2005_105info.pdf

- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Índice del Informe de Auditoría
- Actuación AGN N° 380/02 -
INFORME DE AUDITORÍA.............................................................................................. 1
1 OBJETO DE AUDITORÍA:........................................................................................... 1
2 ALCANCE DEL EXAMEN: .......................................................................................... 1
2.1.
RELEVAMIENTO, ANÁLISIS Y SISTEMATIZACIÓN DEL MARCO JURÍDICO APLICABLE: ........... 1
2.2.
ENTREVISTAS:......................................................................................................................... 2
2.3. REQUERIMIENTOS DE INFORMACIÓN: ....................................................................................... 2
2.4.RELEVAMIENTO Y ANÁLISIS DE LA DOCUMENTACIÓN RESPALDATORIA SUMINISTRADA POR EL
ENTE RESPECTO DE LOS TEMAS AUDITADOS:................................................................................... 3
3 ACLARACIONES PREVIAS:....................................................................................... 3
3.1. MARCO JURÍDICO APLICABLE AL SEGUNDO QUINQUENIO DE LA CONCESIÓN........................... 3
3.2. SISTEMA DE REGULACIÓN Y CONTROL DE LA CONCESIÓN ....................................................... 5
3.3. OBLIGACIONES CONTRACTUALES .............................................................................................. 8
3.3.1. PLAN DE MEJORAS Y EXPANSIÓN DEL SERVICIO (PMES). PLAN DE SANEAMIENTO
INTEGRAL (PSI). FINANCIAMIENTO DE LAS INVERSIONES............................................................... 8
3.3.2. FACTIBILIDADES.................................................................................................................... 14
3.3.3. INVENTARIO........................................................................................................................... 15
3.3.4. FIDEICOMISO. ........................................................................................................................ 16
3.3.5 GARANTÍAS Y SEGUROS.......................................................................................................... 17
3.4. RÉGIMEN SANCIONATORIO ...................................................................................................... 20
4 COMENTARIOS Y OBSERVACIONES: .................................................................. 21
5 COMUNICACIÓN DEL INFORME AL ENTE TRIPARTITO DE OBRAS Y
SERVICIOS SANITARIOS (ETOSS) Y A LA SUBSECRETARÍA DE RECURSOS
HÌDRICOS (SSRH). .......................................................................................................... 43
6 RECOMENDACIONES: ............................................................................................. 43
1
7 CONCLUSIONES: ....................................................................................................... 45
8 LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME: BUENOS AIRES,.................... 48
9 FIRMA: ......................................................................................................................... 48
Gerencia de Entes Reguladores y Privatizaciones
Departamento de Control del Sector Energía y Agua
- Año 2005 -
2
INFORME DE AUDITORÍA
A los Señores
Subsecretario de Recursos Hídricos
Ing. Hugo P. AMICARELLI
Presidente del Ente Tripartito de
Obras y Servicios Sanitarios
Dr. Carlos M. VILAS
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156 la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito del
Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1
Objeto de Auditoría:
Verificar los controles aplicados por el Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarios (ETOSS) respecto del cumplimiento de las obligaciones contractuales.
El período auditado en el presente informe comprende el octavo año de la concesión,
(año 2001). Respecto del Fondo Fiduciario dicho período se extiende hasta el año 2003.
2
Alcance del examen:
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de
las facultades conferidas por el artículo 119, inciso b) de la Ley N° 24.156, habiéndose
practicado los siguientes procedimientos:
2.1.
Relevamiento, análisis y sistematización del marco jurídico aplicable:
- Pliego de Bases y Condiciones.
1
- Contrato de Concesión.
- Decreto Nº 999/92.
- Decreto Nº 149/97.
- Decreto Nº 1167/97.
- Resolución ETOSS Nº 80/95.
- Resolución SRNyDS Nº 929/98.
- Resolución SRNyDS Nº 601/99.
- Resolución SRNyDS N° 602/99.
- Resolución SRNyDS N° 1111/99.
- Resolución SRNyDS Nº 768/99.
- Resolución ETOSS Nº 85/01.
- Resolución ETOSS Nº 15/03.
- Resolución ETOSS Nº 101/03.
- Disposición SRNyDS Nº 01/03.
- Acta Acuerdo del 30/10/97.
- Acta Acuerdo del 9 de enero de 201.
2.2.
Entrevistas:
Concertadas con los funcionarios a cargo de las Áreas Expansión; Plan de
Saneamiento Integral (PSI); Renovación y Rehabilitación y con el personal de la Gerencia de
Economía del Sector dependientes del ETOSS.
2.3. Requerimientos de información:
- Nota AGN Nº 262/02 cumplimentada por Nota ETOSS Nº 16058 del 6 de
noviembre de 2002.
- Nota AGN Nº 165/03, reiterada por Nota N° 184/03, cumplimentada por Nota
ETOSS Nº 18267 del 23/10/03.
2
- Nota AGN Nº 32/04. Ampliación de información, reiterada por Nota AGN N° 45/04,
cumplimentada por Nota ETOSS N° 19.295/04.
- Nota AGN N° 121/04, reiterada por Nota AGN N° 131/04, cumplimentada por
Nota ETOSS N° 20.168/04.
2.4. Relevamiento y análisis de la documentación respaldatoria suministrada por el Ente
respecto de los temas auditados:
- Expediente Nº 13.618/02 – Inventario – 43 Cuerpos.
- Expediente Nº 12.519/98– PMES – 68 Cuerpos.
- Expediente Nº 13.617/02 – Informe Anual – 13 Cuerpos.
- Expediente Nº 13.378/01 – MCAM – 2 Cuerpos.
- Expediente Nº 13.345/01 – Fideicomiso – 6 Cuerpos.
- Expediente Nº 13.918/03 – Procedimientos Administrativos.
- Expediente Nº 12.618/99 – Lineamientos ETOSS.
- Expediente Nº 14.189/03 – UNIREN– 6 Cuerpos.
- Expediente Nº 12.985/00 y 13.393/01– Garantías.
- Expediente Nº 13.263/01 – Seguros – 2 Cuerpos.
- Expediente Nº 13.206/00 – Factibilidades.
- Expediente Nº 13.222/00 – Factibilidades.
- Expediente Nº 13.270/01 – Factibilidades.
- Balance Aguas Argentinas S.A. 2001.
Las tareas de campo propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 1 de
agosto de 2003 y el 21 de diciembre de 2003.
3
Aclaraciones previas:
3.1. Marco jurídico aplicable al segundo quinquenio de la Concesión.
3
El Decreto Nº 999/92 constituye el Marco Regulatorio (MR) del servicio
concesionado de agua potable y desagües cloacales, prestados en el ámbito de la Capital
Federal y diecisiete partidos del conurbano por la empresa Aguas Argentinas S.A. (AASA) en
un todo de acuerdo con las estipulaciones establecidas por el contrato de adjudicación que
fuera aprobado por el Decreto N° 787/93.
Resultan objetivos de la concesión no sólo la operación y mantenimiento del sistema,
sino también la ejecución de un plan de inversiones para el mejoramiento y la expansión de
los servicios.
El Contrato de Concesión (C.C.) establece obligaciones de resultado expresadas
como metas y niveles de servicio a alcanzar durante el plazo de treinta (30) años de la
concesión, las que deben ser ejecutadas por el concesionario sobre la base de objetivos
parciales y de cumplimiento obligatorio fijados a lo largo de los seis (6) quinquenios en que
se encuentra dividida la concesión.
El Decreto Nº 999/92, el Contrato de Concesión y la Ley Orgánica de Obras
Sanitarias de la Nación, en lo que fuese de aplicación, constituyen el marco legal original de
la concesión. Las renegociaciones contractuales habilitadas por el Decreto Nº 149/97 lo
modificaron en dos oportunidades conforme a los alcances establecidos por el Decreto Nº
1167/97 y las Resoluciones SRNyDS Nº 601/99 (B.O. 05/08/99), N° 602/99 (sin publicar en
B.O.) y N° 1111/99 (B.O. 22/10/99).
Consecuentemente, en el contexto de las resoluciones precitadas, se realiza la
Primera Revisión Quinquenal, oportunidad en que el concesionario propone, entre otros
aspectos, el Plan de Mejoras y Expansión del Servicio (PMES) para el segundo quinquenio, el
que fue analizado en la audiencia pública convocada en junio del año 2000, conforme a las
prescripciones establecidas por la Resolución ETOSS Nº 42/00.
En dicho marco, el ETOSS y la concesionaria suscriben el Acta Acuerdo de fecha 9
de enero de 2001, en la que el Ente aprueba el PMES y acuerda, entre otros, los siguientes
aspectos:
4
- Aprobar las inversiones a realizar durante el Segundo Plan Quinquenal
correspondiente a los años 1999/2003, las que serán afectadas prioritariamente a la ejecución
de obras en zonas de vulnerabilidad sanitaria en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires y a
los programas de mantenimiento de instalaciones (renovación y rehabilitación de servicios) en
el ámbito del radio antiguo de la Ciudad de Buenos Aires.
- Crear un Fondo Fiduciario al que se afectarán las recaudaciones correspondientes al
aumento porcentual del coeficiente “K” acordado para los años 2001/2003 inclusive,
incremento acumulativo del 3,9% para cada uno de los años fijados, conforme surge del
Anexo II del Acta Acuerdo de fecha 9 de enero de 2001 y concordante con la Disposición
SRNyDS Nº 01/03.
- Aplicar los fondos recaudados a la realización de obras de expansión de agua
potable y desagües cloacales (básicas, secundarias y conexiones), a acordar previamente entre
el ETOSS y la empresa AASA.
Transcurridos aproximadamente dos (2) años, el ETOSS dicta la Resolución N°
15/03 de fecha 19/03/03, anexando el Acta Acuerdo suscripta y dando por concluido el
procedimiento de audiencia pública implementado por la Resolución N° 42/00, conforme a
los alcances establecidos por el artículo 35 del Reglamento General de Audiencias Públicas
aprobado por la Resolución ETOSS N° 140/95.
3.2. Sistema de Regulación y Control de la Concesión
El sistema de regulación y control de la concesión, contenido en el Marco
Regulatorio, en el Pliego de Bases y Condiciones y en el Contrato de Concesión, se sustenta
en los siguientes informes a ser presentados por el concesionario ante el ETOSS:
5
PMES
1Q 1
Del /94 al /98
2Q2
3Q3
5Q 5
Del /04 al /08 Del /09 al /13 Del /14 al /18
1999 6to.
2000 7mo.
1.- Inf.Anual de
Avance del Plan Quinq.
Plan de Ajuste de
la Matriz.
anual de Cumplim.
de Metas
4Q4
2001 8vo.
2002 9nov.
2003 10mo.
2DO.
Q
U
I
N
Q
U
E
N
I
O
Inf. Quinquenales
3.- Plan Quinquenal
4.- Declaración Area expansión
5.- Declaración Metas de Servicio
2.- Inf.Anual
y Niv. De Serv.
6.- Informe Situación Plan Quinquenal
7.- Matriz Anual de Cumplimiento de Metas
Presentación 2 meses posteriores a la
finalización objeto del mismo
Evaluación 3 meses
Modificaciones 45 días
Aprobación
1. Informe Anual de Avance del Plan Quinquenal:
- Presentación: dos (2) meses posteriores a la finalización del período de que se trate.
- Evalúa el grado de avance en todos los campos relevantes de la prestación del
servicio y precisa las obras y acciones a llevar a cabo en el año siguiente, en forma compatible
con el plan quinquenal en curso y el PMES.
Certificado: por los auditores técnicos y contables.
2. Informe Anual sobre Niveles de Servicio:
- Presentación: juntamente con el Informe Anual de Avance del Plan Quinquenal.
- Reseña los niveles de calidad de servicio alcanzados en cada una de las áreas
servidas, en relación con las metas y normas de servicio reguladas en el C.C.
- Certificado por auditor técnico.
6
3. Plan Quinquenal:
- Presentación: seis (6) meses antes de la expiración del período quinquenal en curso.
- Deberá contener un detalle de las obras ejecutadas y las que se proyectaron alcanzar
en los seis (6) meses remanentes del plan quinquenal en curso y los lineamientos generales de
obras y acciones a alcanzar en los períodos quinquenales siguientes.
-Certificación: el C.C. determina que los planes quinquenales siguientes al segundo
quinquenio, así como la propuesta de ajuste al segundo plan quinquenal deben estar
certificados por los auditores técnicos y contables.
- Nota: El C.C. especificaba que los dos primeros planes quinquenales integrantes del
PMES eran los incluidos en la oferta, los cuales debían ser cumplidos obligatoriamente y no
podían implicar ajuste alguno a los valores tarifarios y precios vigentes, cláusula contractual
(12.7.3.1er, y 2do. párrafos) que resultó modificada en el marco de la renegociación
contractual (Decreto N° 149/97).
4. Declaración del Área de Expansión:
- Presentación: con cada Plan Quinquenal.
- A través de la misma el concesionario propone para la aprobación del ETOSS las
áreas de expansión de agua potable y desagües cloacales y su limitación geográfica
desarrollada a partir de las áreas servidas actuales.
5. Declaración de Metas de Servicio:
- Presentación: con cada Plan Quinquenal.
- A través de la misma el concesionario propone las metas de servicio a alcanzar en
el período quinquenal correspondiente y su relación con las metas alcanzadas en el período
anterior, las propuestas en su oferta y las normas de servicio reguladas en el C.C.
6. Informe de Situación del Plan Quinquenal (en ejecución):
- Presentación: seis meses antes de la finalización del período quinquenal.
7
- El Ente deberá evaluar el estado de situación informado dentro de los tres (3) meses
de su presentación y acordar con el concesionario las modificaciones que correspondieren al
siguiente Plan Quinquenal presentado simultáneamente para su aprobación, la que tendrá
lugar formalmente dentro de los cuarenta y cinco (45) días previos a la finalización del
período quinquenal a fin de permitir (si correspondiere) la implementación de cualquier
modificación tarifaria, declarando a su vez como "Área de Expansión" a aquella que se
hubiere acordado en el plan aprobado.
- Certificado: por los auditores técnicos y contables.
7. Matriz de Cumplimiento Anual de Metas:
- Presentación: anual.
- Instrumento de control para determinar el grado de ejecución del plan de
inversiones propuesto.
3.3. Obligaciones contractuales
3.3.1. Plan de Mejoras y Expansión del Servicio (PMES). Plan de Saneamiento Integral
(PSI). Financiamiento de las Inversiones.
El artículo 9 del Marco Regulatorio (Dec. N° 999/92) determina que el concesionario
tiene la obligación de extender, mantener y renovar cuando fuere necesario, las redes externas
y conectarlas, y prestar el servicio en las condiciones establecidas por el artículo 6º del Marco
Regulatorio, a todo inmueble comprendido dentro de las áreas servidas y de expansión de
acuerdo con lo establecido en los respectivos Planes de Mejoras y Expansión del Servicio
(PMES) de cada quinquenio y cuyos objetivos y alcance se encuentran regulados en el C.C.
(numeral 12.7.) y artículo 56 del M.R.
8
Respecto a la presentación del PMES, se establece que el ETOSS deberá aprobar los
planes periódicos de mejoras y expansión de forma tal que no se perjudiquen los cronogramas
y lineamientos establecidos en el Contrato, conforme al siguiente procedimiento:
- Corresponde al concesionario elaborar los proyectos de planes periódicos
detallados, contemplando las consultas a los usuarios, a las autoridades locales y nacionales y
al Ente Regulador.
- Detallar y especificar los montos de inversión previstos, los objetivos y metas a
alcanzar en las condiciones fijadas por el C.C.
En cuanto a la ejecución del PMES, el marco de responsabilidades que las partes
contractuales asumen es el siguiente:
- El plan aprobado para un determinado quinquenio obliga al concesionario y su
incumplimiento es considerado falta grave. Por resolución fundada, el ETOSS (a pedido del
concesionario o del propio Ente Regulador) puede modificar el PMES, siempre que no se
altere el equilibrio de la concesión y existan causas extraordinarias debidamente justificadas
(Art.57 del M.R.).
- Compete al ETOSS controlar que el concesionario cumpla con el PMES aprobado,
en un todo de acuerdo con los planes de inversión, operación y mantenimiento propuestos por
el concesionario para satisfacer en forma eficiente las metas del servicio y su expansión (Art.
17, apartado “f” del M.R.).
En este sentido, el Acta Acuerdo de fecha 9 de enero de 2001 determinó que el
concesionario debía presentar en un plazo de noventa (90) días la "Matriz de Cumplimiento
Anual de Metas y Compromisos" conforme a los lineamientos acordados por el ETOSS para
la ejecución del PMES y previstos por la Resolución SRNyDS N° 601/99. La misma fue
aprobada mediante Resolución ETOSS N° 79/02.
La finalidad de ese instrumento de control está dada por la perspectiva del Ente de
identificar el grado de cumplimiento de los objetivos y compromisos asumidos en forma anual
por el concesionario y la determinación de las sanciones que pudieran corresponder ante los
incumplimientos verificados.
9
Conforme se ha adelantado, el PMES para el segundo quinquenio de la concesión fue
aprobado por Acta Acuerdo de fecha 9 de enero de 2001. En la misma se convino expandir
los servicios de cloacas en 130 Km2 y de agua potable en 78 Km2. Sin embargo, los
kilómetros cuadrados efectivamente comprometidos a expandir surgen del Expediente ETOSS
N° 12.519/01 -Cuerpo 65 (PME), rectificando los consignados en el Acta Acuerdo conforme
al siguiente detalle:
Agua Potable
1- Expansión desarrollada por la empresa AASA:
2- Expansión desarrollada por obras por cuenta de terceros (OPCT):
TOTAL
44,53 Km2
30,96 Km2
75,49 Km2
Cloacas
1- Expansión desarrollada por la empresa AASA
2- Expansión desarrollada por obras por cuenta de terceros (OPCT)
3- Expansiones financiadas con recursos extraordinarios
TOTAL
59,26 Km2
51,61 Km2
20,73 Km2
131,60 Km2
En cuanto a la financiación de las obras para expandir el servicio de cloacas en 130
Km2, el Acta Acuerdo específicamente determina que la misma surgirá:
a) de la tarifa de los usuarios en los términos de la inversión prevista (60 Km2).
b) de los aportes comunitarios en cada partido del conurbano de Buenos Aires y a cuyo
efecto se incorporan en el plan de inversión las respectivas obras primarias (50 Km2).
c) de los ingresos producidos por el pago de las deudas de usuarios fiscales del período
1993/1998 impagos al 31 de diciembre de 2000.
d) de la disminución de costos por eximisión o exención, por parte de los municipios, de las
tasas vigentes al 1 de enero de 1999 aplicables a las obras de expansión, renovación y
rehabilitación.
e) de los ingresos producidos por el cargo de actualización de la base de datos por parte de
los propietarios no registrados que se establece desde el 1 de abril de 2001 a razón de un
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peso ($1) por factura y unidad funcional, el que se aplicará hasta su completa
regularización.
g) En caso que al 31 de diciembre de 2001 no se haya obtenido el total de los recursos
necesarios para completar la expansión de los 20 Km2 que se financian con recursos
extraordinarios o los 50 Km2 previstos por obra por cuenta de terceros (OPCT), las partes
acuerdan analizar la situación particular y adoptar las medidas que permitan cumplimentar
dicho objetivo.
- Plan de Saneamiento Integral (PSI).
El Decreto N° 149/97 dispone que a fin de satisfacer necesidades de interés público
no previstas en el C.C. pero que hubieren surgido durante su ejecución, el mismo podría ser
modificado. En razón de ello se da apertura a una instancia negociadora en la cual se trataron
los siguientes aspectos:
Ø Compatibilización del Plan de Gestión Ambiental para la Cuenca Hídrica MatanzaRiachuelo.
Ø Planes directores de agua potable y desagües cloacales.
Ø Toda otra cuestión que contribuya al mejor cumplimiento de los objetivos y principios del
MR y a las necesidades de interés público.
A su vez, se reformuló el Plan Director Cloacal de la Concesión sustituyéndolo por la
propuesta de un Plan de Saneamiento Integral (PSI).
Por Decreto Nº 1167/97 de fecha 7 de noviembre de 1997, se aprueba los términos
del PSI, determinando que la diferencia de financiamiento necesaria a fin de ejecutar las
inversiones previstas para cada quinquenio en el PMES respecto al rubro bienes de uso
afectados al servicio que deriven del PSI, estarán alcanzados por la variación porcentual que
sufra el coeficiente K del Régimen Tarifario de la Concesión a partir de su vigencia. Estos
valores no incluyen el porcentual correspondiente al IVA.
Asimismo, establece que las obras del PSI se realizarán conforme al siguiente
cronograma:
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- Plan de gestión ambiental de la cuenca del Matanza-Riachuelo en el período 1998-2003.
- Obras de intercepción (radio antiguo de la Capital Federal y márgenes izquierda y derecha
del Riachuelo) en el año 2003.
- Obras de transporte para aliviar cuencas interiores relacionadas con la cuenca del Río
Matanza- Riachuelo, en el año 2008.
- Obras de tratamiento avanzado en cuencas interiores, en el año 2013.
- Obras de descentralización del sistema troncal de Berazategui a la Planta Capital, en el año
2003.
- Obras de emisarios subfluviales: Emisario Planta Capital en el año 2003 y Emisario Planta
Berazategui, en el año 2008.
- Obras de tratamiento secundario en las plantas Berazategui y Capital en forma progresiva:
Planta Capital
Planta Capital
Planta Berazategui
Plantas Berazategui y Capital
Plantas Berazategui y Capital
20 % año 2003
20 % año 2008
20 % año 2008
50 % año 2013
100% año 2018
La Resolución SRNyDS N° 601/99 pone término al proceso de renegociación del
Contrato de Concesión, fijando los lineamientos para la evaluación y revisión de los planes
quinquenales aprobados y determinando que esa Secretaría aprobará la propuesta que el
concesionario presente al Ente respecto del PSI conforme a la programación definitiva que se
acuerde en la primera revisión quinquenal, para su inclusión en el PMES.
- Financiamiento de las inversiones.
Desde el inicio de la concesión, se han incluido dentro de la tarifa conceptos
destinados al financiamiento de las inversiones tendientes al mejoramiento del servicio. Sobre
el particular, el C.C (art. 40 del anexo VII) define el concepto Cargo de Infraestructura:
"Denominase como tal al régimen para el financiamiento del costo de la red domiciliaria,
construida por el concesionario y del suministro conjunto de nuevas conexiones, tanto para
12
la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable como de desagües cloacales en
las áreas de expansión correspondientes. Dicho régimen es alternativo de toda otra acción
que asegure la incorporación de los usuarios en tiempo y forma, en concordancia con lo
dispuesto en el presente Contrato".
Mediante Decreto N° 1167/97 se crea el concepto SUMA, integrado por el SU
(Servicio Universal) y el MA (Medio Ambiente) en reemplazo del anterior cargo. De los
considerandos del decreto surgen los fundamentos tenidos en cuenta para la sustitución,
expresando que se basaron en la inequidad que generaba la aplicación de dicho cargo solo a
los beneficiarios del PMES, es decir a los nuevos usuarios incorporados al servicio. Por el
contrario se especifica que, el concepto SUMA persigue un criterio de justicia distributiva al
ser aplicado a todos los usuarios del servicio sin distinguir entre nuevos y preexistentes.
El concepto SUMA tiene por objetivo:
- Cubrir el financiamiento del costo de la red domiciliaria y del suministro de nuevas
conexiones correspondientes a los servicios de abastecimiento de agua potable y desagües
cloacales de las áreas de expansión de la Concesión que integran el PMES.
- Cubrir la diferencia de financiamiento necesario para ejecutar las inversiones
previstas en el rubro Bienes de Uso afectados al servicio que deriven del PSI.
Se dispone que este concepto regirá a partir del 1 de noviembre de 1997 y en los
sucesivos planes quinquenales de la concesión y se aplicará en forma uniforme a todas las
Unidades Funcionales y por servicio (incluidos baldíos), determinando el decreto que "sus
valores se expresaran en forma discriminada en la respectiva facturación. El valor del
concepto se determinará por quinquenio y en ningún caso podrá superar los pesos tres ($ 3).
El concepto no estará afectado por el porcentual de financiación del Ente Regulador”. El
valor fue fijado en la suma de $2,01 bimestrales para el componente Servicio Universal (SU),
y no se fijó valor alguno para el componente Medio Ambiente (MA). Se especifica, que los
conceptos y topes establecidos estarán alcanzados por la variación porcentual que sufra el
coeficiente K del Régimen Tarifario de la Concesión, sin incluir el porcentual correspondiente
13
al I.V.A. (concordante con la Res. SRNyDS N° 601/99), la que a su vez determina que se
incluirá en el cargo fijo o cuota fija, según corresponda, de la facturación.
La Res. SRNyDS N° 928/98 estableció el valor del concepto SU en la suma de dos
pesos con un centavo ($ 2,01), y a fin de financiar las obras esenciales solicitadas por esa
Secretaria, se integra el concepto MA en la suma de noventa y nueve centavos ($ 0.99).
Determina que la aplicación a los objetivos específicos de las sumas que se recauden, deberá
ser fiscalizada por el ETOSS, sin perjuicio de aquellos otros controles que estipule la
Autoridad de Aplicación. Asimismo resuelve:
-"Intégrese el valor máximo habilitado para el concepto SUMA en tres pesos ($ 3.)".
- "La empresa AASA no podrá asignar los ingresos netos percibidos en razón del
componente Mejora Ambiental a obras o acciones distintas de las correspondientes al Plan
de Saneamiento Integral".
3.3.2. Factibilidades.
El concepto factibilidad se encuentra definido en el C.C. como toda autorización o
consentimiento dado oportunamente por Obras Sanitarias de la Nación (OSN) a un tercero
para construir obras destinadas a la prestación del servicio de agua potable y/o desagües
cloacales.
A partir de la toma de posesión, el concesionario será el responsable de garantizar
que las obras derivadas de las factibilidades otorgadas por OSN se ejecuten dentro de los
tiempos correspondientes al Plan Quinquenal que las comprende y que reúnan las condiciones
técnicas exigidas a las obras que el mismo ejecute.
No tendrá derecho a percibir suma alguna en concepto de cargo de infraestructura o
de conexión, establecidos en el Régimen Tarifario aplicable, u otros montos por razones
análogas, en el caso que las obras en cuestión fuesen ejecutadas íntegramente por terceros.
Una vez que el Concesionario se hubiese hecho cargo del servicio será de aplicación
el Régimen Tarifario de la Concesión (Cap.11 del C.C.).
14
La ejecución de obras por cuenta de terceros (OPCT), vinculadas a la concesión de
los servicios de provisión de agua y desagües cloacales otorgadas por AASA. fue
reglamentada originariamente por la Resolución ETOSS N° 80/95, y sustituida por los
términos del Anexo VI de la Resolución SRNyDS 601/99. Esta última dispone que el ETOSS
será necesariamente informado en la aprobación de los convenios con terceros. A tal fin el
concesionario se obliga a solicitar la intervención del ETOSS en forma previa a la celebración
de cualquier convenio. El ETOSS deberá expedirse en un plazo de treinta (30) días,
considerándose que en caso de silencio el acuerdo ha sido aprobado.
Respecto de las OPCT que no constituyan servicios desvinculados o nuevas
urbanizaciones (Barrios Cerrados) y a partir de la Primera Revisión Quinquenal, el
concesionario reducirá la tarifa (por bimestre y por servicio) afectada por el coeficiente K y
hasta el término del plazo de la Concesión, como reconocimiento o amortización de las
inversiones realizadas por dichos terceros en redes domiciliarias y conexiones domiciliarias.
El Acta Acuerdo de fecha 9 de enero de 2001, en su Anexo II P.3 inc. i) establece
que ante la implementación de una OPCT, el concesionario determinará el precio de
referencia de la obra y el ETOSS difundirá dicho valor.
3.3.3. Inventario.
El C.C. determina que dentro de los doce (12) meses posteriores a la toma de
posesión, el concesionario deberá realizar un inventario actualizado de bienes, conteniendo las
características físicas e indicando su estado, funcionamiento y rendimiento. Los bienes
tendrán un único número de referencia.
Juntamente con este inventario el concesionario deberá preparar un programa de
actualización del mismo, registrando las incorporaciones y/o puestas fuera de servicio.
Una copia del primer inventario actualizado debe ser entregada al Ente acompañada
del correspondiente certificado de los auditores técnicos y contables. Dentro de los treinta
15
(30) días corridos de finalizado cada período anual, el concesionario deberá actualizar dicha
copia con la información más reciente que correspondiere.
El artículo 9 inciso i) del Acta Acuerdo aprobada mediante Resolución SRNyDS Nº
601/99 expresa que “El Inventario Físico Valorizado así como su actualización anual
constituirá la certificación de las inversiones reconocibles, en la medida que haya sido
presentado, auditado y no sea motivo de observación por parte del ETOSS en un plazo de seis
(6) meses corridos desde la fecha de su presentación. Las observaciones que se realicen
deberán ser fundadas y completas”.
3.3.4. Fideicomiso.
El Acta Acuerdo de fecha 9 de enero de 2001 establece la creación de un Fideicomiso
sobre la base de las siguientes premisas:
a) Cada año se afectará al fondo el aumento porcentual del coeficiente K que se perciba,
acordado para los años 2001 a 2003. Una vez terminado el quinquenio y las obras
imputadas al fondo, el mismo concluirá.
b) Se aplicarán a dichos fondos las certificaciones mensuales de las obras de expansión de
agua potable y de desagües cloacales (básicas, secundarias y conexiones), incluidos los
costos de tasas e impuestos, de estudios, proyectos, dirección e inspección, que
consensuarán el ETOSS y el concesionario a propuesta de este último dentro de los
siguientes treinta (30) días para las obras del año 2001. En el mes de diciembre se
elaborará el listado de las obras a ser ejecutadas en los años subsiguientes (año 2002 y año
2003).
c) Para cumplimentar dicha aplicación el concesionario informará al ETOSS para su
aprobación los montos y las obras certificadas por el auditor técnico.
d) Transcurridos diez (10) días corridos, sin observaciones por parte del ETOSS, se liberarán
los fondos respectivos.
16
3.3.5 Garantías y Seguros.
El Capítulo X del C.C. regula el régimen de garantía de cumplimiento del contrato,
estableciéndose los siguientes modos de constitución (numeral 10.1.3):
-
Mediante un depósito en efectivo en pesos convertibles de curso legal o dólares
estadounidenses a la orden del Estado Nacional, Secretaría de Obras Públicas y
Comunicaciones, en el Banco de la Nación Argentina.
-
Mediante un depósito en el Banco de la Nación Argentina de títulos o bonos de la deuda
pública Argentina o de Estados Extranjeros que tengan cotización oficial en la Bolsa de
Comercio de Buenos Aires o de Nueva York, previéndose que al momento de su
constitución el monto de dicho deposito deberá cubrir la garantía requerida más un veinte
por ciento (20%) a fin de prever fluctuaciones futuras en el mercado.
-
Mediante fianza de una entidad bancaria de primer nivel, en la que se constituya como
liso, llano y principal pagador, sin beneficio de excusión.
Conforme se especifica en el numeral 10.1.4 del C.C, la garantía de cumplimiento del
contrato debe cubrir todas las obligaciones a cargo del concesionario, detallando en especial
las siguientes obligaciones y aclarando el carácter no taxativo de las mismas.
-
Las indemnizaciones debidas al Concedente o al Ente Regulador por daños causados por
incumplimientos del concesionario.
-
Las obligaciones tributarias, previsionales y de seguridad social debidas por el
concesionario.
-
La multa por rescisión del Contrato por culpa del concesionario.
-
Las multas adeudadas a los usuarios, de no haber sido deducidas de las facturaciones
correspondientes.
-
Las multas adeudadas al Concedente por demoras en el cumplimiento de los PMES
aprobados.
-
El costo de mantenimiento y renovación de los seguros exigidos por el Contrato.
-
El costo de las obras comprometidas en los PMES y respecto de las cuales la Autoridad de
Aplicación resolviera realizarlas o terminarlas por terceros a costa del concesionario.
17
-
Compensaciones pecuniarias derivadas del incumplimiento del Contrato.
El numeral 10.1.7 del C.C. determina que cualquiera sea la garantía elegida por el
concesionario, la misma deberá ser a plena satisfacción de la Autoridad de Aplicación, en
particular en lo atinente a la aceptabilidad del titulo ofrecido y de su emisor, como también de
la entidad fiadora. En este marco, la Resolución SRNyDS N° 903/98 establece que las
garantías de cumplimiento deberán ser emitidas por Entidades Financieras calificadas como
mínimo en el Nivel A de la escala establecida por el Banco Central de la República Argentina
(BCRA), según certificado emitido por una Sociedad Calificadora de Riesgo habilitada por el
mencionado Banco.
En el supuesto de ejecución total o parcial de la garantía, el concesionario deberá
imperativamente otorgar otra suficiente dentro del plazo de cinco (5) días.
La Resolución SRNyDS Nº 601/99 introduce modificaciones al régimen regulado,
incorporando el seguro de caución emitido por una calificadora de riesgo registrada conforme
a las normas del BCRA, como un modo alternativo de constitución. Respecto al monto
establece que el concesionario, dentro de los sesenta (60) días de aprobada cada revisión
quinquenal, deberá presentar la garantía la que se calculará sobre la base de la siguiente
ecuación:
Gn= Gn-1 x (1-Invr/Invt) x (1+Ingr/Ingt)
(Gn-1): Garantía del último quinquenio con más el ajuste anual por la inflación
interna de los Estados Unidos.
(Invr): Inversiones ejecutadas.
(Invt): Inversiones totales previstas.
(Ingr) Ingresos netos ejecutados.
(Ingt) Ingresos netos previstos.
Dispone además, que dentro del quinquenio, el monto de la garantía se reajustará
anualmente en la misma proporción en que se reajusten los niveles tarifarios.
Durante el período auditado, el monto de las garantías constituidas fueron las
siguientes:
18
Vigencia de la Garantía
6/2000 a 6/2001
6/2001 a 6/2002
Vencimiento
16/06/01
19/06/02
Monto
U$S 141.148.681
U$S 143.465.502.
Cabe destacar que en el marco de la Ley N° 25.561 de Emergencia Económica y
Reforma del Régimen Cambiario, la Subsecretaría de Recursos Hídricos emite la Disposición
N° 7 del 23/05/03 autorizando a AASA a constituir en pesos las garantías de cumplimiento
del contrato, debiendo el ETOSS aprobar los nuevos valores.
-Seguros
El capítulo 10 del C.C. regula los siguientes seguros obligatorios:
-
De responsabilidad civil contra cualquier lesión, daño o pérdida que pudiere sobrevenir a
propiedades o personas por hechos relacionados con la prestación del servicio. Parte de
este seguro podrá ser tomado, cuando correspondiere, por contratistas y/o subcontratistas
del concesionario.
El seguro contendrá una cláusula de responsabilidad civil cruzada por la cual las
indemnizaciones serán aplicables a cada una de las partes damnificadas. Como limite
mínimo asegurado se fija la suma de cien millones de dólares estadounidenses (U$S
100.000.000) por acontecimiento.
-
De Accidentes de Trabajo, riesgo asegurado que se extiende a los contratistas y/o
subcontratistas del concesionario.
-
-Seguro de Bienes para cubrir los daños parciales y/o totales, robo, hurto e incendio de
todos los bienes afectados al servicio.
-
Seguro de vida de su personal y para los contratistas y subcontratistas conforme a las leyes
vigentes para su constitución.
Las pólizas determinarán de una manera taxativa, que no se producirá la caducidad
de las mismas si el asegurador previamente no cumple la obligación de notificar al Ente
19
Regulador la omisión de pago por parte del concesionario con una antelación de quince (15)
días a la fecha de caducidad o pérdida de vigencia de las pólizas extendidas.
Correlativamente, el concesionario deberá presentar a requerimiento del Ente prueba
fehaciente del pago de las primas en término, previéndose la facultad de la Autoridad de
Aplicación y a solicitud del ETOSS, de mantener su vigencia o contratar nuevas pólizas,
debiendo el concesionario restituir los montos erogados a dicha Autoridad y dentro del plazo
de cinco (5) días de ser intimado.
A fin de evaluar la solvencia de las compañías de seguros contratadas por el
concesionario, la Resolución ETOSS N° 119/00 determina que los seguros deberán ser
emitidos por entidades de primer nivel según certificado emitido por una Sociedad
Calificadora de Riesgo habilitada por el Banco Central de la República Argentina
3.4. Régimen Sancionatorio
El régimen sancionatorio regulado en el C.C. (Capítulo 13) fue sustancialmente
modificado por la Resolución SRNyDS N° 601/99, en razón de atribuirse al ETOSS una
mayor flexibilidad en la determinación de las sanciones por incumplimientos de metas u
objetivos del servicio.
Se estableció que “...en las revisiones quinquenales se determinarán las metas u
objetivos a alcanzar tanto en los niveles de calidad como respecto a la expansión del
servicio". Asimismo "se definirán los indicadores de eficiencia a alcanzar en una empresa
modelo, fijándose sanciones para el caso de incumplimiento de las metas de calidad y
expansión, dentro de los parámetros a establecer”.
Se especificó que en la graduación de las sanciones corresponde al ETOSS tener en
cuenta la esencialidad de las metas incumplidas las que serán definidas como tales en
oportunidad de la aprobación del PMES.
Las modificaciones al régimen sancionatorio, como ya fuera observado en la Actuación
AGN N° 188/03, aprobada por Resolución AGN N°07/04 (calidad del servicio de agua
potable), determinaron la potestad de graduar las multas dentro de los montos originariamente
20
establecidos, flexibilidad que debilitó el ejercicio del poder de policía, habiéndose
recomendado la reconsideración de las modificaciones introducidas por una resolución de la
Autoridad de Aplicación (SRNyDS N° 601/99) y que modificara el régimen sancionatorio
regulado en el Contrato.
4
Comentarios y Observaciones:
4.1. Los tiempos de evaluación, determinación de los incumplimientos de AASA y
aprobación del Informe Anual por parte del Ente no resultan razonables, debilitando el
sistema de control regulado en el Marco Regulatorio y en el Contrato de Concesión.
A la fecha de cierre de las tareas de campo, el Informe Anual de Avance del Plan
Quinquenal y el relativo a los Niveles de Servicio correspondientes al año 2001 no fueron
aprobados por el ETOSS.
La demora verificada en
la aprobación de
los informes referenciados
correspondientes al año 2001 compromete el criterio de oportunidad en que el ETOSS ejerce
su control, debilitando el sistema de regulación y control de la Concesión, sin perjuicio de
destacar que los desvíos detectados dentro del sistema auditado (se remite a las observaciones
siguientes) y teniendo en cuenta la opinión comprometida y extemporánea que el ETOSS
emite respecto de los auditores técnicos y contables de la concesión (se remite
específicamente a la observación 4.3), el sistema de control ejercido por el ETOSS no permite
solucionar la asimetría de información entre regulador y regulado.
Respecto al tiempo adicional que ha demandado la modificación de la Resolución
ETOSS Nº 79/02 sobre la Matriz de Cumplimiento Anual de Metas por la Res. ETOSS Nº
81/03, y según el ETOSS, no fue tomado en consideración por esta Auditoría General, cabe
destacar que con independencia del trámite encarado, la resolución vigente al momento de
practicarse la auditoría era la referenciada en primer término (Nº 79/02) y así fue señalado en
el punto 3.3.1. del Informe de Auditoría.
21
4.2. El ETOSS no ha aprobado el Inventario de Bienes actualizado correspondiente al año
2001, presentado por AASA con fecha 01/03/02, es decir, transcurridos un mes del plazo
estipulado en el Contrato de Concesión.
Conforme se ha adelantado, es obligación del concesionario presentar un inventario
actualizado de bienes a los treinta (30) días de vencido cada período anual de la concesión.
Respecto al año 2001, el concesionario presentó el inventario de bienes con fecha 1 de marzo
de 2002 es decir un mes después del plazo estipulado en el C.C., presentación que dio origen
al Expediente ETOSS N° 13.618/02. Transcurrido aproximadamente un (1) año y cuatro (4)
meses, el ETOSS mediante Nota de fecha 18 de julio de 2003 (adjunta a fs. 8486/88, Cuerpo
43 del exp. referenciado) notifica al concesionario los aspectos observados con relación al
inventario presentado, entre los cuales se destacan los siguientes incumplimientos.
- Los informes de los auditores técnicos y contables, sólo se han limitado a verificar
la metodología utilizada por la empresa concesionaria para la elaboración de la información
técnica presentada.
- Las inversiones activadas en el inventario correspondiente al año 2001 (octavo año
de la concesión) no se condicen con la estructura de rubros y conceptos reflejados en la
planilla de inversiones del PMES adjunta al Acta Acuerdo de fecha 09/01/01.
- El concesionario no dio cumplimiento a la forma en que debe ser expuesta la
información relativa a la clasificación de redes de la concesión y que fuera fijada en la
Resolución SRNyDS N°601/99 (incumplimiento que se reitera en el inventario presentado en
el año 7mo. de la concesión)
- El ETOSS establece que el Inventario Físico Valorizado del año 8vo. de la
concesión se encuentra observado en los términos del articulo 9° punto i) del Acta Acuerdo
aprobada por la Resolución
SRN y DS N° 601/99, requiriéndole consecuentemente al
concesionario la presentación de informes particulares, certificados por los auditores técnicos
y contables de la Concesión donde se detalle la desagregación y valoración de los
22
componentes de inversión de los proyectos del PMES, entre otros: Empresa Modelo; Nuevo
Régimen Tarifario; Impulsión Cloacal; Radio Antiguo.
Si bien las observaciones efectuadas por el ETOSS se realizan en el marco del poder
de policía de la concesión, la demora verificada en la aprobación del inventario de bienes
actualizado correspondiente al año 2001 compromete el criterio de oportunidad en que el
control es ejercido.
4.3. El ETOSS no utilizó las facultades que le fueron conferidas por la Resolución N°
601/99 respecto a los Auditores Externos contratados por el Concesionario.
Las responsabilidades de los auditores técnicos y contables de la concesión se
encuentran estipuladas en el M.R. y en el C.C. y consisten en certificar la información
provista por el concesionario a través de los informes que conforman el sistema de regulación
y control de la concesión. La reglamentación de las responsabilidades establecidas por la
Resolución ETOSS Nº 4/95, indica entre otros aspectos, que los auditores externos deben
emitir opinión sobre la gestión del concesionario en los aspectos auditados. Sin embargo la
Autoridad de Aplicación mediante Resolución SRNyDS Nº 601/99 determinó que toda
información recibida por los auditores en el marco de las auditorias, no podrá ser utilizada por
éstos para hacer recomendaciones respecto a las operaciones del servicio.
En oportunidad de responder a los requerimientos efectuados por la Unidad de
Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios Públicos, el ETOSS con fecha septiembre
del año 2003 (fs. 111/112 – Expte. Nº 14.189/03), informa que en la actualidad se evidencian
debilidades, como la ausencia de opinión e independencia de los auditores técnicos de la
concesión, las que sólo podrán ser subsanadas incorporando cambios en la forma de
contratación de los auditores, concluyendo el Ente que en su opinión, esa propuesta
"....convertiría a los Auditores en un soporte eficaz para el ETOSS, aportándole una visión
experta independiente sobre la gestión del concesionario...."
23
La opinión esgrimida por el ETOSS resulta comprometida por la intervención que de
estos profesionales exige el contrato y ante la omisión de la facultad conferida al ETOSS por
la Resolución SRNyDS Nº 601/99 de poder sustituir a los auditores "...en cualquier momento,
de conformidad a lo que acuerden el ETOSS y el Concesionario expresamente o por causas
justificadas a requerimiento del ETOSS...".(Anexo VIII. 1).
Como ya fuera observado en la Actuación AGN N° 388/02, el diseño del actual
sistema de control no se sustenta ni en la opinión independiente del auditor externo, ni es esta
información avalada por procedimientos de control concomitantes implementados por el
ETOSS, sino que se sustenta en la información que la propia empresa proporciona y en el
marco acotado de las responsabilidades atribuidas a los auditores externos. A ello se suma las
dificultades que genera la forma de exposición de la información que realiza el concesionario,
impidiendo la compatibilización y vinculación de los diferentes instrumentos regulatorios,
profundizando así la asimetría de información entre regulador y regulado.
4.4. Los controles ejercidos por el ETOSS no generaron esquemas de gestión eficiente para
corregir los atrasos de AASA en el cumplimiento del PMES.
Si bien el C.C. no prevé que el Ente efectúe controles concomitantes a la gestión del
concesionario, la Gerencia de Administración de Activos implementó diversas medidas
destinadas a tomar conocimiento sobre el estado de avance de la ejecución de las obras, las
cuales consisten en:
- Seguimiento de los informes mensuales suministrados por AASA, a efectos de
tomar conocimiento del grado de avance de ejecución de las obras.
- Inspecciones efectuadas por la Gerencia sobre aquellas obras que los analistas de
las distintas áreas determinen.
- Reuniones concertadas con los analistas de la Gerencia, auditores técnicos,
representantes del concesionario y delegados de usuarios con la finalidad de realizar un
seguimiento de temas de relevancia a propuesta de cualquiera de los actores.
24
Todas estas intervenciones arrojan resultados que podrían prevenir eventuales
incumplimientos por parte del concesionario, sin embargo son considerados por la
mencionada Gerencia como una herramienta destinada a tomar conocimiento y aunar criterios
a efectos de plantear posibles soluciones a las cuestiones que se susciten. De los resultados
obtenidos se puede colegir que la información obtenida no genera esquemas de gestión
eficiente para evitar o corregir los atrasos verificados, detallados en el Informe Anual de
Avance del Plan Quinquenal y que seguidamente se reproducen:
Expansión del Servicio a cargo de AASA
Expansión de redes de agua por obra del concesionario (PMES)
Metas a alcanzar
Alcanzadas
Diferencia
Porcentaje de
(8vo año)
(8vo. año)
Incumplimiento
3,36 Km2
0,18 km2
-3,18 km2
94,64 %
Expansión de redes de cloaca por obra del concesionario (PMES)
Metas a alcanzar
Alcanzadas
Diferencia
Porcentaje de
(8vo. año)
(8avo año)
Incumplimiento
12,08 Km2
1,74 km2
-10,34 Km2
85,56 %
Área Rehabilitación, Renovación y Optimización del Servicio a cargo de AASA
METAS 8vo. Año
PRODUCCIÓN AGUA
REDES CLOACALES
M. PLUVIALES
CONEX. AGUA R &R
CONEX. CLOACA R &R
R&R NO ROGRAMADA
MEDICIÓN AGUA
GRADO DE AVANCE
PREVISTO
ALCANZADO
24.14%
21.97%
19.15%
15.06%
12.48%
12.48%
15.01%
15.01%
17.03%
14.27%
14.59%
14.59%
21.27%
12.50%
Plan de Saneamiento Integral (PSI) a cargo de AASA
METAS Incumplidas
8vo. Año.
CMI 2* 3* tramo+emisario
Planta Sudoeste
GRADO
PREVISTO
100%
100%
25
AVANCE
ALCANZADO
0%
0%
Obras por cuenta de terceros en redes primarias de agua y cloaca
Metas a alcanzar
(8vo. Año)
7,87 Km2
Expansión en redes de Agua (PMES)
Alcanzadas
Diferencia
Porcentaje de
(8vo. año)
Incumplimiento
0 Km2
-7,87 Km2
100 %
Metas a alcanzar
(8vo. Año)
Expansión en redes de cloaca (PMES)
Alcanzadas
Diferencia
Porcentaje de
(8vo. año)
Incumplimiento
14,37 Km2
0 Km2
-14,37 Km2
100 %
4.5. El ETOSS no imputó a AASA los incumplimientos verificados en la ejecución de las
obras primarias asociadas para OPCT.
Si bien los atrasos verificados en la ejecución de las obras comprometidas en el
PMES generaron el proceso de imputación de sanciones (en trámite al 30/09/03), respecto a
las obras asociadas comprometidas en redes primarias de agua y cloaca para OPCT y que en
términos de incumplimientos alcanzan según los cuadros expuestos el 100%, el Ente exime la
responsabilidad del concesionario, alegando la falta de imputación en razón de la naturaleza
de estas obras. Ello no condice con la regulación establecida en el C.C. que específicamente
determina que la responsabilidad de AASA concesionario de garantizar la ejecución de OPCT
"...no se elimina ni disminuye por el hecho de que se otorgue una factibilidad a un tercero"
(Cap. I).
4.6. El ETOSS permitió que AASA desvirtuara la naturaleza del cargo SUMA al interpretar
que dejó de ser un fondo de aplicación específica.
Conforme se ha adelantado el cargo SUMA sustituye al Cargo por Infraestructura. Su
finalidad específica es financiar las obras de expansión del PMES y resulta aplicable a todos
los usuarios del servicio (Dec. N° 1167/97).
26
Del Informe Especial de Contador Público independiente correspondiente al ejercicio
2001 (Exp. N° 13.617/02, cuerpo 9, folio 1159), surge que la empresa AASA facturó por este
concepto la suma de NOVENTA Y NUEVE MILLONES SESENTA Y CUATRO MIL
SEISCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($99.064.654.-), monto que fue incluido
en el cuadro de resultados del balance, lo que aparejó un incremento en el resultado del
ejercicio, en la distribución de dividendos a los accionistas y en el pago del impuesto a las
ganancias.
La registración contable del cargo suma realizada por AASA no condice con la
finalidad para la cual fue creado ni resulta similar al tratamiento dado oportunamente al Cargo
por Infraestructura, destacándose sobre el particular, que en oportunidad de determinarse la
sustitución de uno y otro cargo el ETOSS mediante Acta Acuerdo de fecha 30 de octubre de
1997 determinó el reintegro a los usuarios de los montos percibidos no invertidos.
Al respecto, la Resolución SRNyDS N° 601/99, en su Anexo VIII.3, establece "que
el Cargo SUMA determinado conforme al Decreto N° 1167/97se mantendrá a lo largo de los
sucesivos planes quinquenales en el valor máximo habilitado por la norma referida y se
incluirá en el cargo fijo o cuota fija, según corresponda. En virtud de ello, el Ente Regulador
establecerá los procedimientos de control específicos de los compromisos de expansión e
implementación del Plan de Saneamiento Integral que asuma el Concesionario a partir de la
primera Revisión Quinquenal...". A partir de esta disposición, el ETOSS interpreta que el
Cargo Suma dejó de ser un fondo de aplicación específica para convertirse en parte de la
tarifa general.
Se trata de una interpretación equivocada toda vez que, la inclusión del Cargo
SUMA en la cuota fija de la factura no modifica la finalidad perseguida por el Decreto N°
1167/97 con relación al carácter de su percepción, ni implica desconocer que se trata de un
compromiso de inversión asumido por la empresa AASA. y frente al cual la Resolución
referenciada determina un control y seguimiento de las metas a alcanzar.
Desde el punto de vista contable, al ser el Cargo SUMA una cuestión patrimonial
pero incluido por la empresa AASA en el cuadro de resultados del balance, la interpretación
27
del ETOSS y su consecuente falta de seguimiento verificada respecto del tratamiento dado por
la empresa y conforme al marco de las competencias atribuidas al ETOSS comprometería los
siguientes aspectos críticos:
- Un eventual incremento encubierto del precio del servicio.
- La falta de determinación de los montos concretamente erogados en las inversiones
del PMES.
En el marco de la presente observación resultan elocuentes los incumplimientos
reflejados en los cuadros de la observación N° 4.4, en los que se detallan las metas
comprometidas a alcanzar por la empresa AASA para el octavo año de la concesión y las
efectivamente ejecutadas, destacándose que con relación a las metas comprometidas para Plan
de Saneamiento Integral (PSI) y financiadas con el componente de Mejora Ambiental -MA($0,99) el incumplimiento alcanza a un 100%.
Plan de Saneamiento Integral (PSI) a cargo de AASA
METAS Incumplidas
8vo. Año.
CMI 2* 3* tramo+emisario
Planta Sudoeste
GRADO
PREVISTO
100%
100%
AVANCE
ALCANZADO
0%
0%
4.7.- Fideicomiso.
4.7.1. El Fideicomiso no fue constituido dentro del plazo previsto en el Acta Acuerdo de
fecha 09/01/01, habiéndose incurrido en una demora de 879 días. En ese período, el
ETOSS permitió la continuidad en la recaudación del 3,9% durante el año 2001 y del
7,95% durante el año 2002 y en adelante, sin aplicar eficaces medidas de resguardo.
El Acta Acuerdo de fecha 09/01/01 firmada entre AASA y el ETOSS establece, entre
otros aspectos, que el incremento porcentual del 3,9%, anual y acumulativo, correspondiente
al coeficiente K y determinado para los años 2001, 2002 y 2003 se afectara a un Fideicomiso,
siendo responsabilidad del ETOSS realizar su control. En particular se estableció que los
fondos de afectación específica se debían aplicar a un conjunto de obras de expansión de agua
28
potable y desagües cloacales (básicas, secundarias y conexiones) a ser acordadas anualmente
entre el concesionario y el Ente Regulador.
La organización del Fideicomiso debía concretarse antes del 15/03/01, fecha que no
fue tenida en cuenta por la empresa AASA quien efectúa su primera propuesta de
organización con fecha 19 de marzo de 2001, presentación que fue impugnada por el ETOSS.
La fecha acordada tampoco fue considerada por el propio Ente Regulador y por la
Autoridad de Aplicación, si se tiene en cuenta que la propuesta de funcionamiento del
Fideicomiso fue elevada para su aprobación definitiva con fecha 15 de agosto de 2002, en
tanto que el Proyecto de Convenio de Fideicomiso a ser suscripto entre AASA y la Institución
Bancaria a designar fue aprobado finalmente mediante Disposición SSRH N° 1/03 de fecha 8
de enero de 2003.
Con fecha 11/08/03, es decir transcurridos 879 días desde la fecha originariamente
prevista para la implementación y organización del Fideicomiso (15 de marzo de 2001) se
procedió a la suscripción del respectivo Contrato (ad referendum de la Autoridad de
Aplicación), entre AASA y el Banco de la Provincia de Buenos Aires por intermedio de
BAPRO Mandatos y Negocios S.A., con la participación del ETOSS en su carácter de órgano
de control.
Verificada la demora, corresponde destacar que ante el incumplimiento de la
constitución del Fideicomiso, el ETOSS permitió la continuidad en la recaudación del 3,9%
anual y acumulativo durante los años 2001; 2002, e inclusive hasta la fecha de suscripción
del contrato (11/08/03), sin aplicar eficaces medidas de resguardo.
4.7.2. AASA, durante el período de incumplimiento de constitución del Fideicomiso, abrió
una Caja de Ahorros y Servicios a su exclusiva titularidad, detectándose irregularidades en
la administración de los fondos que eran de aplicación específica.
El Artículo 1° de la Ley Nº 24.441 y sus modificaciones, define al Fideicomiso con
los siguientes términos: “Habrá fideicomiso cuando una persona (fiduciante) transmita la
29
propiedad fiduciaria de bienes determinados a otra (fiduciario), quien se obliga a ejercerla
en beneficio de quien se designe en el contrato (beneficiario), y a transmitirlo al
cumplimiento de un plazo o condición al fiduciante, al beneficiario o al fideicomisario."
Contrariamente, durante el período de incumplimiento de constitución del
Fideicomiso, la empresa AASA, con fecha 15/05/01, procede a la apertura de una Caja de
Ahorros (de Ahorros y Servicios) a su exclusiva titularidad (Nº 9 750196/1 casa 999-5 del
Banco de Galicia y Buenos Aires), observándose que la entidad bancaria elegida, Banco de
Galicia
S.A.,
participa
en
un
8,26%
(ocho
(www.aguasargentinas.com.ar/body_accionistas.html)
del
con
26/100
paquete
por
accionario
ciento)
de
la
concesionaria.
De acuerdo con el informe de los auditores de la concesión, concordante con el
informe de la Gerencia de Economía del Sector dependiente del ETOSS (Expediente EXPSO
1 N° 0246767/02), la recaudación neta asignada a la Caja de Ahorros, ascendió al 31/12/01 a
la suma de DIECISEIS MILLONES TRESCIENTOS VEINTIUN MIL CUATROCIENTOS
DIECISIETE PESOS ($ 16.321.417). El monto invertido a fines del año 2001 alcanza a la
suma de VEINTE MILLONES CIENTO CINCUENTA Y TRES MIL QUINIENTOS
NOVENTA Y NUEVE PESOS ($20.153.599). En el cuadro siguiente se reflejan los importes
detallados.
Valores obtenidos del Auditor Andersen y expresados en pesos.
Período año 2001
(Cuadro I)
MES
ENE/JUL
AGOSTO
SEPT.
OCT.
NOV.
DIC.
TOTAL
RECAUDADO
INVERTIDO
7.360.205
2.752.350
1.791.224
1.591.109
1.484.493
1.342.036
16.321.417
6.167.667
2.372.161
3.973.015
2.110.299
1.909.726
3.620.731
20.153.599
IMPUESTOS
GASTOS
15.446
5.940
9.950
5.294
4.785
9.059
50.474
30
INTERESES
3.775
1.744
3.639
(-1.770)
--------7.388
SALDO
NETO (*)
1.180.867
375.993
- 2.188.102
- 526.254
- 430.018
- 2.287.754
- 3.875.268
Fuente: Valores obtenidos de los Informes del auditor Andersen, extraídos del Expediente
ETOSS N° 13.345/01 y Cuerpo agregado mediante Expediente EXPSO 1 N° 0246767/02
"Fideicomiso": Cuerpo 3 (fs. 413), Cuerpo agregado (fs. 26; 62; 112; 130; 175 ).
Nota: (*) el saldo neto fue calculado por la AGN.
En el marco del sistema de regulación y control establecido por el C.C., el ETOSS
procede a controlar el avance de las obras ejecutadas con los fondos de afectación específica
mediante planillas suministradas en forma mensual por la empresa y en la que se expresan los
grados de avance en términos de porcentaje. A su vez, la Auditoría Técnica de la concesión
elabora un informe, respecto del cual, el ETOSS por intermedio de la Gerencia de
Administración de Activos realiza un cotejo de los grados de avance informados. De existir
diferencias, el Ente toma como válido el informe emitido por la Auditoría Técnica de la
concesión.
Conforme se expone en el cuadro siguiente, de las obras acordadas entre AASA y el
ETOSS por un valor de TREINTA MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y TRES MIL
SETECIENTOS
NOVENTA
PESOS
CON
SESENTA
Y
CINCO
CENTAVOS
($30.743.790,65), al mes de diciembre del año 2001 se habrían realizado inversiones por
VEINTE MILLONES CIENTO CINCUENTA Y TRES MIL QUINIENTOS NOVENTA Y
NUEVE PESOS ($20.153.599), lo que representa el 65 % del monto acordado para ese año,
quedando un remanente de DIEZ MILLONES QUINIENTOS NOVENTA MIL CIENTO
NOVENTA Y UNO CON SESENTA Y CINCO CENTAVOS ($10.590.191,65) a ser
ejecutado durante el año 2002.
Obras ejecutadas con fondos provenientes del incremento porcentual del coeficiente k
período año 2001
Denominación de la obra
Cerrito Distribución Pacheco
Cañerías Entrada y Salida
Monto de
Fecha de
referencia ($)
inicio
978.649,54 7-Jun.
1.401.646,40 14-May.
31
Avance hasta
dic / 2001 ($)
914.841,59
1.401.646,40
Porcentaje de
cumplimiento%
93,48
100,00
Ampliación San Lorenzo Rojas
Primarias Ituzaingó
TOT. EXP. AGUA RED
PRIMARIA
Escalada 4
Ituzaingó 1ª
TOT. EXP. AGUA RED
SECUNDARIA
Colector Obrador
Colector S2 – La Matanza
EB y Colector Piñeyro
TOT.ESP.CLOACA BOMBEO
Y TRANS.
Lomas de San Fernando
Scheweitzer
Cementerio
Complemento María Isabel
Denominación de la obra
953.620,14 14-May.
642.034,83
3.975.950,91
953.620,14
108.247,07
3.378.355,20
100,00
16,86
960.808,13
1.517.691,80 25-Abr.
2.478.499,93
763.938,54
757.176,44
1.521.114,98
79,51
49,89
26.593,74
849.673,38
2.190,07
878.457,19
2,50
82,54
2,50
1.063.749,50
1.029.408,03
87.602,90
2.180.760,43
1.430.732,84
1.202.758,24
914.413,86
287.857,44
Monto de
referencia ($)
Red. Sec. San Miguel – La 1.833.889,35
Matanza
Falucho Este
413.349,16
Lanús Et. Zona 4Bo Trabaj. 4.839.814,48
Norte Sur
Lavallol 3 (Obrador s/res)
1.187.125,10
Exp. 1 (Obrador s/res)
1.454.922,62
Exp. 4 (Obrador s/res)
801.088,70
Tomás Flores - Quilmes
4.085.322,56
Piñeiro
1.356.711,80
Villa Galicia
2.300.593,23
TOT.EXP.CLOACA RED
22.108.579,38
SECUNDARIA
TOTAL GENERAL
30.743.790,65
9-Abr.
30-Jun.
30-Jun.
30-Jun.
30-Jun.
Fecha de
inicio
5-Mar.
19-Abr.
23-May.
7-Feb.
65%
1.430.732,84
1.202.758,24
914.413,86
287.857,44
Avance hasta
dic / 2001 ($)
284.986,40
100,00
100,00
100,00
100,00
Porcentaje de
cumplimiento%
15,54
413.349,16
4.547.973,67
100,00
93,97
29.678,13
36.373,07
20.027,22
1.717.469,60
1.356.711,80
2.133.340,10
14.375.671,53
2,50
2,50
2,50
42,04
100,00
92,73
20.153.598,91
10.590.191,74
Nota: lo que se encuentra en letra negrita corresponden a obras pertenecientes al PMES
(según Acta Acuerdo del 09 de enero de 2001).
Tratándose de fondos de aplicación específica el funcionamiento de la Caja de
Ahorros abierta por AASA durante el período de no constitución del Fideicomiso debió al
menos haber seguido un procedimiento que garantizara la transparencia en el movimiento de
los créditos y débitos.
32
Sin embargo se ha verificado que con relación a los importes determinados a ser
depositados en la Caja de Ahorros (Cuadro I), las debilidades detectadas durante el período
de no constitución del Fideicomiso son las siguientes:
- El ETOSS habilita al concesionario a utilizar directamente los fondos y en tal sentido
manifiesta que, "...los ingresos no son depositados en la Cuenta Especial (Caja de Ahorros)
en tanto el avance de la ejecución de las obras supere el monto recaudado". (Expediente
EXPSO 1 N° 02466767/02, fojas 189/90 "Ref: Fideicomiso auditoría del 31 de diciembre de
2001"). Esta metodología no debió haber sido autorizada.
- Del relevamiento del resumen de operaciones de la Caja de Ahorros durante el
período 15 de mayo de 2001 al 31 de diciembre de 2001 (período en que se ejecutaron obras)
y teniendo en cuenta que el ETOSS facultó al concesionario a utilizar directamente lo
recaudado, los importes consignados resultan inconciliables. A partir del 31 de octubre de
2001 y hasta la constitución del Fideicomiso, cesan los depósitos, observándose en la cuenta
un saldo no significativo de aproximadamente pesos dos mil ($2.000) que AASA retira con
fecha 15 de octubre de 2003.
- Durante los años 2002 y 2003 la empresa concesionaria no ejecutó obras
correspondientes a los cronogramas de los citados años (conforme a la información
proporcionada por el ETOSS mediante Nota Nº 19.295/04), no obstante que el incremento del
3,9% anual y acumulativo se continuó aplicando durante el año 2002 (7,95%) y se mantuvo
durante el año 2003 en el mismo porcentaje (7,95%) por efecto de la Ley de Emergencia
Económica Nº 25.561, y hasta la fecha.
4.7.3. AASA efectuó una indebida aplicación de los fondos recaudados durante el período
de incumplimiento del Fideicomiso.
Mediante Expediente ETOSS N° 13.345/03 se inicia el proceso sancionatorio
relativo a la imputación de los siguientes incumplimientos detectados:
1.- Presentación fuera de término de la propuesta de organización del fideicomiso por
parte de AASA, efectuada con fecha 19 de marzo de 2001.
33
2.- Desvíos en la aplicación de los fondos recaudados.
Respecto a este último punto, con fecha 13/07/01, la empresa AASA informa al
ETOSS (Nota ENT N° 26.981/01) que con relación a los montos recaudados, los mismos
fueron aplicados en parte al pago de certificados de obra y en parte al pago de obligaciones
contractuales (pago de remuneraciones a sus empleados). El concesionario justifica tal actitud
en la situación económica financiera por la que atravesó el país, y agrega que debió adoptar
esas medidas para no paralizar completamente la actividad de la empresa.
El ETOSS con fecha 20 de julio de 2001, intima a la restitución de los fondos
retirados dentro del plazo de las 48 horas, señalando que la Empresa dispuso de los fondos sin
aclarar el monto extraído, ni la suma que se encontraba depositada a ese momento.
Los movimientos detectados durante el período de irregularidad intimado por el
ETOSS son los siguientes:
MOVIMIENTO DE LA CUENTA EN PESOS N° 9.750.196/1-9995 DEL BANCO GALICIA Y BUENOS
AIRES S.A. POR EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE EL 15 DE MAYO Y EL 22 DE AGOSTO DE 2001
(Importe expresado en pesos)
Concepto
Depósito - Transferencia 0022225 CC 1151 de fecha 15/05/01
Depósito - Transferencia 0023374 CC 1151 de fecha 29/06/01
Extracción – Transferencia 0023801 CC 1151 de fecha 12/07/01
Extracción – Transferencia 0023917 CC 1151 de fecha 17/07/01
Intereses capitalizados del período
Comisión por mantenimiento de cuenta y otros gastos del período
Impuesto a las ganancias sobre intereses del período
Impuesto sobre los créditos y débitos en C.C bancaria del período
Depósitos – Transferencia Nro. 0024835 CC 1151 de fecha 22/08/01.
Créditos
Débitos
1.100.000
1.824.000
(2.000.000)
( 924.000)
3.793
(
27)
(
114)
(
18)
3.549.328
De la información relevada, surge que el concesionario hizo un uso indebido de los
fondos recaudados, irregularidad que no se atenúa por el accionar e intimación del ETOSS
que al reconocer que "...la situación en examen fue comunicada por AASA una vez
consumada..." (fojas 128 del Expte. EXP-S 01:0246767/02), ratifica la falta de control que
compete al ETOSS respecto del carácter de indisponibilidad de los fondos afectados, aún
durante el período de incumplimiento de constitución del Fideicomiso.
34
4.7.4. Durante el transcurso de los años 2002 y 2003, AASA no realizó obras
correspondientes a los cronogramas de los citados años.
Por Resolución ETOSS N° 86/03 de fecha 24 de julio de 2003, se intima a AASA en
los términos de la Nota Nº 17.407/03, por la que se le indica:
- Depositar, dentro de los quince (15) días corridos, en BAPRO Mandatos y
Negocios S.A, la suma de $ 43,8 millones, monto que fue determinado por el Ente en base a
las estimaciones de los ingresos correspondientes al Fideicomiso y al nivel de ejecución del
PMES.
- Determinar y elevar al ETOSS el cronograma de ejecución de las obras.
Destacándose que de existir alguna alteración por razones de prioridad, corresponde al
concesionario informarlo en un plazo de diez (10) días corridos, o bien, ejecutar las obras que
el Ente haya determinado ante la falta de acuerdo del concesionario.
- En caso que AASA no dé estricto cumplimiento a la totalidad de las obligaciones
exigidas y del modo en que se establecen, se procederá a:
Ø Disponer la suspensión de todos los aumentos porcentuales del Coeficiente de
Modificación K.
Ø Iniciar el procedimiento de ejecución de la garantía del Contrato de Concesión por los
montos percibidos con destino al Fideicomiso y no depositados, ni aplicados a la
ejecución de las obras aprobadas.
Conforme a los requerimientos efectuados por esta Auditoría General de la Nación,
mediante Nota ETOSS N° 20168/04, se informa que el importe a depositar por AASA “....fue
estimado por
el ETOSS con los datos de facturación , las curvas de recaudación, y el
reconocimiento de las obras realizadas y ascendió a $ 43,8 millones (el período considerado,
abarcó desde el 01/01/01 hasta el 31/05/03).... . Dicho monto se trató de una estimación
debido a que el ETOSS contaba con los datos de facturación auditados, pero no contaba con
35
datos de recaudación y gastos de recaudación auditados por el Auditor Contable de la
concesión....”, agregando que, “....una vez firmado el Contrato de Fideicomiso, debió
ajustarse”..., según lo dispuesto por la cláusula cuarta del Contrato.
En la cláusula cuarta del Contrato de Fideicomiso, se define el cronograma de
integración de recursos:
“inc. a) A la firma del presente convenio $43.800.000,00 de acuerdo a lo establecido en la
Nota Nº 17.407/03 de fecha 27 de junio de 2003”.
“inc. b) El día 11 de cada mes subsiguiente a la firma del presente, la concesionaria
depositará el importe correspondiente a la recaudación neta de los aumentos porcentuales
acumulativos mencionados en el primer párrafo de la cláusula 3º.
Antes del primer vencimiento (11/09/03), el ETOSS definirá el monto del ajuste de la
cifra mencionada en el punto “a” del artículo 4º ($43.800.000), teniendo en cuenta los
siguientes ítems:
i) La determinación final de los montos de acuerdo a lo efectivamente recaudado.
ii) El cómputo de los montos de aquellas obras de expansión que hubieran sido
realizadas cumpliendo con las pautas fijadas en el Acta de 09 de enero de 2001 para el
Fideicomiso. Se tendrán en consideración sólo aquellas que hubieren sido iniciadas en los
años 2002 y 2003.
iii) La incidencia de las cuestiones relacionadas con la incorporación de los
servicios de los Partidos de Esteban Echeverría y Ezeiza, dispuesto por la Resolución ETOSS
Nº 85/03, limitándose exclusivamente a las correspondientes al año 2003.
Los ajustes resultantes serán computados como pago a cuenta de los primeros
vencimientos”.
Posteriormente el ETOSS, mediante Nota Nº 17.956/03 de fecha 11 de setiembre de
2003, ajusta el importe establecido en el inciso a) del contrato, reduciéndolo a la suma de
$43,32 millones y conforme al inciso b) se le reconoce a AASA una diferencia a su favor de
$0,48 millones, la que podrá ser computada como pago a cuenta del próximo vencimiento.
36
El resumen informativo de la Cuenta a nombre de BAPRO Mandatos y Negocios
S.A. en el Banco de la Provincia de Buenos Aires (proporcionado por el ETOSS) expone un
débito interno de $ 2.000.000 y un crédito interno de $45.800.000. Este movimiento reflejaría
el inc. a) de la cláusula 4º del Contrato. El reconocimiento de inversiones imputadas por el
ETOSS para las obras del cronograma del año 2001 alcanza a la suma de $27,65 millones,
cifra que se integra por $20,15 millones invertidos al 31/12/01, $7,30 millones en obras
realizadas durante el año 2002 y $0,20 millones en obras realizadas en el año 2003. Con estas
imputaciones, el porcentaje de ejecución de obras correspondiente al año 2001, alcanzaría el
90% del total de inversiones proyectadas para ese período ($30,74 millones).
Por Nota ETOSS N° 19.295/04, se informa que las imputaciones de incumplimiento a
las metas del año 9 (2002), tramitan por el expediente ETOSS N° 13.953/03 y respecto de las
imputaciones de incumplimiento a las metas del año 10 (año 2003) tramitan a través del
Expediente ETOSS N° 14.442/04. Informa asimismo que el “Plan de Obras a Financiarse con
Recursos del Fideicomiso año 2003 y 2004” fue aprobado por Resolución ETOSS N° 121/03
de fecha 08/10/03 y su complementaria N° 155/03 de fecha 18/12/03. De este modo el
ETOSS entendió que no resultó necesario hacer efectivo el apercibimiento de sanción
establecido por Resolución ETOSS 86/03.
Respecto a la demora verificada en la determinación del monto a depositar por
AASA y su respectivo ajuste por no contar con datos auditados por el Auditor Técnico de la
Concesión a la fecha de constitución del Fideicomiso, ratifican que el sistema de regulación y
control de la concesión resulta ineficaz (se remite a la Obs.1), toda vez que el ETOSS efectúa
estimaciones que no condice con su carácter de órgano de control, respecto de períodos
vencidos (años 2001 y 2002) y ante la falta de información oportuna.
Por su parte, el ETOSS no proporciona información respecto del valor de la
compensación por costo de oportunidad y/o pérdida de rentabilidad financiera y/o pérdida del
valor adquisitivo sobre los fondos recaudados y no aplicados para cada período mensual desde
el 1 de enero de 2001 al 31 de mayo de 2003, período en que se estimó la suma de 43,8
37
millones a depositar por AASA. En otros términos, fondos pertenecientes al Fideicomiso que
AASA utilizó para el financiamiento de su propio giro.
4.7.5. El Contrato de Fideicomiso carece de un Capítulo de Definiciones.
El contrato carece de una cláusula de “Definiciones”. Esa omisión induce a atribuir
distintas interpretaciones a los términos utilizados y no al sentido unívoco de cada uno de los
términos técnicos instituidos por la Ley Nº 24.441 y sus modificaciones, aplicable a la
materia.
4.7.6. El ETOSS no le ha exigido al Fiduciario la implementación de un sistema contable,
limitándose a aceptarle una rendición de cuentas mensual.
La cláusula 7° inciso b) obliga al Fiduciario (BAPRO Mandatos y Negocios S.A.) a
llevar por separado el registro contable de la operaciones del Fideicomiso y al ETOSS
controlar su funcionamiento.
Esta obligación resulta no cumplida por el Fiduciario, toda vez que, según los términos
de la Nota ETOSS N° 20168/04, BAPRO Mandatos y Negocios informa al Ente que “......los
saldos de las cuentas pertenecientes al Fideicomiso Aguas Argentinas se encuentran
expuestas en el libro diario de nuestra sociedad“. Por su parte, que el ETOSS no controla
esta obligación queda acreditado por el requerimiento de información que el propio Ente
Regulador sobre este aspecto tuvo que efectuar al Fiduciario.
A su vez, el ETOSS en su carácter de órgano de control y custodio del cabal
cumplimiento del contrato de concesión, no le ha exigido al Fiduciario la presentación de
Estados Contables al aceptar la información que BAPRO Mandatos y Negocios S.A. le
proporciona al Ente Regulador “....Asimismo le informamos que los Fideicomiso de garantía
no requieren la presentación de Estados Contables propios ante ningún organismo de
contralor (AFIP o Comisión Nacional de Valores)”.
38
4.7.7. La cláusula 9 de Contrato de Fideicomiso debilita la gestión de control.
La cláusula 9 del contrato de concesión establece que “Los Auditores Contables de la
Concesión certificarán las entradas, salidas y el saldo del fondo”. Al recaer esta obligación
en los mismos auditores externos de la concesión, se debilita la transparencia del origen y
aplicación de los fondos fideicomitidos.
4.7.8. El Fideicomiso no cumple con la obligación de inscribirse ante la AFIP.
La Resolución General AFIP N° 776/2000, modificatoria de su similar N° 10/1997,
determina la obligación de inscripción de los Fideicomisos no Financieros y Financieros (art.
1°, puntos 4.1 y 4.2., respectivamente).
Según los términos de la Nota ETOSS N° 20168/04, esa obligación no fue cumplida
por el Fiduciario en razón de comunicarle al Ente Regulador que, “....el Contrato suscripto al
constituir un fideicomiso de garantía no debe inscribirse como sujeto de los diferentes
gravámenes ya que la calidad de sujeto pasivo frente a los impuestos se mantiene en cabeza
del fiduciante.
Cabe destacar que ni la Ley N° 24.441, ni la resolución AFIP bajo análisis establece
diferencias y/o especies dentro de la regulación dada a los Fideicomisos de carácter no
financiero. En los propios considerandos de la Resolución General AFIP N° 776/00 se
especifica que las figuras de Fondo Común de Inversión y de Fideicomiso “....han
evolucionado en un proceso de definición (....) cuyo estado actual permite fijar los requisitos
y demás condiciones que, como sujetos pasivos de la relación jurídica-tributaria, deberán
cumplir para su integración al padrón general de contribuyentes....”
4.7.9. La cláusula 13 del Contrato de Fideicomiso podría generar una eventual cuestión de
competencia.
39
La cláusula contractual referenciada además de fijar los domicilios, somete a las partes
a la Justicia Comercial de la Capital Federal “...con renuncia expresa de cualquier otro fuero
o jurisdicción que pudiere corresponder”.
El Artículo 69 de Decreto Nº 999/92 determina: “Fuero Contencioso Administrativo.
En todos los juicios en que sea parte el Ente Regulador serán competentes los Tribunales
Federales que corresponden según la materia y territorio”.
Consecuentemente, si bien las partes del contrato tienen la facultad de convenir la
competencia a la cual sujetarse, en el caso que el ETOSS debiera demandar a una de las
partes, podría suscitarse una cuestión de competencia si las partes alegaran lo oportunamente
convenido en el contrato.
4.8. El ETOSS realizó la Revisión Tarifaria Ordinaria correspondiente al Primer
Quinquenio sin contar con los insumos indispensables para otorgar el aumento tarifario,
que por otra parte no fue instrumentado en tiempo y forma.
Conforme se ha señalado en el Informe de Auditoría correspondiente a la Actuación
AGN Nº 388/02, “ETOSS- Verificar los procedimientos aplicados por el ETOSS,
relacionados con el ajuste y la aprobación de las tarifas abonadas por los usuarios del servicio
público de captación, potabilización, transporte y comercialización de agua potable y de
colección, tratamiento, disposición y comercialización”, AASA no presentó el MEF
debidamente auditado y de acuerdo con las previsiones establecidas en el artículo 2º del Acta
Acuerdo de fecha 9 de enero de 2001. Asimismo, no se encontraba diseñada la Empresa
Modelo aplicable al 2º quinquenio. A consecuencia de ello, no se pudo acordar la Empresa
Modelo para el 3º quinquenio antes del 31/12/01, conforme a las previsiones de la Resolución
Nº 602/99 –SRNyDS.
Respecto de la Resolución ETOSS Nº 15/03 de fecha 19/02/03 da por concluida la
audiencia pública convocada en el marco de la Resolución ETOSS Nº 42/02 para considerar
40
las modificaciones al PEMS y demás cuestiones inherentes a la Primera Revisión Quinquenal
Ordinaria de Tarifas.
De esta manera, durante los años 2002 y 2003 se ha cobrado al usuario el incremento
del coeficiente K y el concesionario no ha realizado las correspondientes obras.
4.9. Los seguros de caución constituidos para garantizar el cumplimiento del Contrato no
se ajustan a las previsiones estipuladas en los numerales 10.1.3; 10.1.4; 10.1.5 y 10.2.1 y
13.1.4 del C.C., ni se encuentran formalizados por la Autoridad de Aplicación.
Conforme se ha adelantado, la Resolución SRNyDS N° 601/99 incorpora el seguro
de caución como modo alternativo para afianzar el cumplimiento de las obligaciones
contractuales.
Se ha constatado que el concesionario además de contratar otras garantías integra el
afianzamiento de las obligaciones del contrato mediante la constitución de cuatro (4) seguros
de caución para el período 19 de junio del 2000 al 19 de junio de 2001 (Expte. ETOSS N°
12.985/00) y tres seguros de caución para el período 19 de junio de 2001 al 19 de junio de
2002. (Expte. ETOSS N° 13.393/01).
Los certificados presentados por el concesionario no fueron aceptados por el ETOSS
en razón de las discrepancias constatadas en las condiciones generales y particulares de las
pólizas y lo dispuesto en el Contrato de Concesión, referidas principalmente a las
modalidades y extensión de la garantía, al procedimiento de ejecución de la garantía, al
alcance de los riesgos cubiertos, a la jurisdicción aplicable, a los plazos de vencimiento de las
primas, a las comunicaciones que el asegurador debe hacer al Ente Regulador frente a
incumplimientos del asegurado.
Los aspectos cuestionados generaron consultas a la Superintendencia de Seguros de
la Nación, a la Procuración del Tesoro de la Nación, a la Dirección General de Asuntos
Jurídicos del Ministerio de Economía y a la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación.
41
En efecto, si bien el concesionario con posterioridad a las objeciones del Ente,
incluye en las cláusulas particulares de las pólizas presentadas, las exigencias del contrato y
hace constar en las generales, que en caso de disconformidad entre ambas cláusulas
predominarán estas últimas, las interpretaciones de la Superintendencia de Seguros fueron
terminantes respecto de la inaplicabilidad de las cláusulas incorporadas en las condiciones
particulares de las pólizas para cumplir con lo requerido en el Contrato de Concesión.
Respecto a la intervención de la Procuración del Tesoro solicitada por la Autoridad
de Aplicación, se señala que al momento de intervenir, ese Organismo requirió la previa
opinión de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Economía (servicio
jurídico de la Subsecretaría de Recursos Hídricos) no remitiéndose nuevamente la actuación
(Expte. ETOSS N° 12.985/00) a intervención de la Procuración luego que dictaminara dicho
servicio jurídico.
Como último trámite verificado al cierre de las tareas de campo, la Autoridad de
Aplicación al 20/08/03 no había formalizado, conforme lo previsto en el numeral 10.1.7. del
C.C., las garantías constituidas para los períodos precedentemente referenciados.
Resultan asimismo excesivos los plazos de tramitación de los expedientes por los que
se diligenciaron la constitución de los seguros de caución:
Período
Expte ETOSS
19-6-00/19-6-01
19-6-01/19-6-02
N° 12.985/00
N° 13.393/01
Meses de
tramitación
43
30
Los expedientes mencionados se iniciaron en abril del año 2000 y en mayo de 2001,
respectivamente.
A la fecha de cierre de las tareas de campo las garantías cuyas vigencias caducaron
respectivamente con fecha 19-6-01 y 19-6-02 aún se encuentran pendientes de trámite.
Además de la cuestión de fondo, redunda en la demora verificada:
- El cruzamiento de documentación en los expedientes antes indicados produciendo
innumerables desgloses y agregados.
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- La superposición de tramitaciones debido al diligenciamiento simultáneo de los
expedientes mencionados en el ámbito del ETOSS y de la Subsecretaría de Recursos
Hídricos, originando un inadecuado uso de los recursos disponibles.
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Comunicación del Informe al Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
(ETOSS) y a la Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH).
El Proyecto de Informe de Auditoria fue remitido al ETOSS y a la Subsecretaría de
Recursos Hídricos, para que formule las observaciones y/o comentarios que estime
pertinentes.
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Recomendaciones:
A la Subsecretaría de Recursos Hídricos
1. Resulta imperativo que el diseño del actual sistema de control sea modificado
mediante la implementación de procedimientos de gestión y control que generen una simetría
de información entre el regulador y regulado, ejerciendo el ETOSS un control oportuno,
eficiente y eficaz a efectos de afianzar el poder de policía de los servicios prestados por la
empresa AASA. (Cde. Obs.1 y 2).
2. La Subsecretaría de Recursos Hídricos, deberá garantizar la intervención y
responsabilidades de los auditores externos de la concesión, implementando toda
modificación necesaria en cuanto a los modos de contratación y al carácter independiente
exigido respecto de las certificaciones extendidas. La dilación en la definición del tema
compromete su accionar (como Autoridad de Aplicación) y del ETOSS (como Autoridad de
Control) dentro del sistema de regulación y control de la concesión. (Cde. Obs. 4.3.).
3. La Autoridad de Aplicación deberá proceder al deslinde de responsabilidades por la
ausencia de control del ETOSS durante el período de incumplimiento de constitución del
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Fideicomiso. Sin perjuicio de las sanciones en trámite por el incumplimiento de las metas de
los años 9 (2002) y 10 (año 2003).
4. La Autoridad de Aplicación deberá instar a las partes a modificar las cláusulas
contractuales teniendo en cuenta las observaciones realizadas en el análisis del Contrato de
Fideicomiso suscripto. (Cde. Obs. 4.7.5 y 4.7.7. y 4.7.9).
5. La Autoridad de Aplicación deberá rever las modificaciones introducidas por la
Resolución SRNyDS N° 601/999 con relación a la constitución de los seguros de caución
como modo alternativo de afianzamiento de las obligaciones.
Le compete asimismo, aprobar o rechazar con carácter imperativo los seguros de
caución constituidos por el concesionario pendientes de conformidad durante el período
2001/2002. (Cde. Obs. 4.9.)
Al Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
6. El ETOSS deberá, a través de la Gerencia de Administración y Activos,
administrar la información obtenida en el seguimiento de la ejecución del PMES, optimizando
el criterio de oportunidad con que el Informe Anual de Avance y de Metas de Servicio debe
ser aprobado a fin de retroalimentar la determinación de los ajustes y/o modificaciones que
cada quinquenio exige en la consecución y cumplimiento de las metas a alcanzar durante la
vigencia de la concesión. (Cde. Obs. 4.4.).
7. El ETOSS deberá proceder a imputar el incumplimiento del 100% verificado en la
ejecución de obras primarias asociadas para OPCT (expansión en redes de agua y cloacas), de
responsabilidad de AASA conforme a lo estipulado en el marco regulatorio. (Cde. Obs. 4.5.).
8. El ETOSS deberá instar al concesionario para que regularice el tratamiento
contable del cargo SUMA conforme a la finalidad para la cual ha sido creado (Decreto N°
1167/97).
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- Implementar un seguimiento riguroso de la afectación que el concesionario efectúa
de los cargos SU y MA, garantizando la aplicación de los fondos a las inversiones
comprometidas en la ejecución del Plan de Mejoras y Servicios (PMES) y del Plan de
Saneamiento Integral (PSI).
- Asimismo, se deberá dar curso a los procedimientos que correspondan, destinados a
deslindar las responsabilidades de todas las instancias intervinientes (Cde. Obs. 4.6.).
9. El ETOSS deberá exigir del Fiduciario (BAPRO Mandatos y Negocios S.A) el
estricto cumplimiento de la cláusula 7° inciso b) del Contrato de Fideicomiso a través de la
implementación de un sistema contable propio. (Cde. Obs. 4.7.6.).
10. .El ETOSS deberá emplazar al Fiduciario para que cumpla con la obligación de
inscripción del Fideicomiso ante la AFIP-DGI, conforme lo prescribe la Resolución General
N° 776/2000, modificatoria de su similar N° 10/1997. (Cde. Obs. 4.7.8.).
11. Revisar el procedimiento de la Revisión Tarifaria, la cual fue aplicada sin contar
con los insumos definitivos y necesarios debidamente certificados y garantizar la ejecución de
las obras comprometidas por el concesionario en tiempo y forma (Cde. Obs. 4.8.).
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Conclusiones:
Con respecto a las obligaciones contractuales objeto de examen en el presente
Informe, surgen en el marco de la concesión de los servicios de agua potable y desagües
cloacales incumplimientos a cargo del concesionario Aguas Argentinas S.A. (AASA) y una
ineficaz gestión por parte del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) que se
extiende a lo largo de los diez años de la concesión.
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A la fecha del cierre de las tareas de campo, el Informe Anual de Avance Quinquenal
y el relativo a los Niveles de Servicio correspondientes al año 2001 (octavo año de la
concesión) no fueron aprobados por el ETOSS. La demora verificada compromete el criterio
de oportunidad con que el Ente Regulador debe ejercer el control, debilitando de este modo el
Sistema de Regulación y Control regulado por el propio Marco Regulatorio (Decreto N°
999/92), el Pliego de Bases y Condiciones y el Contrato de Concesión.
Que en términos de resultado la gestión del Ente Regulador resulta ineficaz queda
asimismo verificada con relación a todo el proceso de presentación, observación y aprobación
definitiva del Inventario Anual de Bienes Actualizado. Presentado por AASA con fecha
01/03/02 y bajo el entendimiento de que el Inventario Físico Valorizado y su actualización
anual constituye la certificación de las inversiones reconocibles por parte de la empresa
concesionaria (Resolución SRNyDS N° 601/99) queda verificado, según los términos de la
notificación cursada a AASA por Nota ETOSS de fecha 18/07/03, que dicho Inventario no fue
aprobado y observado extemporáneamente por el ETOSS (es decir transcurridos un año y
cuatro meses después de su presentación) en los términos y con los alcances de la Resolución
referenciada.
El ETOSS no utilizó las facultades conferidas por la Resolución SRNyDS N° 601/99
(Anexo VIII.1) respecto a los Auditores Externos contratados por el Concesionario. Resulta
entonces imperativo que la Subsecretaría de Recursos Hídricos, en su carácter de Autoridad
de Aplicación, implemente las modificaciones necesarias en cuanto a los modos de
contratación de los auditores externos, garantizando el carácter independiente exigido en la
extensión de las certificaciones de los informes que conforman el Sistema de Regulación y
Control de la Concesión.
En cuanto a los incumplimientos constatados por parte de la empresa AASA en la
ejecución de las obras comprometidas en el Plan de Mejoras y Expansión del Servicio (PMS)
se destaca, que en el octavo año de la concesión la meta “Expansión de redes de agua por obra
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del concesionario” tenía comprometido alcanzar 3,36 Km2, se ejecutaron 0,18 km2, lo que
demuestra un incumplimiento del 94,64%, o tan sólo un cumplimiento del 5,36%. La meta
“Expansión de redes de cloaca por obra del concesionario” tenía comprometido 12,08 km2,
se ejecutaron 1,74 km2, evidenciando un incumplimiento del 85,56% y un cumplimiento del
14,44%. Respecto de obras por cuenta de terceros (OPCT) en la meta “Expansión en redes
primarias de agua y cloaca”, los kilómetros de extensión previstos eran de 7,87 km2 y de
14,37 km2, respectivamente. El incumplimiento de AASA (no imputado conforme lo exige el
marco regulatorio) fue del 100%. Por último, la meta “Plan de Saneamiento Integral (PSI)”
teniendo previsto para el año 8vo. de la concesión la ejecución del 100% de las obras
establecidas según el cronograma aprobado para el período año 1998 al año 2.003. el
incumplimiento fue del 100%.
Queda así verificado una vez más la reducida y tardía capacidad de reacción del Ente
Regulador en hacer cumplir en tiempo y forma las obligaciones contractuales relativas a las
metas y niveles de servicio que el concesionario AASA debe ejecutar sobre la base de
objetivos parciales y de cumplimiento obligatorio fijados a lo largo de los seis (6) quinquenios
en que se encuentra dividida la concesión.
Incide en este aspecto la falta de control del ETOSS respecto de la afectación del
Cargo SUMA creado con la finalidad específica de financiar las obras de expansión del
PMES, destacándose que la empresa AASA facturó por este concepto la suma de NOVENTA
Y NUEVE MILLONES SESENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y
CUATRO PESOS ($99.064.654.-), monto que según surge del Informe Especial del Contador
Público independiente correspondiente al ejercicio 2001, fue incluido en el cuadro de
resultados del balance.. Dicha registración contable no condice con la finalidad y el
tratamiento oportunamente dado al Cargo por Infraestructura. Consecuentemente, la falta de
seguimiento por parte del Ente Regulador del tratamiento contable dado por la empresa a
dicho cargo comprometería, como aspecto crítico, un eventual incremento encubierto del
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precio del servicio y la falta de determinación de los montos concretamente erogados en las
inversiones del PMES.
Por otro lado, habiéndose previsto la constitución de un Fideicomiso con fecha 15 de
enero de 2001 (plazo previsto en el Acta Acuerdo de fecha 09/01/01), se procedió a la
suscripción del Convenio de Fideicomiso con fecha 11/08/03, es decir aproximadamente dos
(2) años y siete (7) meses después de la fecha originariamente prevista.
Las observaciones detectadas con relación a la administración de los fondos de la Caja
de Ahorros abierta por AASA durante el período de incumplimiento de constitución del
Fideicomiso y que eran de afectación específica,
y aquellas detectadas con relación al
contrato suscripto y al Fideicomiso constituido a partir del 11 de agosto de 2003, debilitan la
transparencia y eficacia de la administración y control de los bienes fideicomitidos y la
consecución de su objeto.
Finalmente, la continuidad en la recaudación del 3,9% durante el año 2001 y del
7,95% durante el año 2002 y en adelante sin aplicar medidas eficaces de resguardo, la no
ejecución por parte de AASA de la obras correspondientes a los cronogramas de los años
2002 y 2003 y la falta de formalización en tiempo oportuno de los seguros de caución
constituidos por AASA para garantizar el cumplimiento del contrato, constituyen tópicos en
las debilidades de gestión y regulación que le compete a la Secretaría de Recursos Hídricos en
su carácter de Autoridad de Aplicación.
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Lugar y fecha de emisión del Informe: Buenos Aires,
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Firma:
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