2006_211info.pdf

- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Índice del Informe de Auditoría
- Actuación AGN N°86/05 INFORME DE AUDITORÍA ..........................................................................................................1
1 OBJETO DE AUDITORÍA: ...................................................................................................... 1
2 ALCANCE DEL EXAMEN: ..................................................................................................... 1
2.1 OBRAS .....................................................................................................................................2
2.1.1 PLANES DE OBRA APROBADOS. ..............................................................................................2
2.1.2
INFORMES BIMESTRALES. .......................................................................................................2
2.1.3
INCUMPLIMIENTOS..................................................................................................................2
2.2 CONDICIONES TÉCNICAS EXIGIBLES ..........................................................................2
2.2.1 CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES PARA LA CALZADA DE RODAMIENTO ........................2
2.2.2
CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES DE MANTENIMIENTO...........................2
2.2.2.1
Cantidad y frecuencia de las evaluaciones realizadas por el Órgano de Control ................2
2.2.2.2
Comparativo Incumplimientos detectados AGN-Incumplimientos detectados OCCOVI ..2
2.2.2.3
Reducción de Condiciones exigibles ...................................................................................2
2.2.2.4
Incumplimientos ..................................................................................................................2
2.3 PENALIDADES (DEC. N° 1019/96-ANEXO II-CAP.II).........................................................2
2.3.1 INCUMPLIMIENTOS DE FONDO (RESOL. ME 308/02) ..............................................................2
2.3.2
INCUMPLIMIENTOS DE FORMA (RESOL. OCCOVI 134/01) ....................................................2
2.4 SEGURIDAD ...........................................................................................................................2
3 ACLARACIONES PREVIAS: ..................................................................................................5
3.1 OBRAS .....................................................................................................................................6
3.1.1 PENALIDADES DE OBRAS: .......................................................................................................7
3.2 CONDICIONES TECNICAS EXIGIBLES. .........................................................................9
3.2.1 CONTROL DE LAS CONDICIONES EXIGIBLES PARA LA CALZADA DE RODAMIENTO...............11
3.3 PENALIDADES .........................................................................................................................12
4 COMENTARIOS Y OBSERVACIONES: .............................................................................15
4.1 OBRAS ...................................................................................................................................15
4.1.1 PLANES DE TRABAJO APROBADOS ........................................................................................16
4.1.2
INFORMES BIMESTRALES ......................................................................................................18
4.1.3
INCUMPLIMIENTOS................................................................................................................19
4.2 CONDICIONES TÉCNICAS EXIGIBLES .....................................................................................21
4.2.1 CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES PARA LA CALZADA DE RODAMIENTO.......................21
4.2.2
CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES DE MANTENIMIENTO.........................23
1
4.2.2.1
Cantidad y frecuencia de las evaluaciones realizadas por el Órgano de Control. .............23
4.2.2.2
Incumplimientos detectados AGN - Incumplimientos detectados OCCOVI. ...................24
4.2.2.3
Reducción de Condiciones exigibles. ................................................................................25
4.2.2.4
Incumplimientos ................................................................................................................26
4.3 PENALIDADES.....................................................................................................................32
4.4 SEGURIDAD .........................................................................................................................37
5 COMUNICACIÓN DEL INFORME: ....................................................................................38
6 RECOMENDACIONES: ......................................................................................................... 38
7 CONCLUSIONES: ...................................................................................................................40
8 LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME: BUENOS AIRES, 28 DE FEBRERO
DE 2006. ...........................................................................................................................................41
9 FIRMA: .....................................................................................................................................41
Gerencia de Entes Reguladores y Privatizaciones
Departamento de Control del Sector Infraestructura
Año 2006
2
INFORME DE AUDITORÍA
Al Sr. Director Ejecutivo del
Órgano de Control de Concesiones Viales
Sr. Claudio UBERTI
S
/
D
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito
del Órgano de Control de Concesiones Viales, con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1
Objeto de Auditoría:
Verificar el cumplimiento por parte de Caminos del Río Uruguay S.A., de las
obligaciones contractuales –Gestión del OCCOVI que se detallan en el Alcance.
Periodo auditado: Obras, desde 1997 hasta diciembre de 2004; Condiciones
Técnicas Exigibles desde octubre de 1998 (fecha de la última Evaluación realizada por el
Órgano de Control y no incluida en anterior Informe de Auditoría) hasta noviembre de
2005; Seguridad, desde 1990 a 2005, Penalidades, desde 1996 hasta diciembre de 2004.1
2
Alcance del examen:
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud
1
Vinculado con el cumplimiento de obligaciones del CV Nº18, se realizaron las auditorías aprobadas por Resol. AGN
Nº275/96 (desde el inicio de la concesión -26/09/90- hasta el 04/08/95) y por Resol. AGN Nº206/01 (desde la entrada en
vigencia del Acta Acuerdo de Reformulación -6/09/96-, hasta el 18/12/98). Asimismo, por Resol. AGN Nº97/98, se
aprobó la auditoría sobre rotura de obenques (20/11/96).
1
de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso b) de la Ley Nº 24.156, con el
alcance que se detalla:
2.1
OBRAS
2.1.1
Planes de Obra aprobados.
2.1.2
Informes bimestrales.
2.1.3
Incumplimientos
2.2
CONDICIONES TÉCNICAS EXIGIBLES
2.2.1
Cumplimiento de las Condiciones para la calzada de rodamiento
2.2.2
Control del cumplimiento de las condiciones de mantenimiento
2.2.2.1 Cantidad y frecuencia de las evaluaciones realizadas por el Órgano de Control
2.2.2.2 Comparativo Incumplimientos detectados AGN-Incumplimientos detectados
OCCOVI
2.2.2.3 Reducción de Condiciones exigibles
2.2.2.4 Incumplimientos
2.3
PENALIDADES (Dec. N° 1019/96-Anexo II-Cap.II)
2.3.1
Incumplimientos de fondo (Resol. ME 308/02)
2.3.2
Incumplimientos de forma (Resol. OCCOVI 134/01)
2.4
SEGURIDAD
2
Los procedimientos de auditoría aplicados fueron:
9 Obras: se mantuvieron reuniones y consultas con funcionarios de la Secretaría General
de Atención al Usuario, la Gerencia Económico Financiera y la Gerencia Técnica
(OCCOVI); se efectuaron requerimientos al OCCOVI y a la UNIREN. A pesar que el
OCCOVI respondió que la documentación estaba a disposición en el área técnica (Nota
OCCOVI Nº 3126; 1-11-05), sólo se tuvo acceso parcialmente a ella ya que el área en
cuestión informó que no contaba con la documentación correspondiente previo a 2001,
no tenía precisión sobre su ubicación aludiendo a una mudanza previa y que otros
documentos en sus originales se encontraban en “la obra” y las copias, traspapeladas.
(Ref. a Nota Nº 138/05-CSCERyP del 21-9-05, Anexo, puntos 2 y 3).
Consiguientemente, se accedió a los Planes de Trabajo para los años 11 y 12 de la
concesión2 y a copia de los presentados por el Concesionario para los años 13, 14 y
primer semestre del 15.
No fue posible acceder a la documentación técnica en lo relativo a los Planes de
Trabajo para los años 13, 14 y 15 lo que ha imposibilitado verificar el cumplimiento de las
fechas de presentación, sus actualizaciones y la obligación del OCCOVI en cuanto a la
necesaria aprobación de los referidos Planes con anterioridad al inicio de las obras.
9 Condiciones técnicas exigidas para la calzada: Con las Planillas de Evaluación de
Calzada brindadas por el OCCOVI en respuesta a la solicitud de todas las elaboradas
desde el inicio de la concesión y hasta noviembre de 2005, se confeccionó un cuadro de
incumplimientos penalizables. Se solicitaron todas las Actas de Constatación labradas
como consecuencia de las irregularidades detectadas a partir de la evaluación de
mayo/junio de 2002, para ser comparadas con las irregularidades detectadas por la
AGN como resultado del análisis de las Planillas mencionadas. Si bien esa
documentación no fue entregada, el OCCOVI suministró un listado de las Actas
2
Los años de la concesión comienzan en noviembre de cada año; el año 11 corresponde al lapso noviembre de 2001 –
octubre de 2002 y así sucesivamente.
3
labradas con la información correspondiente. Con el objetivo de evaluar la gestión del
Organismo se analizaron las actuaciones referidas a incumplimientos a las Condiciones
de Mantenimiento incluidas en el listado de 55 expedientes sobre penalidades desde
1996 a la fecha, provisto por el organismo3.
9 Penalidades: Ante el requerimiento de las penalidades aplicadas desde 1996 a la fecha,
el OCCOVI entregó un listado de 55 expedientes con datos de la resolución
correspondiente (Nº, fecha e importe), concepto (infracción, incumplimiento), pago
(fecha de acreditación y monto), deuda (en pesos) y observaciones. Se tuvo acceso a la
Carta de Entendimiento4 celebrada el 2 de junio de 2005 cuyo Anexo III versa sobre
Penalidades (11 expedientes) que “serán dejadas sin efecto” conforme lo puntualiza el
Punto Tercero -tratamiento de penalidades-. El referido anexo está subdividido en dos
grupos: uno, con multas facturadas y multas suspendidas aplicadas y el otro, se refiere
a “propuestas de penalidades por Actas de Constatación”. Estos 11 expedientes forman
parte del listado de los 55 mencionados5.
Se tomó vista de 21 expedientes sobre 55 (38%) seleccionados con el siguiente criterio:
los 9 incluidos en el Anexo III de la Carta de Entendimiento, los más antiguos (2), los
de mayor monto (4), los de incumplimiento de las condiciones exigibles de calzada (6).
Además se tomó vista de un expediente que no integra la planilla de los 55 por carecer
de resolución al momento de la confección de la misma.
9 Seguridad: Se requirió al OCCOVI información vinculada con accidentes ocurridos en
el corredor desde el inicio de la concesión y tomar vista de los expedientes
correspondientes para determinar las causales (ajenos y no ajenos al Concesionario).
3
Se analizaron 8 expedientes de los cuales 7 estaban en el Listado y el restante, estaba mencionado en uno de esos 7.
4
Como resultado del proceso de renegociación que se viene llevando a cabo en el ámbito de la UNIREN. A diciembre
de 2005 dicha renegociación no había concluido.
5
De los 11 expedientes incluidos en el Anexo III de la Carta de Entendimiento 2005, uno no pertenece al CV Nº18 y
otro, está mencionado dos veces.
4
Tareas de campo: se desarrollaron en el ámbito del OCCOVI entre el 15 de marzo
y el 30 de noviembre de 2005.
3
Aclaraciones previas:
El Decreto Nº 2039/90 (28/09/90) aprobó los Contratos de Concesión de obra
pública para las mejoras, ampliación, remodelación, conservación, mantenimiento,
explotación y administración de los denominados “ corredores viales” que forman parte de
la Red Vial Nacional, entre los que se encuentra la Concesionaria Caminos del Río
Uruguay S.A.6 (CRUSA) adjudicataria del Corredor Vial 18 por el término de 12 años.
La concesión fue renegociada y ampliada a 13 años por el Decreto Nº 1817/91(es
decir, con vencimiento en 2003) hasta que, en abril de 1996, se firmó el Acta Acuerdo de
Reformulación del Contrato de Concesión (en adelante “la Reformulación”), aprobado por
Decreto Nº 1019/96 (6/09/96) que modificó el contrato original estableciendo los términos
que regirían la relación contractual hasta su extinción ahora ampliada hasta 2018.
Dicho contrato fue renegociado, firmándose, en septiembre de 2001, el Acta de
Primera Adecuación del Acta Acuerdo de Reformulación del Contrato de Concesión de
Obra Pública para las Mejoras, ampliación, remodelación, conservación y administración
del Corredor Vial Nº 18 (de ahora en adelante “la Adecuación”) aprobado por Resolución
MIV N° 342/01 (26/09/01).
6
Consorcio integrado por las empresas CODI S.A., CONEVIAL S.A., PARENTI-MAI S.A., EACA S.A., WELBERS
INSUA S.A. y BABIC S.A.
5
3.1
OBRAS
El Concesionario se obliga a ejecutar en las condiciones y plazos estipulados en
los Anexos I (Plan de Trabajos) y II (Especificaciones técnicas), la totalidad de los
trabajos, obras y demás servicios allí establecidos, agregando que los trabajos se ejecutarán
por cuenta y riesgo de la Concesionaria. Asimismo la Concesionaria ejercerá el control de
las obras por medios propios y elaborará un Informe bimestral de avance de los trabajos.
Se deja sentado que las Obras ejecutadas hasta esa fecha (1996), se encuentran detalladas
en el contrato y previamente conformadas por el Órgano de Control (Numeral 13-Acta
Acuerdo de Reformulación).
El Anexo II-Capítulo I-Calidad de las obras ejecutadas, prevé que éstas deberán
ser ejecutadas por la Concesionaria con materiales de buena calidad. Dichas obras se
llevarán a cabo con ajuste al Plan de Trabajos que forma parte del Acta Acuerdo.
El Capítulo II-Incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Acta
Acuerdo, punto 2.2- dispone que veinte (20) días antes de finalizar cada año, la
Concesionaria deberá remitir al Órgano de Control y al Concedente, el Programa de obras
del año siguiente explicitando progresivas de cada una de las obras, fechas de inicio, plazos
de ejecución y la distribución mensual de las correspondientes inversiones, receptando lo
que con carácter general se encuentra definido en el Plan de Trabajos.
Por su parte, en la Adecuación se incorporan obras nuevas; algunas con precios
estimados. En estos casos establece que el precio definitivo será determinado con el
acuerdo del Concesionario, una vez que éste confeccione los Proyectos Ejecutivos (ver
Anexo I – Cronograma de obras de la Adecuación).
Asimismo, con el fin de mantener invariable la rentabilidad de la Concesión, se
reducen y reprograman obras originariamente previstas (art.3º).
Si al momento de determinar los precios definitivos de las obras nuevas resultaran
diferencias con las estimaciones, el OCCOVI queda facultado a modificar las reducciones
6
y/o reprogramaciones de las obras indicadas en el artículo 3º (art. 4°-Equilibrio
Económico-Financiero), agregando que los Proyectos Ejecutivos de las obras nuevas que
se incorporan a la Concesión, serán realizados por la Concesionaria y aprobados por el
OCCOVI (art. 5º- Proyectos Ejecutivos).
En función de lo dispuesto en la Adecuación, se declaran cumplidas en debida
forma las obligaciones de inversión, gastos de conservación de rutina y gastos de
explotación a cargo de la Concesionaria hasta el año 10 inclusive, siempre que en los
procedimientos de control sobre las declaraciones juradas de la Concesionaria
correspondientes a los años 9 y 10 de la concesión – a realizar por el OCCOVI antes del 31
de marzo de 2002-, se verifiquen los datos de los distintos rubros (art. 12).
Dentro de los 15 días de aprobada la Adecuación, la Concesionaria debía
presentar, para su aprobación, un Plan de Trabajos e Inversiones detallado, correspondiente
al año 11 de la concesión, según lo prescrito en el inciso 2.2, Cap.II del Anexo II de la
Reformulación (art. 14).
3.1.1
Penalidades de obras:
“La Reformulación” prevé que para efectuar el cómputo de plazos, los días serán
considerados hábiles administrativos, salvo que se indique lo contrario. (Cláusula Segunda
- Definiciones e Interpretación).
Con el criterio de días hábiles, la semana consta de cinco días y por lo tanto para
el cálculo de las penalidades se dividirá por cinco.
Con fundamento en la normativa citada el criterio del cálculo de las penalidades
resulta ser:
9 La fecha de inicio de las obras será la correspondiente al primer día hábil del mes
indicado en el Plan de Trabajos presentado por la Concesionaria.
7
9 La fecha de habilitación de las obras será la que resulte de adicionar el plazo de
ejecución.
9 Ante la demora en el inicio previsto de la obra, se le adicionará a la fecha real de inicio
el plazo de ejecución para calcular la fecha real de terminación.
Los incumplimientos relativos a la habilitación de obras nuevas, de ampliación, o
de mejoramiento, conforme al Programa Anual de obras, se penalizarán con un porcentaje
del volumen de inversión comprometido para cada una de las tareas a realizar, aplicando la
metodología que se describe a continuación:
9 Por cada semana o fracción mayor de (4) cuatro días de demora en habilitar obras
respecto de la fecha prevista, se aplicará una multa equivalente al dos por ciento (2%)
de la inversión comprometida en dicha obra (Numeral 2.3.1).
9 Por cada obligación cuyo incumplimiento no se encuentre penalizado en forma taxativa
se aplicarán doscientas (200) unidades de penalización (UP) por día en subsanar dicha
infracción, contados desde el plazo que otorgue el Organismo en el Acta de
Constatación para su subsanación (Numeral 2.6).
La constitución en mora -y en todos los supuestos de incumplimientos de la
concesionaria a los cronogramas de obras o tareas o ejecución de obligaciones con plazo
taxativamente establecido en el Programa Anual de obras- se producirá de pleno derecho
por su sólo vencimiento, sin necesidad de interpelación judicial o extrajudicial alguna.
(Numeral 3.1 de “la Reformulación”).
En caso de incumplimientos en la ejecución de tareas de conservación o de otras
obligaciones contractuales, la mora se producirá a partir del labrado del Acta de
Constatación respectiva o del plazo expresamente establecido para cada caso particular y
se extenderá hasta el momento en que la concesionaria, con carácter de declaración jurada,
comunique por medio fehaciente a la supervisión del corredor –con copia al Órgano de
Control-, haber solucionado la causa que motivó la aplicación de la penalidad.
8
En cuanto al Régimen de sanciones e infracciones el procedimiento se originará
con el Acta de Constatación labrada por funcionario competente del Órgano de Control
guardando las formalidades expresamente previstas. Con las Actas se deberá formar el
expediente administrativo correspondiente que deberá ser puesto a disposición del Órgano
de Control dentro de los tres (3) días hábiles. Éste deberá, dentro de los cinco (5) días
contados a partir de la fecha en que se pusieron a su disposición las actuaciones,
determinar el incumplimiento en que haya incurrido la Concesionaria o aconsejar que se
desestimen las constataciones, todo ello mediante informe dirigido al Concedente.
Posteriormente se dará traslado para descargo e intimación y por último procederá la
imposición de las sanciones (Numeral 5 de “la Reformulación”).
La Resolución OCCOVI Nº 134/01 prescribe (art. 22) que con el Acta de
Constatación se formará expediente administrativo, el que quedará retenido en la Gerencia
Técnica del Organismo (GT) hasta tanto la Concesionaria presente la nota prevista en el
Punto 3.2., del Cap. II, Anexo II del Acta Acuerdo.
3.2
CONDICIONES TECNICAS EXIGIBLES.
“La Reformulación” prevé en “Condiciones Técnicas Generales para el
Mantenimiento, Reparación y Conservación Rutinaria” una serie de exigencias a cargo de
la Concesionaria, entre las que se encuentran los valores mínimos del Índice de
Serviciabilidad Presente (ISP) -2,8- y del Índice de Estado (IE) –que comienza con un
valor de 6 y al finalizar la concesión debe alcanzar 7,5- siendo el cumplimiento de ambas
exigencias simultaneas.
9
Para el cálculo de IE7 e ISP8 se admite una franquicia del 20% en los valores de
rugosidad, cuando ellos se determinaren con una única pasada del equipo y las fisuras
selladas serán ponderadas dentro del Índice de Estado como si fueran Fisuras Tipo 29.
Condiciones exigibles a la calzada:
ƒ
Rugosidad: el 80 % de los valores individuales medidos, deben ser iguales o inferiores
a 3,40 m/Km, medidos en I.R.I. (Índice de Rugosidad Internacional).
ƒ
Ahuellamiento: el 80% de los valores medidos deben ser iguales o inferiores a 12
milímetros (medidos mediante Regla de 1,20 m. según aplicación de la metodología
desarrollada por la D.N.V.).
ƒ
Fisuración: Tipo 4 según catálogo de fisuras (fotos D.N.V. y porcentaje menor al 15%
del área evaluada)
ƒ
Desprendimientos: Peladuras y baches: 0 (cero)
Condiciones complementarias exigibles a la calzada:
ƒ
Coeficiente de Fricción (Mu): Deberá tener un valor mínimo promedio por km de 0,40
(medido con equipo tipo Mu Meter o similar)
7
El Índice de Estado (IE) es el indicador que cuantifica las principales deficiencias superficiales de los pavimentos.
Dicho indicador varía entre 1 y 10, este último valor indica la condición óptima. Los parámetros que intervienen en su
determinación son: rugosidad, ahuellamiento, fisuración y desprendimiento.
8
El Índice de Serviciabilidad Presente (ISP) se basa en la ponderación que hace el usuario medio sobre la comodidad y
seguridad en la circulación; varía entre 0 y 5 (el óptimo). Los parámetros que intervienen en su determinación son:
rugosidad, ahuellamiento y desprendimiento.
9
La evaluación de las fisuras se realiza mediante la comparación de lo relevado en la calzada con un catálogo de fisuras
confeccionado por DNV. El catálogo tiene una serie de fotos que identifica los distintos grados de fisura (grado 0 a 10).
Una vez determinado el grado de fisura observado se cuantifica el tamaño de la sección afectada, es por esto que la fisura
tiene un grado y un porcentaje.
10
3.2.1
Control de las condiciones exigibles para la calzada de rodamiento
Para el control de calidad de las calzadas, e independientemente de las
determinaciones que por sí lleve a cabo la concesionaria, el OCCOVI efectuará, cuando lo
considere conveniente y al menos una (1) vez por año, las mediciones necesarias para
evaluar las condiciones técnicas de las calzadas, las que deberán cumplir las exigencias y
tolerancias que se estipulan (Numeral 3 del Anexo II, Cap. I de la Reformulación 1996).
Para realizarlas, se dividirá el corredor en tramos homogéneos10 de longitud igual
o mayor a 10 kilómetros que, a su vez, serán divididos en tramos de evaluación de longitud
variable entre 10 y 19 kilómetros.
“La Reformulación” en Anexo II, Capítulo II contempla las siguientes
penalidades para los incumplimientos en las condiciones y tolerancias relativas a
mantenimiento:
IE e ISP: contempla una penalidad de 8.000 UP11 por cada tramo que incumpla
con el valor límite, más 2.000 UP por tramo y por cada semana que se tarde en subsanar la
irregularidad, contados desde la fecha del Acta de Constatación (Numeral 2.4.1 y 2.4.2.).
Rugosidad: 1.600 UP por cada tramo más 400 UP por semana y tramo en que se
tarde en corregir la irregularidad, contadas a partir de la finalización de la tercera semana
de labrada el Acta de Constatación respectiva (Numeral 2.4.3.1.).
10
“Tramos Homogéneos”: El Concedente y la Concesionaria debieron dividir el corredor en tramos homogéneos,
determinados conforme estructura, diseño geométrico, tránsito u otra particularidad que le confiera tal carácter.
11
UP: Unidad de Penalización, representa el valor de un (1) dólar estadounidense ajustable con la tarifa. (2.4. de Anexo
II, Capítulo II de la Reformulación). A partir de la firma de la CARTA DE ENTENDIMIENTO, se modifica la Unidad
de Penalización, establecida en el ACTA ACUERDO equivalente a U$S 1 (UN DOLAR ESTADOUNIDENSE) por una
Unidad de Penalización equivalente a $ 1,00 (UN PESO) ajustables por el aumento de las tarifa básica de peaje vigente a
la fecha de penalización en la Estación ZARATE para la Categoría 1.
11
Ahuellamiento: 2.000 UP por tramo más 500 UP por tramo y semana en que se
tarde en hacer la corrección, contadas desde la fecha del Acta de Constatación (Numeral
2.4.3.2.).
Fisuración: 280 UP por kilómetro de calzada en que el fisuramiento supere las
tolerancias especificadas, más 70 UP por kilómetro y por semana en demorar la
subsanación, contadas a partir de la finalización de la tercer semana de labrada el Acta de
Constatación (Numeral 2.4.3.3.).
Bache: 4.000 UP por cada bache más 1.000 UP por bache y por día de demora en
subsanar las deficiencias, contados a partir de la fecha del Acta de Constatación (Numeral
2.4.3.4.).
Otras obligaciones cuyo incumplimiento no se encuentre penalizado en forma
taxativa: 200 UP por día en subsanar la infracción, contados desde el plazo que otorgue el
Órgano de Control en el Acta de Constatación para su subsanación (Numeral 2.6.).
3.3
Penalidades
El encuadre normativo correspondiente se basa en el Acta Acuerdo de
Reformulación-Anexo II, Capítulo II, aprobada por Decreto Nº 1019/96, regulado y
complementado por la Resolución OCCOVI Nº 134/01 (23/05/01) cuyo Título II refiere
específicamente al Corredor Vial Nº 18.
A su vez, en el marco de la Ley de Emergencia Económica Nº 25561, el Decreto
Nº 1090/0212 que fija los alcances de la renegociación, determina que quedan incluidos
12
La Ley 25561 autoriza al PEN a renegociar los contratos de obras y servicios públicos a cuyo efecto
debería tomarse en consideración el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la
distribución de los ingresos, la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellos estuviesen
previstos contractualmente, el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios, la seguridad de los
sistemas comprendidos y la rentabilidad de las empresas. En este marco, el Decreto Nº293/02 encomendó al
ME la renegociación creando en su ámbito la Comisión de Renegociación, reemplazada luego por la
UNIREN (Dec. Nº 311/03) creada en el ámbito de los Ministerios de Economía y Producción y de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios con idénticas funciones que su antecesora.
12
todos los reclamos planteados antes del decreto que refrende o apruebe la renegociación o
recomiende la rescisión. Asimismo, para aquellos reclamos que se encuentren excluidos
del proceso de renegociación se substanciará el procedimiento ordinario que la misma
norma prevé.
Posteriormente, la Resolución ME Nº 308/02 complementa e interpreta la Ley
25561 y los Decretos Nº 293/02, 370/02 y 1090/02 en cuanto a la renegociación
contractual, incumplimientos y reclamos, estableciendo que los incumplimientos anteriores
al dictado del Decreto Nº1090/02 se sustanciarán por la normativa vigente en ese momento
y los posteriores, por la normativa que contempla la posibilidad de renegociar.
El art. 5° de la Resolución ME Nº 308/02 se refiere a incumplimientos del
Concesionario imputables a la Ley 25561, previendo que el procedimiento será el
agotamiento de la vía administrativa y una conclusión del órgano de control o de la
Autoridad de Aplicación a ser remitida a la Comisión de Renegociación a efectos de su
consideración dentro del proceso de renegociación. De corresponder sanción o multa, se
suspenderá su exigibilidad a efectos de su inclusión en la renegociación contractual. A su
vez, la hipótesis opuesta está prevista en el art. 7º, en cuanto prevé que si el
incumplimiento no se vincula con la emergencia económica, no corresponde su inclusión
en el proceso y continúan los actos propios del poder de policía de la Autoridad
competente. El art. 9° expresa que cuando los reclamos sean procedentes y tengan relación
con lo que es materia de renegociación, los mismos deben realizarse ante la Autoridad
Administrativa con competencia primaria, la que determinará si corresponde remitir a la
UNIREN.
A su vez la Carta de Entendimiento de junio de 2005 recepta la Resolución ME Nº
308/02. El punto tercero, 1er. párrafo expresa que a partir de enero de 2002 todo
incumplimiento derivado de la aplicación de la Ley 25561, no tendrá penalidad, tanto en
proceso como con penalidad impuesta, previendo en este caso, que las multas
efectivamente abonadas por el Concesionario serán incorporadas al Plan Económico
Financiero de la concesión como gastos adicionales realizados por el concesionario.
13
El párrafo segundo del mismo punto ratifica que todo incumplimiento no derivado
de la Ley 25561 a partir de la misma fecha será pasible de las penalidades fijadas en el
Contrato de Concesión.
En cuanto al procedimiento sancionatorio, el Decreto Nº 1019/96 indica que se
dará inicio a las actuaciones mediante el Acta de Constatación, labrada por el funcionario
del Órgano de Control, la que contendrá una serie de formalidades como recaudo para su
validez. Al mismo tiempo, la misma goza de presunción de veracidad, salvo prueba en
contrario. (conf. tercer párrafo del punto 5.2 del Anexo II-Cap.II).
El régimen contempla que el incumplimiento al cronograma de obras o plazos
fijados en el Programa Anual, originará situación de mora por el sólo vencimiento de los
mismos. En el supuesto de incumplimientos al mantenimiento, la misma se producirá a
partir del labrado del Acta de Constatación respectiva. El cese de la mora requiere que la
Concesionaria notifique al Supervisor con copia al OCCOVI, que ha subsanado el
incumplimiento.
Las multas no son reintegrables, salvo acuerdo de parte y deben abonarse
previamente al inicio tanto del reclamo administrativo o judicial, salvo que la multa por un
mismo incumplimiento supere las 100.000 UP y dentro de los cinco días de ser notificadas.
En el supuesto de no pago, se ejecuta la garantía correspondiente (Punto 4).
El OCCOVI notificará de los informes citados a la Concesionaria quien dispondrá
de 5 días para producir su descargo (art.23). Luego interviene la Gerencia de Asuntos
Jurídicos para expedirse sobre las cuestiones de su competencia; lo actuado se eleva a la
Secretaría de Obras Públicas, quien dictará el acto administrativo (Resolución) por ser la
Autoridad de Aplicación (art. 24). Finalmente, la notificación se realizará por la Secretaría
General de Atención al Usuario del OCCOVI.
Por su parte la Ley 19.549 (LNPA) y su Decreto Reglamentario Nº1759/92
prescriben que es una obligación de la Administración resolver lo peticionado. Es decir,
surge del principio sustentado en el art. 10° de la referida Ley, que la Administración no
14
puede resolver por “silencio”; la denegatoria tácita es una facultad otorgada al particular
(Concesionario), pero de ningún modo puede ser una forma de resolver un recurso, pues
existe la obligación del órgano administrativo de ejercer su competencia, que es
obligatoria.
A mayor abundamiento, el art. 87 de la norma citada establece que si el recurso de
reconsideración no fuere resuelto dentro del plazo fijado (30 días) el interesado podrá
reputarlo denegado tácitamente. Es una facultad del particular quien puede esperar que la
Administración cumpla con su deber de resolverlo expresamente.
“...Que el particular pueda considerar tácitamente denegado el recurso, no exime a
la Administración de su obligación de resolver; ergo aquél puede iniciar un amparo por
mora para que el juez ordene a ésta resolver (CNFed.Cont.Adm, Sala III, 16/9/86, “Cacik e
hijos SA”, RRAP, 107-128)”. Por lo tanto vencido el plazo para resolver el recurso de
reconsideración, el concesionario puede continuar por la vía recursiva.
4
4.1
Comentarios y Observaciones:
OBRAS
1-No se ha obtenido evidencia que el OCCOVI cuente con la documentación
necesaria para cumplir con las funciones de control del cumplimiento de las
obligaciones contractuales en materia de obras.
La documentación vinculada al control de las obligaciones contractuales en
materia de obras consiste en: los Planes de Trabajo de la Concesionaria aprobados por el
OCCOVI y los Informes de Avance Bimestrales que presente la Concesionaria. De la
comparación entre ambos informes, surge el grado de cumplimiento.
Respecto a los Planes de Trabajo (anuales), el Organismo cuenta sólo con dos
aprobados, correspondientes a los años 11 y 12 de la concesión y en cuanto a los Informes
Bimestrales no fueron suministrados.
15
Se ha verificado que el OCCOVI no cuenta con los Programas Anuales de Obras
correspondientes a los años 1996 a 2000, pese a que el Decreto Nº 87/01 previó con la
creación del OCCOVI, la transferencia de las competencias, recursos humanos y
materiales de su antecesor, el OCCV. Los Programas Anuales de Obras de 2001 y 2002 se
encuentran aprobados y los de 2003 y 2004 y primer semestre del 2005 fueron presentados
por la Concesionaria en forma semestral y no están aprobados.
4.1.1
Planes de Trabajo aprobados
2- La modificación al grupo de obras aprobada por Resolución OCCOVI Nº
359/01 para el Plan de Trabajos de los años 11 y 12 de la concesión carece de sustento.
Asimismo, contraría los fundamentos de la Resol.MIV Nº342/01 que pone en práctica,
por cuanto los cambios en las obras no coadyuvan a mejorar la seguridad y
transitabilidad del corredor.
En “la Adecuación” se introdujeron obras nuevas (art.2°) y se redujeron y
reprogramaron otras (art.3°); las primeras responden a un cronograma que abarca los años
11 al 18 de la concesión; algunas tienen precios definitivos y otras, estimados. Los precios
estimados debían ser reemplazados por definitivos, previo Proyecto Ejecutivo del
Concesionario.
Las obras reducidas y reprogramadas responden al Plan de Trabajos conforme a la
Reformulación de 1996 y podían ser modificadas en el supuesto que los precios definitivos
de las primeras fueran diferentes de los estimados (conf. art.4º). Es decir, operaban como
una suerte de compensación. (ver Anexo I-Cronograma de obras conforme a “la
Adecuación-2001).
Cabe señalar que la Resol.MIV N°342/01 (26/09/01) que aprueba “la
Adecuación” se fundamentó en la necesidad de garantizar mejores condiciones de
transitabilidad y seguridad del Corredor habida cuenta del incremento de los niveles de
circulación y desplazamiento de los usuarios que reconoce.
16
En orden a poner en práctica esta modificación contractual, el 04/10/01, es decir, a
días de aprobada “la Adecuación” CRUSA presentó los Planes de Trabajo para los años 11
y 12 de la concesión los que fueron aprobados por Resolución OCCOVI Nº 359 del
4/12/01. Ésta validó los precios estimados en “la Adecuación” y sin embargo, aprobó
modificaciones al grupo de las obras que en este contexto no encuentra fundamento por
apartarse de los extremos que la norma previó para introducir cambios.
La Resol. OCCOVI Nº359/01 contraría la fundamentación (necesidad de mejorar
la transitabilidad y seguridad del corredor) de la Resol.MIV N° 342/01 reconociendo por
su parte, que la modificación originará una ganancia financiera para el Concesionario.
3-El OCCOVI no aprobó los Planes de Trabajo para los años 13 y 14 de la
Concesión resultando que el proceso de control de obras queda disociado.
El 09/10/02, CRUSA presentó un plan de trabajos tentativo y provisorio para los
primeros seis meses del año 13, aclarando “…durante el mes de abril presentó una
propuesta destinada a superar la emergencia que incluyen una modificación y corrimiento
de las obras establecidas en la Adecuación” aprobada por la Resolución MIV Nº 342/01.
El 03/04/03, continuando con el trámite y con el mismo criterio, adjuntó un plan
de trabajos tentativo y provisorio para el segundo semestre del año 13. A la fecha ambas
presentaciones no tienen aprobación del OCCOVI.
La Concesionaria expresa que“…de dicha renegociación surgirá un nuevo plan de
trabajos hasta el final de la concesión por lo que hasta que no concluya este proceso no
podemos presentar un plan definitivo…” (Nota CRUSA Presentación Plan de Obras 1er.
Semestre 2004).
No existiendo Planes de Obra aprobados, no resulta factible comprobar su
cumplimiento es decir, cualquier procedimiento de control se dispersa.
17
Teniendo en cuenta que desde 2001 a la fecha, y excepto por un periodo de seis
meses (sep./01 a marzo/02), este contrato ha estado sujeto a renegociación se concluye
entonces que no se ejercieron controles efectivos.
Téngase presente lo prescripto por la Resolución ME Nº 308/02 en el art. 2° en
cuanto a que "Las autoridades de aplicación de los contratos de concesión o licencia de
servicios públicos sujetos al proceso de renegociación, como los respectivos órganos de
control, continúan ejerciendo sus atribuciones y facultades, conforme lo establecido en las
normas que definen su competencia y los marcos regulatorios correspondientes, sin
perjuicio de lo dispuesto por la Ley 25561, los Decretos. N° 293/02, 370/02 y 1090/02 y
sus normas complementarias y reglamentarias".
4.1.2
Informes bimestrales
4-No se obtuvieron evidencias que el organismo de control contara con los
Informes Bimestrales de avance de los trabajos que debía elaborar el Concesionario
conforme lo exige el Contrato de Concesión.
Requeridos al OCCOVI los Informes Bimestrales (conf. art. 13.3 de la
Reformulación- “La Concesionaria ejercerá el control de las obras por medios propios…y
elaborará un Informe bimestral de avance de los trabajos” ) proporcionó Planillas de
Medición de los Trabajos ejecutados, referidas a las obras incluidas en la Reformulación e
Informes Mensuales de Progreso de algunas de las obras incluidas en la Adecuación.
Las Planillas de Medición contienen unidades de medida (tn, m2, etc) y trabajos
ejecutados (cantidad de tn, de m2, etc); se trata de dos planillas mensuales desde marzo del
2001 hasta agosto de 2005.
Por su parte, como los Planes de Trabajo y las Planillas de Medición no están
expresados en la misma unidad de medida, no fue factible cotejar ambas fuentes de
información para verificar el real avance de las obras.
18
Respecto a las obras incorporadas en la Adecuación, el OCCOVI proporcionó
“Informes Mensuales de Progreso”. A saber:
•
13 Informes mensuales de la obra N-1-113, (Certificados 1 al 13-terminada)
•
3 Informes mensuales de la obra N-1-5, (Certificados 1 a 3- sin terminar)
•
Sobre los informes de las obras N-3 y N-4 14el OCCOVI informó que están archivados
por tratarse de obras finalizadas.
4.1.3
Incumplimientos
Del relevamiento de los 7 expedientes de penalización por incumplimiento en
obras (todos incluidos en el Anexo III de la Carta de Entendimiento 2005) que se
consignan a continuación, se han obtenido los siguientes hallazgos:
Nº
de Expedientes
por
ACTAS
MEMO de
Días
orden
Incumplim.Obras
Fecha (1)
elevación (2)
(2) - (1)
Nº
2230/02 *
06/05/02
20/05/02
14
1
2227/02*
06/05/02
20/05/02
14
2
3940/02*
02/09/02
04/09/02
2
3
3117/02**
05/07/02
23/07/02
18
4
3350/02**
02/08/02
02/08/02
0
5
195/03**
08/01/03
10/01/03
2
6
1219/02***
13/03/02
14/03/02
1
7
*Incumplimiento en el plazo de ejecución (num..2.3 y 3); ** Demora o falta de inicio (num.2.6); ***Obra
paralizada (num..2.6 )
•
Se observa demoras en el labrado de las Actas de Constatación (en N° Orden
1, 2 y 3 se labran cinco, dos y cinco meses respectivamente después de
verificado el incumplimiento).
•
La Supervisión no mantiene un criterio uniforme al momento de girar las
Actas de Constatación, incumpliendo con los plazos exigidos en el Régimen
de sanciones e infracciones.
13
N-1-1. Intersección RN 14 y RP 16 ($2.590.559); N-1-5 “ Puentes s/arroyos El Sauce y Ñancay ($ 962.184); ambas
integran la obra N-1 Autovía Ceibas –Gauleguaychú ($40.992.956).
19
•
No existe un criterio uniforme para computar el momento en que comienza a
contarse la demora en el inicio de las obras. En 6, la demora se computa a
partir del 1er día del mes que se previó el inicio; por el contrario en 1, 2 y 3 la
medida es el mes.
•
La Gerencia Técnica no retuvo las actuaciones, a la espera que el
Concesionario acredite la finalización del incumplimiento (7 expedientes).
•
No consta la acreditación del Concesionario que haya cesado el
incumplimiento (7 expedientes).
•
La Gerencia Económico Financiera adopta como fecha de terminación del
incumplimiento -para calcular el monto de las penalidades-, la del memorando
por el cual la GT le giró el expediente a pesar que éste informa que “la obra no
se encuentra finalizada aún”. (7 expedientes).
•
Se observa discrepancia entre la Gerencia Técnica y la Gerencia Económica
Financiera sobre el encuadre normativo (vgr. numeral y apartado) que
corresponde aplicar para caracterizar los incumplimientos.
•
En los siguientes casos, la Gerencia Económico Financiera no se ciñó a la
caracterización del área técnica, resultando en una disminución de los montos
de las multas:
1
2
3
4
EXPEDIENTE
Monto en $
s/OCCOVI
Monto en $ s/Resol.Miv
342/01 (*)
2230/02
2227/02
3940/02
3117/02
5.081
5.081
5.681
4.851
59.242
43.431
95.183
11.031
(*) Aclaración: En el cálculo y a los efectos de realizar una comparación, se adopta –como lo hace el
OCCOVI- como supuesta de fecha de subsanación del incumplimiento la del Memorando de la GT. Por lo
tanto los montos tienen carácter conservativo.
14
N-3 Acceso a Villa Elisa ($234.780); N-4 Acceso Sur a Concordia ($117.390)
20
•
Es incorrecta la fecha adoptada como de inicio de la mora en 5.
•
En 7 (Expte. 1219/02), los Informes Mensuales de la Concesionaria no
concuerdan con lo informado por la Supervisión sobre el avance de la obra. N1.1 “Intersección RN 14 y RP 16” 15. Surge de dichos Informes que la obra no
presentó ningún avance en los 18 meses que van de dic-01 (Informe 3) y jul03 (Informe 4) en tanto el Supervisor había informado el reinicio de las obras
(Memorando del 17/04/02).
4.2
4.2.1
Condiciones técnicas exigibles
Cumplimiento de las condiciones para la calzada de rodamiento
5-El Concesionario ha incumplido las exigencias en las condiciones técnicas de
la calzada de rodamiento, principalmente los parámetros ahuellamiento y fisuración.
Para analizar en qué grado el Concesionario cumplió con las condiciones y
tolerancias relativas al mantenimiento de la calzada, se relevaron las evaluaciones
efectuadas por el Órgano de Control (ver Anexo II- Listado de Evaluaciones analizadas),
constatándose la existencia de un número importante de tramos que incumplen los
parámetros fijados desde el inicio del período bajo análisis (oct/98) hasta el año 2002
inclusive. A partir de 2003 los incumplimientos se reducen en forma considerable.
15
La obra N-1 “Autovía Ceibas-Gualeguaychú” está integrada por 5 obras de las cuales 3 debían iniciarse en los años 11
y 12 de la concesión.
21
Condiciones técnicas de las calzadas- Cantidad de tramos que incumplen
Fecha de la
evaluación
O - 98
Jn - 99
My Jn - 00
D - 00
N D - 01
My Jn 02
D – 02
ISP
1
-
2
-
-
-
-
-
-
IE
5
4
3
-
-
-
-
-
-
Rugosidad
-
4
2
-
-
2
-
-
-
Fisuración
53
44
39
12
10
5
-
-
1
Desprend.
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Baches
-
-
-
-
-
-
-
-
-
10
5
19
9
11
19
4
0
2
Ahuellamiento
Mz A- 03 E F - 05
Aclaración: en las mediciones de diciembre de 2000, noviembre - diciembre 2002, marzo - abril 2003, y
enero - febrero 2005, se relevaron las planillas de campaña16, por lo tanto no se contó con los valores de
rugosidad e índices, a excepción de julio 1999, que tenía incorporado los valores medidos de rugosidad e
índices.
En cuanto a las características de adherencia de la calzada - parámetro fricción- ,
las mediciones registran los siguientes resultados:
Medición OCCOVI
Total de Tramos que incumplen
Septiembre de 2001
6
Abril 2002
6
Aclaración: estos resultados no tienen en cuenta los mínimos admisibles en “la Reformulación” (Mu mínimo
admisible 40) sino los adoptados por la DNV -valor Mu de 34- hasta tanto finalicen los estudios
metodológicos que el OCCOVI está realizando para definirlos.
16
Planilla de campaña: son documentos que registran “in situ” los valores medidos de ahuellamiento, fisuración,
desprendimientos y baches. A diferencia de las Planillas procesadas que son elaboradas en laboratorio y que,
incorporando los valores de los parámetros de rugosidad a los ya mencionados, determinan los valores de IE e ISP.
22
4.2.2
Control del cumplimiento de las condiciones de mantenimiento.
4.2.2.1 Cantidad y frecuencia de las evaluaciones realizadas por el Órgano de Control.
6-El Órgano de Control no ha realizado las evaluaciones de los parámetros
de rugosidad y fricción con la frecuencia mínima establecida en el Contrato.
(Numeral 3 del Anexo II, Cap. I de “la Reformulación” -1996).
El incumplimiento fue señalado por la AGN en informes anteriores y sin
embargo, no fue subsanado tal como se consigna en el siguiente cuadro. Además, debe
resaltarse que en algunos casos, la fecha efectiva de medición resulta ser posterior a la
fecha en que se caratuliza la evaluación. Así, la medición efectuada entre los meses de
enero-febrero de 2005 fueron caratulizados como “Evaluación de Estado Nov-Dic. de
2004”.
Evaluaciones de Estado
Año y mes de efectuada la medición
Parámetro
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Ahuellamiento
Oct.
Jn.
My-D
Nov.
My-D
Jn-
E-My
Fisuración
Oct.
Jn.
My-D
Nov.
My-D
Jn
E-My
Peladura
Oct
Jn
My-D
Nov
My-D
Jn
E-My
Rugosidad
Oct.
Jn.
My
E
E-My.
Sep.
Abr.
Fricción
2004
2005
E
Surge del cuadro que los parámetros de rugosidad y fricción no fueron medidos con la
frecuencia mínima establecida (al menos una vez al año, num 3 Anexo II, Cap.I de “la
Reformulación”), resaltándose la falta de medición durante 2004 en el resto de los
parámetros.
23
4.2.2.2 Incumplimientos detectados AGN - Incumplimientos detectados OCCOVI.
7-Se han detectado errores en los procedimientos de control de las condiciones
exigibles de las calzadas: en algunos casos, los incumplimientos detectados por el
OCCOVI no fueron plasmados en Actas de Constatación; en otros, no correspondía
labrar el Acta.
Para evaluar la gestión del organismo en el control de las condiciones exigibles en
la calzada, se elaboraron dos cuadros agregados como Anexo III al presente: uno, fue
confeccionado en base a las planillas de evaluación de la calzada que registran los valores
medidos en Mayo-Junio 200217, y otro, elaborado a partir del listado también remitido por
el OCCOVI con las Actas labradas a partir de la evaluación mencionada, los expedientes a
que dieron origen y una breve síntesis del incumplimiento constatado. Como resultado del
cruzamiento de dicha información se observa:
•
No hay constancias que se haya labrado Acta de Constatación en:
1) Tramo homogéneo entre progresivas 89 – 99 de la ruta 12, lado derecho: supera el
límite y tolerancia establecidos para el parámetro ahuellamiento;
2) Progresivas 93, 140, 151 de la Ruta N° 12 y 356 de la Ruta N° 14: no cumplen las
exigencias de fisuración;
•
No correspondía labrar Acta de Constatación:
3) Tramos homogéneos entre progresivas 84 y 102 y 456 y 469 de la ruta N° 14: no
obstante que las mediciones de ahuellamiento superan el límite de 12 mm
establecidos, la cantidad de las mediciones efectuadas están dentro de la tolerancia
(es decir, la cantidad de mediciones por encima de 12 mm no excede el 20% del
total). Consiguientemente no correspondía sanción.
24
4.2.2.3 Reducción de Condiciones exigibles.
8-No obstante que la reducción de las exigencias de la calzada (IE) tuvo
como objetivo permitir el financiamiento de obras entre las que se encuentra la
“Autovía Ceibas-Gualeguaychú” la misma no fue concluida, perjudicando
directamente a los usuarios.
“La Adecuación” (2001) redujo las exigencias del IE para compensar entre otras, la
realización de la obra “Autovía Ceibas Gualeguaychú” . La reducción (conforme surge del
Anexo IV-Variación de IE-) implica una disminución en la calidad de la calzada en
detrimento de la seguridad y por ende, en perjuicio del usuario.
Se observa que, a pesar de cumplir con la nueva exigencia (IE 6), 11 tramos están
por debajo de los exigidos inicialmente conforme Anexo II, Capítulo I del Acta Acuerdo
de 1996, esto es IE 7.
Cabe señalar que según la DNV, un valor de IE entre 10 y 7 indica un estado
bueno del pavimento; un valor entre 7 y 5 un estado regular, para el cual sería conveniente
realizar un estudio para determinar la conveniencia de encarar oportunamente las fallas con
tareas de mantenimiento y/o la próxima construcción de un refuerzo o de una mejora, de
modo de evitar su rápida destrucción, mientras que con un valor del orden de 5 o menor,
estaríamos ante el caso de un pavimento sumamente fallado que requiere atención en
forma urgente18.
Finalmente cabe consignar que la obra “Autovía Ceibas Gualeguaychú” no fue
concluida y de acuerdo a los antecedentes de la renegociación que se está llevando a cabo
(2005), está excluida19.
17
Se eligió esta evaluación por representar un punto de inflexión respecto a la cantidad de incumplimientos registrados
durante el periodo evaluado.
18
Párrafo extraído del documento de la DNV “Evaluación de Pavimentos” .
19
Conforme el Decreto Nº1915/04 la obra sería ejecutada por el OCCOVI.
25
4.2.2.4 Incumplimientos
9-El OCCOVI aplica incorrectamente la normativa en materia de
penalidades.
En relación a los siguientes conceptos:
1) tiempo que demora en labrar las Actas de Constatación
2) periodo a penalizar.
3) criterios que sustentan las áreas técnicas.
4) plasmar en las Actas de Constatación datos que no resultan fidedignos.
5) falta de celeridad que imprime a la tramitación de las penalidades.
Lo observado se sustenta en las siguientes evidencias20:
™ Expediente OCCOVI N° 5705/2002- Ahuellamiento - Conceptos 1) y 2)
El Acta de Constatación se labró casi seis meses después que el OCCOVI verificara
que los valores de ahuellamiento superaban los límites admisibles21 y luego que la
Concesionaria comunicara al Supervisor que se habrían reparado los tramos
pertinentes.22Por ende, al momento de labrar el Acta, las irregularidades ya estaban
subsanadas e informadas al Órgano de Control.
20
Se trata de los expedientes indicados en Alcance, Nota al pie 4.
21
El Acta de Constatación se labró el 5-12-02 con motivo de irregularidades detectadas durante la “Evaluación de la
calzada”, que para los tramos involucrados se había realizado el 12 y 13-6-02 (perteneciente a la Evaluación de Estado
Mayo- Junio 2002), según consta en el referido Acta. El 20/09/02 la Concesionaria comunicó al Supervisor la reparación
de los tramos.
22
Ahuellamiento en km 31.800 a km 39.200, fecha de ejecución 18-9-02 y en km 59.800 a km 64.200, fecha de ejecución
19-9-02.
26
La GT en su intervención informa que las fechas que deberán observarse a los fines
de la cuantificación de la multa correspondiente son las siguientes:
Tramo
Homogéneo
Fecha Inicio
(de medición)
Fecha cierre
1,4
12/06/02
18/09/02
2,2
13/06/02
19/09/02
Del cuadro se desprende que al computar las semanas de incumplimiento, la GT
utilizó como fecha de inicio, la de medición del tramo, mientras que el Numeral 2.4.3.2.
del Anexo II, Capítulo II, de “la Reformulación” establece que la fecha que da comienzo a
la penalidad es la del Acta de Constatación.
Consiguientemente, como señala la GEF no pudieron aplicarse las 500 UP (por
semana y por tramo) en que se tarde en corregir la deficiencia por cuanto “...no resulta
aplicable, ya que el Acta de Constatación fue labrada con posterioridad a la reparación
de las deficiencias por parte de la Concesionaria,...”. (Fs. 13 y 14- Expte. 5705/02).
Se ha estimado el perjuicio para el Concedente en cuanto a la determinación del
monto a penalizar.
Concepto
Penalización aplicada
Cálculo del perjuicio *
Penalidad aplicable
2 tramos x 200 UP
14 semanas x 2 tramos x 500 UP
Monto en $
4.619,8
16.169,27
*Aclaración: Se computó la demora a partir de la fecha en que se realizó la medición. El valor de la UP
ajustada es 1,154947917.
™ Expediente N° 1728/2002-Ahuellamiento - Conceptos 4) y 3)
El Acta de Constatación se labró casi cinco meses después que el OCCOVI
verificara que los valores de ahuellamiento superaban los límites admisibles
El Acta fue labrada el 15/04/02 dejando constancia de irregularidades en la
calzada, medidas el 22/11/0123. En el Acta, el representante de la empresa dejó sentado que
23
En progresiva de Ruta Nac. N° 117. Tramo 4 – 11. Km. 5.4, 6.8 y 7.5
27
se habían realizado las correcciones y que habían sido informadas por nota de fecha
6/12/01. Sin embargo, dicha nota, sólo menciona reparaciones en la progresiva 7.5 y nada
dice de las restantes (progresivas 5.4 y 6.8).
El 2 de mayo de 2002 la GT solicitó con carácter urgente a la Supervisión que
informe las fechas exactas de la reparación de las progresivas 5.4 y 6.8 y la remisión de las
notas enviadas a la Supervisión por donde la empresa habría comunicado la reparación de
las irregularidades (las mismas revisten el carácter de declaración jurada).
El 10 de mayo la Supervisión informó que las reparaciones se habían realizado el
5 de mayo e informadas por la empresa el 7 del mismo mes, lo cual implica que los datos
consignados en el Acta de Constatación no eran ciertos.
La Gerencia Técnica consideró
24
que “A los fines de la cuantificación del valor
de la multa…deberán contemplarse las…fechas tal como surgen de las notificaciones de la
empresa CRUSA ratificadas por el Supervisor en sus informes…” . Esto es,
Km
Fecha inicio
Fecha cierre
5,4
22/11/01
05/05/02
6,8
22/11/01
05/05/02
7,5
22/11/01
04/12/01
La Gerencia Económica Financiera determinó el valor de la penalidad por un
monto de U$s 3.959,82, que surge de aplicar la multa a un tramo durante un periodo de
2,86 semanas (periodo 15/04/02 a 05/05/02) (ver Anexo V-Expedientes-).
Como se puede apreciar la fecha utilizada para computar el periodo a penalizar es
distinta a la informada por la Gerencia Técnica. La diferencia radica en que la GEF utiliza
como fecha de inicio del incumplimiento, la fecha en que se labró el Acta (15/04/02),
mientras que para la Gerencia Técnica la fecha de inicio, es la de constatación (o toma de
conocimiento) del incumplimiento (22/11/01). Como se desprende de la comparación de
24
Por Memorándum CV – T N° 1296/02
28
ambas fechas, entre la constatación de la irregularidad y el Acta de Constatación
transcurrieron casi 5 meses.
™ Expediente N° 932/2003-Ahuellamiento.- Conceptos 1), 2) y 3)
Se labró el Acta de Constatación casi tres meses después de haberse detectado el
incumplimiento en el parámetro ahuellamiento durante la evaluación llevada a cabo en
noviembre - diciembre de 200225.
El Supervisor informó (26-12-02) a la GT que la empresa “…ha realizado las
reparaciones en banquina y calzada….”. Ésta da traslado a la GEF indicando que las fechas
para la determinación de la multa son: para el inicio, la de la medición y para el cierre, la
fecha que la empresa declara que realizó la reparación.
Por su parte la GEF (en Informe N° 303/03) considera como fecha de inicio la de
la medición (consignada en el Acta de Constatación) y como fecha final, la de recepción
por el Supervisor de OCCOVI, de la nota de la Concesionaria comunicando la reparación
de las deficiencias detectadas. Sintetizando,
Origen del cálculo
Fecha de Inicio de
la penalidad
Fecha Final de la
penalidad
Días a
Penalizar
s/Gcia. Técnica
s/Gcia. EF
s/Acta Acuerdo
17/12/02
17/12/02
20/02/03
19/12/02
23/12/02
20/02/03
2
6
0
Se observa que las fechas empleadas no se ajustan a lo normado por cuanto las
semanas de infracción deben contarse desde la fecha en que se labró el Acta de
Constatación (20/02/03). Asimismo el Régimen de Sanciones e Infracciones (Numeral 5.2.
-Actas. Formalidades-), establece que el funcionario que compruebe la infracción labrará
de inmediato el Acta, lo que no ocurrió.
25
En progresivas km 4 – km 11 de la Ruta Nacional 117. El incumplimiento fue detectado el 17/12/02 y el Acta de
Constatación fue labrada el 20/02/03.
29
Se observa también que las áreas técnicas del OCCOVI no comparten el mismo
criterio respecto al cierre de la penalidad: una considera como fecha de cierre la de
subsanación de la irregularidad y otra, toma la fecha en que el Supervisor es notificado de
que la irregularidad fue reparada.
Se destaca también que el criterio utilizado por la GEF en este caso, discrepa con
el aplicado en el Expediente N° 1728/2002-Ahuellamiento- analizado anteriormente. Allí
consideró como fecha de cierre de la penalidad la de los trabajos de reparación y no la
fecha de recepción de la nota de la empresa.
™ Expediente N° 03828/00- Corte de pastos – Concepto 5)
El expediente fue iniciado por la DNV mediante Acta de Constatación del 10 de
marzo de 2000 por incumplimiento al apartado 7.6., del Acta Acuerdo de Renegociación
(Anexo II, Capítulo I). La resolución que impone la penalidad por el periodo 10/03/00 al
31/03/00 fue dictada el 13-6-05 (5 años y 3 meses después)
™ Expediente N° 04040/00- Corte de pastos – Concepto 5)
Por este expediente tramita igual incumplimiento que el anterior penalizándose el
período inmediato posterior (31-3-00 al 30-4-00). La resolución que impone la penalidad
fue dictada el 18/01/05 y notificada a CRUSA el 5-9-05.
Además, se observa que se impuso en primer término la penalidad
correspondiente al segundo período y cinco meses después, la correspondiente al primer
período.
™ Expediente N° 1730/2002- Figuración- Concepto 1) y 2)
En el Acta de Constatación labrada ante el hallazgo de fisuración en calzada por
superar los valores máximos admisibles constatada en la Evaluación de Estado realizada
30
entre Noviembre/Diciembre/200126, el representante de la empresa dejó aclarado que las
deficiencias ya habían sido reparadas e informado por nota del 19/12/2001.
Fecha de inicio
penalidad
Fecha Constatación irregularidad
Fecha Acta Constatación
Penalidad s/GT
Penalidad s/GEF
Penalidad aplicada
280 UP * 1,154964
Fecha fin
penalidad
16/11/01
15/04/02
U$S 323,39
16/11/01
19/12/01
No penaliza periodo
Por incumplimiento únicamente
Como se observa, el periodo penalizado (que es cero) no coincide con el
informado por la Gerencia Técnica, (16/11/01 al 19/12/01) aunque éste a su vez es erróneo,
ya que la penalidad debe computarse una vez labrada el Acta de Constatación y a partir de
la finalización de la tercera semana de labrada. Consiguientemente -y debido a la demora
en labrar el Acta de Constatación (5 meses)- no se penalizó la demora en corregir las
deficiencias (70 UP por kilómetro y por cada semana de demora a partir de la finalización
de la tercera semana de labrada el Acta de Constatación respectiva).
™ Expediente N°5660/2000-Pavimentación de Tramos-Conceptos 1) 2) 3) y 4)
Fecha de pedido a CRUSA
Acta de Constatación
Penalización aplicada
Monto de la penalidad
26/06/01
13/09/01
16/10/01
18/10/01
19/10/01
26/10/01
11 días
$2.493,6227
Se otorga 15 días para inicio de los trabajos
Se reitera pedido de comienzo de los trabajos (+48 hs.)
Gerencia Técnica solicita a la Supervisión confección de Acta
de Constatación e inicie el trámite de penalización
La Supervisión remite ‘borrador de Acta de Constatación’
CRUSA informa que iniciará los trabajos, sin indicar fecha
Desde 26/10/01 al 6/11/01
Si se considera el lapso transcurrido desde el vencimiento del plazo otorgado para
el inicio de los trabajos (26/06/01 + 15 días hábiles = 15/07/01) hasta la fecha de corte
utilizada para contabilizar los días a penalizar (fecha del último informe técnico: 06/11/01),
la cantidad de días es de 114, que representa un monto de $25.843.
26
En progresivas Ruta Nac. N° 14. Tramo 164 – 174; Km 171. Fisuración Tipo 6 – 1%.
27
11 (días: desde 26-10-01 al 06-11-01) x 200 (UP/día) x 1,1334663542 (valor de 1 UP)= 2.493,62 Pesos.
31
4.3
PENALIDADES
10-No se ha acreditado debidamente que los incumplimientos en que incurre
la Concesionaria sean consecuencia de la emergencia económica, ni se ha agotado la
vía administrativa conforme la Resolución ME 308/02. No obstante las actuaciones se
incluyen en la renegociación.
La Gerencia Económico Financiera y Gerencia de Asuntos Jurídicos discrepan en
sus respectivos análisis sobre considerar o no los incumplimientos de CRUSA como una
consecuencia de la emergencia económica.
Así, la primera considera que no existe relación de causalidad entre los
incumplimientos penalizados y la Ley 25561 en tanto que, la GAJ recomienda la remisión
a la UNIREN para ser incluidos en la renegociación sin haber sido agotada la vía
administrativa ni haberse acreditado la relación del incumplimiento con la emergencia
económica (conf. art. 5°, Resol. 308/02).
Se observa que por su parte, la Gerencia Técnica y la Gerencia Económica
Financiera se ajustan a las previsiones de la Resolución N° 308/02 respecto a que, si el
incumplimiento no es consecuencia de las medidas de la ley de emergencia y no está
debidamente justificado por descargo o prueba ordinaria de la Concesionaria, será de
aplicación el procedimiento ordinario. Si bien los informes de estas áreas no son
obligatorios, el jurídico debe tener en cuenta el del área técnica por su especificidad.
Por su parte, la Gerencia de Asuntos Jurídicos no fundamenta debidamente su
dictamen, limitándose a sustentarlo en cuestiones formales basadas en los principios de
eficacia, celeridad, sencillez, economía procesal y simplicidad técnica28.
28
Ello se ha verificado del análisis de los Exptes. OCCOVI 3350/02, 195/03, 1219/02, 3940/02, 5660/01, 1728/02,
1730/02, 932/03, 316/01, DNV 7948/00, 6441/95 y 2363/99.
32
El Concesionario no acredita razonablemente en sus presentaciones que el
incumplimiento sea derivado de la emergencia tal como lo requiere la norma
expresamente29, circunstancia destacada en todos los informes producidos por la Gerencia
Económica Financiera.
Para este supuesto la norma prevé que se continuará el trámite ordinario que le
confiere su poder de policía y no será incluido en el proceso de renegociación, previsión
normativa con la que tampoco se da cumplimiento.
11-El OCCOVI no cumple el procedimiento administrativo estipulado para
la aplicación de sanciones previsto por la Resolución N° 134/01, observándose que no
se adoptan los recaudos necesarios para dar validez al procedimiento sancionatorio.
El Acta de Constatación constituye un elemento esencial que hace a la validez y
eficacia tanto de los hechos que describe como del procedimiento aplicable. En relación a
los primeros y por imperio de la norma el Acta otorga presunción de veracidad y solo
podrá ser desvirtuado mediante prueba en contrario (Capítulo II del Anexo II del Acta
Acuerdo de Reformulación Contractual del Corredor N°18 aprobado por Decreto
N°1019/96).
Los hechos descriptos en el Acta de Constatación por el Supervisor del OCCOVI,
cumplidas las correspondientes formalidades, dan inicio al procedimiento sancionatorio a
través de la formación del respectivo expediente, el que además de constituir prueba
escrita, se lo presume documento auténtico mientras no se pruebe lo contrario. Las
actuaciones administrativas hacen fe de su otorgamiento, de la fecha, y de las
declaraciones del funcionario que las suscribe.
29
“...el concesionario evidenciará o demostrará razonablemente que el incumplimiento imputado se produjo en razón del
impacto que sufriera en su desenvolvimiento económico financiero a partir de las medidas dispuestas por la ley 25561...”.
33
Se ha verificado del análisis de los expedientes30 que las Actas de Constatación no
cumplen con las formas establecidas en el art. 21:
9 El OCCOVI a través de sus inspectores, demora excesivamente en verificar los
respectivos incumplimientos, lo que implica que el Acta no describe medidas
preventivas y/o correctivas ni fija plazo de intimación para la subsanación como
hubiera correspondido de haberse labrado el Acta “ de inmediato”.
9 Se labra el Acta registrando datos y fechas que no surgen de verificaciones y/o
documentos que consten en las actuaciones y que lo acrediten fehacientemente; de
donde, prima facie, resultan ser producto de la apreciación del inspector. Téngase
presente que el Acta de Constatación sirve de base para determinar el periodo
penalizable.
9 La Gerencia Técnica no retiene en todos los casos de incumplimiento31, el expediente a
la espera que el Concesionario acredite la subsanación del mismo a fin de poder
determinar el lapso de la penalidad y por el contrario, lo gira a la Gerencia Económica
Financiera.
9 Se sanciona únicamente el incumplimiento quedando pendiente y sin penalizar, el
tiempo de demora de reparación.
Lo señalado redunda en un perjuicio para el usuario toda vez que no se emplea la
herramienta disuasoria prevista en la normativa y además, priva al Estado de ingresos
conforme lo ha dejado sentado la PTN al señalar “Uno de los fines primordiales del Estado
es perseguir el cobro de sus ingresos legítimos, entre los que sin duda se encuentran los
provenientes del sistema sancionatorio. (Dictamen 240:180)
30
Expedientes OCCOVI 195/03, 932/03, 2230/02, 3940/02, 2227/02, 1943/02, 3350/02, 3117/02 y 1219/02
31
Exptes. 2227/02; 3940/02; 3350/02; 1219/02 y 3117/02
34
12-La tramitación de un mismo incumplimiento a través de distintas
actuaciones administrativas dificulta el seguimiento y control de la concesión.
9 Expediente DNV 3828/00 y DNV 4040/00-Corte de pastos.
Como se señaló anteriormente, el primero tramita un incumplimiento (corte de
pasto) verificado en el período 10-3-00 al 31-3-00 y el segundo, en el periodo 1-4-00 al 304-00 (por el mismo concepto e idénticas progresivas). Hay una continuidad en el
incumplimiento que no tendría que dar lugar a la apertura de una nueva actuación
administrativa con todo el dispendio administrativo que ello implica: intervención de las
áreas técnicas y legales, dictado de dos actos administrativos, facturación, sustanciación de
vía recursiva.
Se verifica que se labraron sendas Actas de Constatación por idéntico
incumplimiento en los meses de marzo y abril de 2000. Lo observado dificulta o impide un
acabado control de la gestión del Organismo en el procedimiento de aplicación de
penalidades.
Asimismo no se produjo el agotamiento de la instancia. Se observan excesivas
demoras en el procedimiento, por ej., el trámite de notificación se concreta por cédula 5
meses después que el concesionario presentara el recurso de reconsideración (cuando debe
considerárselo notificado con el pedido de vista).
13-El OCCOVI incurre en demoras excesivas en la tramitación de las
actuaciones de penalidades.
9 Expediente DNV-6576/1995-Quema intencional de pasto
La multa se percibe 7 años después de haberse cometido el incumplimiento. El
25/9/95 se produce el hecho que origina las actuaciones, labrándose el correspondiente
Acta de Constatación. La Resolución N° 16/96 (18/4/96) impuso una multa (100 litros de
Gas Oil) cuyo pago se acreditó recién el 10/5/03, a valores históricos.
35
9 Expediente 5705/02-Evaluación de estado: Calzada- Ahuellamiento
No se agotó la instancia administrativa y se verifican excesivas demoras en el
procedimiento, sin que conste en las actuaciones el cobro de la multa.
9 Expediente 4040/00-Deficiencias e incumplimientos en el corte de pastos y
malezas
La notificación se realizó 5 meses después de haber presentado el Concesionario
el recurso de reconsideración cuando debió considerárselo notificado con el pedido de
vista.
9 Expediente DNV-00316/01- Deficiencias: Señalamiento Vertical y Aéreo.
El área legal consideró su remisión a la UNIREN no obstante que la Gerencia
Económico Financiera informara que no estaba acreditada la relación con la emergencia
económica.
El recurso de reconsideración interpuesto no se resolvió, verificándose excesiva
demora en el trámite administrativo.
9 Expediente 6441/95 -Ahuellamiento- Fisuración.
CRUSA recurre después de 5 años de haberse notificado de la resolución que
ataca, argumentando que no fue notificada, no obstante estar ello acreditado en las
actuaciones, según consta a fs. 29 del expediente de marras32. El recurso se sustancia y es
rechazado el 4/12/03. Luego el OCCOVI lo remite a UNIREN para ser incluido en la
renegociación.
32
El acto recurrido es la Resol.Nº 2 (4/02/97) que impone una multa de 310.714 litros de gasoil; notificada el 27/2/97.
Interpone recurso de reconsideración el 16/01/02.
36
4.4
SEGURIDAD
14-El OCCOVI no realiza acciones tendientes a determinar las causales de
los accidentes de tránsito o incidentes ocurridos en el corredor ni a disminuir su
incidencia.
Ante el conocimiento del elevado índice de accidentes en el corredor33 se solicitó
información acerca de los acaecidos desde el inicio de la concesión; el OCCOVI
proporcionó los datos que se consignan a continuación:
Accidentes Corredor Vial Nº18 (periodo 1995-1er.trimestre 2005)
Año
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
(3meses)
Total
Muertos
52
61
70
44
40
54
45
40
42
39
12
Heridos
167
249
220
244
211
219
176
195
261
205
135
499
2282
Fuente: OCCOVI
Tipo de Accidente (periodo 1995-1er trimestre 2005)
Choque frontal
Choque de atrás
Vuelco
Animales
Choque lateral *
Total
205
485
683
143
48
1.564
* Aclaración: ítem incorporado a partir de 2004 -Fuente: OCCOVI
33
El Corredor Vial 18 ha sido denominado “ruta de la muerte”.
37
Compete al Estado velar por la integridad de sus habitantes, responsabilidad que
no se ve disminuida por la delegación en la prestación del servicio público vial. En virtud
de ello debe determinar si las causales de los accidentes ocurridos devienen de
incumplimientos contractuales o de causas ajenas a la concesión pero propias a las
características del corredor. No puede obviarse que el corredor en análisis conforma “la
ruta del Mercosur” . En todos los casos, el Estado debe buscar soluciones tendientes a
revertir la situación descripta.
No surge que el OCCOVI haya realizado estudios tendientes a analizar las
causales de los accidentes ni que se dispusieran acciones tendientes a su disminución, tal lo
manifestado en su respuesta a la requisitoria: “no tramita expedientes cuya información
esté relacionada con registros de accidentes y/o incidentes ocurridos durante la concesión
de ninguno de sus corredores” (Nota OCCOVI Nº 3126/2005).
Cabe señalar que el Decreto Nº 1414/05 (aprueba la estructura organizativa del
OCCOVI modificando el Decreto Nº 87/2001) prevé entre otras acciones, definir
prioridades en obras de seguridad vial y que es objetivo de la entidad ejecutar el control de
la prestación de los servicios al usuario con el nivel de eficiencia y seguridad que
correspondan (conf. Política Presupuestaria de la Entidad).
5
Comunicación del informe:
El Informe fue puesto en conocimiento del OCCOVI por Nota N°30/06 AG4 a
fin de que presente las consideraciones que estime pertinentes. En respuesta se recibieron
las Notas OCCOVI N° 2114/06 y 2286/06 cuyo análisis obra como Anexo VI al presente.
6
Recomendaciones:
1) Agotar los procedimientos a fin de obtener la documentación relativa a los Planes
de Obra correspondiente al período 1996-2000. (Obs. 1)
38
2) Hasta tanto se apruebe la renegociación en curso, aprobar los Planes de Obra
conforme lo prevé “la Reformulación”
en el numeral 2.2 del Título
“Incumplimientos de las obligaciones de la Concesionaria-Penalidades, Cap. II del
Anexo II. (Obs. 3)
3) Exigir al Concesionario la presentación de los informes de Avance de los Trabajos
de Obra. Procurar que la información se encuentre sistematizada de manera de
poder cotejar el real avance de las mismas. (Obs. 4)
4) Respetar los pasos y requisitos que prevén los procedimientos normados en materia
de sanciones --Resol. 134/01- a fin que lo actuado constituya prueba fehaciente,
inobjetable y transparente de la gestión del OCCOVI en la aplicación de
penalidades. (Obs. 9 y 11)
5) Exigir del Concesionario el cumplimiento de las condiciones técnicas de la calzada,
(parámetros de ahuellamiento y fisuración, rugosidad y fricción) y realizar las
evaluaciones con la frecuencia mínima establecida en el Contrato de Concesión.
(Obs. 5 y 6)
6) Referido a los incumplimientos a incluir en la renegociación, agotar la instancia
administrativa y evaluar debidamente la relación del incumplimiento con la
emergencia económica, conforme lo prevé el art. 5° de la Resolución N° 308/202.
(Obs. 10)
7) Tramitar las penalidades por un mismo incumplimiento en una sola actuación
administrativa en cumplimiento de la LPA y su decreto reglamentario, evitando así
el dispendio de recursos. (Obs. 12 y 13)
8) No hacer lugar a recursos interpuestos fuera del término de ley. (Obs. 13)
39
9) Analizar las causales de los accidentes ocurridos en el corredor a fin de poder
definir prioridades en obras de seguridad vial conforme las misiones encomendadas
por el Decreto N° 1414/05 (Obs.14).
7
Conclusiones:
En los hechos, el control del cumplimiento de las obras se encuentra debilitado.
La renegociación habilitada por el Decreto Nº 293/02 no obsta a que el organismo de
control continúe ejerciendo sus atribuciones y facultades -conforme el marco regulatorio-,
en cumplimiento a lo dispuesto por la Resol.MEI Nº308/02.
La Carta de Entendimiento firmada en mayo de 2005 ha incluido incumplimientos
anteriores a la emergencia económica contrariando la normativa (Dec. Nº 1090/02). Con
fundamento en meros aspectos formales de celeridad, simplicidad y economía procesal se
han remitido actuaciones a consideración de la UNIREN para incluir en la renegociación, a
pesar que las áreas técnicas del OCCOVI informaran que los incumplimientos no se
vinculan con la emergencia económica.
Falta documentación técnica necesaria para llevar adelante el seguimiento y
control de las obras en lo referente a calidad y cantidad. La existente se encuentra dispersa
y la información no está sistematizada, lo que impide hacer estas tareas con eficacia.
No se ha ejercido una adecuada supervisión, inspección y seguimiento del
cumplimiento del Contrato de Concesión a fin de asegurar la calidad y una adecuada
prestación de los servicios tendiente a proteger a los usuarios.
Por su parte, el procedimiento sancionatorio no respeta las formalidades que
deben guardarse como recaudo para su validez. La falta de apego a las formas establecidas
quita transparencia y genera incertidumbre en la aplicación de penalidades.
40
8
Lugar y fecha de emisión del Informe: Buenos Aires, 28 de febrero de 2006.
9
Firma:
41
ANEXO I
Cronograma de obras conforme "la Adecuación" 2001
PERIODO
AÑOS
6
1996
7
1997
8
1998
9
1999
10
2000
11
2001
12
2002
13
2003
14
2004
COSTO TOTAL CON IVA
1
2
3
4
5
6
7
8
9
N-1
N-1-1
N-1-2
N-1-3
N-1-4
N-1-5
N-2
N-3
N-4
N-5
10
11
12
OBRAS INICIALES
OBRAS PRIORITARIAS
OBRAS REHABILITACIÓN(1°REPAV.GRAL.)
OBRAS COMPLEMENTARIAS
OBRAS P/MAY.INGRESOS Y OTRAS
REPAVIMENTACIÓN PARCIAL
2a.REPAVIMENTACIÓN GENERAL
3a.REPAVIMENTACIÓN GENERAL
4a.REPAVIMENTACIÓN GENERAL
AUTOVIA CEIBAS - GUALEGUAYCHU
Intersección RN 14 y RP 16
Const. 2da. Calz de 2 vías c/base bit. en RN14 km. 0.390 a 55.318
Const. De base superior de conc. asfal.RN 14 km.0.390 a 55.318
Const. Carpeta conc.asfal. Y banq.pav. RN 14 km.0.390 a 55.318
Puentes s/arroyos El Sauce y Ñancay
Remod. Alto nivel RN 14 y RN 12 en Ceibas
Acceso a Villa Elisa
Acceso sur a Concordia
Intercamb. De tránsito en inters. RN 14 y RP 22
CONSERVACIÓN DE RUTINA
EXPLOTACIÓN Y SERVICIO AL USUARIO
GASTOS ADMINISTRATIVOS
ERROR OBRA PERÍODO 9
OBRA ADIC. P/COMPENSAR ERROR PERÍODO 9
TOTAL COSTO OBRAS CON IVA
43
0
1.888.400
0
0
18.482.356
4.545.665
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
7.140.000
5.916.000
3.366.000
0
0
0
0
24.453.312
8.681.372
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
7.282.800
6.034.320
3.433.320
0
0
0
0
27.631.089
334.282
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
7.428.456
6.155.006
3.501.986
0
0
8.844.689
340.418
13.075.245
334.282
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
7.577.025
6.278.107
3.572.026
-729.549
0
0
0
4.488.777
0
2.591.042
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
7.728.566
6.403.669
3.643.467
0
0
0
0
7.439.766
417.520
0
334.282
0
0
0
3.826.013
1.036.224
0
0
0
962.184
1.475.435
234.780
117.390
0
7.883.137
6.531.742
3.716.336
0
0
0
871.569
1.615.877
250.512
0
334.282
0
0
0
11.753.431
1.554.335
6.459.872
0
0
0
2.213.153
0
0
1.526.070
8.040.800
6.662.377
3.790.663
0
0
0
2.033.661
2.734.395
427.959
0
334.282
0
0
0
15.073.036
0
15.073.036
0
0
0
0
0
0
0
8.201.616
6.795.624
3.866.476
0
0
0
0
0
0
0
0
5.722.488
0
0
1.389.677
0
0
1.389.677
0
0
0
0
0
0
8.365.618
6.931.537
3.943.805
0
0
41.338.421
49.885.124
45.050.819
39.292.243
24.855.521
33.974.810
45.072.942
54.540.084
27.742.803
ANEXO I
Cronograma de obras conforme "la Adecuación" 2001
15
2005
16
2006
17
2007
18
2008
19
2009
20
2010
21
2011
22
2012
23
2013
24
2014
25
2015
26
2016
27
2017
28
2018
TOTAL
0
0
0
0
0
0
5.722.488
0
0
2.863.986
0
0
2.863.986
0
0
0
0
0
0
8.532.961
7.070.168
4.022.682
0
0
0
1.441.441
0
0
0
0
9.537.480
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
8.703.620
7.211.571
4.103.135
0
0
0
1.441.441
0
0
0
0
9.537.480
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
8.877.693
7.355.802
4.185.198
0
0
0
0
0
0
0
0
7.629.984
0
0
6.086.812
0
0
0
6.086.812
0
0
0
0
0
9.055.246
7.502.918
4.268.902
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9.637.441
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9.236.351
7.652.977
4.354.280
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9.637.441
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9.421.078
7.806.036
4.441.366
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9.637.441
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9.609.500
7.962.157
4.530.193
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9.637.441
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9.801.690
8.121.400
4.620.797
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9.637.441
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9.997.724
8.283.828
4.713.213
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
9.801.548
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
10.197.678
8.449.505
4.807.477
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
10.164.381
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
10.401.632
8.618.495
4.903.626
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
11.905.778
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
10.609.664
8.790.865
5.001.699
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
12.776.477
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
10.821.858
8.966.682
5.101.733
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
10.164.381
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
11.038.295
9.146.016
5.203.768
0
0
0
7.676.512
25.123.504
1.436.409
86.233.044
14.898.447
38.149.922
48.187.203
54.812.565
40.992.956
2.590.559
21.532.908
4.253.664
6.086.812
962.184
3.688.588
234.780
117.390
1.526.070
205.953.008
170.646.802
97.092.148
-729.549
0
31.076.272
30.997.247
31.397.614
40.630.675
30.881.049
31.305.921
31.739.291
32.181.328
32.632.206
33.256.208
34.088.134
36.308.006
37.666.750
35.552.460
831.465.926
43
ANEXO II
Listado de evaluaciones analizadas.
Denominación
Mayo junio 2000
Nov. Diciembre 2000
Nov. Diciembre 2001
Mayo Junio 2002
Nov. Diciembre 2002
Marzo abril 2003
Periodo de
medición
10/98
06/99
5/00 – 6/00
12/00
11/01
Datos informados
Todos los datos.
Si bien es de campaña, tiene todos los datos.
Todos los datos.
Def. transversal, fisuración y desprendimientos.
Todos los datos.
Todos los datos.
12/02
Def. transversal, fisuración y desprendimientos.
6/03 – 10/03 Def. transversal, fisuración y desprendimientos.
01/05 – 02/05 Def. transversal, fisuración y desprendimientos.
Aclaración: El presente listado más las evaluaciones de 1997 integran la primer entrega realizada por el Órgano
de Control.
Listado Complementario (segunda entrega).
Denominación
Febrero 1997
Rugosidad
Octubre de 1998
Rugosidad
Mayo Junio 1999
Nov. Diciembre 2000
Rugosidad
Nov. Diciembre 2001
Rugosidad
Nov. Diciembre 2002
Marzo Abril 2003
Nov. Diciembre 2004
Mayo Junio 2005
Denominación
Septiembre 2001
Abril 2002
Periodo de
medición
02/97
01/97
10/98
10/98
06/99
12/00
01/01-02/01
11/01
01/02
12/02
06/03-10/03
01/05- 02/05
05/05- 08/05
Periodo de
medición
9/01
04/02
Datos informados
Todos los datos.
Rugosidad
Todos los datos.
Rugosidad
Si bien es de campaña, tiene todos los datos.
Def. transversal, fisuración y desprendimientos.
Rugosidad
Def. transversal, fisuración y desprendimientos.
Rugosidad
Def. transversal, fisuración y desprendimientos.
Def. transversal, fisuración y desprendimientos.
Si bien es de campaña, tiene todos los datos.
Def. transversal, fisuración y desprendimientos.
Datos informados
Medición del coeficiente de fricción
Medición del coeficiente de fricción
Aclaración: a los fines de relevar los incumplimientos registrados por el Concesionario solo se analizaron las
evaluaciones que integran el primer y tercer cuadro.
44
ANEXO III
Incumplimientos detectados AGN e Incumplimientos detectados OCCOVI
Cuadro I: Incumplimientos detectados AGN
Tramo de
Evaluación
89-99
124-143
143-160
30 – 44
54 – 64
84-102
137 – 147
147 – 164
174 – 184
184 – 194
194 – 204
204 – 214
214 – 224
240 – 252
262 – 272
292 – 302
302-312
328-342
344-354
354-364
392 – 406
446-456
12
12
12
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
456-469
0,00 - 14,67
Fecha de Evaluación Mayo - Junio 2002
Ruta
A-015
IE
ISP
Ahuellamiento
Fisura
-
-
93
140
151
-
-
-
0,33
0,36
0,30
0,19
0,40
0,22
0,27
0,30
0,36
0,36
0,30
0,62
0,30
0,50
0,23
0,27
0,31
0,25
0,42
0,23
356
-
-
-
0,19
-
-
-
-
13
-
Aclaraciones
¾ Los datos registrados en la columna de Ahuellamiento corresponden al porcentaje de valores medidos en el
tramo, que están por encima de 12 mm.
¾ Los datos registrados en la columna fisura representan la progresiva en la que se encontró la fisura fuera de
tolerancia.
¾ Los valores sombreados corresponden a los tramos que, a juicio del auditor, no deberían ser penalizado.
Cuadro II: Incumplimientos con propuesta de penalidad del OCCOVI:
Ruta
Progresiva
Parámetro
Fecha de
Constatación
Expediente
A-015
km. 13
Fisuración
26/11/2003
59/03
14
30-44
Ahuellamiento
05/12/2002
5705/02
54-64
Ahuellamiento
14
84-102
Ahuellamiento
26/11/2002
55/03
45
Ruta
14
Progresiva
Parámetro
137-147
147-164
174-184
184-194
194-204
Ahuellamiento
Ahuellamiento
Ahuellamiento
Ahuellamiento
Ahuellamiento
204-214
Ahuellamiento
214-224
240-252
262-272
292-302
302-312
328-344
344-354
354-364
392-406
446-456
Ahuellamiento
Ahuellamiento
Ahuellamiento
Ahuellamiento
Ahuellamiento
Ahuellamiento
Ahuellamiento
Ahuellamiento
Ahuellamiento
Ahuellamiento
456-469
Ahuellamiento
Fecha de
Constatación
26/11/2002
Expediente
56/03
46
ANEXO IV
Variación de IE
Comparación Acta Acuerdo 1996 y Acta Acuerdo 2001
Año
Valores de IE
Concesión
Calendario
11
Nov.00-Oct.01
6
6
12
Nov.01-Oct.02
7
6
13
Nov.02-Oct.03
7
6
14
Nov.03-Oct.04
7
6,5
15
Nov.04-Oct.05
7
6,5
16
Nov.05-Oct.06
7
7
Valores medidos de IE.
Evaluación Mayo – Junio 2002
Tramo
Progresiva
10-20
44-54
54-64
74-84
112-122
224-240
89-99
99-110
114-124
143-160
0-14,67
Valor medido de IE
Ruta
14
14
14
14
14
14
12d
12i
12d
12d
A-015
6,6
6,9
6,3
6.3
6,6
6,6
6,3
6,6
6,3
6,6
6,9
47
ANEXO V
Expedientes
Expediente N°1728/2002
Periodo
Ruta N°
Tramo
117
Km. 4-11
Fecha final
(notificación de la
Concesionaria o
fecha de ultimo
informe técnico)
B
Fecha inicial
(Acta de
Constatación)
A
15/04/02
Unidades de penalización
por TRAMO DE
EVALUACION en que se
verifiquen ahuellamiento
que superen las
tolerancias establecidas
C
05/05/02
Cantidad de
semanas que
demoro la
Concesionari
a en
subsanar las
deficiencias
D=(B-A)/7
U.P. por tramo
de evaluación y
por semana de
demora en
subsanar las
deficiencias
E
2,86
500
2.000
Total Unidades de Penalización
U.P.
Totales
F=C+DxE
3.428,57
3.428,57
U.P. Ajustada: U$S 1,154947917
Expediente N°932/2003
Incumplimiento contabilizado por la Gerencia Económica Financiera:
Periodo
Ruta
N°
Tramo
117
Km. 4-11
Fecha inicial
A
Fecha final
B
17/12/02
Unidades de
penalización por
verificación de la
infracción
C
Unidades de penalización
por semanas de demora en
que LA CONCESIONARIA
tarde en subsanar la
infracción
D
Cantidad de
semanas de
demora
E=(B-A)/7
2.000
500
0,86
23/12/02
Totales
U.P.
Totales
F=C+DxE
2.428,57
2.428,57
Expediente N°5660/2001
Periodo
Ruta N°
Tramo
12
Km. 91.8 a 110 LD
12
Km. 90,0 a 109,2 LI
193
Km. 1,0 a 3,7 LD
193
Km. 0,0 a 3,7 LI
Fecha inicial (Fecha
del Acta de
Constatación)
Fecha final (fecha
último informe
técnico)
A
B
26/10/01
06/11/01
Unidades de
penalización por día
en subsanar la
infracción
C
200
U.P.
Cantidad de días
transcurridos hasta
ultimo informe técnico
Totales
D = B-A
E=CxD
11,00
2.200,00
UP ajustada U$S 1,1334663542
48
corredores18 (750x695x128 gif)
AnexoVI - Respuesta al descargo del OCCOVI
Análisis de las consideraciones efectuadas por el Órgano de Control de Concesiones Viales
(OCCOVI) al Proyecto de Informe de Auditoria referido a “Verificar el cumplimiento de
obligaciones contractuales-Corredor Vial N°18”.
El Organismo da respuesta al Proyecto de Informe remitido mediante Nota N° 30/06-AG4 (8
de junio de 2006), las Notas OCCOVI N°2114 del 1-9-06 y N° 2286 del 26-9-06 con las
consideraciones sobre algunos aspectos de las Aclaraciones Previas, los Comentarios y
Observaciones y las Recomendaciones, cuyos términos, se transcriben.
Como metodología se reproduce la observación, recomendación o conclusión objeto de
comentario seguido de la consideración efectuada por el OCCOVI y por último la respuesta
que dicha consideración merece a esta AGN.
Cabe anticipar que no se han realizado modificaciones al Proyecto de Informe trasladado en
vista, a excepción de un párrafo referido al Expte. DNV 4040/00-Corte de pastos, comentado
en las Observaciones 12 y 13.
Asimismo se deja constancia que la documentación requerida al OCCOVI, y a la que hace
referencia en su descargo, fue devuelta en su totalidad.
CONSIDERACIONES GENERALES DEL DESCARGO OCCOVI
Al respecto y con carácter general, corresponde aclarar que el ÓRGANO DE CONTROL DE
CONCESIONES VIALES comenzó sus actividades relacionadas con la Supervisión y Control de
la Concesión del Corredor Vial N° 18 a partir de su reestructuración dispuesta por el Decreto N°
87 de fecha 25 de enero de 2001. En mérito a ello este Organismo nada puede informar respecto
de las cuestiones anteriores a dicha fecha que se tratan en el Proyecto de Informe analizado.
No obstante la aclaración formulada en el párrafo precedente corresponde proceder al análisis,
dentro del ámbito específico de competencia de esta Subgerencia1, de las consideraciones que
se estiman pertinentes respecto del Proyecto de Informe aludido.
Comentario AGN
A modo introductorio y respecto a la aclaración previa del OCCOVI, referida al inicio de sus
actividades de supervisión y control del CV 18, a partir de su reestructuración dispuesta por el
Dec. 87/01 y por el cual considera ese organismo que nada puede informar respecto a
cuestiones acaecidas anteriormente, esta AGN disiente con el criterio adoptado, toda vez que
por el art. 2do. de la norma citada, se transfirió al OCCOVI “…las competencias, objetivos,
partidas presupuestarias, recursos humanos y materiales...”. Ello implica tanto un traspaso de
actuaciones en trámite como de obras en ejecución, lo cual ineludiblemente debió ser objeto
de análisis, tanto para deslindar como para asumir responsabilidades, las cuales en este último
caso, y de no compartir lo actuado o ejecutado, según el caso, debió ser motivo de expresa
objeción.
Por lo tanto, se trate de rechazar, ratificar u objetar lo actuado, ello siempre presupone,
ineludiblemente, un estudio previo de las mismas.
1
Subgerencia de Asuntos Jurídicos del OCCOVI
49
Observación AGN
1-No se ha obtenido evidencia que el OCCOVI cuente con la documentación necesaria para
cumplir con las funciones de control del cumplimiento de las obligaciones contractuales en
materia de obras.
3-El OCCOVI no aprobó los Planes de Trabajo para los años 13 y 14 de la Concesión
resultando que el proceso de control de obras queda disociado.
DESCARGO OCCOVI
PUNTO 4 COMENTARIOS Y OBSERVACIONES:
4.1. OBRAS: el Estado a través del Acta de readecuación cierra una etapa y abre otra, en el año
2001 se programan obras nuevas y se instrumenta una reprogramación para las obras anteriores,
los años estaban ya determinados y se estimaron presupuestos que quedarían definidos al
momento de la elaboración del proyecto ejecutivo. Año tras año la empresa CONCESIONARIA
ha presentado un Plan de Trabajos que el organismo debía aprobar. Respecto a los Planes de
Trabajo de los años 13,14 y 15 subsiste hasta la fecha la falta de aprobación de los Planes
mencionados los que se encuentran actualmente en la UNIREN. No obstante no contarse con la
aprobación pertinente estos constituyen el documento básico para controlar la marcha de las
obras y eventualmente las penalidades que surgieran que su incumplimiento, atento a que no se
disponía de otra pauta de control. Asimismo dejamos constancia que los únicos elementos de
juicio de que se disponía eran los Planes de Trabajo y que sirvieran para controlar la evolución de
las obras y los correspondientes Avances de tareas. Con referencia a la entrega de
documentación, a pedido de la Auditoria General de la Nación oportunamente se efectuó la
misma solicitada en sus ejemplares originales, tal como consta en las Notas de recibo que en
copia certificada se acompaña a esas actuaciones. Por otra parte y a solicitud de la Unidad de
Renegociación de los Contratos se elevaron expedientes y en general todo tipo de
documentación de relevancia y sujeta a estudio de dicha Unidad. Las obras se estimaron por Año
de Concesión, no por meses, al finalizar cada año se realizaba un Balance basado en los
Informes remitidos por la empresa CONCESIONARIA a la supervisión del Corredor, quedando
sus originales en poder de dicha Supervisión. La periodicidad para la realización de las
Evaluaciones de Estado es la de dos mediciones por cada año.
Comentario AGN
El descargo del OCCOVI ratifica que a la fecha no han sido aprobados los planes en cuestión,
considerando que no obstante, estos constituyen su documento básico para controlar, siendo
entonces, estos planes, junto con los correspondientes Avances de Obras -ambos documentos
provenientes del Concesionario-, los únicos elementos que dispone el OCCOVI para cumplir
con la tarea de control encomendada. El argumento vertido en el descargo confirma lo
observado oportunamente. Se ratifica lo observado.
Observación AGN
2- La modificación al grupo de obras aprobada por Resolución OCCOVI Nº 359/01 para el
Plan de Trabajos de los años 11 y 12 de la concesión carece de sustento. Asimismo,
contraría los fundamentos de la Resol.MIV Nº342/01 que pone en práctica, por cuanto los
cambios en las obras no coadyuvan a mejorar la seguridad y transitabilidad del corredor.
La Resol. OCCOVI Nº359/01 contraría la fundamentación (necesidad de mejorar la
transitabilidad y seguridad del corredor) de la Resol. MIV 342/01 reconociendo por su
parte, que la modificación originará una ganancia financiera para el Concesionario.
50
DESCARGO OCCOVI
La afirmación no responde a la realidad. La Resolución del Ministerio de Infraestructura y
Vivienda N° 342, de fecha 20 de setiembre de 2001, en su Art. 1°, aprueba la PRIMERA
ADECUACIÓN DEL ACTA ACUERDO DE REFORMULACION DEL CONTRATO DE
CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA PARA LAS MEJORAS, AMPLIACIÓN, REMODELACIÓN,
CONSERVACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL CORREDOR VIAL N° 18.
Respecto de las razones que fundamentan la ejecución de obras no previstas en el Contrato, así
como también la reducción o postergación de obras, corresponde recordar algunos de los
Considerandos de la Resolución mencionada precedentemente, a saber:
Que con el objeto de solucionar diversos inconvenientes surgidos durante el desarrollo de la
concesión, la SECRETARIA DE OBRAS PÚBLICAS del MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA
Y VIVIENDA y CAMINOS DEL RIO URUGUAY SOCIEDAD ANÓNIMA entablaron negociaciones”
(Cuarto Considerando).
“Que resulta conveniente la realización de nuevas obras en orden a garantizar mejores
condiciones de transitabilidad y seguridad en este Corredor Vial” (Quinto Considerando).
“Que la ejecución de las obras nuevas requeridas por los sectores involucrados, se encuentra
técnicamente fundamentada en el incremento de los niveles de circulación y
desplazamiento de los usuarios por la traza, que ha generado la necesidad de realizar
modificaciones al proyecto original, para mejorar el nivel de servicio, la seguridad vial y el
confort del usuario” (Sexto Considerando; el resaltado me pertenece).
Dice luego, con el objeto de no modificar la ecuación económico financiera del Contrato, “...es
conveniente la reducción y reprogramación de otras obras originalmente previstas y que revisten
un menor beneficio para los usuarios que las nuevas que se proponen y la modificación de la
fecha de vigencia de los índices de estado de la calzada, de manera tal de generar la posibilidad
de financiamiento por captación del beneficio financiero dado por la postergación de inversiones”
(Octavo Considerando, parte pertinente).
“Que se han efectuado los cálculos económico financieros correspondientes a las modificaciones
contractuales objeto de la presente, que permitan la compensación de las medidas propiciadas,
sin que ello modifique la rentabilidad del proyecto ni conlleve mejoras económicas para la
concesionaria manteniéndose inalterable la Tasa Interna de Retorno (TIR) de la concesión.”
(Duodécimo Considerando).
Como podrá observarse, se contemplaron expresamente los cálculos financieros pertinentes con
el fin de mantener la inalterabilidad de la Tasa Interna de Retorno (TIR) de la concesión.
Y, en lo que respecta al beneficio económico-financiero que pudiera surgir por la incorporación de
las nuevas obras, el Décimo Tercer Considerando expresa lo siguiente:
“Que con el mismo fin de preservar el equilibrio económico financiero de la concesión y para el
caso de que en virtud de los precios definitivos de las obras nuevas, los valores resultaran
distintos a los estimados, el ÓRGANO DE CONTROL DE CONCESIONES VIALES
dependiente de la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS del MINISTERIO DE
INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA, queda facultado a efectuar las reducciones y/o
reprogramaciones de las obras originalmente pactadas con la conformidad de la
Concesionaria, llevando las nuevas inversiones al Plan Económico Financiero” (el
resaltado me pertenece).
Luego, con el dictado de la Resolución N° 359, de fecha 4 de diciembre de 2001, el ÓRGANO DE
CONTROL DE CONCESIONES VIALES, en su Art. 1° aprueba “el PLAN DE TRABAJOS E
INVERSIONES de los años ONCE (11) y DOCE (12), de la Primera Adecuación de la Concesión
del Corredor Vial N° 18, aprobada por el Decreto N° 1019/96, correspondiente al período
comprendido entre 1° de noviembre de 2000 y 31 de octubre de 2002, presentado por CAMINOS
51
DEL RÍO URUGUAY SOCIEDAD ANÓNIMA ...”, conforme lo dispuesto por la Resolución del
MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA N° 342/2001.
Dada la situación planteada y ante la eventualidad de producirse un beneficio financiero, en virtud
de que los precios definitivos de las obras nuevas o reprogramadas, resultaran distintos a los
estimados, el Artículo 2° de la Resolución OCCOVI 359/01 también previó que las acreencias
“...a favor del concedente por los beneficios financieros que puedan originarse por los nuevos
plazos de ejecución resultantes de la aprobación del Artículo anterior, las que serán calculadas y
reclamadas por la autoridad competente y en la oportunidad pertinente”.
Por lo tanto, la Resolución OCCOVI N° 359/01 “no contraría los fundamentos de la Resol. MIV N°
342/01”, sino por el contrario, fue dictada conforme lo dispuesto por la misma.
Luego, en lo que respecta a los resultados concretos, debería expedirse la Gerencia Técnica.
Comentario AGN
El OCCOVI no responde la observación AGN. Las obras previstas en el Plan de Trabajos
conforme el Decreto N°1019/96, podían, por la “Reformulación” (Resol. 342/01), ser
reducidas y/o reprogramadas cuando los precios que resultaran definitivos de las obras nuevas,
fuesen distintos a los estimados, luego que el Concesionario presentara el Proyecto Ejecutivo.
Como la Resol. OCCOVI N° 359/01 validó los precios estimados previstos en la Resol. MIV
N° 342/01, no se dio el extremo referido ut supra por lo que el OCCOVI no estaba facultado
para efectuar la reprogramación y/o reducción de las obras, como finalmente hizo.
Es decir, la Resol. N°342 previó que, si se daba una situación determinada respecto a que los
precios definitivos no coincidieran con los estimados, el Organismo quedaba entonces
facultado a modificar las reducciones o reprogramaciones de las obras del Art. 3 de la
“Adecuación”, con la conformidad del Concesionario.
Este extremo no operó, porque la Resol. OCCOVI N° 359/01 validó los precios estimados de
la Adecuación”; no hubo entonces precio definitivo distinto, por lo tanto no se alteró el
equilibrio económico financiero de la Concesión, que constituía el fundamento que facultaba
al Organismo a reducir y reprogramar las referidas obras.
Observación AGN
4.1.3 Incumplimientos. (Hallazgos - Séptimo y Octavo párrafo)
• La Gerencia Económico Financiera adopta como fecha de terminación del
incumplimiento -para calcular el monto de las penalidades-, la del memorando por el
cual la GT le giró el expediente a pesar que éste informa que “la obra no se encuentra
finalizada aún”. (7 expedientes).
• Se observa discrepancia entre la Gerencia Técnica y la Gerencia Económica Financiera
sobre el encuadre normativo (vgr. numeral y apartado) que corresponde aplicar para
caracterizar los incumplimientos.
DESCARGO OCCOVI.
Con el objeto de exponer el criterio seguido en el cálculo de las penalidades, corresponde exponer en
forma preliminar lo siguiente:
El supervisor de la Gerencia Técnica constata el incumplimiento en el cronograma de obras
incluidas en el Programa Anual de Obras aprobado por OCCOVI, conforme a lo dispuesto en
52
el Plan de Trabajos de la PRIMERA ADECUACIÓN DEL ACTA ACUERDO DE
REFORMULACIÓN DEL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PUBLICA PARA LAS
MEJORAS, AMPLIACIÓN, REMODELACIÓN, CONSERVACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL
CORREDOR VIAL N° 18.
El CAPÍTULO II –INCUMPLIMIENTOS DE LAS OBLIGACIONES DE LA CONCESIONARIA.
PENALIDADES, 3-Constitución en Mora, apartado 3.1, dispone lo siguiente:
“En todos los supuestos de incumplimientos por LA CONCESIONARIA de los cronogramas de
obras o tareas o ejecución de obligación cuya plazo se encuentra taxativamente establecido en el
Programa Anual de Obras, la mora se producirá de pleno derecho con el sólo vencimiento
de los plazos consignados, sin necesidad de interpelación judicial o extrajudicial alguna.” (el
resaltado me pertenece).
Entonces, a fin de explicar en forma clara el procedimiento seguido por la Gerencia Económico
Financiera para el cálculo de las penalidades de esta naturaleza, corresponde distinguir dos
casos; esto, de acuerdo siempre a lo informado por la Gerencia Técnica y referido expresamente
a los Expedientes traídos a análisis por la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN:
a) Caso de los Expedientes OCCOVI Nros. 195/02, 1219/02, 3117/02 7 3350/02.
Incumplimiento en el inicio de las obras:
Los incumplimientos están dados claramente por la demora en el inicio de las obras,
(incumplimiento del Programa Anual de Obras), detectada en cada caso por la Supervisión del
Corredor Vial N° 18 y considerado en cada Acta de Constatación.
Estos incumplimientos no se encuentran enunciados taxativamente en el CAPÍTULO II –
INCUMPLIMIENTOS DE LAS OBLIGACIONES DE LA CONCESIONARIA. PENALIDADES del
ACTA ACUERDO antes mencionada; por lo tanto, corresponde aplicar el Apartado 2.6 de este
Capítulo, que se transcribe a continuación:
“DOSCIENTAS (200) UNIDADES DE PENALIZACION por cada obligación cuyo
incumplimiento no se encuentre penalizado en forma taxativa por este Capítulo y por día en
subsanar dicha infracción contados desde el plazo que otorgue el ÓRGANO DE CONTROL en
el Acta de Constatación para su subsanación”
Para el cálculo de las penalidades, se computa el período comprendido entre el vencimiento
del plazo otorgado, que surge del Acta de Constatación y la fecha de la última documentación
disponible emitida por la Gerencia Técnica, donde informa que el incumplimiento no ha sido
subsanado.
Al respecto, corresponde reproducir, a modo de ejemplo, y para una mejor exposición, los
términos del Informe GEF N° 816/02 (cuya fotocopia se adjunta) del Expediente OCCOVI N°
3350/2002, en lo relativo a la fecha del Memorando de la Gerencia Técnica, considerado como
la última fecha disponible para el cálculo de la penalidad:
“Memorando N° 090/02 (obrante a fs. 3)”
“A la fecha de este memorando no se ha dado comienzo a la obra”
Todo, sin perjuicio que, una vez finalizadas las obras, resulte procedente un nuevo cálculo, con
el fin de ajustar el monto de la penalidad. Ello, sujeto a requerimiento de la Gerencia Técnica,
con indicación precisa de las fecha parámetro a considerar.
b) Caso de los Expedientes OCCOVI Nros. 2227/02 y 3940/04.
Incumplimiento en la terminación de las obras:
El incumplimiento está dado claramente por la demora en la terminación de la obra,
(incumplimiento del Programa Anual de Obras), detectada en cada caso por la Supervisión del
Corredor Vial N° 18 y considerado en cada Acta de Constatación.
Los incumplimientos por Terminación de las Obras previstas en el Plan de Obras aprobado,
no se encuentran enunciados taxativamente en el CAPÍTULO II –INCUMPLIMIENTOS DE
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LAS OBLIGACIONES DE LA CONCESINARIA. PENALIDADES del ACTA ACUERDO antes
mencionada; por los tanto no resulta correcto la aplicación del Apartado 2.3 de este Capítulo,
enunciado en el Memorando de la Gerencia Técnica que dice:
“Los incumplimientos relativos a la habilitación de obras nuevas, de ampliación o mejoramiento,
conforme el Programa anual de obras se penalizarán con un porcentaje del volumen de
inversión comprometido para cada una de las tareas a realizar, aplicando la metodología que
se describe a continuación:” (el subrayado me pertenece).
Por lo tanto, dado que en los casos bajo análisis no se trata de incumplimientos por habilitación
de obras nuevas, sino terminación, se aplicó el Apartado 2.6, referido en a).
Para el cálculo de las penalidades, se computa el período comprendido entre el vencimiento del
plazo otorgado, que surge del Acta de Constatación y la fecha de la última documentación
disponible emitida por la Gerencia Técnica, donde informa que el incumplimiento no ha sido
subsanado.
A modo de ejemplo, corresponde reproducir lo expresado en el Informe GEF N° 513/02 (cuya
fotocopia se adjunta) del expediente OCCOVI N° 2227/2002, en lo relativo a la fecha del
Memorando de la Gerencia Técnica, considerado como la última documentación disponible
para el cálculo de la penalidad:
“Memorandum CV-T N° 1278/02 (obrante a fs. 5)”
“A la fecha de este Memorando no se encuentra finalizada”
Todo, sin perjuicio que una vez conocida la fecha de finalización de las obras, ello pueda dar
lugar a un nuevo cálculo con el fin de ajustar el monto de la penalidad. Todo, sujeto a
requerimiento de la Gerencia Técnica, con indicación precisa de las fechas parámetro a
considerar.
Por su parte la Gerencia Técnica agrega sobre el tema:
Otro de los comentarios que emite la Auditoría General de la Nación menciona cierta
desuniformidad de criterios entre la Gerencia Técnica y Financiera del ÓRGANO DE CONTROL.
Al respecto se interpreta en este punto que se trata de la determinación de una penalidad por la
no ejecución de una obra comprometida elaborada por la Gerencia Económico Financiera, a
renglón seguido de haber recibido las actuaciones desde la Gerencia Técnica manifestando que
tal incumplimiento a la fecha de emisión del mismo, no había sido subsanado.
Partiendo de ese supuesto corresponde señalar que el área técnica pone en conocimiento la
detección del incumplimiento y su persistencia hasta la fecha del informe, lo que da origen a la
tramitación de una penalidad por el periodo transcurrido entre ambas fechas, cuya determinación
tiene por supuesto el carácter de provisorio, para establecer finalmente la magnitud correcta de la
penalización una vez que se cumplieran las observaciones formuladas desde la Supervisión.
En diversas oportunidades se ha detectado una excesiva demora en la resolución del caso por
parte de la CONCESIONARIA afectada, de lo que resulta que la retención de la documentación
en la Gerencia Técnica hasta esa instancia, implicaría un beneficio económico para la empresa
por el mero transcurso del tiempo, lo que motivó la elaboración de penalizaciones parciales que
resultan contemporáneas con las faltas cometidas, prevaleciendo de esa forma un criterio de
equilibrio entre lo preceptuado en los pliegos, las penalidades y su tiempo lógico de formulación y
tramite respectivo.
Comentario AGN
Lo observado por la AGN se refiere específicamente a la inobservancia del procedimiento
estipulado por la Resol. OCCOVI N°134/01 que prevé en el art. 22 que, una vez acumulada al
expediente la nota del Concesionario donde da cuenta de la subsanación del incumplimiento y
como consecuencia, se cierra el lapso penalizable, la GT eleva las actuaciones a la GEF para
54
que esta determine el valor de la multa que corresponda. No obstante la Gerencia Económico
Financiera adopta como fecha de terminación del incumplimiento -para calcular el monto de
las penalidades-, la del memorando por el cual la GT le giró el expediente a pesar que éste
informa que “ la obra no se encuentra finalizada aún”.
Además el OCCOVI agrupa los incumplimientos que tramitan por los expedientes en cuestión
con un criterio disímil. Así, el informe los agrupó en categorías, conforme el incumplimiento
que corresponde y el auditado, conforme a la penalidad aplicable.
No obstante y como ya se señaló, la observación apunta a que el procedimiento seguido no
respeta las normas del Régimen de Sanciones e Infracciones de la Resol. OCCOVI N° 134/01.
Por el contrario, ha generado un sistema de cálculo que se aparta de la misma, por el cual una
vez finalizadas las obras –o sea subsanado el incumplimiento- procedería efectuar un nuevo
cálculo con el fin de ajustar el monto ya determinado. En las actuaciones analizadas no se
encuentra plasmado el procedimiento que el auditado detalla en el último párrafo del punto a).
En respuesta a lo dicho en b), si la GEF considera incorrecta la caracterización y el lapso
penalizable informado por la GT, debió efectuar su análisis, fundamentar el cambio de criterio
y remitir lo actuado al área jurídico-legal para su dictamen.
Corresponde mantener la Observación.
Observación AGN
4.1.3 Incumplimientos. (Hallazgos - Noveno párrafo)
•
En los siguientes casos, la Gerencia Económico Financiera no se ciñó a la
caracterización del área técnica, resultando en una disminución de los montos de
las multas.
DESCARGO OCCOVI
Los valores que surgen de la Columna “Monto en $ s/Resol. MIV 342/01 (*)” bajo los lineamientos
del criterio adecuadamente fundamentado, antes desarrollado, carecen de sustento normativo
adecuado.
Estos valores, reconocen como base de cálculo, montos de obra, propios de la penalización por
incumplimientos en materia de habilitación.
Independientemente del mayor o menor monto de la penalidad, por lo antes expuesto, no resulta
correcto, ni equitativo, aplicar el Apartado 2.3 del CAPÍTULO II –INCUMPLIMIENTOS DE LAS
OBLIGACIONES DE LA CONCESIONARIA. PENALIDADES del ACTA ACUERDO.
Además, téngase presente que al haber recaído sobre la Gerencia Económico Financiera la
responsabilidad por el cálculo de las penalidades, es ésta quien debe decidir el Apartado que
debe aplicarse para su cálculo, más allá de la opinión o sugerencia de la Gerencia Técnica, y sólo
en lo relativo al encuadre normativo del incumplimiento detectado.
Por ello, en la actualidad con los Contrato de Concesión aprobados por el Decreto N° 1007/03 y
otros, el encuadre normativo del incumplimiento detectado por la Gerencia Técnica, corresponde
ser formulado por el área jurídica, a través del Instructor Sumariante designado.
Comentario AGN
55
El párrafo del Informe al que se refiere el Organismo en su descargo, señala nuevamente el
apartamiento en que incurre el área, respecto al procedimiento instituido por el Régimen de
Sanciones e Infracciones (Resol. OCCOVI N° 134/01). Es la Gerencia Técnica la que debe
“elaborar un informe individualizando el incumplimiento y el plazo del mismo...”. Además,
todo el proceso sancionatorio comienza con el labrado del Acta de Constatación por parte de
los Supervisores –dependientes de la Gerencia Técnica- profesionales con conocimientos
específicos de los temas en cuestión, quienes por la tarea que desempeñan son los primeros
conocedores del estado real de las obras y del grado de cumplimiento de las obligaciones a
cargo del Concesionario.
No es correcto lo expresado por el área en cuanto considera que es la GEF quien debe decidir
el Apartado que debe aplicar para el cálculo de la penalidad porque como ya se dijo, no es ésa
la letra de la norma ya referenciada. Corresponde mantener la observación.
Observación AGN
4-No se obtuvieron evidencias que el organismo de control contara con los Informes
Bimestrales de avance de los trabajos que debía elaborar el Concesionario conforme lo
exige el Contrato de Concesión.
DESCARGO OCCOVI
PUNTO 4: INFORMES BIMESTRALES: respecto a los Informes Bimestrales de Avances de
trabajos y las Planillas de medición presentados por la empresa CONCESIONARIA se aclara lo
siguiente: las propuestas volcadas sobre Planes de Obras son genéricas, denunciando el tipo
de obra a ejecutar y su monto global, según la normativa vigente. En cambio el avance de
trabajos se fue detallando en función de las cantidades ejecutadas en cada periodo. Las
inversiones declaradas por el concesionario sirvieron para estimar el grado de avance, no
obstante ello la obra comprometida implicaba su ejecución independientemente de las
inversiones finales que se registran.
AVANCES DE OBRAS: La empresa CONCESIONARIA ha presentado en tiempo y forma los
informes de Avance de Trabajos de obra, tal como consta en la documentación acompañada y
recibida por personal autorizado de la Auditoría general de la nación en fecha 13 de mayo de
2005 y 4 de noviembre de 2005, dicha documentación fue entregada oportunamente a solicitud
de la Auditoría General de la Nación en sus originales y a la fecha obra en poder de dicho
organismo. Con referencia a la documentación mencionada esta Gerencia Técnica a través de
esa Sub Gerencia de Asuntos Jurídicos solicita- en la medida de lo posible- se devuelvan al
organismo debido a que son de suma utilidad y valiosas para las tareas de esta área técnica.
Con respecto a la sistematización de información se formula la siguiente apreciación: debido a
que los Planes de Avances de Obra el concesionario lo presenta con carácter de declaración
jurada, no resultan susceptibles de corrección alguna y por lo tanto solo se exige su
presentación en forma impresa.
Comentario AGN
El art. 13.3 de la Reformulación- prevé expresamente que “La Concesionaria ejercerá el
control de las obras por medios propios…y elaborará un Informe bimestral de avance de los
trabajos”, los que se requirieron al OCCOVI quien proporcionó en su lugar, Planillas de
Medición de los Trabajos ejecutados, referidas a las obras incluidas en la Reformulación e
Informes Mensuales de Progreso de algunas de las obras incluidas en la Adecuación.
56
Respecto a las obras incorporadas en la Adecuación, el OCCOVI proporcionó “Informes
Mensuales de Progreso”. Por ello, lo expresado por el Organismo no revierte lo observado en
el Informe.
Observación AGN
5-El Concesionario ha incumplido las exigencias en las condiciones técnicas de la calzada
de rodamiento, principalmente los parámetros ahuellamiento y fisuración.
DESCARGO OCCOVI
PUNTO 5: La detección de incumplimientos de los parámetros de calidad fueron oportunamente
objeto de diversas actas de constatación y seguimiento tendientes a comprobar la reparación
y/o la subsanación de la observación realizada. Con referencia a las mediciones de rugosidad
se realizaron todos los años, con excepción del año 2003 por las razones expuestas en el
apartado correspondiente. Referido a las mediciones de fricción se informa que el equipo de
medición utilizado es de propiedad de la DIRECCION NACIÓNAL DE VIALIDAD quien lo utiliza
además para la totalidad de la Red Vial Nacional no concesionada y condicionando al ÓRGANO
DE CONTROL a efectuar las respectivas mediciones con las limitaciones señaladas, es decir en
los lapsos en que la D.N.V. podía cederle el equipo citado, luego de realizadas sus propias
mediciones y de los periodos de verificación de su calibración periódica que el mismo requiere.
ACLARACIONES: Uno de los aspectos cuestionados por la AGN se centra en la dilación en la
aplicación de ciertas penalidades por incumplimientos relacionados con la calidad y confort que
debe presentar la calzada de rodamiento, tales como ahuellamientos, fisuración o rugosidad,
aspecto sobre el cual corresponde efectuar las siguientes consideraciones:
a) Los pliegos de las concesiones prevén penalidades en concepto de ahuellamientos que
superen el límite preestablecido, detección de fisuras de cierto nivel que no se encuentren
protegidas, existencia de baches o desprendimientos de material en superficie y rugosidad que
se refiere a la deformación de la carretera en el sentido longitudinal. Los tres primeros
elementos se detectan mediante inspección visual o mediciones efectuadas en la calzada,
mientras que la rugosidad se determina con un equipamiento especial que dispone la
DIRECCION NACIÓNAL DE VIALIDAD.
b) La calidad integral de la calzada se detecta con la combinación de las determinaciones
mencionadas precedentemente, establecidas a través de un Índice de Estado y un Índice de
Serviciabilidad Presente, parámetros que si resultan penalizables suprimen la aplicación de
penalidades individuales de los elementos mencionados en el punto a)
c) Los parámetros individuales descriptos en el punto a) solo son penalizables siempre y cuando
los índices generales expresados en b) no experimenten valores sujetos a aplicación de
penalidad.
d) Ello nos conducía a que el personal de Supervisión, a cuyo cargo recae la iniciación de los
tramites que nos ocupan, debía esperar necesariamente la totalidad de las mediciones para
luego establecer si el índice global o algunos de sus elementos constitutivos serian
penalizables, como resultado de lo cual podía suceder que la determinación de algún
incumplimiento parcial debía esperar un lapso de tiempo importante, toda vez que el equipo de
medición a que se hace referencia solo disponía del mismo cuando el organismo que lo tiene a
su cargo no lo utilizaba en sus propias mediciones. Actualmente esta situación se ha
solucionado con la utilización de nuevos equipos con su correspondiente calibración que
poseen otras instituciones. Por lo cual se ha subsanado el problema al punto tal que en el año
2005 ya se han realizado las mediciones con estos nuevos equipos.
Ello explica –a nuestro entender- el excesivo plazo que en algunos casos se registra entre la
detección de algún incumplimiento y la tramitación que engloba la penalidad que debe
gestionarse.
Comentario AGN
57
Lo expresado por el Organismo en su descargo no conmueve lo observado en el Informe,
limitándose a decir que los incumplimientos fueron plasmados en las respectivas actas de
constatación. Continúa el párrafo respondiendo en rigor, a la Observación 6 (Mediciones
realizadas por el OCCOVI) argumentando una justificación por la ajenidad del equipo
necesario para efectuarla que ya se ha tratado en otra parte de esta respuesta. El auditado es
conteste con lo observado por la AGN en este punto -mediciones de rugosidad y fricción
realizadas- y respecto a éstas últimas, argumenta inconvenientes en la operatoria debido a la
titularidad del equipo utilizado, propiedad de la DNV, lo que condiciona al Órgano de Control
para cumplir con las funciones encomendadas por el Decreto N°87/01 de su creación.
En cuanto a las expresiones del auditado en el sentido que actualmente se habría revertido la
situación observada por la AGN, con la utilización de nuevos equipos que permitirían al
OCCOVI efectuar las mediciones correspondientes, serán objeto de verificación en próximas
auditorías.
Observación AGN
9-El OCCOVI aplica incorrectamente la normativa en materia de penalidades.
™ Expediente N° 03828/00 – Corte de pastos – Concepto 5): “La Resolución que impone la
penalidad por el periodo 10/03/00 al 31/03/00 fue dictada el 13/06/05 (5 años y 3 meses
después)”
™ Expediente N° 04040/00- Corte de pastos – Concepto 5): “Por este expediente tramita igual
incumplimiento que el anterior penalizándose el periodo inmediato posterior (31-3-00 al 30-400). La Resolución que impone la penalidad fue dictada el 18/01/05 y notificada a CRUSA el 59-05…”
DESCARGO OCCOVI
Respecto de las afirmaciones realizadas en los puntos transcriptos, corresponde en primer
término señalar que las actuaciones citadas corresponden a registros de la DIRECCIÓN
NACIONAL DE VIALIDAD y fueron iniciadas con anterioridad a la gestión de este ÓRGANO DE
CONTROL. A mayor abundamiento, se destaca que su tramitación fue transferida a este
ORGANO DE CONTROL […] en el año 2001, a partir del dictado del decreto N° 87/2001. En
mérito a ello este Organismo nada puede informar respecto de las cuestiones anteriores a dicha
fecha.
En segundo lugar, las demoras en que se habría incurrido al imponer dichas penalidades no son
susceptibles de ser imputadas a este organismo, toda vez que, de acuerdo a lo dispuesto por los
artículos 24 y SS. de la Resolución OCCOVI N° 134 de fecha 23 de mayo de 2001, aprobatoria
del “REGLAMENTO DE ACTUACION DEL ORGANO DE CONTROL DE CONCESIONES
VIALES EN MATERIA SANCIONATORIA PARA LOS SUPUESTOS DE LOS CORREDORES
VIALES NACIONALES “ es la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS quien se encuentra
facultada para dictar el acto administrativo que impone las multas en ocasión de los
incumplimientos incurridos por el Corredor Vial N° 18.
Asímismo y con relación al Título IV del citado reglamento, a las penalidades que allí se
encuadran les es de aplicación el apartado 5.5 del Acta Acuerdo de Reformulación del
CONTRATO de Concesión del Corredor Vial N° 18, aprobado mediante Decreto N° 1019 de
fecha 6 de setiembre de 1996, el cual prescribe textualmente que “Producido el descargo o
vencido el término legal para hacerlo, el ÓRGANO DE CONTROL elevará en el día hábil
inmediato siguiente y sin otra substanciación las actuaciones al CONCEDENTE quien dentro de
los CINCO (5) días de recibidas, dictará acto administrativo fundado imponiendo la sanción o
resolviendo el archivo de las actuaciones por falta de mérito.”
58
Por su parte, la cláusula primera de la citada Acta Acuerdo define que el CONCEDENTE es “….el
PODER EJECUTIVO NACIONAL – Secretaria de Obras Públicas”.
Finalmente, y específicamente en cuanto lo señalado respecto a que en el expediente N°
04040/00 “La Resolución que impone la penalidad fue dictada el 18/01/05 y notificada a CRUSA
el 5-9-05…”, se destaca que el apartado 5.6 del Acta Acuerdo de Reformulación aprobada por el
ya citado Decreto N° 1019/1996, estipula respecto de las sanciones aplicadas en virtud de los
incumplimientos incurridos por la CONCESIONARIA del citado Corredor, que debe darse “…a
publicidad la sanción aplicada mediante la publicación en el Boletín Oficial del acto administrativo
del CONCEDENTE que la determina”. Al respecto, no puede dejar de destacarse que el Decreto
N° 659/1947 textualmente prescribe que “Los documentos que aparecen en el BOLETIN OFICIAL
DE LA REPÚBLICA ARGENTINA serán tenidos por auténticos y obligatorios por el efecto de esta
publicación y por comunicados y suficientemente circulados dentro de todo el territorio
nacional”. (El remarcado me pertenece)
No obstante lo reseñado, a fs. 1 de fs. 137 del expediente N° 04040/00 obra agregada la
presentación de fecha 26 de enero de 2005 de Caminos de Río Uruguay S.A. por la cual
requiere vista integral “….del expediente en que se ha emitido la Resolución de la Secretaria de
Obras Públicas N° 19 del 18 de enero de 2005, publicada en el Boletín Oficial el 25 de enero de
2005…”
De lo manifestado precedentemente se desprende que, técnicamente, la CONCESIONARIA debe
considerarse notificada de la Resolución SOP N° 19/2005 a partir de la fecha de la citada
presentación de fecha 26 de enero de 2005, y no desde la interposición del recurso de
reconsideración como lo manifiesta la AGN en su Proyecto de Informe.
Sin perjuicio de lo expuesto, surge explícitamente de la referida presentación del 26/01/05 el
conocimiento por parte de la CONCESIONARIA de la Resolución SOP N° 19/2005, y conforme lo
establece el articulo 41° del Decreto N° 1759/72 (t.o.1991), reglamentario de la ley Nacional de
Procedimientos Administrativos, estamos en presencia de una presentación espontánea de la
que se infiere el conocimiento fehaciente del acto administrativo que nos ocupa.
Así, el citado artículo 41° dispone textualmente que la notificación podrá realizarse “[…] b) Por
presentación espontánea de la parte interesada, su apoderado o representante legal, de la que
resulten estar en conocimiento fehaciente del acto respectivo […]”.
Por lo expuesto, se considera que la valoración efectuada por la AGN sobre la actuación del
OCCOVI no es acertada.
Comentario AGN
Se reitera respuesta a la introducción efectuada por el Organismo.
Como bien dice el auditado, la SOP (conf. Cláusula Primera del Acta Acuerdo de
Reformulación aprobada por Dec.N° 1019/96) está facultada para dictar el acto administrativo
que impone las multas (conf. art. 24, Resol. N° 134/01), pero es el OCCOVI quien, y en virtud
de la misma norma, debe substanciar el procedimiento que culminará con el acto resolutorio
(conf. arts. 21, 22 y 23) en cuyo desenvolvimiento se verifican las demoras que fundamentan
la observación AGN.
Lo observado apunta a las demoras, no sólo registradas respecto a las diligencias de
notificación –que se verifican con posterioridad al dictado de la resolución que impone la
sanción- sino durante la substanciación del procedimiento, vgr. remisión de actuaciones a la
SOP y viceversa, las que se reflejan en la instancia en la cual, la administración manifiesta su
voluntad a través del pertinente acto administrativo, como corolario de un procedimiento
sancionatorio en el cual se observan las demoras apuntadas.
59
Respecto a la notificación a que alude el OCCOVI en su descargo, resulta contradictorio que
considere, por una parte la eficacia de la misma a través del Boletín Oficial (la que otorga
“publicidad al acto”) y por el otro argumente que la misma notificación puede efectivizarse en
forma espontánea por el Concesionario.
Sin perjuicio de lo expuesto cabe agregar que el art. 10 de la LPA refiere que los actos de
alcance particular (como es el caso) se deben notificar y los de alcance general, publicar.
Asimismo y respecto al Expte. OCCOVI N° 4040/00, el acto que impone la penalidad (Resol.
SOP N° 19 del 18-1-05) establece en el art. 1° que dentro de los cinco días corridos de
notificada, CRUSA deberá depositar la suma de $ 212.171,18. A continuación (art. 3°) la
resolución ordena notificar a CRUSA por cualquiera de los medios previstos por el art. 41 del
Reglamento de Procedimientos Administrativo, acto que el OCCOVI realizara el 6-9-05 o sea,
5 meses después. Como se observa la tardanza resulta ser gravosa para el Concedente.
En respuesta a los párrafos 6to. y ss. corresponde aclarar que efectivamente el Concesionario
solicita la vista integral de las actuaciones en la fecha indicada, la que además de suspender
los plazos establecidos legalmente para interponer los recursos correspondientes, notifica al
Concesionario del acto dictado.
Consiguientemente, en el último párrafo de comentario a la Observación 12 y en la referencia
al Expte.4040/02-Deficiencias e incumplimientos en el corte de pastos y malezas donde dice
“…debe considerárselo notificado con la interposición del mismo” deberá decir “ debe
considerárselo notificado con el pedido de vista” .
Respecto al Expte. 3828/00 se observa una situación similar por cuanto el Concesionario
resulta notificado por presentación espontánea por solicitud de vista de las actuaciones el 216-05, no obstante el área de Atención al Usuario remite cédula el 5-9-05. Se confirma la
observación efectuada.
Observación AGN
10-No se ha acreditado debidamente que los incumplimientos en que incurre la
Concesionaria sean consecuencia de la emergencia económica, ni se ha agotado la vía
administrativa conforme la Resolución ME 308/02. No obstante las actuaciones se incluyen
en la renegociación.
DESCARGO OCCOVI
No se comparten las observaciones efectuadas por la AGN en este punto toda vez que las
mismas constituyen una interpretación y cuantificación parcial de los efectos realizados bajo
análisis.
En efecto, ante el gran número de expedientes relativos a procedimientos sancionatorios con
multas impuestas por Resolución de la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS, así como también
en instancia recursiva – ya sea con recurso de reconsideración o jerárquico – y en atención a lo
extenso que resulta el procedimiento sancionatorio para el Corredor Vial N° 18, se entendió que
debía procederse conforme los principios de eficacia, celeridad, sencillez, economía procesal y
simplicidad técnica (art. 1°, inc. b, LNPA), y someter las mismas a consideración de la UNIREN a
efectos de merituar su inclusión en el proceso de renegociación.
Ello así, toda vez que es la propia UNIREN la que deberá determinar los alcances y las
decisiones acerca de los resultados y consecuencias de la renegociación contractual de los
60
contratos de Concesión en tanto expresión de una actividad enmarcada dentro de parámetros
discrecionales.
Se recuerda que el artículo 10° de la Resolución del MINISTERIO DE ECONOMÍA N° 308 de
fecha 16 de agosto de 2002 faculta a la entonces COMISIÓN DE RENEGOCIACIÓN DE
CONTRATOS DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS, hoy UNIREN, para evaluar las
derivaciones efectuadas por las Autoridades Administrativas, Autoridades de Aplicación y
Órganos de Control, y determinar si corresponde otro curso de acción.
Por otra parte, cabe recordar que la Administración, ante circunstancias de hecho y/o de derecho
que afecten el interés publico o causen graves perjuicios a los interesados, puede
excepcionalmente suspender la ejecución de un acto administrativo (articulo 12 LNPA). Según lo
establecido por el precitado artículo 12, la suspensión de los efectos del Acto Administrativo
constituye una excepción a la regla de la “Ejecutoriedad”, estableciendo como causales para la
declaración de la misma al interés público, a los perjuicios graves causados al interesado o a una
nulidad absoluta alegada fundadamente por el particular.
Comentario AGN
La observación se fundamentó en la falta de acreditación en las actuaciones involucradas, del
nexo causal entre el incumplimiento del Concesionario y la emergencia económica, como
expresamente lo requiere el art. 5° de Resol. 308/02. Ello se desprende de lo informado por las
áreas técnicas del OCCOVI (Gerencias Técnica y Económico Financiera).
El descargo no revierte lo anteriormente dicho, limitándose a reiterar lo oportunamente
recomendado por el área legal, quien no consideró los informes técnicos referidos ni lo
acreditado en las actuaciones. Los principios invocados y aplicados resultan ajenos al caso, así
como incorrecta su remisión a la UNIREN por no estar acreditados los extremos para su
inclusión en la renegociación. Respecto al último párrafo del auditado en este punto, cabe
recordar que conforme lo prevé el Art. 12 de LPA la Administración, ante determinadas
circunstancias, puede excepcionalmente suspender la ejecución del acto administrativo
mediante acto debidamente fundado, situación que no se verifica en las actuaciones aquí
analizadas. Por lo cual las expresiones del OCCOVI no conmueven la observación AGN.
Observación AGN
11-El OCCOVI no cumple el procedimiento administrativo estipulado para la aplicación de
sanciones previsto por la Resolución N° 134/01, observándose que no se adoptan los
recaudos necesarios para dar validez al procedimiento sancionatorio.
DESCARGO OCCOVI
En este punto la AGN ha señalado – con relación a los expedientes OCCOVI 195/03, 932/03,
2230/02, 3940/02, 2227/02, 1943/02, 3350/02, 3117/02 y 1912/02 – que “Se sanciona
únicamente el incumplimiento quedando pendiente y sin penalizar, el tiempo de demora en la
reparación”.
Sobre el particular se ha corroborado que las observaciones efectuadas por la AGN, transcriptas
en el párrafo anterior, resultan erróneas con relación a los expedientes OCCOVI N°1943/2002 y
OCCOVI N°932/2003.
Ello es así, toda vez que tal como surge de los Informes GEF N° 519 de fecha 10 de junio de
2002 (fs. 10/11 del expediente OCCOVI N° 1943/2002) y GEF N° 303 de fecha 24 de marzo de
2003 (fs. 13/15 del expediente OCCOVI N° 932/2003) el tiempo de demora en la reparación de
los defectos detectados no resultaban aplicables en atención a que el Acta de Constatación fue
labrada con posterioridad a la reparación de las deficiencias.
61
Cabe poner de resalto que, por no encontrarse radicados los restantes expedientes objeto de las
observaciones efectuadas en el ámbito de esta Subgerencia, no han podido ser susceptibles de
corroboración.
Por otra parte, y respecto a lo sostenido por la AGN en cuanto a que “Lo señalado redunda en un
perjuicio para el usuario toda vez que no se emplea la herramienta disuasoria prevista en la
normativa y además, priva al Estado de ingresos conforme lo ha dejado sentado la PTN al
señalar “Uno de los fines primordiales del Estado es perseguir el cobro de sus ingresos legítimos,
entre los que sin duda se encuentran los provenientes del sistema sancionatorio. (Dictamen
240:180)”.
Al respecto, cabe recordar que las sanciones de un CONTRATO administrativo no tienen
solamente por objeto reprimir los incumplimientos contractuales, sino también asegurar la marcha
de los servicios públicos hacia la cual la ejecución del CONTRATO se dirige.
Así, el Concesionario, en virtud del CONTRATO de Concesión, se obligó a prestar un servicio
determinado en las condiciones definidas en el CONTRATO de Concesión, por una parte, pero
además en las leyes, reglamentos, etc., anteriores y posteriores, que pasan a formar parte del
ordenamiento jurídico sectorial que rige el buen funcionamiento del servicio público. Por ello, la
finalidad de las sanciones a aplicarles tiende a conminar al cumplimiento del CONTRATO o
corregir un incumplimiento contractual solamente en la medida en que en ese CONTRATO se
disciplina la ordenación del servicio, que es el objetivo principal de la potestad sancionadora. Esta
se funda en la ley de continuidad y regularidad del servicio público, que el Estado ha asumido
como tarea propia primordial.
Comentario AGN
Los argumentos vertidos no alteran la observación AGN. Por el contrario, dan cuenta que la
gestión del OCCOVI, en cuanto a los procedimientos que aplica, es en inobservancia de la
Resol.N° 134/01. En cuanto a los tres últimos párrafos del descargo, nos remitimos al último
párrafo correspondiente a la observación en análisis, agregando que si bien el Concedente
debe propender a la continuidad y regularidad del servicio público, debe hacerlo a través del
Concesionario y sin perjuicio del cobro de la penalidad aplicada.
Observación AGN
12-La tramitación de un mismo incumplimiento a través de distintas actuaciones
administrativas dificulta el seguimiento y control de la concesión.
DESCARGO OCCOVI
Sobre el particular la AGN ha observado que “…,Hay una continuidad en el incumplimiento que
no tendría que dar lugar a la apertura de una nueva actuación administrativa con todo el
dispendio administrativo que ello implica […] Se verifica que se labraron sendas Actas de
Constatación por idéntico incumplimiento en los meses de marzo y abril de 2000 […]
Sobre el particular cabe primeramente hacer referencia a lo informado por esta Subgerencia con
relación a las manifestaciones vertidas por la AGN en el punto 9, específicamente con relación a
que las actuaciones DNV 4040/00 corresponden a registros de la DIRECCIÓN NACIONAL DE
VIALIDAD y fueron iniciadas con anterioridad a la gestión de este ORGANO DE CONTROL. Así
mismo, su tramitación fue transferida a este ÓRGANO DE CONTROL DE CONCESIONES
VIALES en el año 2001, a partir del dictado del Decreto N°87/2001. En mérito a ello este
Organismo nada puede informar respecto de las cuestiones anteriores a dicha fecha.
Por otra parte, y con relación a lo manifestado respecto de que “….Se observan excesivas
demoras en el procedimiento…el trámite de notificación se concreta por cédula 5 meses después
que el concesionario presentara el recurso de reconsideración (cuando debe considerárselo
62
notificado con la interposición del mismo)”, me remito a lo informado en el punto 9, párrafos 5°,
6°, 7°, 8°, 9° y 10°.
Comentario AGN
El Organismo reitera aquí el concepto erróneo de considerar lo acaecido con anterioridad al
Decreto N° 87/01, ajeno a su competencia, por lo que se reitera la respuesta a las
consideraciones generales del descargo en análisis.
Asimismo y con relación a las expresiones vertidas en el último párrafo y que no se
corresponden con la observación que pretende revertir, nos remitimos a la respuesta
correspondiente a la Observación 9. Asimismo y ampliando lo expuesto, en el caso también se
verifica un inútil dispendio administrativo, con las consecuencias que ello implica para la
Administración y el directo perjuicio al usuario.
Observación AGN
13-El OCCOVI incurre en demoras excesivas en la tramitación de las actuaciones de
penalidades.
DESCARGO OCCOVI
™ Expediente 5705/02 – Evaluación de estado: Calzada – Ahuellamiento: “ No se agoto la
instancia administrativa y se verifica excesivas demoras en el procedimiento, sin que
conste en las actuaciones el cobro de la multa”.
Con relación a lo sostenido por la Auditoría General respecto de la inexistencia de constancia en
las actuaciones del cobro de la multa imputada a la CONCESIONARIA, se informa que a fs. 47
del Expediente 5705/2002 que nos ocupa, luce agregada la Providencia GEF N°433 de fecha 30
de abril de 2003 mediante la cual se agrega como fs. 43/46 copia certificada del expediente
OCCOVI N° 1871/2003, por el cual tramitara la nota de fecha 28 de abril de 2003 de Caminos del
Río Uruguay S.A. por la que la citada CONCESIONARIA acompañara copia de la boleta de
depósito del Banco de la Nación Argentina donde consta el pago de la factura OCCOVI N° 0218
por el importe de $4.619,79 en concepto de aplicación de la multa dispuesta por Resolución SOP
N° 159 del 08/04/03.
Comentario AGN
En cuanto a lo manifestado por el auditado respecto a que se encuentra acreditado en las
actuaciones el eventual pago, se resalta que el auditado no acompaña copia de la referida
boleta de depósito en ésta instancia, dejando sentado asimismo que ello no se verifica en las
constancias obtenidas oportunamente del expediente en cuestión. Asimismo y en relación a la
observación AGN en tratamiento (demoras excesivas en la tramitación de las actuaciones), el
dato no desvirtúa en modo alguno la misma.
Observación AGN
™ Expediente 4040/00–deficiencias e incumplimientos en el corte de pastos y malezas: “La
notificación se realizó 5 meses después de haber presentado el concesionario el recurso
de reconsideración cuando debió considerárselo notificado con la interposición del
mismo”.
DESCARGO OCCOVI
63
Al respecto, me remito a lo informado en el punto 9, párrafos 5°, 6°, 7°, 8°, 9° y 10°.
Comentario AGN
Se ratifica lo manifestado al respecto en Observación 9, confirmando la observación.
Observación AGN
™ Expediente DNV-00316/01-Deficiencias: Señalamiento Vertical y Aéreo: “ El área legal
consideró su remisión a la UNIREN no obstante que la Gerencia Económico
Financiera informara que no estaba acreditada la relación con la emergencia
económica […] El recurso de reconsideración interpuesto no se resolvió, verificándose
excesiva demora en el trámite administrativo”.
DESCARGO OCCOVI
Las actuaciones citadas corresponden a registros de la DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD, y
por lo tanto iniciadas con anterioridad a la gestión de este Organismo transfiriéndose su
tramitación a este OCCOVI a partir del dictado del Decreto N° 87/2001.
Respecto a las afirmaciones vertidas por la Auditoria general con relación a la demora en la
Resolución del recurso de reconsideración interpuesto por la CONCESIONARIA, la misma no es
susceptible de ser imputada a este ORGANO DE CONTROL, toda vez que no es el Órgano
competente para resolver el recurso invocado.
Con relación a la remisión de las actuaciones a la UNIREN, me remito a lo informado en el Punto
10.
Comentario AGN
El auditado no desvirtúa en su descargo la Observación. Al respecto nos remitimos a lo
expresado en 9 (demoras en el procedimiento) y 10 (falta de acreditación de la emergencia
económica).
Observación AGN
™ Expediente 6441/95 – Ahuellamiento-Fisuración: “CRUSA recurre después de 5 años
de haberse notificado de la Resolución que ataca, argumentando que no fue notificada
no obstante estar ello acreditado en las actuaciones, según consta a fs. 29 del expediente
de marras. El recurso se sustancia y es rechazado el 4/12/03. Luego OCCOVI lo remite
a UNIREN para ser incluido en la renegociación.”
DESCARGO OCCOVI
No se comparten las observaciones efectuadas por la AGN en este punto toda vez que las
mismas constituyen una interpretación errónea de los efectos realizados bajo análisis.
En primer término, se destaca que las actuaciones citadas corresponden a registros de la
DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD, y por lo tanto iniciadas con anterioridad a la gestión de
este organismo, transfiriéndose su tramitación a este OCCOVI en el año 2001 (a partir del dictado
del Decreto N°87/2001), y siendo la ultima actuación de la DNV con fecha 10 de julio de 2000, es
decir TRES (3) años después de haber sido aplicada la multa a Caminos del Río Uruguay S.A.
(Resolución SOP N° 02 del 04/02/97)
Ahora bien, toda vez que la multa aplicada por Resolución SOP N° 02 del 14/02/97 se hallaba
notificada – conforme constancia de fs. 29 del expediente que nos ocupa (Nota CCT/OCC N° 275
64
del 27/02/1997) – y así mismo impaga – tal como lo informara la DIRECCION NACIONAL DE
VIALIDAD mediante la Providencia D.C. N° 419 del 04/06/01, al ser consultada por Nota OCCOVI
1433 de fecha 14 de mayo de 2001 -, se mandó a practicar la liquidación correspondiente a los
efectos de hacer efectivo el cobro de la misma, notificándose a la concesionaria por cédula de
fecha 7 de diciembre de 2001.
Posteriormente, mediante la presentación de fecha 14/12/01 la CONCESIONARIA solicitó la vista
de las actuaciones que nos ocupa, acompañando en fotocopia otro pedido de vista fechado el 04
de marzo de 1997, posterior a la notificación de la Resolución por la cual se impuso la multa,
esgrimiendo que el mismo no tuvo respuesta alguna por el entonces órgano competente.
En atención a ello, mediante Nota OCCOVI N° 5930 de fecha 19 de diciembre de 2001 se
consultó a la DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD acerca de la autenticidad de la nota de
Caminos del Río Uruguay S.A. de fecha 14/03/94. Al respecto, la mencionada Dirección Nacional
informó, por Nota N°85 de fecha 17 de abril de 2002, que la presentación de fecha 04/03/97 de
Caminos del Río Uruguay S.A. no había sido ingresada por la Mesa general de Entradas de dicha
repartición.
Por otra parte, la referida Empresa CONCESIONARIA presenta recién con fecha 14 de enero de
2002 un recurso de reconsideración con el jerárquico en subsidio.
En atención al recurso planteado este Servicio Jurídico se expidió mediante el Dictamen GAJ N°
279 de fecha 22 de abril de 2002 por el cual entendió que “…la interposición de Recursos por
parte de la empresa CONCESIONARIA resulta extemporánea toda vez que la Resolución
que se intenta recurrir fue notificada el 06 de marzo de 1997, siendo el 15 de enero de 2002
la fecha en que se interpuso el acto defensivo. Vale aclarar que la nota según la cual la
recurrente solicitó la vista del presente expediente no obra en el mismo, resultando insuficiente la
fotocopia que se acompaña (…) de conformidad con lo establecido en el artículo 24 del
reglamento de Actuación del ÓRGANO DE CONTROL DE CONCESIONES VIALES en materia
Sancionatoria para los supuestos de los Corredores Viales aprobado por Resolución OCCOVI N°
134/01….y en el punto 5.5 del Capítulo II del Acta Acuerdo de Reformulación Contractual del
Corredor Vial N° 18 aprobada por Decreto N° 1019/96, la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS
es la autoridad competente para la aplicación de las sanciones y, consecuentemente, el
Organismo habilitado para la interpretación última de las normas. (…) Por todo lo expuesto,
opino que correspondería elevar las actuaciones a la SUBSECRETARIA DE
COORDINACION interinamente a cargo de la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS en virtud
del Decreto N° 448/02, para su conocimiento y con la solicitud de que se impartan las
instrucciones que se estimen pertinentes al caso”. (El remarcado me pertenece)
Posteriormente, con fecha 16 de octubre de 2003 se requiere a este Organismo mediante la
Providencia SOP N° 139, a fin de “…dar un más efectivo diligenciamiento a estas actuaciones”,
proyectar el acto administrativo correspondiente como paso previo a la elevación de las mismas a
la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS.
En atención al requerimiento efectuado, mediante la Nota OCCOVI N° 5499 de fecha 4 de
diciembre de 2003 se remitió a la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS el proyecto de acto
administrativo oportunamente solicitado.
Cabe poner de resalto que de las constancias obrantes en los presentes actuados no surge que
dicho proyecto haya sido substanciado por la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS, y por
consecuente no ha sido rechazado el recurso invocado, por lo que corresponde modificar lo
manifestado por la AGN sobre el particular.
No obstante ello, corresponde señalar que las afirmaciones vertidas por la Auditoría General no
son susceptibles de ser imputadas a este ÓRGANO DE CONTROL, toda vez que no es el órgano
competente para resolver el recurso planteado.
Finalmente, y con relación a la remisión de la actuación a la UNIREN, me remito a lo informado
en el Punto 10.
65
Comentario AGN
Las expresiones del OCCOVI no alteran la observación, sino que corroboran la misma, dado
que hay un reconocimiento expreso de las demoras en las diligencias procedimentales:
improcedentes desvíos de responsabilidades a la DNV, reconocimiento de la extemporaneidad
del recurso de reconsideración incoado, desviación de responsabilidades a la SOP, no
agotamiento de la vía administrativa. En cuanto a las consideraciones relativas a la UNIREN,
nos remitimos a lo expresado en el punto 10.
Recomendaciones AGN
Punto 6.4: Respetar los pasos y requisitos que prevén los procedimientos normados en
materia de sanciones – Resol 134/01 – a fin de que lo actuado constituya prueba fehaciente,
inobjetable y transparente de la gestión del OCCOVI en la aplicación de penalidades. (Obs.
9 y 11)
DESCARGO OCCOVI
Al respecto, se estima que en los expedientes de penalidades generados por este ÓRGANO DE
CONTROL se ha seguido en tiempo y forma una tramitación razonable, y ajustado a los plazos
de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, en tanto lo posibilitan las distintas vistas y
requerimientos que formulan los concesionarios y el procedimiento aprobado por este ÓRGANO
DE CONTROL mediante la Resolución OCCOVI N° 134/01 para garantizar el derecho al debido
proceso adjetivo.
Comentario AGN
Las verificaciones efectuadas mediante los procedimientos de auditoría instrumentados sobre
las actuaciones administrativas analizadas, dan cuenta de la improcedencia de las
manifestaciones del auditado, ya que con sus dichos en modo alguno revierte lo observado
respecto al incumplimiento de la Resol. OCCOVI N° 134/01.
Recomendaciones AGN
Punto 6.6: Referido a los incumplimientos a incluir en la renegociación, agotar la instancia
administrativa y evaluar debidamente la relación del incumplimiento con la emergencia
económica, conforme lo prevé el art. 5° de la Resolución N° 308/02. (Obs. 10).
DESCARGO OCCOVI
Me remito a lo informado en el Punto 10.
Comentario AGN
Se ratifica lo expuesto en relación a la Observación 10.
Recomendaciones AGN
Punto 6.7: Tramitar las penalidades por un mismo incumplimiento en una sola actuación
administrativa en cumplimiento de la LPA y su decreto reglamentario, evitando así el
dispendio de recursos (Obs.12 y 13).
66
DESCARGO OCCOVI
Se estima que los expedientes de penalidades que fueran generados por este ÓRGANO DE
CONTROL han cumplimentado los recaudos exigidos por la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, su decreto reglamentario y el procedimiento aprobado por este ÓRGANO DE
CONTROL mediante la Resolución OCCOVI N° 134/01.
Comentario AGN
En virtud que el OCCOVI en su descargo no revierte lo observado, se mantiene la
Recomendación.
Recomendaciones AGN
Punto 6. 8: No hacer lugar a recursos interpuestos fuera del término de ley (Obs. 13).
DESCARGO OCCOVI
No obstante remitirme a lo informado en el Punto 13 – Expediente 6441/95 – AhuellamientoFisuración, cabe aclarar que los funcionarios inferiores no están facultados para decidir la
procedencia formal de los recursos ante sus superiores.
Sin perjuicio de lo señalado, y con relación a la interposición extemporánea de recursos
administrativos, la propia Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549 dispone en
su articulo 1°, inc. e), ap. 6°, que “Una vez vencidos los plazos para interponer recursos
administrativos se perderá el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la
petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiere debido resolver el
recurso…”. (El remarcado me pertenece)
Al respecto, el Dr. Tomás Hutchinson tiene dicho que “Como la denuncia de ilegitimidad no
constituye un remedio autónomo…sino un medio que permite tramitar recursos extemporáneos,
acogida la petición como denuncia de ilegitimidad, su diligenciamiento y trámite habrá de
considerarse absolutamente normado en función del respectivo recurso administrativo
extemporáneo habilitado […] No cabe olvidar que este instituto es un remedio excepcional
que trata de restablecer la legalidad objetiva y de favorecer el interés del particular […] lo
único que hace la Administración es cumplir con su obligación de no rechazar ningún
escrito (art. 24, RLPNA)” (HUTCHINSON, Tomás, “Régimen de Procedimientos Administrativos,
Ley 19.549, Decreto reglamentario 1759/72, texto ordenado 1991 según reformas introducidas
por decreto 1883/91 Con remisión al texto constitucional de 1994”, 6° Edición Actualizada y
Ampliada, Editorial Astrea, Año 2002). (El remarcado me pertenece).
Así, la jurisprudencia tiene entendido que la justificación de este instituto se ha buscado en la
“defensa de la legalidad de la actividad administrativa”, en el “inviolable derecho
ciudadano de peticionar, en el “derecho constitucional de peticionar” y en el logro de la
“verdad objetiva”. (CNFedContAdm, Sala III, 14/5/85, “RE-CAS SCACFAI”).
Comentario AGN
Las expresiones del auditado resultan ajenas a la Recomendación. Esta auditoría no desconoce
el instituto de la “Denuncia de ilegitimidad”, así como la función que cumple, pero ello resulta
extraño a lo observado dado que la misma se refiere puntualmente a los reiterados y diversos
recursos presentado fuera de término y no obstante, receptados. Asimismo, la denuncia de
ilegitimidad requiere ser debidamente fundamentada para su tratamiento, situación que no se
verifica en estas actuaciones.
Conclusiones AGN - (Párrafo Tercero)
67
Falta documentación técnica necesaria para llevar adelante el seguimiento y control de las
obras en lo referente a calidad y cantidad. La existente se encuentra dispersa y la
información no está sistematizada, lo que impide hacer estas tareas con eficacia.
DESCARGO OCCOVI
7.-CONCLUSIONES: referente a las “Conclusiones” insertas en este Punto específicamente en lo
referente al apartado tercero sobre la documentación técnica necesaria para llevar adelante el
seguimiento y control de las obras en calidad y cantidad, se destaca que la documentación
técnica, tal como se ha señalado ha sido remitida oportunamente por la CONCESIONARIA a la
Supervisión del Corredor y entregada a su vez en forma detallada a la Auditoría General de la
Nación en sus originales en las oportunidades que dicha Auditoría solicitara, tal como consta en
la copia de recibido que se adjunta a las presentes actuaciones. Por otra parte este organismo
actuó en toda circunstancia como ORGANO DE CONTROL, Supervisión y Auditoría del
cumplimiento de los contratos de las empresas concesionarias que detentan los Corredores
Viales concesionados. La documentación entregada por la empresa “Caminos del Río Uruguay
S.A.” sirvió para el seguimiento del CONTRATO en trámite, pero al intervenir la UNIREN y existir
una instancia de Renegociación dichos Planes de Obras se encuentran sujetos a lo que resuelva
en dicha instancia.
Ahora bien, el CONTRATO de Concesión del Corredor N° 18 se encuentra dentro del proceso de
Renegociación llevado a cabo a través de la UNIREN. Habiéndose en la actualidad firmado el
Acta Acuerdo de Reformulación Contractual, y habiéndose ya expedido sobre dicha Acta Acuerdo
la Procuración del Tesoro de la Nación, restarían las intervenciones de la Sindicatura General de
la Nación, de la Comisión Bicameral de seguimiento de las Facultades Delegadas al Poder
Ejecutivo Nacional por parte del Honorable Congreso de la nación, y la tramitación del Decreto
aprobatorio del Acta Acuerdo a suscribir por el Señor Presidente de la Nación.
Se destaca que el Decreto N° 311/2003 estableció que el Proceso de Renegociación se llevara a
cabo por la Unidad de Renegociación de los Contratos. (UNIREN).
Comentario AGN
Las expresiones del Organismo no alteran la conclusión arribada, que se fundamenta en las
Observaciones 1, 3 y 4 en cuanto a que de los procedimientos de auditoria ejecutados no se
obtuvo evidencia que el OCCOVI cuente con la documentación vinculada al control de las
obligaciones contractuales en materia de obras, consistente en los Planes de Trabajo de la
Concesionaria aprobados por el OCCOVI y los Informes de Avance Bimestrales que presente
la Concesionaria, ya que de la comparación entre ambos surge el grado de cumplimiento. Los
Planes de Trabajo (anuales), aprobados corresponden únicamente a los años 11 y 12 de la
concesión y en cuanto a los Informes Bimestrales, no fueron suministrados. Asimismo y
respecto a los Programas Anuales de Obras correspondientes a los años 1996 a 2000, pese a
que el Decreto Nº 87/01 previó con la creación del OCCOVI, la transferencia de las
competencias, recursos humanos y materiales de su antecesor, el OCCOVI no cuenta con
ellos.
68