1999_047info.pdf

BUENOS AIRES, 21 de abril de 1999
VISTA la Actuación N° 250/98 del registro de la Auditoría General de la
Nación y,
CONSIDERANDO:
Que el artículo 85 de la Constitución Nacional pone a cargo de la Auditoría
General de la Nación el control externo de la administración pública nacional,
cualquiera fuera su modalidad de organización.
Que en cumplimiento del mandato constitucional y lo concordantemente
dispuesto por el artículo 118 inciso e) de la ley 24.156, se realizó una Auditoría de
Gestión del “Programa de Corredores Viales Nacionales” – Préstamo N° 795/OC-ARBID. Las tareas de campo se desarrollaron entre el 18 de marzo y el 17 de julio de
1998.
Que, la Comisión de Supervisión respectiva ha producido el despacho
correspondiente, compartiendo los términos del Informe elaborado por la Gerencia
General de Deuda Pública.
Que dicho Informe fue puesto en conocimiento del organismo auditado, cuya
respuesta obra a fs. 34 a 60.
Que el Colegio de Auditores, en Sesión del 23/03/99, prestó conformidad al
informe de que se trata.
Que el Presidente de la Auditoría General de la Nación ejerce la
representación del órgano;
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
RESUELVE:
ARTICULO 1°: Aprobar el informe de Auditoría de Gestión del “Programa de
Corredores Viales Nacionales” – Préstamo N° 795/OC-AR-BID, elaborado por la
Gerencia General de Deuda Pública, que obra a fs. 103 a 130 de la Actuación N°
250/98-A.G.N.
ARTICULO 2°: Poner en conocimiento del Sr. ADMINISTRADOR GENERAL DE LA
DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD y al Sr. SECRETARIO DE OBRAS PUBLICAS
DEL MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS la presente
resolución.
ARTICULO 3°: Regístrese, comuníquese a la COMISION PARLAMENTARIA MIXTA
REVISORA DE CUENTAS. Cumplido, archívese.
RESOLUCION
N° 47/99
INFORME DE AUDITORIA
AL SEÑOR
ADMINISTRADOR GENERAL DE LA
DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD
Ing. Guillermo CABANA
S_______________/_________________D
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24156,
la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar una auditoría de gestión, que
se llevó a cabo en el ámbito de la DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD, del PROGRAMA
DE CORREDORES VIALES NACIONALES, Préstamo BID Nº 795/OC-AR.
1. - OBJETO DE LA AUDITORIA
El análisis de la gestión se centró en los resultados obtenidos y los
procesos implementados por el Programa a fin de alcanzar sus objetivos, desde su puesta en
marcha hasta el 31 de marzo de 1998.
2. - ALCANCE DE LA AUDITORIA
El examen fue practicado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa
dictadas por la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION. En el desarrollo de las tareas se
procedió a efectuar:
• Relevamientos y entrevistas en el organismo ejecutor.
• Revisión y análisis del Contrato de Préstamo N° 795/OC-AR.
• Relevamiento y evaluación del ambiente de control de las áreas involucradas en el Programa.
• Revisión y análisis de los Informes de Revisión del Proyecto elaborados por la unidad de
apoyo a la Unidad Coordinadora UC-BID.
• Análisis del proceso licitatorio obrante en los expedientes de la muestra seleccionada para el
rubro Obras Viales.
• Análisis de la documentación obrante en los expedientes de la muestra seleccionada para los
rubros Supervisión de Obras y Asistencia Técnica.
• Revisión de los Ayuda Memoria BID de las Reuniones Anuales de Seguimiento.
• Análisis del Informe de Control de Gestión de Obras Públicas Viales con información a
marzo de 1998.
Las tareas de campo se desarrollaron entre el 18-3-98 y el 17-7-98.
3. - DESCRIPCION DEL PROGRAMA
Con fecha 21 de marzo de 1994, se suscribió el Contrato de Préstamo N°
795/OC-AR entre la Nación Argentina y el Banco Interamericano de Desarrollo. El plazo para
desembolsar los recursos del financiamiento era de cuatro años, con vencimiento en marzo de
1998. Cabe destacar que fue solicitada al Banco una prórroga de dos años, con lo cual la nueva
fecha prevista para el último desembolso es el 21 de marzo del 2000.
La ejecución del Programa y la utilización de los recursos del
financiamiento son llevados a cabo en su totalidad a través de la Dirección Nacional de Vialidad
(DNV) dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos.
Para llevar adelante el Programa, la DNV ha creado una Unidad
Coordinadora UC-BID la cual está compuesta por un coordinador general, un adjunto y dos
empleados para realizar tareas administrativas. Esta Unidad es financiada por la DNV con
recursos propios, los cuales son considerados como contrapartida del préstamo.
Para asistir a la Unidad Coordinadora, de acuerdo a lo previsto en el
Contrato de Préstamo como condición previa al primer desembolso, se contrató a la firma
consultora CITECO S.A., cuyas funciones consisten en verificar el cumplimiento de todos los
requisitos establecidos en dicho Contrato.
El ámbito del Programa está definido por siete corredores viales,
identificados de común acuerdo entre el Prestatario y el Banco, cuya longitud total es de 10.700
km. aproximadamente.
3.1. - Objetivos del Programa
El Programa tiene por objeto otorgar financiamiento para:
a) La racionalización del transporte vial en la Argentina, reducir los costos del transporte y
mejorar las condiciones de seguridad de las carreteras con el fin de aumentar la competitividad
de los productos argentinos en los mercados locales e internacionales y facilitar la integración
regional.
b) El fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa de la Dirección Nacional de
Vialidad para que pueda cumplir el rol planificador, administrativo y normativo que le ha sido
asignado.
Para la realización de estos objetivos, el Programa comprende:
• La ejecución de obras de mejoramiento, pavimentación y rehabilitación vial en diversos
tramos que cubren, aproximadamente, 4.200 km. que forman parte de los siete corredores.
• El mantenimiento periódico y rutinario de los corredores viales a que se refiere el punto
anterior.
• La adquisición de equipos e instalación de sistemas de procesamiento de datos en la DNV.
• El fortalecimiento institucional de la DNV mediante actividades de asistencia técnica.
3.2. - Costo Total del Programa y Fuentes de Financiamiento
El presupuesto total del Programa asciende a U$S 718.000.000, según la
siguiente distribución por categorías de inversión y fuentes de financiamiento:
Cuadro Nº 1
Costo y financiamiento del Programa
(en miles de U$S)
BID
BEI
BIRF
FTN
TOTAL
CATEGORIAS
39.076
6.004
797
14.331
1.INGENIERIA Y ADMINIST.
3.308
---797
1.150
1.1. Coord. y Administración
9.880
------3.800
1.2. Estudios y Diseños
25.888
6.004
---9.381
1.3. Supervisión de Obras
251.455
49.300
54.400 241.249
2. COSTOS DIRECTOS
247.040
49.300
51.000 241.249
2.1. Obras Viales
4.415
---3.400
---2.2. Adquisiciones
5.069
---5.958
461
3. COSTOS CONCURRENTES
3.384
---5.958
461
3.1. Asistencia Técnica
1.685
---------3.2. Reembolso fondos PPF
44.400
------5.500
4.GASTOS FINANCIEROS
41.000
---------4.1. Intereses
------5.500
4.2. Comisión de Crédito
3.400
---------4.3. Inspección BID
340.000
55.304
61.155 261.541
TOTAL
47,4%
7,7%
8,5%
36,4%
%
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por la Unidad Ejecutora.
60.208
5.255
13.680
41.273
596.404
588.589
7.815
11.488
9.803
1.685
49.900
41.000
5.500
3.400
718.000
100,0%
3.2.1. - Recursos adicionales
El monto de recursos adicionales que el Prestatario se compromete a
aportar oportunamente como contrapartida local para la ejecución del Programa se estima en el
equivalente de U$S 378 millones, que incluye, además de los fondos del Tesoro Nacional (FTN),
recursos provenientes del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y del Banco
Europeo de Inversiones (BEI).
El BID podrá reconocer como parte de la contrapartida local los gastos
efectuados en el Programa a partir del l° de diciembre de 1993 hasta la fecha del Contrato de
Préstamo.
3.2.2. - Plazos para la iniciación de las obras y para el desembolso final del financiamiento
El plazo para la iniciación efectiva de la totalidad de las obras era de 42
meses contados a partir de la vigencia del Contrato. De acuerdo a la prórroga obtenida, dicho
plazo fue ampliado a 66 meses.
El plazo para el desembolso de la parte del financiamiento que
corresponda a las obras que hubieren sido iniciadas dentro de ese período será de cuatro años
contados a partir de la vigencia del Contrato, ahora prorrogado hasta marzo del 2000.
3.2.3. - Criterios de Elegibilidad de los proyectos
• El tramo objeto del proyecto debe formar parte de alguno de los siete corredores definidos
para el Programa.
• El proyecto debe ser escogido en función de su prioridad económica, determinada mediante
una evaluación de prefactibilidad.
• Que el estudio de factibilidad del proyecto demuestre que las características técnicas
adoptadas son las óptimas y que arroje una TIR igual o superior al 12 %.
• El proyecto deberá incluir medidas para mitigar impactos ambientales negativos.
4. - ENFOQUE DE LA AUDITORIA
El enfoque del presente trabajo de auditoría se basó en el análisis de los
riesgos inherentes al Programa, entendiéndose como “riesgo” al conjunto de factores que pueden
afectar el cumplimiento de los resultados esperados.
En la etapa del planeamiento se identificaron las áreas sobre las cuales
podrían llegar a verificarse esos riesgos potenciales.
El trabajo de campo consistió en la auditoría de esas áreas, a efectos de
confirmar o no la existencia de aquellos factores de riesgo identificados que pudieran impedir el
logro de los resultados esperados por el Programa, como así también la verificación de los
recaudos tomados por el Organismo Ejecutor con el objeto de neutralizar dichos factores o
minimizar su impacto.
Consecuentemente, se focalizó el análisis en los procesos o sistemas
desarrollados por el Programa para alcanzar sus resultados. Los sistemas o procesos identificados
como relevantes a estos fines son:
• Proceso de selección y adjudicación de contratos de obras.
• Proceso de Ejecución, Supervisión y Estudios y Diseños de las obras.
• Proceso de selección y contratación del Rubro Asistencias Técnicas.
Con el objeto de efectuar un análisis de los procesos antes mencionados se
extrajeron muestras del rubro Obras Viales para cada fuente de financiamiento, dado que el
mismo representa el 82 % del costo total del Programa. Las obras que conforman dichas
muestras fueron seleccionadas teniendo en cuenta la significatividad para las fuentes BID y BEI
y el estado de ejecución a la fecha de la auditoría para las fuentes BIRF y FTN.
4.1. - Muestra seleccionada para cada fuente de financiamiento del Programa
Cuadro N° 2
Muestra de obras financiadas con fuente BID
Exp. N°
Ruta
4508/94
4511/94
1887/94
4512/94
4510/94
4513/94
3689/96
3835/96
5372/96
5371/96
1829/94
1845/94
1847/94
1846/94
7
143
16
151
143
231
34
34
34
34
127
127
127
127
Tramo
Monto de Contrato
en $
Luján de Cuyo-Potrerillos
13.973.895
Santa Isabel-Límite c/Mendoza
7.171.880
El Quebrachal-J.V.González
8.614.487
Cerro Colón-Santa Isabel
12.719.061
Límite c/La Pampa-Carmensa
5.683.007
Lago Espejo-Límite c/Chile
12.978.209
Antilla-Rosario de la Frontera I
12.762.059
Antilla-Rosario de la Frontera II
13.643.208
Pozo Hondo-Gob. Garmendia
18.748.244
Gob. Garmendia-Antilla
15.477.614
Lte.c/Entre Ríos-Emp.R 14
15.291.455
Federal-Miñones
11.133.132
La Hierra-Lte.c/Corrientes
14.407.734
Miñones-La Hierra
12.913.424
175.517.409
TOTAL
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por la Unidad Ejecutora.
La muestra seleccionada representa el 82,5 % del monto total de los
contratos de obra financiados por el BID que asciende a $ 212.785.538 al 31/3/98, fecha de corte
de la presente auditoría.
Cuadro N° 3
Muestra de obras financiadas con fuente BEI
Exp. N°
Ruta
2501/96
2502/96
14
14
Tramo
Monto de Contrato
en $
Alvear-Cuay Grande
11.986.443
La Cruz-Alvear
13.106.525
25.092.968
TOTAL
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por la Unidad Ejecutora.
La muestra seleccionada representa el 65,4 % del monto total de los
contratos de obra financiados por el BEI que asciende a $ 38.380.734 al 31/3/98, fecha de corte
de la presente auditoría.
Cuadro N° 4
Muestra de obras financiadas con fuente BIRF
Exp. N°
Ruta
Tramo
283/93
317/93
343/93
329/93
403/93
7381/83
7382/83
11
11
143
9
34
231
231
Basail-Resistencia
Lte. c/Chaco-Arroyo El Pucú
El Carancho-Chacharramendi
Empalme Ruta N° 66-Tilcara
Lte. c/Jujuy-Empalme Ruta N° 50
Emp.Ruta N° 237-Río Huemul
Río Huemul -Lago Espejo
TOTAL
Pagado al
31/12/97
1.395.172
1.445.675
393.206
408.552
305.299
(*) 2.640.423
(*) 1.907.091
8.495.418
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por la Unidad Ejecutora.
(*) Por haberse agotado el financiamiento BIRF, estas obras fueron concluidas con fondos del
Tesoro Nacional.
Exp. N°
2387/92
10193/88
5430/96
402/93
316/93
Cuadro N° 5
Muestra de obras financiadas con fuente FTN
Ruta
Tramo
Pagado al
31/12/97
14
Dos de Mayo-San Pedro
25.706.538
9
León-Molle Punco
1.308.679
250
Pomona-Choele Choel
(*) 3.009.530
34
Gral. Mosconi-Tartagal
136.053
11
Emp. Ruta AO11-Lte. c/Paraguay
890.146
31.050.946
TOTAL
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por la Unidad Ejecutora.
Nota (*): monto de contrato.
Con relación a los montos de Pagado que figuran en los Cuadros 4 y 5, los
mismos se refieren a montos desembolsados a la fecha del último estado financiero por
inversiones realizadas sobre los corredores viales a partir del 1/12/93, que el Banco aceptó
incluir como contrapartida local de acuerdo a lo expresado en el punto 3.2.1. segundo párrafo.
Cabe destacar que la selección de las obras correspondientes a las fuentes
FTN y BIRF se realizó considerando el estado de ejecución en que se encontraban a la fecha de
corte de la auditoría, de acuerdo a Informes de Control de Gestión de la DNV, y no el de
significatividad, debido a la magnitud y gran dispersión que presentaba la muestra.
5. - EJECUCION DEL PROGRAMA
El grado de ejecución del Programa de acuerdo a los estados financieros al
31/12/97 alcanza el 51 % del monto total del Préstamo. Cabe recordar que el plazo establecido
originalmente en el contrato para la finalización de los desembolsos, vencía el 31-3-98. Esto
significa que a tres meses de la fecha original prevista para el fin del proyecto las inversiones
apenas superaban el 50 %.
El total previsto para la categoría Obras Viales asciende a U$S
588.589.000. Se detalla a continuación la ejecución del rubro mencionado al 31/12/97 para cada
fuente de financiamiento en términos de lo efectivamente desembolsado.
Cuadro N° 6
(en $)
FUENTE
BID
BEI
BIRF
FTN
TOTAL
PRESUPUESTADO
247.040.000
49.300.000
51.000.000
241.249.000
588.589.000
PAGADO
112.149.000
8.584.000
44.440.000
163.716.000
328.889.000
%
45,4
17,4
87,1
67,7
55,9
Gráfico N° 1
PRESUPUESTADO
PAGADO
600.000.000
500.000.000
400.000.000
300.000.000
200.000.000
100.000.000
0
BID
BEI
BIRF
FTN
TOTAL
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por la Unidad Ejecutora.
En cuanto a las metas físicas, el Contrato de Préstamo indica como objeto
del Programa la ejecución de obras de mejoramiento, pavimentación y rehabilitación vial en
diversos tramos que cubren 4200 km. que forman parte de los siete corredores.
No obstante, es de señalar que en la primera Misión de Revisión del año
1997 se acordó con el BID la reducción de las metas físicas del Programa, puesto que dentro de
los 4200 km. se habían incluido erróneamente 790 km. de Corredores Concesionados Nacionales
(CCN) que no debían ser financiados por el Programa. Por otra parte, también en forma errónea,
fueron incluidos 525 km. correspondientes a alternativas de corredores que no debieron ser
consideradas como meta física. De acuerdo a lo expuesto, la meta física se redujo a 2885 km.
que representa un 68,7 % de lo originalmente previsto, distribuidos de la siguiente forma:
Cuadro N° 7
Metas físicas en Km.
Fuente de
financiamiento
BID
BEI
BIRF
FTN
CCN
Total
Meta física
anterior
Meta física
actual
1850
180
860
520
790
4200
1325
180
860
520
-.2885
De ese total se habían finalizado al 31-3-98 278,3 km. con aporte del BID,
esto es un 21 % de la meta prevista. En lo referente a la fuente BEI, de acuerdo al informe de
revisión del proyecto al 31/3/98, se encuentran en ejecución un total de 171 km. Del informe
mencionado surge que se han ejecutado y comprometido fondos para Rehabilitación de 435 km.
(84 % de lo previsto) con fuente FTN, y 702 km. (82 % del total) con aporte financiero del
BIRF. Estas últimas cifras no pudieron ser constatadas debido a que la información suministrada
por la UC-BID no contemplaba la cantidad de kilómetros ejecutada para cada una de las obras.
En caso de que pudieran concluirse las obras BID que se hallan en
ejecución, la meta física alcanzada sería sólo de 700,6 km., que representan el 37,9 % de los
1850 km. previstos y el 52,9 % de las metas reprogramadas.
Conforme a lo expresado más adelante en el punto 5.2.6, por problemas
presupuestarios el Programa no ejecutará las obras BID previstas para el tercer y cuarto año. Con
respecto a las obras BID y BEI en ejecución, a la fecha de la presente auditoría se desconoce si
podrán ser ejecutadas en su totalidad.
Por lo tanto, el Programa financiará una menor cantidad de kms. que la
prevista originalmente, sin reducción del monto del Préstamo. Esto se debe a que el costo por
kilómetro de obra superó al estimado en el Documento de Proyecto.
A continuación se efectúa un análisis del costo por km. ejecutado en base a
datos extraídos de las 8 obras BID terminadas a la fecha de la presente auditoría:
Cuadro N° 8
Análisis de Costo por Km.
Ruta
Tramo
Longitud
Monto
Costo por
en km.
contr. en $
km. en $
127
La Hierra-Lte. c/ Corrientes
31,7
14.407.734
454.502
127
Miñones-La Hierra
32
12.913.424
403.544
127
Federal-Miñones
24,3
11.133.132
458.153
16
El Quebrachal-Cnel. Olleros
37,3
8.614.487
230.951
143
Cochicó-Puesto Arce
33
5.683.007
172.212
143
Lte. c/La Pampa-Cochicó
35
5.884.420
168.126
151
Prog. 38.000-Santa Isabel
52
12.719.061
244.597
143
Santa Isabel-Lte. c/ Mendoza
33
7.171.880
217.329
El costo promedio por km. de las obras finalizadas es de $ 282.167,
importe que supera ampliamente al previsto de $ 150.000 en el Documento de Proyecto.
5.1. - Proceso de Selección y Adjudicación de contratos de obras.
De acuerdo al Anexo B del Contrato de Préstamo, deberá utilizarse el
sistema de licitación pública internacional en todos los contratos de obra que superen el
equivalente de U$S 1.000.000.
El proceso licitatorio verificado en la documentación obrante en los
expedientes de la muestra seleccionada está conformado por las siguientes instancias:
1. Aprobación del proyecto y presupuesto de la obra. Autorización del llamado a licitación
pública para encomendar la ejecución de los trabajos a través de Resolución del Administrador
General de la DNV.
2. Llamado a licitación.
3. Acto de Apertura de licitación en el cual se abre el sobre N° 1 presentado por el oferente.
Dicho sobre incluye información sobre la capacidad financiera, legal y técnica de la firma, tal
como experiencia general y específica, personal clave y maquinaria disponible para el proyecto,
contratos ejecutados y en ejecución, etc. Asimismo, debe contener el desarrollo de metodología y
planes de trabajo que se adecuen a las especificaciones técnicas de la obra.
4. En base a la información mencionada en el punto anterior, se procede a la precalificación de
los oferentes.
5. Una vez aprobada la precalificación por el BID se efectúa la Apertura del sobre N° 2 que
contiene la oferta económica con la respectiva cotización de precios.
6. El Consejo Técnico de la DNV analiza los antecedentes, aconsejando la adjudicación a favor
de la firma cuya propuesta haya sido evaluada como la más baja y que se ajuste a los
documentos de la licitación.
7. Una vez aprobado el modelo de contrato por el BID que la DNV propone firmar con el
adjudicatario, mediante resolución del Administrador General del organismo se aprueba el
resultado de la licitación.
8. Se procede a la firma del contrato entre la DNV y la firma adjudicataria de la licitación.
De acuerdo a lo estipulado por el Contrato de Préstamo, el llamado a
licitación debe ser publicado en por lo menos uno de los periódicos de mayor circulación del país
y por lo menos en tres oportunidades, y en dos de los siguientes tres medios: revista técnica de
amplia circulación internacional; periódico de las Naciones Unidas “Development Business” o
periódico de amplia circulación internacional.
De la documentación obrante en los expedientes de licitación de las obras
analizadas no surge copia de los avisos internacionales. La Unidad de Apoyo mantiene un
archivo de los avisos publicados en el periódico “Development Business”, siendo éste el único
medio internacional utilizado, a excepción de la publicación de seis obras BID efectuada en el
Wall Street Journal.
5.2. - Proceso de Ejecución, Supervisión y Estudios y Diseños de las obras.
Las inversiones previstas se desarrollan en tres etapas agrupadas según la
ejecución de obras del Primer Año, Segundo Año y Tercer/Cuarto Año del Programa.
5.2.1. - Determinación de las demoras en la ejecución con respecto a los plazos previstos.
Fuente BID
Las obras financiadas por el BID para el programa de Corredores Viales
Nacionales son 22.
De ese total, en la actualidad sólo ocho se encuentran finalizadas, lo que
representa un 36,4 %, y cuatro de ellas terminaron con atraso respecto del plazo previsto
contractualmente. De las obras terminadas, solamente en un caso (exp. N° 4510) pudo ser
visualizada la documentación de la recepción provisoria y definitiva de la obra, verificándose en
las restantes, atrasos significativos en la elaboración de dicha documentación.
De las 14 obras restantes que se hallan en ejecución:
• Una se encuentra suspendida por falta de aprobación por parte del gobierno de Mendoza del
estudio ambiental. Esta obra corresponde a la RN 40S - Variante paso por Tunuyán.
• Nueve, es decir el 69,2 %, presentan un atraso promedio del 22,9 %, siendo las que presentan
mayores atrasos las siguientes:
R 34 Antilla - Rosario de la Frontera con un 44,9 %.
R 231 Lago Espejo - Límite con Chile con un 43,1 %.
R 9 Puesto del Marqués - La Quiaca con un 35,2 %.
En mayo de 1996 la DNV acordó con el Banco la reducción de los plazos
contractuales para la ejecución de las obras a cuyos efectos se acordarían anticipos financieros,
según consta en la Ayuda Memoria de ese mes.
A continuación se detallan las cuatro obras finalizadas con atraso, tres de
las cuales habían recibido los mencionados anticipos financieros con el objeto de agilizar su
ejecución y no obstante ello el nuevo plazo contractual no fue cumplido.
Cuadro N° 9
Fecha
Nueva fecha Fecha real
Ruta
original de contractual terminación
terminación
127 Federal-Miñones
02/11/97
15/09/97
12/97
127 Miñones-La Hierra
02/05/98
02/08/97
12/97
127 La Hierra-Lte. c/Corrientes 24/10/97
24/07/97
02/98
143 Lte. c/La Pampa-Cochicó
23/05/97
02/98
De las restantes nueve obras que recibieron anticipos financieros, sólo una
cumplió el nuevo plazo contractual; tres deberían haber finalizado y aún se hallan en ejecución y
para las restantes cinco no ha vencido todavía el nuevo plazo contractual.
Por lo tanto, el 50% de las obras que renegociaron los términos
contractuales con el acuerdo de anticipos financieros no cumplieron el objetivo de agilizar su
ejecución. Al respecto es de señalar que no obra en los legajos constancia de la aplicación de
penalidad alguna.
Con relación al mecanismo de devolución de los mencionados anticipos se
detectó la aplicación de un criterio no uniforme debido a que algunas empresas los reintegran en
cuotas iguales y consecutivas y a otras se les practican porcentajes de descuentos fijos sobre su
certificación; teniendo en cuenta los plazos de ejecución de las obras, estas últimas resultan
favorecidas.
Fuente BEI
Las obras financiadas por el BEI para el programa de Corredores Viales
Nacionales son 6. La totalidad se halla en ejecución y registran atraso, siendo los más
significativos los siguientes:
•
•
•
R 14 La Cruz - Alvear con un 15,1 % de atraso respecto del plazo contractual.
R 38 Puente sobre el Río Aguapey - Empalme R 14 con un 14 %.
R 38 Empalme R 12 - Puente sobre el Río Aguapey con un 12,4 %.
Al 30/3/98 sólo una obra debería haber concluido pero aún se encuentra en
ejecución.
5.2.2. - Determinación de las obras con modificaciones de contrato que representaron
incremento de los montos contractuales firmados
Fuente BID
El 27,3 % del total de obras financiadas por esta fuente registró
modificaciones de contrato. Esas obras son las siguientes:
Cuadro N° 10
Modificaciones de contrato
(en $)
Ruta
127 La Hierra-Lte. c/Corrientes
127 Miñones - La Hierra
127 Lte. c/Entre Ríos-Emp. R 14
127 Federal- Miñones
143 Sta. Isabel- Lte. C/Mendoza
9 Pto. del Marqués- La Quiaca
Contrato Original
11.890.060
11.198.808
13.908.111
10.021.930
6.547.065
7.065.184
Modificación
2.160.456
1.394.457
1.004.226
874.845
447.800
201.091
% de
incremento
18,2
12,4
7,2
8,7
6,8
2,8
Cabe destacar que el motivo de las modificaciones de obra sufridas por los
cuatro tramos de la Ruta N° 127 fue la readecuación del proyecto original, situación que podría
demostrar falencias en los estudios y diseños realizados para estas obras.
Fuente BEI
A la fecha no se registran modificaciones de obra aprobadas para esta
fuente de financiación.
5.2.3. - Supervisión de obras
De acuerdo al Documento Preparatorio de Proyecto, la supervisión podrá
ser efectuada por contrato con firmas consultoras, por convenios con organismos provinciales o
por administración directa. En este último caso, los servicios de supervisión que preste la DNV
no podrán exceder del 30% del total requerido para las obras financiadas por el Banco.
Las obras cuya supervisión estuvo a cargo de la DNV resultaron más difíciles de
evaluar debido a la inexistencia de un expediente específico que concentre la totalidad de la
información relativa a la supervisión.
5.2.4. - Estudios y Diseños
Los estudios y diseños contratados para la ejecución de las obras BID
correspondientes al tercer y cuarto año se iniciaron con la contratación de un estudio de
prefactibilidad para evaluar las necesidades en más de 1.300 Km. de rutas.
El costo de este estudio fue de $ 421.064. En el mes de agosto de 1996,
previa no objeción del Banco, se dio comienzo al proceso de selección de empresas consultoras
que concluyó con la suscripción de contratos con 11 firmas proyectistas, para la realización de
los estudios y diseños correspondientes. La ejecución de los mismos fue prevista entre el mes de
abril de 1997 y enero de 1998, con un costo de inversión de $ 6.672.688.
La confección de los estudios mencionados sufrió demoras que derivaron
en la finalización de los mismos en el mes de junio de 1998. A la fecha del presente informe los
once estudios se encuentran terminados; sin embargo las obras para las que fueron requeridos no
podrán ser ejecutadas debido a las razones presupuestarias mencionadas en el punto 5.2.6.
5.2.5. - Adquisición de equipos e instrumentos
Según el informe de revisión del proyecto de marzo de 1998 solamente el
27,2 % del monto asignado habría sido aplicado a esa fecha, permaneciendo los equipos
(puentes) adquiridos, a ese momento, en depósitos de la DNV para ser utilizados en caso de
emergencia. El resto de los equipos de medición y computación previstos, por un valor de U$S
3.214.000, están en trámite de licitación por no haber alcanzado el resultado de la precalificación
el mínimo de empresas exigidas por el Banco.
5.2.6. – Restricciones presupuestarias
Se tomó conocimiento con posterioridad al cierre de las tareas de campo,
que por nota N° 2090 de fecha 21/07/98 la Gerencia de Administración informa a la UC-BID
que la Secretaría de Hacienda ha fijado un tope de $ 38.554.000, en la Fuente de Financiamiento
22 - Crédito Externo para atender el gasto de los proyectos parcialmente financiados por el BID BEI.
La mencionada restricción presupuestaria impediría dar comienzo a las
obras BID del tercer y cuarto año y compromete la finalización de las obras BID y BEI del
segundo año.
5.2.7. - Desembolsos BID
A continuación se efectúa un análisis de los desembolsos requeridos al
Banco y sus respectivas rendiciones al 31/12/97:
Año
1994
1995
1996
1997
FIV
Cuadro N° 11
Análisis de Desembolsos
(en U$S)
Desembolsos
Rendido
13.685.097
1.685.097
33.500.000
10.409.510
50.000.000
43.300.895
57.900.595
69.525.749
1.592.200
1.592.200
Saldo
12.000.000
35.090.490
41.789.595
30.164.441
30.164.441
Al 31/12/97, los desembolsos acumulados que se efectuaron para la
ejecución del Programa, ascendieron a $ 156.677.892, de dicho monto se han rendido $
126.513.451.
En los años transcurridos desde el inicio del Préstamo, se observa una
solicitud de fondos excesiva para cumplir con las necesidades de las obras que se hallaban en
ejecución, lo cual demostraría deficiencias en la presupuestación generando una mayor carga
financiera que la necesaria, atento la mayor tasa que devengan los intereses en comparación con
la comisión de compromiso que se abona hasta el efectivo requerimiento de los fondos.
5.3. - Proceso de selección y contratación de la categoría Asistencia Técnica.
Se ha asignado a la categoría Asistencia Técnica el monto de $ 9.803.000.
Se procedió al análisis del rubro Asesoramiento y apoyo a la Unidad Coordinadora del Proyecto
en base al criterio de significatividad, ya que representa el 48,6 % del total de la categoría. En
ese orden, se seleccionó la contratación de con la firma Citeco S.A.-AICC S.A.-MAI Inc.
El monto del contrato firmado el 16/11/94, fue de $ 3.757.922,40, y el
vencimiento contractual es el 16/11/98.
El 13/6/97 la Subgerencia de Estudios y Proyectos solicita a la Gerencia de
Obras y Servicios Viales la contratación de un servicio de apoyo para la revisión de 11 contratos
de consultoría financiados por el BID, correspondientes a las obras del tercer y cuarto año del
Programa.
Dicha contratación incluía además la incorporación de 2 profesionales del
área de la ingeniería con antecedentes viales y de un administrativo con manejo de PC. Este
pedido se sustenta en los escasos recursos humanos de especialización técnica con que cuenta la
Subgerencia mencionada.
El día 26/6/97 la Gerencia de Obras y Servicios Viales solicita a la
Consultora Citeco S.A. presupuesto de las tareas a realizar.
El mismo día de su recepción, 27/6/97, la mencionada Consultora cotiza
en $ 1.009.690,00 (IVA incluido) la prestación de los servicios requeridos. Este presupuesto se
compone de $ 717.442 para la revisión de proyectos y $ 292.248 para el personal de apoyo a la
DNV durante 12 meses desde el 1/7/97 hasta el 30/6/98.
El 21/7/97 la Subgerencia de Asuntos Jurídicos manifiesta su no objeción
de carácter legal a la suscripción de la correspondiente adenda y el mismo día se suscribe. El
22/7/97 se firma la Resolución N° 365/97 por la cual se aprueba la adenda firmada el día
anterior.
El 20/11/97 la Gerencia de Administración manifiesta que ante la no
existencia de una conformidad expresa del BID, se financie la adenda con Fuente del Tesoro
Nacional.
Mediante nota CAR 2530/98 del 11/6/98, el BID comunica al
Administrador General de la DNV que el procedimiento realizado para la suscripción y puesta en
vigencia de la citada adenda, incumple lo establecido tanto en el Contrato de Préstamo y sus
respectivos anexos, como en el contrato suscrito por la DNV con la firma consultora. En
consecuencia, el Banco considera que no es posible reconocer el gasto que surge de la adenda
como contrapartida local.
Dado que no obran constancias de haberse requerido otros presupuestos, es
opinión de esta auditoría que ante la necesidad de la contratación manifestada por la DNV, se
debería haber llevado a cabo una nueva licitación o concurso de precios y no una contratación
directa, ya que el objeto de la adenda no es una ampliación del contrato original.
Además, cabe señalar que en ningún momento la DNV dio conocimiento
al BID de las gestiones llevadas a cabo a pesar de que se trataba de una contratación en el marco
de este Programa y que pretendía ser financiada por el mismo.
Por último se considera que el monto de la nueva contratación excede los
valores normales de mercado. A título de ejemplo se destaca que el valor acordado para los
servicios de la categoría F - Secretarias y Personal Administrativo es de $ 4.422 mensuales por
persona con un plazo de duración de 12 meses.
5.4. - Análisis en particular de las obras incluidas en la muestra
A continuación se expone el detalle de obras incluidas en la muestra:
Fuente BID
a) Ruta N° 7 Luján de Cuyo - Potrerillos. Exp. N° 4508/94.
Monto de Contrato: $ 13.973.895 Fecha de replanteo: 11/5/95 Vencimiento: 11/1/98
De acuerdo al expediente de supervisión de la obra, los trabajos no se
finalizaron en la fecha acordada en oportunidad del otorgamiento del anticipo financiero a la
empresa contratista. Registra al mes de marzo de 1998 un atraso del 10,9 %. Se estima como
fecha posible de habilitación de la ruta el mes de junio de 1998.
b) Ruta N° 143 Santa Isabel - Límite con Mendoza. Exp. N° 4511/94
Monto de Contrato: $ 7.171.880 Fecha de replanteo: 13/5/95 Vencimiento: 13/5/97
La obra sufrió un retraso de 5 meses, finalizando el 12/10/97.
Existen constancias de que la empresa contratista atravesó un concurso
preventivo durante 1997.
Se encuentran en trámite sin resolver una serie de reclamos presentados
por la contratista que suman un total de $ 935.143,67 equivalentes al 13,0 % del monto de
contrato.
c) Ruta N° 16 El Quebrachal - J.V. González. Exp. N° 1887/94
Monto de Contrato: $ 8.614.487 Fecha de replanteo: 17/3/95 Vencimiento: 17/9/96
El plazo de ejecución de la obra sufrió un retraso de 5 meses. Los motivos
esgrimidos por la empresa para justificar el retraso fueron, entre otros, que no se disponía de la
documentación técnica al momento de comenzar los trabajos de construcción y además los
prolongados tiempos insumidos por la DNV en la aprobación de las modificaciones de obra.
d) Ruta N° 151 Cerro Colón - Santa Isabel. Exp. N° 4512/94
Monto de Contrato: $ 12.719.061 Fecha de replanteo: 25/4/95 Vencimiento: 25/6/97
La ejecución de la obra finalizó en término, cumpliendo con el objetivo del
anticipo financiero recibido por la empresa. La obra registró una economía de $ 837.282,87,
resultando el costo final de la misma de $ 11.566.429,73.
El control de carga del puente Arroyo La Barda fue efectuado con
posterioridad a la fecha de finalización del plazo de obra, período de seis meses en el cual se
deberían haber realizado las mediciones necesarias para verificar la calidad de la misma. La obra
fue habilitada el 2/02/98.
e) Ruta N° 143 Límite con La Pampa - Carmensa. Exp. N° 4510/94
Monto de Contrato: $ 5.683.007 Fecha de replanteo: 15/5/95 Vencimiento: 15/5/97
La empresa finalizó la obra el 31/05/96 con una antelación de 11 meses,
sin haber recibido anticipo financiero. Con fecha 29/01/97 se extendió el Acta de recepción
definitiva, la cual fue enviada por la DNV a la UC-BID recién el 29/04/98.
f) Ruta 231 Neuquén Lago Espejo-Límite con Chile
Monto contrato: $ 12.978.209 Fecha de replanteo: 3/4/96 Vencimiento: 3/4/98
La apertura de la licitación fue el 16/12/94; sin embargo, la obra recién
comenzó 16 meses después por problemas en la adjudicación motivados en reclamos de la
empresa adjudicataria no atendidos por la DNV por considerarlos improcedentes.
Con fecha 28/12/95, el BID ofrece su no objeción a que se deje sin efecto
la adjudicación inicial y se readjudique al segundo oferente. Asimismo, el Banco solicita que se
gestione la ejecución de la garantía por mantenimiento de oferta y los montos percibidos se
viertan a los recursos del Programa.
Dicha garantía no pudo ser ejecutada por haber operado su vencimiento, ya
que habiendo transcurrido los 120 días de validez de la oferta desde su presentación, la DNV no
gestionó la renovación por ampliación de plazo pertinente. Finalmente, por Resolución del
12/03/96, se autoriza la devolución de la garantía respectiva y se adjudica la obra al segundo
oferente.
A marzo de 1998 la obra registra un atraso del 43,1 %. Por otra parte, se
encuentra en trámite una modificación de obra requerida por la empresa que de ser aprobada
aumentaría en 24 meses el plazo contractual e implicaría una mayor inversión de $ 6.679.917,
que representa el 51 % del monto contractual.
Esta modificación consiste en efectuar trabajos de reparación en los
derrumbes producidos en los muros de talud y en los taludes de los terraplenes que se
presentaron entre la progresivas 1200 de la sección Río Correntoso-Lago Espejo y 7800 de la
sección Lago Espejo-Aduana, como así también readecuar el proyecto para los sectores de obra
aun no construidos con el objeto de evitar riesgos futuros que pueden poner en peligro la
estabilidad de la ruta y la seguridad del usuario.
Según entrevistas con el jefe de la 1era. Región no se puede asegurar que
la modificación mencionada será suficiente para recomponer la obra. La DNV no aprobó el
monto de la misma y propuso una serie de economías que la redujeron a $ 4.176.587.
En base a evaluaciones técnico-económicas realizadas por la DNV, surge
que la obra con el nuevo monto a aprobar de $ 19.658.126 no sería financiable por el BID, ya
que el proyecto propuesto presenta una TIR inferior al 12 % y por ende incumple un criterio de
elegibilidad para el Banco. Asimismo, se desconoce en la actualidad la respuesta de la empresa a
la reducción efectuada en el costo de la modificación de obra.
Ante el reclamo efectuado por la DNV a la consultora Organtec S.A.,
encargada de la elaboración del proyecto de la obra, delimita su responsabilidad argumentando
que el estudio contó con la aprobación de Vialidad Nacional, Parques Nacionales y el BID.
De la lectura del Trámite Interno que se mantiene con la firma proyectista,
surge que los derrumbes fueron generados por la presencia de mantos de arena volcánica que
habrían sido inadecuadamente evaluados en el proyecto. Asimismo, en observaciones efectuadas
a la documentación del proyecto por parte de la Subgerencia de Estudios y Proyectos con fecha
22/9/94, se había detectado la ausencia de estudios geotécnicos para asegurar la estabilidad de
taludes, contrataludes y muros, que eran responsabilidad del proyectista.
Como consecuencia de la aceptación que la DNV hizo del proyecto
oportunamente aprobado, fue restituida a la consultora la garantía de cumplimiento de contrato
con fecha abril de 1995.
Es opinión de esta auditoría que la obra no debería haber sido comenzada
hasta no haberse agotado la discusión técnica con la firma proyectista relativa a la ausencia de
los estudios geotécnicos, situación advertida por la DNV en el año 1994. Asimismo, el reclamo
posterior de la DNV a la proyectista hace concluir que el proyecto estuvo mal aprobado.
g) Ruta N° 34 Antilla- Rosario de La Frontera (Sección I). Exp. N° 3689/96
Monto contrato: $ 12.762.059 Fecha de replanteo: 28/1/97 Vencimiento: 28/1/99
Se produjo un conflicto contractual con la contratista, durante el cual se
paralizó parcialmente la obra, situación que aun se mantenía a marzo de 1998. A dicha fecha la
obra registra un atraso del 30,8 %, situación que sumada a la modificación de obra en trámite
originada por falencias en el proyecto, imposibilitaría el cumplimiento del plazo contractual.
h) Ruta N° 34 Antilla- Rosario de La Frontera (Sección II). Exp. N° 3835/96
Monto contrato: $ 13.643.208 Fecha de replanteo: 28/1/97 Vencimiento: 28/1/99
Se produjo un conflicto contractual con la contratista, durante el cual se
paralizó parcialmente la obra, situación que aun se mantenía a marzo de 1998. A dicha fecha la
obra registra un atraso del 44,9 %. Cabe destacar que la empresa contratista encargada de la
construcción de esta obra, también es responsable por la Sección I.
i) Ruta N° 34 Pozo Hondo - Antilla. Exps. N° 5371/96 y 5372/96
Monto contrato: $ 15.477.614 Fecha de replanteo: 15/8/97 Vencimiento: 15/2/00
Monto contrato: $ 18.748.244 Fecha de replanteo: 15/8/97 Vencimiento: 15/2/00
El tramo está compuesto por dos secciones (Pozo Hondo-Gob. Garmendia
y Gob. Garmendia-Antilla) a cargo de una misma empresa constructora, registrando un adelanto
en la ejecución de la obra a marzo/98 de 59,2 % y 19,8 %, respectivamente.
j) Ruta N° 127 Lte. con Entre Ríos - Empalme Ruta N° 14. Exp. N° 1829/94
Monto contrato: $ 15.291.455 Fecha de replanteo: 16/4/95 Vencimiento: 16/12/97
Los trabajos no se finalizaron en la fecha prevista a pesar de habérsele
otorgado a la empresa contratista un anticipo financiero. A marzo de 1998 la obra registra un
atraso del 3 %.
k) Ruta N° 127 Federal - Lte. con Corrientes. Exps. N° 1845/94, 1846/94 y 1847/94.
Monto contrato: $ 11.133.132 Fecha de replanteo: 15/5/95 Vencimiento: 15/9/97
Monto contrato: $ 12.913.424 Fecha de replanteo: 2/5/95 Vencimiento: 2/8/97
Monto contrato: $ 14.407.734 Fecha de replanteo: 24/4/95 Vencimiento: 24/7/97
El tramo está compuesto por tres secciones (Federal-Miñones, La HierraLte.c/Corrientes y Miñones-La Hierra). Las tres obras no fueron finalizadas en la fecha prevista
pese a habérsele otorgado anticipos financieros a las respectivas empresas contratistas.
Fuente BEI
a) Ruta N° 14 Alvear - Cuay Grande. Exp. N° 2501/96. La Cruz - Alvear. Exp. N° 2502/96
Monto contrato: $ 11.986.443 Fecha de replanteo: 3/02/97 Vencimiento: 3/02/99
Monto contrato: $ 13.106.525 Fecha de replanteo: 3/02/97 Vencimiento: 3/02/99
La utilización de los equipos para mezclas asfálticas, compartida para
ambos tramos por parte de la empresa contratista, puede comprometer la terminación de las
obras en el plazo previsto, de acuerdo a lo expresado en el Informe de Control de Gestión de
abril de 1998.
Asimismo, el estado climático imperante en la región afectó la marcha de
los trabajos, lo que implicó un atraso a marzo de 1998 del 15,1 % para el tramo La Cruz-Alvear
y del 7,7 % para el tramo Alvear-Cuay Grande.
Fuente BIRF
a) Ruta N° 11 Basail - Resistencia. Exp. N° 283/93
Contrato: $ 2.556.604 Pagado: $ 1.395.172 Replanteo: 7/09/93 Vencimiento: 7/07/94
El Consejo Técnico analizó los antecedentes del proceso licitatorio,
aconsejando su diferimiento. A los siete días de tomada la decisión anterior, el Consejo presta
conformidad para la adjudicación a la firma Juan Lavigne S.A. que ocupó el primer lugar en el
orden de mérito técnico y económico. No constan en el expediente las razones que dieron origen
al cambio de opinión mencionado.
La obra registró dos modificaciones que llevaron el plazo original de
terminación del 7/07/94 (10 meses) al 20/11/97 (50 meses) y elevaron el monto contractual
inicial de $ 2.287.406,70 al actual de $ 2.556.604,05.
No consta en el expediente la aplicación de las sanciones previstas en los
artículos 50 inciso e) y 51 inciso a) de la Ley de Obras Públicas que hubieran correspondido
como consecuencia de la prolongada paralización que sufrió la obra.
De acuerdo al Informe de Control de Gestión de abril de 1998, no surge
que el contrato haya sido rescindido. Asimismo, el mencionado informe consigna que a
marzo/98 la obra alcanza un 78,6 % del monto contractual y que la empresa contratista anuncia
una nueva paralización por atrasos en los pagos de los certificados.
b) Ruta N° 11 Lte. c/Chaco-Arroyo El Pucú. Exp. N° 317/93
Contrato: $ 1.873.680 Pagado: $ 1.445.675 Replanteo: 2/8/93 Vencimiento: 2/9/94
La obra registró una modificación por $ 313.987 que extendió el plazo
contractual al 2/11/94. El 13/3/95 se amplía nuevamente el plazo según convenio entre DNV y la
Contratista hasta el 2/4/95.
En diciembre de 1995, la obra se hallaba totalmente paralizada y sin
existencia de los materiales acopiados de acuerdo al informe elaborado por el Distrito 22
Formosa.
La Subgerencia de Asuntos Jurídicos recomendó la rescisión del contrato
por aplicación del artículo 50 inciso e) de la Ley de Obras Públicas con las consecuencias
previstas en el artículo 51, sin que obren en el expediente constancias de su cumplimiento, ni que
la obra haya sido rescindida. Sin embargo, a marzo de 1998 y con el mismo avance registrado a
agosto de 1995, esto es 77,6 %, la obra sería recibida en forma provisional por la DNV.
c) Ruta N° 143 El Carancho - Chacharramendi. Exp. N° 343/93
Contrato: $ 3.499.691 Pagado: $ 393.206 Replanteo: 10/1/94 Vencimiento: 10/12/94
Según consta en el Informe de Control de Gestión de enero de 1996, la
obra registraba un atraso del 87,8 % al mes de diciembre de 1994, fecha en que debería haber
estado finalizada. Asimismo, se informó que el personal de la empresa, incluido el representante
técnico, se habían retirado de la obra por falta de pago de la contratista. Cabe señalar que la
contratista al momento de realizar su oferta económica concedió un descuento de $ 1.004.415
sobre el costo total.
Por Resolución del 28 de setiembre de 1995, la DNV rescindió el contrato
celebrado el 30/11/93 con la empresa G. Iezzi y Cia. SA. por $ 3.499.691, basado en los términos
del art. 50 inciso e) de la Ley de Obras Públicas.
Del Acta de Inventario que se efectúa con motivo de la recepción que hace
la DNV de la obra, recién en abril de 1996 surge que parte de los equipos afectados a la misma
fueron subastados públicamente como consecuencia de un juicio que mantenía la empresa desde
el año 1995.
Por nota de fecha 24/11/95, la supervisión manifestó a la superioridad de
la DNV que resultaba necesario actualizar el proyecto licitado oportunamente, ya que las
condiciones del tramo habían variado considerablemente con respecto a las que originaron dicha
obra, por lo cual en el momento de prepararse la documentación de la obra faltante se debían
incluir las reales necesidades que presentaba la calzada.
El 30/08/96 se suscribió el contrato con la empresa Burgwardt y Cía. SA.
por $ 5.544.041, que incluyó aumentos en las cantidades e ítems previstos en el contrato original
por deterioros provocados en el tramo debido al excesivo tiempo transcurrido desde la
elaboración del mencionado proyecto (año 1992). Con posterioridad se aprobó una modificación
de obra que elevó la inversión a $ 6.089.879.
El incremento del segundo contrato puede ser atribuido, en buena medida,
al deterioro sufrido en el tramo por el tiempo transcurrido hasta la prosecución de la obra y por
lo tanto imputable a la empresa Iezzi.
El contrato con la empresa que culminó la obra se originó en un concurso
de precios, no habiéndose practicado la licitación pública que hubiera correspondido de acuerdo
al Pliego de Bases y Condiciones para Obras Viales del BID.
No surge constancia alguna de penalidades aplicadas por la DNV a la
empresa contratada inicialmente, ni de la ejecución de su garantía.
d) Ruta N° 9 Empalme Ruta N° 66 - Tilcara. Exp. N° 329/93
Contrato: $ 957.411 Pagado: $ 408.552 Replanteo: 3/12/93 Vencimiento: 3/10/94
La obra sufrió una modificación que provocó un ahorro de $ 5.044 y al
mismo tiempo una ampliación de dos meses para la finalización de los trabajos; es decir, que la
fecha de terminación se trasladó al 3/12/94.
Con fecha 2/2/96 el Administrador General resuelve rescindir el contrato
por causas imputables a la empresa, siendo la inversión acumulada a dicha fecha el 42,7 % del
monto contractual.
No surge de la documentación analizada en el expediente N° 329/93
suministrado por la UC-BID las causas de dicha rescisión ni el curso que se le dio a la obra en
cuestión en lo referente a la culminación de los trabajos faltantes.
e) Ruta N° 34 Lte. c/Jujuy - Empalme Ruta N° 50. Exp. N° 403/93
Contrato: $ 1.180.045 Pagado: $ 305.299 Replanteo: 12/2/94 Vencimiento: 12/10/94
Con fecha 22 de mayo de 1996 la DNV aprueba un menor gasto para la
obra de $ 1.799 por modificaciones del Plan de trabajos que justifica, libre de penalidades, el
atraso de 16 meses incurrido por la empresa para la concreción de las obras, llevando la fecha de
vencimiento de las mismas al 12 de febrero de 1996, esto es 16 meses en una obra que debía
finalizarse en 8.
Cabe destacar que por nota de la empresa contratista de octubre/95, ésta
asigna la responsabilidad del atraso a los 12 meses que demoró la DNV en resolver el trámite de
modificación de obra y un lapso de 4 meses que demandó la ejecución de los trabajos.
f) Ruta N° 231 Empalme Ruta N° 237 - Río Huemul y Río Huemul - Lago Espejo.
Exps. N° 7381/83 y 7382/83
Contrato: $ 4.999.620 Pagado: $ 2.640.423 Replanteo: 21/2/85 Vencimiento: 21/8/87
Contrato: $ 5.901.169 Pagado: $ 1.907.091 Replanteo: 20/12/84 Vencimiento: 20/6/87
Las licitaciones correspondientes a estas obras fueron efectuadas el día
8/8/83. Los motivos de las demoras ocurridas hasta el replanteo obedecieron a que la firma que
ocupaba el primer lugar en el orden de precios ofertados, Burgwardt y Cía S.A., no contaba con
la disponibilidad de equipos necesaria para realizar los dos tramos.
En un primer momento las observaciones son desatendidas y,
posteriormente, se desestima la oferta y se adjudica a la siguiente en el orden de precios, la UTE
Conevial-Babic-Codi.
Con respecto a la primera obra, el 12/9/85 Burgwardt solicita a la DNV la
rescisión del contrato por alteración de la ecuación económica o, en su defecto, la renegociación
del mismo. La DNV encuadró a la empresa en las causales del art. 50 de la Ley de Obras
Públicas lo cual es rechazado en todos sus términos por la misma, que comienza a gestionar la
transferencia del contrato a favor de la empresa Conevial, demostrando la existencia de un
acuerdo de voluntades que se concretaría a través del ofrecimiento y la aceptación de las
empresas sin intervención alguna del organismo, que autoriza la cesión de la obra mediante
Resolución de fecha 10/1/86.
Con fecha 30/12/86 se aprueba la primera modificación para la obra del
primer expediente que extiende el plazo hasta el 21/2/89. Considerando que el vencimiento para
recibir los desembolsos BIRF era el 31/12/87, gran parte de la obra debió ser financiada con
fondos del Tesoro.
Cabe destacar que Conevial fundamenta su pedido de modificación en que
Burgwardt no había previsto las instalaciones suficientes para la ejecución de la obra. No surgen
constancias de que la supervisión efectuada por la DNV hubiera advertido tal situación.
Se detectó además que esta obra sufrió una paralización por un período de
18 meses y registró otras dos modificaciones que ampliaron su plazo contractual hasta el
30/3/94, es decir 109 meses, conforme al listado de obras terminadas adjunto al Informe de
Control de Gestión de abril de 1998.
En lo referente a la segunda obra, las demoras incurridas hasta su
iniciación obedecieron a problemas de índole presupuestario.
La obra sufrió una paralización por un período de 18 meses y registró
cinco modificaciones que prolongaron su plazo contractual hasta el 30/11/93, es decir 107 meses,
conforme al listado de obras terminadas adjunto al Informe de Control de Gestión de abril de
1998.
Cabe destacar que existe un informe del Tribunal de Cuentas de la Nación
de fecha 10/07/89, sin respuesta por parte de la DNV, que manifiesta que las contínuas y
reiteradas modificaciones de obra son consecuencia de los defectos de previsión o de pericia
técnica en la confección del proyecto.
Asimismo, manifiesta que esta obra se licitó en base a un anteproyecto que
convalida la DNV al adjudicarlo, dejando la definición final a los oferentes en sus propuestas, no
quedando muy claro si conocen con profundidad la obra, tanto el ente vial como la contratista.
Considerando que el vencimiento para recibir los desembolsos BIRF era el
31/12/87, gran parte de la obra quedó sin financiamiento externo por lo cual su ejecución debió
ser atendida con fondos del Tesoro Nacional.
Fuente FTN
a) Ruta N° 14 Dos de Mayo-San Pedro. Exp. N° 2387/92
Contrato: $ 32.702.351 Pagado: $ 25.706.538 Replanteo: 6/7/92 Vencimiento: 6/4/96
La obra en cuestión registra antecedentes de haber sido comenzada a partir
de Convenios suscritos en los años 1978 y 1979 entre la DNV y la Provincia de Misiones, siendo
financiada por esta última con recursos no reintegrables del Fondo de Desarrollo Regional.
A posteriori, en los años 1984 y 1985, se suscribieron convenios
modificatorios por los cuales la DNV tomaba a su cargo la financiación de la obra citada.
En 1990 se decidió dar por concluidos los convenios anteriores quedando
una vez más la ejecución y financiación de la obra totalmente a cargo de la provincia de
Misiones.
En 1992 y con motivo de la existencia de trabajos faltantes se firmó un
Acta entre el Ministerio del Interior y la Provincia de Misiones por la cual en los años 1992,
1993 y 1994, la DNV se compromete a aportar $ 15.000.000, para concluir la obra faltante que
ya registraba tres modificaciones.
El 23/7/96 la DNV aprueba una modificación de obra por $ 9.816.440, lo
cual amplía el plazo contractual en 24 meses adicionales debiendo concluir el 6/7/98, con lo cual
el total invertido en la obra se elevó a $ 42.518.791. Con fecha 26/3/96 la DNV emana una
directiva mediante la cual se ordena a los supervisores de obras se abstengan de propiciar
modificaciones y remitir a la dependencia de origen las que se encuentren en trámite.
Según consta en el informe de Control de Gestión de abril de 1998, la obra
en cuestión fue concluida en octubre de 1997 con lo cual su ejecución habría demandado un total
de 19 años, registrando durante su duración cuatro modificaciones de obra, una de las cuales se
aprobó tres meses después de haberse ordenado la suspensión de dichos trámites.
b) Ruta N° 9 León-Molle Punco. Exp. N° 10193/88
Contrato: $ 2.333.484 Pagado: $ 1.308.679 Replanteo:14/6/89 Vencimiento:14/12/90
A lo largo del desarrollo de la presente obra se produjeron tres
modificaciones que generaron un mayor costo equivalente al 91 % del monto de contrato y una
paralización de 23 meses que prolongaron el plazo contractual hasta el 30/10/1997.
Según consta en el informe de control de gestión de abril de 1998, la obra
se encuentra prácticamente paralizada registrando un faltante equivalente al 8,71 %. El
equipamiento con que cuenta la contratista es precario y escaso y el personal de conducción no
se hace presente, por lo cual no resulta posible estimar el curso de los trabajos faltantes en el
corto plazo.
Surge del análisis que la duración de 18 meses previstos para esta obra se
elevó a más de siete años no pudiendo ser previsto aún su plazo de terminación. Asimismo, el
mayor costo resultante respondió a un cambio total del contrato, en la necesidad de adecuar los
trabajos, lo que haría cuestionable la excelencia de los estudios realizados para el proyecto de la
obra.
c) Ruta N° 250 Pomona-Choele Choel. Exp. N° 5430/96
Monto contrato: $ 3.009.530 Replanteo: 23/5/97 Vencimiento: 22/5/98
El 11/02/98 la DNV resuelve aprobar una modificación de obra por $
762.144 equivalente al 25,3 % la cual no altera el plazo de ejecución original. Esta modificación
crea dos nuevos ítems y aumenta volúmenes de material en otros con motivo del deterioro de la
calzada detectado al realizarse el Acta de replanteo de la obra.
Este deterioro obedece al tiempo transcurrido entre la ejecución del
proyecto y la licitación. De la documentación analizada surge que el proyecto fue realizado en el
año 1995 y la licitación fue aprobada por Resolución del 3/4/97, por cuanto al momento de
iniciarse las obras se habrían modificado las condiciones que motivaron el llamado. Es opinión
de esta auditoría que el mayor gasto a afrontar se debe a la lentitud demostrada por parte del
Organismo ejecutor.
d) Ruta N° 34 Gral. Mosconi-Tartagal. Exp. N° 402/93
Monto contrato: $ 398.060 Pagado: $ 136.053 Replanteo: s/d Vencimiento: s/d
La obra fue paralizada según acta del 16/12/94 y habiéndose aplicado a la
empresa multas por mora, la DNV aprueba ampliación de plazo al 18/07/95 y autoriza la
devolución de las penalidades impuestas oportunamente sin que conste su justificación.
El 6/02/96 se rescinde el contrato para proceder a un nuevo llamado a
licitación. No surgen del expediente analizado los motivos de dicha rescisión.
e) Ruta N° 11 Emp. Ruta AO11-Lte. c/Paraguay. Exp. N° 316/93
Contrato: $ 1.542.877 Pagado: $ 890.146 Replanteo: 3/1/94 Vencimiento: 3/1/95
La obra registraba a diciembre de 1995 un atraso del 50,1 % siendo muy
lento el ritmo de ejecución de las tareas entre los meses de enero y julio de 1995. En agosto de
ese año se produjo la paralización total de los trabajos.
La DNV resolvió el 3/7/96 la rescisión del contrato de acuerdo a lo
establecido en los artículos 50 inciso e) y 51 de la Ley de Obras Públicas. De la documentación
analizada no surgen constancias de que se hayan aplicado las penalidades mencionadas.
6. - CONCLUSIONES
1. – Considerando los tiempos insumidos en la contratación y ejecución de las obras, el
Programa sufrió un atraso de 24 meses con respecto a las pautas previstas en el Contrato de
Préstamo. Esta situación generó un pedido de prórroga autorizado por el BID que extendió el
plazo para efectuar el último desembolso hasta marzo del año 2000. Asimismo, el plazo para la
iniciación efectiva de la totalidad de las obras, que era de 42 meses contados a partir de la
vigencia del Contrato, fue ampliado a 66 meses.
Es de destacar que debiendo haber concluido el Programa el 31-3-98, su grado de avance al
31/12/97, medido a través de los desembolsos, alcanzaba sólo al 51 %. Por otra parte, dada la
restricción presupuestaria para el año 1998 mencionada en el punto 5.2.6., la ejecución de las
obras BID del tercer y cuarto año se vería dificultada y comprometida la finalización de las obras
BID y BEI del segundo año.
2. - En caso de concluirse las obras BID que se hallan en ejecución, la meta física alcanzada sería
sólo de 700,61 km., que representan el 37,9 % de los 1850 km. previstos originalmente en el
Contrato de Préstamo y el 52,9 % de los 1325 km. de las metas físicas redefinidas. Por lo tanto el
Programa financiará una cantidad significativamente menor de kilómetros con el mismo costo
presupuestado originalmente.
3. - El costo promedio por kilómetro de obra financiada por el BID, en las ocho obras
terminadas, superó al estimado en el Documento Preparatorio del Proyecto, habiéndose
incrementado en un 88 %.
4. - Del total de obras terminadas financiadas por el BID el 50 % no cumplió el plazo contractual
previsto y el 69,2 % de las que se hallan en ejecución presentan atrasos.
5.- Habiéndose acordado anticipos financieros con el objeto de reducir los plazos de ejecución,
seis de las doce obras que recibieron anticipos no cumplieron los nuevos plazos contractuales.
No surge de la documentación analizada que se hayan aplicado penalidades relativas a dicho
incumplimiento. Asimismo, no se detectó un criterio uniforme en el mecanismo de devolución
de los mencionados anticipos.
6. - A marzo de 1998, el 27,3 % del total de obras financiadas por fuente BID registró
modificaciones contractuales. Las financiadas por fuente BEI no sufrieron modificaciones de
obra. Con respecto a los contratos de fuente BIRF y FTN no fue posible cuantificar el monto de
sus modificaciones. La información sobre estas obras que recopila la UC-BID carece del grado
de detalle necesario para efectuar su análisis, ya que no contempla los datos relevantes de la
totalidad de las obras financiadas desde el inicio del Programa. Asimismo, se han detectado
diferencias entre informaciones provenientes de distintas fuentes referidas a idénticos aspectos.
7. - Con respecto a las adquisiciones de equipos e instrumentos, a la fecha de la auditoría se
aplicó sólo el 27,2 % del monto asignado a dicho rubro y el resto de los fondos aun no pudo ser
ejecutado debido a inconvenientes en el proceso licitatorio.
8. - Con relación a la adenda suscrita con la consultora que realiza el apoyo a la Unidad
Coordinadora del BID, se deberían haber respetado las reglamentaciones pertinentes, esto es,
practicado una licitación o concurso de precios en lugar de una contratación directa. El
procedimiento realizado incumple lo establecido en el Contrato de Préstamo, por lo cual el
Banco manifestó que no es posible reconocer el costo que surge de la adenda como contrapartida
local del Préstamo. Asimismo, se considera que el monto pagado excede los valores normales de
mercado.
9. - Los estudios y diseños contratados para la ejecución de las obras BID correspondientes al
tercer y cuarto año que insumieron una inversión de $ 7.811.194 podrían no ser utilizados
durante el presente Programa. Dicho monto incluye el costo de la adenda para la revisión de los
estudios cuya financiación fue objetada por el Banco de acuerdo a lo expresado en la conclusión
anterior.
8. - RECOMENDACIONES
Del análisis efectuado se entiende procedente practicar las siguientes
recomendaciones:
• Gestionar la disponibilidad de los fondos necesarios para que las obras ya iniciadas con fuente
de financiamiento BEI y las obras BID del primer y segundo año puedan ser concluidas
durante el período que resta hasta la finalización del Programa.
• Evitar que el recurso de la modificación de obra que no responda a causas imprevisibles se
convierta en una alternativa corriente a la que fácilmente pueda acudirse para subsanar
eventuales defectos de previsión o de pericia técnica en la confección de los estudios y
proyectos de las obras, toda vez que dichas modificaciones ocasionan demoras y suspensiones
innecesarias hasta su aprobación con el consiguiente perjuicio económico para el Estado y
comprometen el cumplimiento de los objetivos del Programa.
• Acelerar el proceso de adquisición y contratación de los equipos e instrumentos de medición
con cargo al financiamiento del Programa.
• Definir y solucionar prontamente la situación por la que atraviesa la obra de la Ruta 231 en la
provincia del Neuquén financiada con fondos BID, ya que dicha ruta constituye la única vía
de comunicación transitable durante todo el año a través del paso internacional Puyehue con
la vecina República de Chile.
• Consignar en un mismo registro la totalidad de los datos relevantes de las obras comprendidas
en el Programa desde su inicio, con el objeto de proveer información integral sobre el
universo de obras financiadas por el mismo. De esta forma se evitarían diferencias entre
informes provenientes de distintas fuentes y referidos a idénticos aspectos.
Buenos Aires, 4 de diciembre de 1998.