción se realiza a través de
formularios firmados por los productores con carácter de declaración jurada y la
inscripción tiene validez de un año.
Este registro tiene un número que indica el lugar exacto donde se encuentran los
animales inscriptos (provincia, departamento, localidad). Para emitirlo se requieren todos
los datos personales del productor, y los datos de su existencia ganadera (cantidad de
animales, estado de los mismos, etc.).
De la documentación analizada surgen los siguientes comentarios:
A. Existían productores no registrados en el ReNSPA lo cual atenta contra un eficaz
manejo epidemiológico.
B. En algunas Delegaciones2 del interior del país no se registraban en los ReNSPA, la
existencia inicial de hacienda, ni los ingresos y egresos de animales.
C. Era posible inscribir un ReNSPA sin declaración de hacienda y luego autorizar
movimientos de hacienda sin verificar existencia.
D. Desde las Oficinas Locales se informaron distintos productores con el mismo número
de ReNSPA.
E. Se observó la falta de definición de una metodología de procesamiento y
consolidación de la información generada por los ReNSPA.
4.5.4. Registro de Marcas y Señales
2
Las Delegaciones están integradas por personas que no pertenecen al SENASA y cumplen sus funciones
“ad Honorem”.
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Los animales bovinos están identificados con la marca de fuego del establecimiento.
Los compradores de animales deben aplicar sus propias marcas de fuego.
No existe una coordinación en el ámbito del SENASA de los registros de marcas.
Estas se registran en los municipios (aproximadamente existen 270.000 marcas registradas)
pudiendo registrarse varias similares en diferentes jurisdicciones.
4.5.5. Documento de Tránsito de Animales
El DTA, fue creado (Resolución nº 848/98 -SENASA-) para verificar el movimiento de
hacienda y amparar el estado sanitario de los animales. De éstos surgen los siguientes
comentarios:
A. El DTA era expedido por las OL o por Delegaciones, integradas por personas que, en
la mayoría de los casos, no tenían una especialización en sanidad animal.
En el cuadro siguiente, se puede observar la importancia del movimiento de ganado
amparado por los DTA otorgados por Delegaciones entre los años 1998 y 2001:
Delegaciones
DTA
Animales
Año emitidos amparados
1
Oficinas Locales
%
2
3=2/8*100
DTA
Animales
emitidos amparados
4
Totales Anuales
%
DTA
Animales
emitidos Amparado
s
5
6=5/8*100
7=1+4
8=2+5
1998
620.329
11.885.729
46,33
610.746
13.771.312
53,67
1.231.075
25.657.041
1999
632.502
11.480.262
45,11
635.003
13.967.220
54,89
1.267.505
25.447.482
2000
594.527
10.371.077
41,93
667.148
14.364.679
58,07
1.261.675
24.735.756
2001
559.296
8.586.810
36,20
693.046
15.136.765
63,80
1.252.342
23.723.575
Fuente: Información Estadística Mensual - SENASA
B. Del análisis de diversos informes surgen los siguientes comentarios sobre los DTA:
1) No se observaron mecanismos de retroinformacion o cruces de información
vinculados con el movimiento de hacienda.
2) Incongruencias en la cantidad de cabezas transportada y la capacidad productiva que
surge de las planillas ReNSPA.
3) Se observó, en algunos casos, que no constaban datos correspondientes al productor,
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fecha de emisión, destino, información sobre el transporte, existían numerosas
enmiendas y/o raspaduras, no había respaldo sobre autenticidad y/o autoridad del
emisor.
4) Diferencias entre la cantidad de animales comunicada por el productor al emitir un
DTA, y la cantidad de animales que realmente transportaba.
4.5.6. Banco de Vacunas
Con fecha 12/08/98 el Consejo Asesor de Virología establece las “Pautas Básicas de
Requerimiento del Banco de Vacunas y Antígenos para la Fiebre Aftosa para la República
Argentina”.
A través de la Resolución nº 366 del 28/07/00 de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Pesca y Alimentación se procedió a la adjudicación para la provisión del Banco
de Vacunas.
Teniendo en cuenta lo expuesto en el último párrafo del punto 3.2., sobre el tema de
vacunas se desprende que:
A. Cuando se dejó de vacunar, se procedió a destruir las vacunas no utilizadas, no se
realizó un control sobre la cantidad de vacunas producidas, contra las realmente utilizadas
y las que se debían destruir debido a la prohibición.
Con lo cual resulta imposible
determinar si efectivamente se destruyó toda la existencia de vacunas en poder de
veterinarios y productores.
B. El 16/08/00 mediante Resolución Conjunta nº 439 - SAGPyA y nº 1.149 - SENASA,
se aceptó la donación (por parte de la firma que ganó la Licitación para proveer vacunas
para el Banco), de 500.000 dosis de vacuna antiaftosa trivalente para ser destinadas a la
campaña de vacunación en la República de Bolivia No se obtuvo información de cómo se
recepcionaron y utilizaron estas vacunas.
C. Al momento de comenzar la prohibición de dejar de vacunar, no se había creado aún el
banco de vacunas. Este tampoco estaba en funcionamiento al momento de la aparición de
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los primeros brotes de Aftosa detectados. Por lo tanto, de acuerdo a la información
disponible, no se actuó de la forma más conveniente para la contención del problema
planteado desde el momento en que se tomó la decisión de dejar vacunar (Decreto n°
1394/98).
D. De la información suministrada por el Organismo, no es posible conciliar la cantidad
de vacunas compradas, recibidas, distribuidas y aplicadas. No existió un seguimiento y
control de las etapas mencionadas.
4.5.7. Seguro para los gastos de reaparición de la Fiebre Aftosa
El SENASA celebró un contrato de seguro, para cubrir la indemnización, por la
cobertura de los siguientes riesgos:
a) muerte de animales a causa de la Fiebre Aftosa,
b) lucro cesante de los productores y establecimientos afectados,
c) gastos incurridos durante la vigencia del estado de emergencia por FA declarada por el
SENASA,
d) el valor diferencial que pudiere sufrir el damnificado cuando el valor de carne no cubra
el valor de los animales.
Del análisis de este tema surgen los siguientes comentarios:
A. El Servicio procedió a pagar con recursos presupuestarios los gastos que se detallan
seguidamente, sin efectuar el correspondiente reclamo ante la compañía aseguradora:
1) De la emergencia sanitaria, insumos para operativos, viáticos, vacunas, etc..
2) Las indemnizaciones por sacrificio de animales a productores, sin que consten a esta
auditoría, que se hayan efectuado las investigaciones pertinentes, conforme lo establecen
las respectivas resoluciones que autorizan los pagos, según las cuales tales pagos
procederán si se comprueba la falta de responsabilidad respecto de la situación de origen
de la medida.
Durante el año 2000 se pagaron $ 488.843,00 a la compañía que resultara adjudicataria
de la Licitación Pública 1/00 SENASA, (la autorización para la Licitación del seguro es
del 14/01/00).
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De acuerdo a lo informado a la OIE el 23/08/00 se habrían sacrificado 3.617 animales.
Lo informado por la Dirección de Epidemiología del SENASA detalla que el número de
animales sacrificados fue de 4.036.
De la información suministrada a este equipo de auditoría, referida al pago de
indemnizaciones, no surge que los productores hayan cumplido con sus deberes legales
en debida forma para hacerse acreedores a tales pagos.
Las resoluciones, proporcionadas a este equipo de auditoría, que establecen el pago de
indemnizaciones a productores, se detallan en el siguiente cuadro:
Resolución
Número
Fecha
1.121
1.122
1.123
1.124
Cantidad de Productores
Indemnizados
08/08/00
08/08/00
08/08/00
08/08/00
2
1
1
27
Cantidad de Animales
Sacrificados
No se detalla
No se detalla
No se detalla
1.030
Fuente: Coord. Adm. de Interior A/C de la D.S.A.F. SENASA
B. Se comprobó la falta de control y comunicación entre las distintas áreas intervinientes
en el pago de las indemnizaciones.
4.6. Indicadores de gestión
A. No ha sido posible analizar este programa desde las etapas de planificación, ejecución y
control atento a que los sectores involucrados sólo contaban parcialmente con la etapa de
ejecución, no habiendo conseguido evidencia sobre planificación y control desde los
mismos. De lo expuesto se desprende la imposibilidad de opinar sobre eficacia.
B. Teniendo en cuenta lo expresado en puntos anteriores, la gestión llevada a cabo en el
período bajo análisis resultó insuficiente.
4.6.1. Eficiencia
El SENASA cuenta con una Coordinación de Gestión Técnica que tiene a su cargo el
“Sistema de Gestión Sanitaria” para el cual se solicita información sobre establecimientos,
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unidades productivas, tablas centralizadas, registro de movimientos ingresos y egresos,
stock, campañas de vacunación, etc.. Existe además otro sector que desarrolla “Informes
de Estadísticas Mensuales” para los cuales solicita y procesa la misma información que la
mencionada consideración, duplicando el uso de recursos humanos y financieros sobre un
mismo tema, y pudiendo redundar en la obtención de resultados sin la confiabilidad
necesaria para la toma de decisiones.
5.
RESPUESTA DEL SENASA
Mediante Nota UP N° 3/02 del Señor Presidente del SENASA se dio respuesta al
proyecto de informe que le fuera oportunamente comunicado, formulando el Servicio las
siguientes aclaraciones: “…el período auditado corresponde a gestiones anteriores a la
mía, he dado vistas del informe a la Dirección Nacional de Sanidad Animal, área
encargada del Programa de Lucha contra la Fiebre Aftosa para que tome nota de las
recomendaciones efectuadas e implemente las correcciones que en la actualidad tengan
vigencia.”
“En otro orden de ideas quiero comentarles que comparto en términos generales las
conclusiones y observaciones efectuadas por la auditoría; como es de público
conocimiento, estando yo fuera del organismo me opuse al levantamiento de la vacunación
primero y luego al ocultamiento de la enfermedad, entendiendo que en el presente
corresponde a la Justicia determinar las responsabilidades que tanto al sector público
como al privado se les pueda formular.”
Seguidamente se describen en la Nota UP N° 3/02 las estrategias y normativas
dictadas a partir de Abril 2001, las cuales no son objeto del período bajo análisis de la
presente auditoría.
De lo expuesto, no surge del descargo realizado por el Servicio Nacional de Sanidad
y Calidad Agroalimentaria, modificaciones a efectuar en el presente informe.
18
6.
RECOMENDACIONES
6.1. Respecto de la factibilidad de evaluación de la gestión - Sistema de Información
Desarrollar un sistema de información que contenga los datos necesarios para la toma
de decisiones por parte de los distintos sectores que integran el SENASA, permitiendo
asimismo el seguimiento de animales, el control de stock ganadero, del ReNSPA, la
emisión de DTA, la planificación de las muestras a fin de determinar la situación
epidemiológica, el estado sanitario de los rodeos, etc.
Cumplir con las etapas de: Planificación (asignando responsables, producción
esperada, recursos financieros necesarios, tiempos estimados de ejecución); Ejecución (a
fin de contar con información sobre como fueron utilizados los recursos asignados) y
Control (a fin de conocer los desvíos y corregirlos oportunamente).
6.2. Respecto a la decisión de dejar de vacunar
Tener en cuenta las conclusiones a que se arribó en el “Análisis Cualitativo de Riesgo
1997”, al desarrollar las estrategias de Lucha contra la Fiebre Aftosa.
6.3. Respecto del rebrote de Fiebre Aftosa
A. Analizar las falencias observadas en el Sistema Nacional de Emergencias Sanitarias a
partir de su aplicación, a fin de realizar las adecuaciones necesarias.
B.
Las decisiones que debe tomar el SENASA deben sustentarse en información
técnica y en las normas que regulan el comercio internacional.
C. Idem 6.1. y 6.2.
D. Realizar la selección de muestras a fin de determinar la situación sanitaria, de acuerdo
a las características de la población respetando principios tales como la aleatoriedad. Idem
6.1.
6.4. Respecto de la trazabilidad
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Desarrollar un sistema de trazabilidad, que permita identificar cada uno de los
animales desde su nacimiento a su muerte. Permitiendo de esta forma conocer con la
mayor precisión posible, stock ganadero, vacunas aplicadas, distintos propietarios,
movimientos de hacienda, etc.
6.5. Aspectos puntuales de la campaña contra la Fiebre Aftosa
6.5.1. Fundaciones y Asociaciones
Establecer las responsabilidades del sector público y privado en las luchas sanitarias,
generando un sistema de información que incluya a ambos sectores, asignado claramente
responsabilidades, y definiendo a largo plazo los roles a asumir, modificando la estructura
del Servicio de acuerdo a las pautas acordadas.
6.5.2. Sistema de Gestión Sanitaria
A. Establecer mediante la normativa correspondiente los objetivos, funciones y
responsabilidades del SGS, a fin de contar con un adecuado control sanitario,
epidemiológico, y información estadística confiable.
B. Informatizar la totalidad de las OL e instalar el SGS, en caso de no ser posible por
razones económicas, confeccionar planillas manuales con la información necesaria para ser
cargadas por la sede central del Organismo. Exigir la remisión de la información periódica
en tiempo y forma, aplicando las sanciones que correspondan a las OL que así no lo hagan.
Procesar la información recibida.
Establecer pruebas de validación automática en el
ingreso de datos.
C. Tomar los recaudos necesarios a fin de evitar las deficiencias marcadas en la
observación de referencia (4.5.2.).
6.5.3. Registro Nacional Sanitario de Productores Agropecuarios
A. a E. Tomar las medidas necesarias a fin dotar al ReNSPA de la confiabilidad que
permita subsanar las observaciones detalladas y servir de respaldo a los objetivos
establecidos en la Resolución nº 417/97 -SENASA-.
20
6.5.4. Registro de Marcas y Señales
A. Coordinar un registro de marcas a nivel nacional o de identificación de animales que
permita su seguimiento.
6.5.5. Documento de Tránsito de Animales
A. En caso de resultar imprescindible la labor de las Delegaciones, establecer un régimen
de derechos y obligaciones, referido a las personas que se desempeñan en cada una de
éstas, teniendo en cuenta la magnitud y significatividad de la tarea que desarrollan.
Asimismo dotar a las personas que firmen los DTA de los conocimientos necesarios a fin
de poder brindar la confiabilidad necesaria al sistema de vigilancia epidemiológica.
B. Analizar el sistema de DTA a fin de dotarlo de la eficiencia necesaria para tener
información confiable sobre el movimiento de ganado.
6.5.6. Banco de Vacunas
A. Idem 6.1.
B. Analizar el trámite dado a la donación aceptada mediante Resolución Conjunta nº
439/00 – SAGPyA y nº 1.149/00, comprobando su destino.
C. Idem 6.2.
D. Iniciar las investigaciones pertinentes, a los efectos de determinar la correcta
adquisición, recepción, distribución y aplicación de vacunas durante el período bajo
análisis del presente informe. En los casos en que así corresponda iniciar los sumarios
internos a efectos de deslindar las responsabilidades emergentes.
6.5.7. Seguro por los gastos de reaparición de la Fiebre Aftosa
A. Sin perjuicio de las investigaciones realizadas en el Expediente 58/00 -SENASA-,
(cuyo objetivo fue precisar las circunstancias y responsabilidades del SENASA en el
rebrote de Fiebre Aftosa), iniciar las investigaciones sumariales a los efectos de determinar
los responsables que llevaron al organismo a pagar indemnizaciones y gastos producto de
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la emergencia sanitaria con recursos propios, existiendo un seguro contratado al efecto,
determinándose a su vez, si tales indemnizaciones correspondían a los casos comprendidos
en la normativa vigente y si los productores cumplieron con sus deberes legales en debida
forma para hacerse acreedores a tales pagos, ya que de lo contrario, además de no tener
derecho a indemnización alguna, deberían aplicarse las sanciones correspondientes a los
infractores. Idem punto 6.5.6.D. último párrafo del presente informe.
B. Determinar las causas por las cuales las áreas técnicas involucradas no presentaron en
tiempo y forma a las correspondientes áreas administrativas, constancia para aplicar las
indemnizaciones conforme lo estipulado en los pliegos de bases y condiciones que rigieron
las contrataciones y que impidieron la utilización de la cobertura.
6.6. Indicadores de gestión
A. B. Implementar y cumplir con las etapas de planificación, ejecución y control, a partir
de las cuales se podrá desarrollar una serie de indicadores con los cuales monitorear el
Programa, respaldar las decisiones a tomar, y servir de apoyo para nuevas planificaciones.
6.6.1. Eficiencia
A. Idem 6.1.
7.
LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME
Buenos Aires,
22