2012_184info.pdf

INFORME DE AUDITORÍA
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL PLAN
INTEGRAL DE SANEAMIENTO AMBIENTAL (PISA)
AL 31 de DICIEMBRE DE 2011
PROGRAMA N° 46
1. OBJETIVO:
Verificar, de acuerdo con lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en la sentencia de fecha 8 de julio de 2008, la asignación de fondos y la
ejecución presupuestaria, destinadas al Plan Integral de Saneamiento
Ambiental (PISA) de la Cuenca Matanza Riachuelo, correspondiente al
Programa 46 denominado “Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios”,
en la jurisdicción Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios del Estado Nacional, evaluando la correspondencia de los valores
consignados en el PISA con los registros obrantes en el Sistema Integrado de
Información Financiera (SIDIF)al 31 de diciembre de 2011.
Analizar la aplicación de la normativa vigente en materia de transferencias de
fondos federales, según lo dispuesto por el Decreto 225/2007 y el proceso de
rendición de fondos de acuerdo con la Resolución N° 267/2008 del Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, aprobatoria del
Reglamento General de Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios
Transferidos a Provincias, Municipios y otros Entes.
2. ALCANCE DE LA LABOR:
El examen fue realizado de conformidad a las Normas de Auditoría
Externa de la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por
Resolución Nº 145/93 de fecha 7 de octubre 1993, dictadas en virtud de las
facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley Nº 24.156.
1
El presente informe abarca hasta el 31 de diciembre de 2011, siendo éste el
primero emitido conforme al Objetivo de Auditoría. Nuestro examen comprende
lo referente a la operatoria financiera y a las actividades que están a cargo de
la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUyV).
En lo que respecta al control del cumplimiento de la normativa vigente, Decreto
225/2007 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público y la Resolución N° 267/2008 aprobatoria del Reglamento General de
Rendición de Cuentas de Fondos, en atención a la naturaleza intrínseca del
objeto a auditar, se aplicaron procedimientos de auditoría que
abarcan el
desarrollo de cada acuerdo hasta la fecha de corte.
El Estado Nacional, según la información brindada por el PISA, ejecutó créditos
presupuestarios para el 2011 por un total de $ 3.718.127.395, cuyo detalle por
línea de acción es el siguiente:
Devengado
2011
Líneas de Acción
%
3-FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
136.778.069
3,68
4-ORDENAMIENTO TERRITORIAL
534.981.590 14,39
6-PLAN SANITARIO DE EMERGENCIA
151.494.857
8-URBANIZACION DE VILLAS Y ASENTAMIENTOS PRECARIOS
710.222.334 19,10
4,07
9-EXPANSION DE LA RED DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO CLOACAL 1.831.703.502 49,26
10-DESAGUES PLUVIALES
12- LIMPIEZA DE MARGENES Y CAMINO DE SIRGA
13-SANEAMIENTO DE BASURALES
TOTALES:
310.281.138
8,35
34.200.000
0,92
8.465.904
0,23
3.718.127.395 100%
Por su parte la línea 8 “URBANIZACION DE VILLAS Y ASENTAMIENTOS
PRECARIOS” expone un devengado de$ 710.222.334, representando esta
línea el 19,1% del total. Asimismo el Programa 46, el cual es parte integrante
2
de la mencionada línea de acción, registra un devengado según el PISA de $
272.548.758, que representa el 38% de la misma.
A los efectos de cumplimentar el objetivo, se desarrollaron los siguientes
procedimientos de auditoría:
1. Identificación, obtención y análisis de la normativa general del programa,
modalidad de asignación y transferencias de fondos y su instrumentación.
2. Pruebas de concordancia entre lo expuesto en el PISA al 31 de diciembre
2011 y los registros del Sistema Integrado de Información Financiera
(SIDIF).
3. Entrevistas y reuniones con funcionarios nacionales de la Subsecretaría
de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUyV)
4. Obtención de la información sobre asignación de fondos y ejecución
presupuestaria a través de los registros obrantes en el SIDIF a través de
los Listados Parametrizados de Gastos por Beneficiario.
5. Dada la magnitud de transacciones del programa a auditar, se seleccionó
una muestra en base al universo a auditar y se definió el tamaño de la
misma en función de dos parámetros: cantidad de acuerdos y volumen de
transferencias. La muestra seleccionada representó el 43% de las
transferencias realizadas durante el ejercicio fiscal 2011. En el cuadro
siguiente puede observarse la relevancia de la muestra, desagregada por
acuerdos y por municipios:
3
Municipios
Acuerdos
N°
Muestra
$
SIDIF
$
1634/2011
3.159.750
811/2011
3.947.117
1015/2011
7.434.639
458/2011
2.492.292
1740/2011
12.707.821
243/2011
5.416.584
36/2008
32.358.706
377/2008
10.608.146
LOMAS DE ZAMORA
4177/2009
LA MATANZA
CABA
%
72.693.824
23
12.707.821
100
117.650.278
41
18.568.767
25.828.611
72
1825/2010
20.708.880
50.350.494
41
253/2011
10.529.198
40.613.899
50
254/2011
9.582.862
MERLO
466/2010
0
11.247.059
100
MARCOS PAZ
3301/2009
25.367.345
32.730.244
78
MORON
-
0
4.308.940
0
EZEIZA
-
0
9.992.053
0
TOTALES:
162.882.107
LANUS
AVELLANEDA
ALMIRANTE BROWN
378.123.223 43%
(-) No están comprendidos en la muestra, por lo tanto no se dispone de información de
N° de Acuerdo.
6. Se realizaron pruebas en base a la muestra seleccionada para verificar
los aspectos más relevantes en lo referente a:
 Análisis de los convenios suscriptos con los municipios.
 Verificar el cumplimiento de normas y procedimientos vigentes.
 Examinar la documentación presentada por los entes ejecutores,
certificados de avance de obra y rendiciones de cuentas, entre otros.
 Verificar el cumplimiento de la documentación que debe emitir la Unidad
de Gestión y la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda.
 Análisis de las rendiciones de cuentas presentadas ante la Unidad de
Gestión a fin de determinar su cumplimiento en tiempo y forma.
4
7. Realización de pruebas en base a la muestra seleccionada de los
expedientes de pago de las transferencias efectuadas, especialmente en
lo referido a la verificación de los requisitos sobre la cuenta receptora de
fondos, exigidos de acuerdo al anexo 1 del art.3° inc.b) de la Resolución
267/2008-MPFIPyS, aprobatoria del Reglamento General de Rendición de
Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias, Municipios
y otros Entes.
8. Con relación a las redeterminaciones de precios, se verificaron los
aspectos formales para su aprobación y su correspondencia con los
fondos devengados y transferidos. Sin embargo, la metodología aplicada
por los organismos encargados de la tarea para determinar los nuevos
valores, no ha sido objeto de esta labor de auditoría.
9. Se remitieron las siguientes notas a los efectos de requerir información:
 Nota Nº 17/12-GCCI
de fecha 24 de febrero de 2012, al Sr.
Coordinador de la SSDUyV, solicitando los expedientes que resultaron
alcanzados en la muestra seleccionada.
 Nota Nº 632/12-P, de fecha 28 de junio de 2012, al Sr. Subsecretario
de Desarrollo Urbano y Vivienda, solicitando la
documentación
faltante, relacionada con los distintos acuerdos que integran la muestra
de auditoría.
 Nota N° 810/12-P de fecha 24 de julio de 2012, al Señor Subsecretario
de Desarrollo Urbano y Vivienda, otorgando la prórroga solicitada en su
Nota SSDUyV N° 840/2012 para la entrega de la documentación
faltante requerida en nuestra Nota N° 632-P del 28/06/12.
 Nota Nº 18/12 DCOR AGN, de fecha 27 de Agosto de 2012, a la Sra.
Subdirectora Administrativa Financiera de la ACUMAR, solicitando
información respecto de las diferencias detectadas entre lo informado
por el PISA y los registros del SIDIF.
5
Las tareas de campo se llevaron a cabo en sede del Organismo entre el 16 de
diciembre de 2011 y el 31 de agosto de 2012.
3.
ACLARACIONES PREVIAS:
3.1. Aspectos inherentes a la jurisdicción:
Con la modificación de la Ley de Ministerios operada en el año 2003 mediante
Decreto N°1283, se creó el Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios.
En el mismo año se aprobó por Decreto N° 27 el organigrama de aplicación de
la administración centralizada de dicho Ministerio, estableciéndose los objetivos
del mismo.
Este acto administrativo ha sido objeto de algunas modificaciones posteriores,
una de ellas lo fue través del Decreto N°1142 por el cual se aprueba la
estructura organizativa del primer nivel operativo del Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios. Asimismo se especificó en la Planilla
Anexa al artículo 1 de dicho Decreto, cuales son los objetivos de las distintas
secretarías y subsecretarías que conforman el Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios.
En el año 2004 el Ministerio de Planificación dictó la Resolución N° 58 por la
cual se dispuso la apertura de estructuras inferiores de dicho Organismo.
Otra modificación efectuada al Decreto N° 27 antes mencionado, se realizó
mediante Decreto 907 del 2005, por el cual se resolvió establecer en el ámbito
de la Secretaría de Obras Publicas dependiente del MINPLAN la Subsecretaría
de Coordinación de Obra Pública Federal especificándose los objetivos que
deberá cumplimentar.
6
3.2. Antecedentes de los planes de construcción de viviendas:
El Estado Nacional a través del Ministerio de Planificación Federal e
Inversión Pública en el año 2004 –previo al fallo “Mendoza”-, celebró
un
Convenio Marco denominado “PROGRAMA FEDERAL DE CONSTRUCCION
DE VIVIENDAS I” con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las demás
provincias, por el cual el Estado Nacional otorgaba un financiamiento no
reintegrable para la construcción de 120.000 unidades de viviendas.
Posteriormente, con fecha enero 2005 se firmó el Convenio Marco denominado
“SUBPROGRAMA
FEDERAL
DE
URBANIZACION
DE
VILLAS
Y
ASENTAMIENTOS PRECARIOS” con la Provincia de Buenos Aires y distintos
Municipios, entre los cuales se encontraban algunos que componen la Cuenca
Matanza Riachuelo, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Avellaneda, Lomas
de Zamora y Morón. De acuerdo al Anexo I las obras planificadas para la
primera etapa para los Municipios de la cuenca conforman un total de 3.995
viviendas y 1.781 mejoramientos.
Finalmente en noviembre de 2006 se suscribió un Convenio Marco
denominado SUBPROGRAMA FEDERAL DE URBANIZACION DE VILLAS Y
ASENTAMIENTOS PRECARIOS PARA EL SANEAMINETO DE LA CUENCA
RIACHUELO-MATANZA-Primera Etapa- donde se incorporaron los municipios
de Almirante Brown, Esteban Echeverría, La Matanza, Florencio Varela, Lanús
y Marcos Paz. De acuerdo a la cláusula primera, las obras incluyen la
construcción
y
mejoramiento
de
viviendas,
obras
de
infraestructura
complementarias y equipamiento, que beneficiarán a un total de 10.745
familias.
Con fecha 23 de septiembre de 2010 se suscribió un Convenio Marco entre el
Estado Nacional, la
Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y los catorce Municipios que conforman la Cuenca Matanza
Riachuelo y la Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo para el cumplimiento
del Plan de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios en Riesgo
7
Ambiental de la Cuenca, segunda y última etapa. El convenio contempla la
asistencia a 17.771 familias radicadas a lo largo de la cuenca.
Con fecha 20 de diciembre de 2010 se firmaron los Acuerdos Generales con
cada uno de los municipios tal como lo establece el citado Convenio Marco.
Los acuerdos generales establecieron un Plan General conformado por
PROYECTOS, los cuales se llevarán a cabo por medio de Acuerdos
Específicos ampliando o perfeccionando los convenios particulares en
ejecución,
posibilitando
la
formulación
de
PROYECTOS
COMPLEMENTARIOS, a fin de garantizar la asistencia integral de las familias
con alto riesgo ambiental.
De esta manera, el Estado Nacional otorga el financiamiento con carácter no
retornable a través de partidas presupuestarias del inciso 5 denominadas
“Transferencias”. Dichos proyectos están bajo la órbita de la Secretaria de
Obras Públicas, dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios.
3.3. Definición Programática:
En lo que respecta a la estructura programática presupuestaria, en el año
2008 se dio de baja el Programa 26 denominado Desarrollo Urbano y Vivienda,
cuya reestructuración dio origen a cinco programas:
 Programa 42- Acciones para el Desarrollo de la Infraestructura Social.
 Programa 43- Desarrollo de la Infraestructura Habitacional “Techo
Digno”.
 Programa
44-
Acciones
para
el
Mejoramiento
Habitacional
Infraestructura Básica.
 Programa 45- Fortalecimiento Comunitario del Hábitat.
 Programa 46- Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios.
8
e
El programa 46 Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, fue incorporado
presupuestariamente a partir del año 2009 y tiene como finalidad resolver la
situación habitacional y ambiental de villas y asentamientos precarios, a través
de la urbanización de las familias que se encuentren en terrenos que no sean
aptos para el uso residencial.
Entre las acciones a realizarse a través de este programa se contempla:
 La construcción de viviendas nuevas para permitir la apertura de la red
vial
y/o
remplazar
viviendas
cuyas
características
las
hacen
irrecuperables.
 El mejoramiento de viviendas existentes.
 La ejecución de obras de infraestructura básica, contemplando redes
cloacales, provisión de agua potable, electricidad y gas.
 La
apertura
de
calles
internas
y
obras
complementarias
de
mejoramiento del hábitat.
La Unidad Ejecutora de este programa es la Subsecretaria de Desarrollo
Urbano y Vivienda dependiente de la Secretaria de Obras Públicas de la
Nación. Por su parte, la Unidad de Gestión está a cargo de la Dirección de
Políticas Habitacionales que funciona bajo la órbita de la mencionada
subsecretaria.
3.4. Código de Identificación Presupuestario:
En el año 2011 por Disposición Nº 137 del Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas, se dispuso modificar la apertura programática de la Jurisdicción 56
(Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios) SAF 354
(Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios), OD 604
(Dirección Nacional de Vialidad) OD 613 (Ente Nacional de Obras Hídricas de
9
Saneamiento), a los efectos de reflejar en el presupuesto 2011 las acciones
inherentes al Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Matanza
Riachuelo (PISA).
Por ello, en los programas vinculados con las líneas de acción del PISA, se
crearon varias actividades relacionadas específicamente con la ACUMAR,
aunque no todo el presupuesto asignado al PISA se encuentra identificado por
actividad en el SIDIF.
Para el Programa 46 las actividades creadas fueron tres: 77 (Acciones para la
Construcción de Vivienda en la Cuenca Matanza Riachuelo), 78 (Acciones de
Mejoramiento Habitacional en la Cuenca Matanza Riachuelo) y 79 (Desarrollo
de la Infraestructura Urbana y Complementaria en la Cuenca Matanza
Riachuelo).
3.5. Instrumentación del Programa
La instrumentación del programa está definida por el Decreto Nacional
225/2007, la Resolución MPFIyS N° 267/08, los convenios, y el Reglamento
Particular. Las responsabilidades de las partes intervinientes se encuentran
especificadas taxativamente en el acápite 1.3 de dicho reglamento. Este cuerpo
normativo, cobra una importancia fundamental a la hora de delimitar el control y
las responsabilidades de cada una de las distintas áreas intervinientes, dado
que este informe de auditoría se circunscribe a evaluar y controlar aquellas
responsabilidades que están bajo la órbita de la Administración Nacional, las
que se detallan a continuación.
10
Unidad de Gestión (dependiente de la Dirección de Políticas
Habitacionales de la SSDUyV):
- Analizar y evaluar la documentación presentada por los entes
ejecutores.
- Emitir la No Objeción Técnica de los Proyectos.
- Adoptar las medidas y controles necesarios para el cumplimiento de los
acuerdos suscriptos entre los Entes Ejecutores y la SSDUyV.
- Supervisar y auditar el inicio, avance y la finalización de cada Proyecto.
- Fijar criterios de elegibilidad comunes a cualquier Proyecto.
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda:
- Emitir la No Objeción Financiera de los Proyectos.
- Suscribir los Acuerdos con los Entes Ejecutores.
- Auditar y monitorear el Programa.
- Financiar el Programa en todas sus Líneas de Acción.
- Actualizar los montos máximos financiables por vivienda al mes en que
se otorgue la no objeción para licitar a cada uno de los Proyectos
presentados.
- Reconocer eventualmente redeterminaciones de precios aprobadas por
los Entes Ejecutores, hasta el monto que resulte de aplicar la
metodología del Decreto Nacional N° 1295 de fecha 19 de julio de
2002, en el prototipo establecido por la Subsecretaría.
- Impulsar las transferencias de los fondos a los Entes Ejecutores, en
tiempo y forma, de acuerdo a lo establecido en cada Acuerdo.
- Suspender la ejecución de cualquiera de las Líneas de Acción donde no
se cumplan los aspectos programáticos o algunas de las cláusulas
fijadas en los Acuerdos por parte de los Entes Ejecutores.
11
- Establecer los Estándares Mínimos de Calidad para las viviendas de
interés social.
- Gestionar los desembolsos, siguiendo el procedimiento de la Circular de
la Secretaría de Obras Públicas N° 1/2006.
- Municipio como Ente Ejecutor y Organismos.
- Realizar el censo de las familias residentes en el área del proyecto.
- Elaborar los Proyectos y presentar la solicitud de no objeción técnica a la
“UNIDAD DE GESTIÓN”
- Licitar las obras cuando no sean realizadas por administración del
“ENTE EJECUTOR”.
- Solicitar la no objeción de financiamiento.
- Suscribir los contratos de obra con las empresas adjudicatarias
resultantes del proceso de selección.
- Suscribir los Acuerdos con la SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO
URBANO Y VIVIENDA.
- Cumplimentar los requisitos exigidos por la “UNIDAD DE GESTIÓN”
dentro de los plazos establecidos en los respectivos Acuerdos.
- Llevar adelante la ejecución de la obra, de cada Línea de Acción del
Programa, ejerciendo la inspección y certificación de la misma.
- Informar a la “UNIDAD DE GESTIÓN” de manera mensual, el estado de
avance de cada uno de los Proyectos.
- Confeccionar las actas de inicio, las certificaciones de avance de obra y
cierre final de las obras, todas con carácter de declaración jurada.
- Realizar la recepción provisoria y definitiva de la obra.
- Cumplir las obligaciones establecidas en las cláusulas correspondientes
de los Acuerdos.
- Fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad
social, y de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.
- Remitir el listado de los adjudicatarios al Organismo Provincial para la
formalización de las adjudicaciones.
12
- Organismos Provinciales de Vivienda como Ente Ejecutor.
- Realizar el censo de las familias residentes en el área del proyecto.
- Elaborar los Proyectos y presentar la solicitud de no objeción técnica a la
“UNIDAD DE GESTIÓN”
- Licitar a las obras cuando no sean realizadas por administración del
“ENTE EJECUTOR”.
- Solicitar la no objeción de financiamiento.
- Suscribir los contratos de obra con las empresas adjudicatarias
resultantes del proceso de selección.
- Suscribir los Acuerdos con la SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO
URBANO Y VIVIENDA.
- Cumplimentar los requisitos exigidos por la “UNIDAD DE GESTIÓN”
dentro de los plazos establecidos en los respectivos Acuerdos.
- Llevar adelante la ejecución de la obra, de cada Línea de Acción del
Programa, ejerciendo la inspección y certificación de la misma.
- Informar a la “UNIDAD DE GESTIÓN” de manera mensual, el estado de
avance de cada uno de los Proyectos.
- Confeccionar las actas de inicio, las certificaciones de avance de obra y
cierre final de las obras, todas con carácter de declaración jurada.
- Cumplir las obligaciones establecidas en las cláusulas correspondientes
de los Acuerdos.
- Adjudicar las viviendas conforme los lineamientos del programa.
- Realizar la recepción provisoria y definitiva de la obra.
- Una vez finalizada la obra, proceder a la inmediata entrega de las
viviendas e instrumentar el otorgamiento de la escritura traslativa de
dominio a favor del Beneficiario y realizar la constitución de la
correspondiente
hipoteca
a
favor
de
corresponda una vez terminada las obras.
13
la
PROVINCIA,
cuando
- Instrumentar el recupero de las cuotas cuando corresponda, que
abonarán los BENEFICIARIOS, adjudicatarios de la viviendas, para su
reinversión en nuevos proyectos de vivienda en su jurisdicción.
- Fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad
social, y de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.
- Secretaría de Obras Públicas.
- Ratificar
mediante
Resolución
los
Acuerdos
firmados
por
la
SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA y
aprobar la transferencia del monto total del proyecto, facultando al Sr.
Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda a impulsar la liquidación
de los anticipos financieros de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo
ratificado.
3.5.1 Etapas de los Proyectos y metodología de aprobación:
El procedimiento para la aprobación del proyecto comprende dos etapas:
la primera es la DE GESTIÓN DEL PROYECTO y la segunda DE
EJECUCIÓN DEL PROYECTO.
Primera etapa:
La primera etapa comienza con la presentación de una nota del Ente
Ejecutor a la Subsecretaría, confirmando la intención de adherirse al
Programa. En esta nota se presenta además, una Memoria Descriptiva
del Proyecto con carácter de declaración jurada en la cual se expresa la
aptitud del mismo, de acuerdo a los requisitos técnicos que exige el
reglamento de cada programa como son los Estándares Mínimos de
Calidad para Viviendas de Interés Social entre otros.
Una vez cumplida esta etapa y siempre que no haya objeciones que
salvar por el Ente Ejecutor, la Subsecretaría otorga la No Objeción
14
Técnica mediante nota que la Unidad de Gestión corre al Ente Ejecutor,
habilitando a este último para licitar la obra.
Licitada la obra, debe ser elevada la designación por el Ente Ejecutor a la
Subsecretaría la solicitud de No Objeción Financiera, acompañada de otra
memoria descriptiva con carácter de declaración jurada, en donde se
consigna otro conjunto de requisitos técnicos como fecha de la licitación,
monto aprobado y las conclusiones de la Comisión Evaluadora.
De no haber observaciones, la Subsecretaría considera financiable la
obra y otorga la No Objeción Financiera, que se notifica mediante nota de
la Unidad de Gestión al Ente Ejecutor. Una vez otorgada la No Objeción
Financiera, se procede a la apertura de los expedientes de obra, a la
elaboración y firma del Acuerdo para la concreción de la misma.
En el acuerdo se debe detallar el cronograma financiero de los acuerdos,
el
monto
de
cada
obra,
la
metodología
para
las
eventuales
redeterminaciones por parte de la Subsecretaría y la forma de
presentación de las rendiciones de cuentas, de acuerdo a la Resolución
MPFIyS 268/07 y su modificatoria 267/08, entre otros requisitos técnicos.
El acuerdo se firma entre el Ente Ejecutor y la Subsecretaría y es
controlado en cuanto a su cumplimiento por la Unidad de Gestión.
Asimismo, todos los acuerdos deben contar con la ratificación del mismo,
suscripto por la Secretaría de Obras Públicas para que puedan ser
financiados.
Segunda Etapa:
La segunda etapa comienza con el primer envío de fondos, una vez
firmada la resolución aprobatoria y ratificatoria del acuerdo, suscripto por
la Secretaría de Obras Públicas dando el visto bueno a la transferencia
del monto convenido. La Unidad de Gestión supervisa y audita el inicio,
15
avance y la finalización de la obra fijando criterios comunes con el Ente
Ejecutor.
De la misma manera, la obra puede ser suspendida por la Subsecretaría
cuando no se cumpla con alguna de las obligaciones establecidas en los
acuerdos. Esta última es quien deberá informar además, periódicamente a
la Secretaría de Obras Públicas el avance y situación de cada obra, para
que ésta a su vez remita a la Dirección de Presupuesto de la
Subsecretaría de Coordinación y Control de Gestión del MPFIyS el estado
de situación de los proyectos.
Una vez finalizada la obra, la Provincia y/o el Municipio entrega la
escritura traslativa de dominio a los beneficiarios finales constituyendo las
hipotecas en los casos en que correspondiese. Asimismo, el Ente Ejecutor
firma el Acta de Recepción Provisoria de Obra con lo que se cierran los
expedientes que fueron iniciados en el ámbito de la Subsecretaría.
3.5.2 Financiamiento:
El Programa se financia con fondos que aprueba y transfiere la Secretaria de
Obras Públicas a la SSDUyV. Los montos a financiar para cada línea de acción
y el desembolso de los mismos, se realizan conforme a lo contemplado en los
respectivos Acuerdos, firmados con cada uno de los Entes Ejecutores. El
financiamiento es no reintegrable y se concede en forma individual a cada
proyecto de acuerdo a lo normado por la Resolución MPFIyS 268/07 y su
modificatoria 267/08.
La adecuación de los montos financiables deben estar fijados en cada acuerdo,
aunque los montos máximos financiables para el Programa serán adecuados
mensualmente por la Subsecretaría, de acuerdo a si se trata de una Vivienda
Nueva, a Mejoramiento de Vivienda o, a Mejoramiento de Hábitat Urbano,
Obras de Infraestructura y Complementarias, en línea con los requisitos
técnicos de cada categoría.
16
Las
redeterminaciones
de
precios
deberán
ser
reconocidas
por
la
Subsecretaría, previa aprobación de los Entes Ejecutores hasta el monto que
resulte de aplicar la metodología del Decreto Nacional N°1295/2002 y estos
últimos harán lo propio con las empresas contratistas de acuerdo a la
metodología respectiva de cada jurisdicción.
Cada vez que la Variación de Referencia del Decreto N°1295/2002 lo habilite,
la Subsecretaría enviará a los Entes Ejecutores un instructivo complementario
de aplicación para las obras que necesiten redeterminaciones.
3.5.3 Metodología para el desembolso de fondos:
En las obras ejecutadas por terceros contratados por el ente ejecutor a través
del sistema de licitación pública, la Subsecretaría realiza un primer desembolso
con carácter de anticipo financiero del 15 % del monto total de la obra, el cual
se transfiere directamente a la empresa contratista. Estos fondos son
depositados antes del inicio de la obra, en las cuentas bancarias declaradas
por las empresas, las que deben estar dadas de alta en el Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas (MEyFP). Este mismo desembolso a solicitud
del Ente Ejecutor puede ser depositado a su nombre y luego transferido a la
empresa contratista.
En cuanto a los desembolsos siguientes, la Subsecretaria realizará los mismos
al Ente Ejecutor anticipando el 100% sobre la certificación prevista en el
cronograma de desembolsos. De haber subejecución, el porcentaje no
ejecutado será deducido en el certificado del mes siguiente.
Estos fondos se transferirán a la cuenta bancaria del ente ejecutor, que
también deberá estar dado de alta en el MEyFP. La cuenta receptora de fondos
debe estar individualizada y ser una cuenta específica que será incorporada en
la Tabla de Beneficiarios del SIDIF.
Asimismo los entes ejecutores deben abrir una cuenta contable especial de
acuerdo a la normativa aplicable a cada caso, a efectos de identificar las
17
transacciones pertinentes que surjan de la ejecución de cada acuerdo y /o
convenio.
Finalizado el mes, el ente ejecutor debe presentar ante la Unidad de Gestión,
para su verificación, la rendición de cuentas sobre la suma remitida en
concepto de anticipo para el mes de obra vencido.
3.5.4 Rendición de Cuentas:
Los entes ejecutores tienen la obligación de presentar la rendición de cuentas
de los fondos transferidos ante la Unidad de Gestión quién verificará la
liquidación presentada. La metodología está regulada por la Resolución N°
268/2007 y su modificatoria n° 267/2008, en conjunto con lo establecido por el
Reglamento Particular del Programa.
La
rendición
de
cuentas
deberá
reunir
como
mínimo
la
siguiente
documentación:
 Nota de remisión de la documentación rubricada por la máxima
autoridad competente.
 La relación de comprobantes que respalda la rendición.
 El compromiso de cumplir con la obligación de preservar por el
término de DIEZ (10) años el respaldo documental de la rendición de
cuentas.
 El compromiso de la CONTRAPARTE de cumplir con la obligación
de poner a disposición de las jurisdicciones y entidades nacionales
competentes, así como los distintos Órganos de Control, la totalidad
de la documentación respaldatoria.
 Acta de Inicio de Obra.
 Carátula del Certificado y copia autenticada del mismo.
18
 Constancia de cobro de la empresa en original con copia de la
factura correspondiente y copia del comprobante de depósito en la
cuenta de la contratista o constancia fehaciente de acreditación de
los fondos.
 Planilla en soporte magnético, conteniendo la síntesis de la rendición
de todas las obras.
De existir errores o documentación faltante, la Unidad de Gestión debe
comunicárselo al Ente Ejecutor a los fines de que salve dichos errores ya que
sin ello no se pueden realizar nuevos desembolsos.
Además, junto con la rendición de cuentas el Ente Ejecutor debe presentar por
Planilla el requerimiento de los fondos para el mes de obra subsiguiente.
3.5.5 Avance Físico y Financiero:
El reglamento particular también establece la obligación que tienen los entes
ejecutores de presentar mensualmente ante la Unidad de Gestión las
rendiciones de avance físico y financiero correspondientes a las transferencias
recibidas.
Asimismo, con el último certificado de avance de obra, una vez efectuada la
correspondiente rendición de cuentas se procederá al cierre financiero de la
obra.
Por otra parte, el Reglamento hace mención a que el programa contará con un
manual de Ejecución en el que se detallaran aspectos contenidos en el
reglamento.
19
3.5.6 Control:
Finalmente y en línea con las obligaciones descriptas en el punto 3.5 la
SSDUyV en sus distintos niveles, está obligada a realizar las auditorías
técnicas y financieras necesarias para verificar el cumplimiento del plan de
trabajo y cronograma de desembolsos.
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES:
4.1 Nivel de ejecución 2009-2011:
El programa a nivel global, según la información brindada por el PISA al 31
diciembre de 2011, registra una ejecución acumulada del 20%, restando aún
un 80% del total previsto, el cual incluye lo presupuestado para el ejercicio
2012. Cabe aclarar que el PISA incluye el acuerdo N°38/2008 con la
Municipalidad de Avellaneda que corresponde al Programa 43, cuyo
devengado acumulado es de $11.485.108 y el resto previsto de $15.277.256.-
Por otra parte, estas cifras no pudieron verificarse con los registros del SIDIF,
toda vez que la identificación de partidas presupuestarias con la actividad
específica de la cuenca se implementó a partir de junio
de 2011.
continuación se expone el siguiente cuadro detallado por municipio:
20
A
Municipio
Devengado
según PISA - $
Total
$
Alte. Brown
Avellaneda
2009
2010
-
-
183.974.762
Total
Acumulado
$
2011
27.504.943
1.243.353.451 212.031.031 129.370.126
RESTO
(Presupuesto
2012 + Resto
Previsto)
27.504.943
156.469.819
112.389.499 453.790.656
789.562.795
CABA
672.325.603
56.383.045
903.882
18.573.608
75.860.535
596.465.068
E.
Echeverría
286.982.686
-
-
-
0
286.982.686
1.317.022.781
-
50.921.394
39.931.136
90.852.530 1.226.170.251
146.876.971
1.758.059
779.331
12.707.821
15.245.211
131.631.760
218.580.118
92.579.194
19.241.108
24.827.348 136.647.650
81.932.468
74.836.522
-
29.268.312
25.367.345
54.635.657
20.200.865
Merlo
137.000.011
-
-
11.247.059
11.247.059
125.752.952
Partida
Conciliatoria
-26.762.364
-11.049.192
0
-435.916
-11.485.108
-15.277.256
La Matanza
Lanús
L.
Zamora
de
Marcos Paz
TOTAL:
4.254.190.541 351.702.137 230.484.153
100%
8,20%
5,40%
272.112.843 854.299.133 3.399.891.408
6,40%
20%
80%
Del análisis de la ejecución en forma individual, se observa que hay municipios
como en el de Esteban Echeverría que al 31/12/2011 aún no se han iniciado
las obras. Por otra parte, en otros los porcentajes de ejecución son muy bajos,
tal los casos de La Matanza, Merlo, Lanús, CABA y Almirante .Brown.
Municipio
Total
Ejecución Acumulada
31/12/11
$
Alte. Brown
Avellaneda
CABA
E. Echeverría
La Matanza
Lanús
L. de Zamora
Marcos Paz
Merlo
TOTAL:
%
% - sin
Ejecución
183.974.762
27.504.943
15%
85%
1.216.591.087
672.325.603
286.982.686
1.317.022.781
146.876.971
218.580.118
74.836.522
137.000.011
4.254.190.541
442.305.548
75.860.535
90.852.530
15.245.211
136.647.650
54.635.657
11.247.059
854.299.133
36%
11%
0%
7%
10%
63%
73%
8%
20%
64%
89%
100%
93%
90%
37%
27%
92%
80%
21
4.2. Crédito Presupuestario 2012:
De acuerdo a lo previsto en el PISA el monto pendiente para finalizar las obras
asciende a $3.399.891.411, que se componen de lo presupuestado para el
ejercicio 2012 por $367.356.373, más el resto previsto para los subsiguientes
ejercicios por $3.032.535.038. Estas cifras en términos porcentuales significan
que están pendientes de ejecución el 80% del programa, del cual está
presupuestado para el 2012 transferir el 9%, mientras que el 71% restante
deberá ser incorporado a los presupuestos de los próximos ejercicios.
Total
PISA
Devengado
Acumulado PISA al
31/12/11
4.254.190.541
854.299.133
100%
20%
Presupuesto
PISA 2012
Resto
Previsto
PISA
367.356.373 3.032.535.038
9%
71%
El crédito vigente registrado en el SIDIF para el ejercicio 2012 al momento de la
auditoría, de $354.948.653, no resulta coincidente con el que se informa en el
PISA. Se desconocen los motivos de la diferencia, no obstante de los listados
emitidos por el SIDIF se observa la imputación a la actividad de la Cuenca de
obras del programa 46 de la Provincia del Chaco, por un total de $37.946.208.De la restante diferencia no se ha detectado su origen.
4.3 Concordancia entre lo registrado en el SIDIF y el PISA
para el
ejercicio 2011:
La verificación entre la concordancia de las cifras del PISA y los registros del
SIDIF para el ejercicio 2011 no pudieron ser realizadas por cuanto la apertura
programática en el Presupuesto Nacional no abarcó todo el ejercicio 2011,
dado que se implementó a partir de junio. Esta verificación será objeto de
auditoría para el ejercicio 2012.
22
4.4
Pruebas de Auditoría:
 Gestión Administrativa de los expedientes:
La
confección
de
expedientes
administrativos,
se
encuentran
comprendidos –en particular para esta dependencia- por los lineamientos
del Reglamento Interno de Gestión Administrativa (RIGA), que a su vez,
es complementario y rige en armonía con otros cuerpos normativos como
la Ley de Procedimiento Administrativo N° 19.549, su Decreto
Reglamentario N° 1759/72 modificado por el Decreto N° 1883/91, el
Decreto 333/85 referente a la elaboración, redacción y diligenciamiento de
proyectos de actos y documentación administrativa.
Asimismo, el Decreto N° 759/66 reglamenta el control en mesa de
entradas, salidas y archivos de la administración pública y finalmente el
Decreto 1172/03 en lo referente a la información pública. De esta manera,
se constituye un entramado de reglas que, supletoriamente, generan un
vasto respaldo normativo a los efectos de la confección de los
expedientes, minimizando la posibilidad de equívocos o irregularidades.
De la compulsa de los expedientes que componen la muestra surgen
deficiencias en lo referente al proceso de apertura y agregado de
documentación. Además, se detectaron inconsistencias en el foliado y
fechado, de manera tal que dificulta establecer la secuencia de los hechos
y la unidad del mismo.
En relación a la documentación agregada, el Título VII y VIII del RIGA
establece a través de su articulado claras pautas en lo que hace a la
confección del expediente y al agregado de documentación como así
también a la incorporación de anexos.
23
En este sentido, se observa en muchos de los expedientes compulsados
que hay documentación agregada emitida por los entes ejecutores donde
no se encuentra acreditada la recepción por Mesa de Entradas.
 Documentación faltante en los expedientes:
De los procedimientos de auditoría aplicados a los acuerdos que
conforman la muestra, no se ha constatado cierta documentación
requerida por la normativa vigente. La misma fue solicitada mediante Nota
N° 632/12-P dirigida al Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda con
fecha 28 de Junio de 2012, habiéndose otorgado la prórroga solicitada por
esa subsecretaría a través de nuestra Nota N° 810/12-P el 24 de julio de
2012. Cabe señalar que hasta el cierre del presente informe no hemos
recibido respuesta a nuestro requerimiento.
En el siguiente cuadro se exponen la cantidad y porcentajes de
documentación faltante:
Documentación
Faltante
N°
Acuerdos
%
TIPO DE DOCUMENTACIÓN
Total
Acuerdos
Auditados
Contrato Obra Pública
13
6
46%
Actas de Inicio
13
3
23%
Antecedentes técnicos a presentar por Ente Ejecutor
13
5
38%
No objeción Técnica
13
1
8%
No Objeción Financiera
13
3
23%
Certificados de Obra
13
1
8%
Res. Ratificatoria Convenio Particular.
13
2
15%
Readecuación de Previstos
13
4
31%
Addenda con prórroga
13
2
15%
24
 Rendición de Cuentas:
Además de la normativa señalada ut supra, en este acápite pueden
tomarse también como referencia las Resoluciones MINPLAN 268/07 y
su modificatoria 267/08, en las cuales se detallan con minuciosidad la
documentación
y
sus
particularidades,
a
los
efectos
de
las
presentaciones de las rendiciones de cuentas.
Falta de los requisitos formales:
No se encontraban agregadas en el 100% de los acuerdos de la
muestra, las notas de remisión, fecha de remisión y fecha de recepción,
como lo establece el art. 3 de la Resolución N° 268/07 y su modificatoria
N°267/08 Por lo tanto, hay una limitación al alcance para expedirse
sobre el cumplimiento de la presentación en tiempo y forma.
Inexistencia de Planillas A2:
La planilla A2 es el formulario exigido para la rendición de cuentas en
que debe constar “la relación de comprobantes que respalda cada una
de las rendiciones, indicando mínimamente número de factura, recibo,
certificado de obra debidamente conformado, CUIT, denominación o
razón social, fecha de emisión, concepto, fecha de cancelación, número
de orden de pago o cheque e importe”.
Se observó que en la totalidad de los acuerdos de la muestra la
rendición se realiza sin nota de remisión, ni planillas A2 ni demás
requisitos requeridos por la normativa vigente. Solo se encuentran
agregadas facturas emitidas por las cooperativas ejecutoras de las
obras, en las cuales no consta el detalle de los materiales y/o trabajos
realizados.
25
Grado de Cumplimiento:
Del total de acuerdos auditados fueron rendidos el 30% del total; los
certificados presentados, cuya rendición se realizó en las condiciones
expuestas en el ítem anterior, no reunen los requisitos exigidos por la
normativa vigente.
Respecto al 70% que falta rendir, sus desembolsos se produjeron
durante el transcurso de los ejercicios 2009-2010, por lo tanto se
observa el no cumplimiento de esta carga administrativa contemplada en
toda la normativa para aquellos fondos que el Estado Nacional transfiere
a los gobiernos y/o municipios en concepto de transferencias.
Control:
De la revisión de los expedientes no surge que la Unidad de Gestión
haya realizado tareas para controlar las presentaciones de las
rendiciones de cuentas de los Entes Ejecutores.
 Desembolsos:
La metodología establecida para realizar los desembolsos se cumple en
la medida que los proyectos sean ejecutados en los plazos previstos, por
cuanto los mismos deben realizarse teniendo en cuenta el cronograma
general de desembolsos firmados al momento del acuerdo particular. En
los acuerdos de la muestra, cuyos plazos se extendieron, no surge que
se hayan establecido nuevos cronogramas de desembolsos.
 Avance financiero y Avance Físico:
El avance financiero y físico de los acuerdos verificados se expone en el
siguiente cuadro:
26
Plazo de Ejecución (en
meses)
MUNICIPIO
Acuerdo
N°
Situación
al
31/12/11
Referencia Cantidad
Previsto
CERTIFICADOS
Avance Avance
Presentados
Financ. Físico
31/12/11
1634/2011
MV
171
3
1
41%
NI
811/2011
VV
125
18
1
16%
NI
1015/2011
VV
128
4
1
29%
NI
458/2011
VV
64
15
A
15%
NI
18
4
46%
31%
8
4
47%
32%
CABA
VV
LANUS
1740/2011
249
IV
243/2011
36/2008
AV
138
4
4
100%
100%
AV
62
4
4
100%
100%
AV
100
6
5
98%
98%
73
12
32
82%
80%
100
12
32
91%
90%
314
18
32
82%
80%
138
12
32
69%
65%
62
12
32
87%
86%
100
12
32
53%
46%
VV
138
12
32
85%
82%
VV
39
12
32
75%
71%
VV
23
12
32
97%
96%
VV
42
12
25
100%
100%
VV
AVELLANEDA
377/2008
VV
240
12
32
88%
86%
L. DE ZAMORA
4177/2009
IV
505
12
13
24%
10%
LA MATANZA
1825/2010
IV
275
12
10
54%
46%
14
4
20%
6%
14
4
25%
12%
14
A
15%
NI
14
A
15%
NI
12
22
100%
100%
12
22
100%
100%
VV
253/2011
300
IV
ALTE. BROWN
VV
254/2011
273
IV
V
MARCOS PAZ
3301/2009
274
IV
VV: viviendas
AV: ampliación de obra
MV: Mejoramiento vivienda
IV: infraestructura vivienda
A:Anticipo
27
 Verificación del cumplimiento de los plazos contractuales:
Analizados los acuerdos que integran la muestra se observa que de los
28 proyectos el 50% de ellos no han cumplido con los plazos de
terminación de obra establecidos. El promedio en meses de los atrasos
es de 16 meses. En el siguiente cuadro se detalla por proyecto las
fechas de inicio y vencimiento de las obras:
Municipio
Acuerdo
N°
Nombres de Proyectos
Acta
Inicio
Fecha
Vto.
Atraso
meses
1634/2011
Castañares y La Fuente 171 Mejoram.
sep-11
dic-11
-
811/2011
Luzuriaga 837/Olavarría 2825/41 - 125 viv.
jul-11
ene-13
-
1015/2011
Barrio Ribera Iguazú - 128 viv. Etapas I y II
oct-11
feb-12
-
458/2011
San Antonio 721 - 64 viv.
jul-11
oct-12
-
Barrio Homero Manzi - 249 viv. Et. I
ago-11
jun-12
-
Barrio Homero Manzi - 249 viv. Et. II
ago-11
abr-12
-
Barrio Saladita - Const. 138 viv.
ago-11
dic-11
-
Barrio Nueva Ana - Const. 62 viv.
ago-11
dic-11
-
Barrio Villa Luján - Const.100 viv.
ago-11
feb-12
-
Barrio Genova-73 viv. Et.I
may-09
may-10
19
Barrio Dock Sud-100 viv.
may-09
may-10
19
Villa Azul, Predio Llaneza-314 viv.
may-09
nov-10
13
Barrio La Saladita-138 viv. Et. I
may-09
may-10
19
Barrio Nueva Ana-62 viv. Et. I
jun-09
may-10
19
Villa Luján-100 viv.
may-09
may-10
19
BarrioTellier - 138 viv. Et. III
jun-09
may-10
19
E. del Campo Ampliac. cont. - 39 viv. Et. III
may-09
abr-10
20
may-09
abr-10
20
may-09
abr-10
13
Predio Corvalan y Campichuelo - 240 viv.
may-09
may-10
19
C.A.B.A.
LANÚS
1740/2011
243/2011
36/2008
AVELLANEDA
377/2008
B. Ex Acindar Ampliación cont. - 23 viv. Et.
III
French y Autop. - 42 viv. Et. III (Terminada
Mayo/11)
L. DE ZAMORA
4177/2009
Ejec. 505 viv. einfraestruc. - LdeZ
ago-09
ago-11
4
LA MATANZA
1825/2010
B. La Bastilla S. II - 275 viv. einfraestruct.
feb-11
feb-12
-
Barrio Lindo - 273 viv. Et. II
sep-11
nov-12
-
Barrio Lindo - 273 viv. Et. II infraestruct.
sep-11
nov-12
-
Barrio Lindo - 273 viv. Et. I
sep-11
nov-12
-
Barrio Lindo - 273 viv. Et. I infraestruct.
sep-11
nov-12
-
feb-10
feb-11
9
feb-10
feb-11
9
254/2011
ALTE. BROWN
253/2011
MARCOS PAZ
Terminadas
Nov.2011
3301/2009
Predio Av. M. Paz y L. Beltran - 274 viv.
Et.1
Predio Av. M. Paz y L. Beltran - 274 viv.
Et.1 Infra.
28
 Supervisión y Control:
No se encuentra agregada en los expedientes de la muestra
documentación que acredite la emisión de informes de auditoría interna
sobre los distintos proyectos, tanto por parte de la Unidad de Gestión,
como de la SSDUyV , tal como lo establece el Reglamento Particular en
el punto 1.3.1 y 1.3.2 respectivamente.
5. CONCLUSIONES:
5.1 El programa 46 al 31/12/2011 registra un nivel de ejecución del 20%
considerando los ejercicios 2009 a 2011, resultando un promedio de
ejecución anual del 7%.
5.2 El crédito presupuestario para el ejercicio 2012 es del 9% del monto total
del programa, el cual es similar al promedio del nivel de ejecución que
presenta en los ejercicios anteriores.
5.3 La verificación entre la concordancia de las cifras del PISA y los registros
del SIDIF para el ejercicio 2011 no pudieron ser realizadas por cuanto la
apertura programática en el Presupuesto Nacional no abarcó todo el
ejercicio, comenzó a operar a partir de junio.
5.4 De la compulsa de los expedientes que componen la muestra surgen
deficiencias en lo referente al proceso de apertura y agregado de
documentación. Además se detectaron inconsistencias en el foliado y
fechado, de manera tal que dificulta establecer la secuencia de los
hechos y la unidad del mismo.
5.5 Asimismo, se verificó documentación faltante, tal como contratos de obra
pública, actas de inicio, no objeción técnica y financiera, antecedentes
técnicos,
resoluciones
ratificatorias
de
convenios
readecuación de previstos y addendas con prórrogas .
29
particulares,
5.6 Las rendiciones de cuentas no cumplen con los requisitos establecidos
por la normativa vigente. Además, solo se encuentra rendido el 30% del
total transferido.
5.7 Respecto del avance físico informado en los certificados de obra, se
observa que de los 28 proyectos que conforman los acuerdos de la
muestra, el 18% han finalizado las obras, mientras que el 36% tiene
avances por arriba del 50% y el restante 46% de los proyectos el avance
está por debajo del 50%.
5.8 En cuanto al cumplimiento de los plazos contractuales se observa que
de un total de 28 proyectos el 50% no han cumplido con los términos
acordados.
5.9 En lo que se refiere a la supervisión y control, por parte de la Unidad de
Gestión y de la SSDUyV, en el 100% de los acuerdos no se verificó
agregada la emisión de ningún tipo de informe de auditoría.
Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
30