2002_019info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
Al Señor Presidente del Ente Nacional
Regulador de la Electricidad (ENRE)
Ingeniero Juan Legisa
Avenida Eduardo Madero 1020
Capital Federal
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, la AUDITORIA
GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar un examen en el ámbito del ENTE NACIONAL
REGULADOR DE LA ELECTRICIDAD (ENRE); con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1. OBJETO DE AUDITORIA
Verificar la gestión del ENRE, en lo concerniente a la actividad de control, seguimiento, y
registro de las Obras correspondientes a la Construcción, Mejoramiento y/o Ampliación de
Instalaciones o Activos Esenciales del Servicio de Distribución de Energía Eléctrica, sea que hayan sido
propuestas por las Distribuidoras o requeridas por el Ente, y que hubieran o no necesitado de la
expedición del Certificado emitido por la Autoridad Regulatoria que acredite la conveniencia y
necesidad pública de la Obra.
El período analizado en el presente Informe de Auditoría corresponde al comprendido entre el
mes de mayo de 1995 y el mes de mayo de 2000, ambos inclusive.
2. ALCANCE DEL EXAMEN
El presente examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por la Resolución Nº 145/93, dictada en
virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la ley 24.156, habiéndose practicado
los siguientes procedimientos:
2.1. Entrevistas:
- Area Análisis Regulatorios y Estudios Especiales del ENRE.
2.2. Relevamiento, Análisis y Sistematización:
- Ley 24.065 y su decreto reglamentario 1398/92.
- Decreto n° 714/92.
- Contratos de Concesión de EDENOR S.A., EDESUR S.A. y EDELAP S.A.
- Resolución n° 46/94-ENRE, modificada por su similar 826/96-ENRE.
- Resolución n° 236/96-ENRE, derogada por su similar 953/97-ENRE
- Resolución n° 953/97-ENRE, derogada por su similar 1725/98-ENRE.
- Resolución n° 1725/98-ENRE.
2.3. Determinación y Estudio de Circuitos:
Se relevó el circuito administrativo en todas las etapas que involucra el trámite y obtención de la
expedición del Certificado que acredite la Conveniencia y/o Necesidad Pública de la Obra
correspondiente.
2.4. Pedido de Informes:
Se realizó un pedido liminar de Informes respecto de toda la documentación e información
relacionada con las obras de Mejoramiento y/o Ampliación de Instalaciones Esenciales del servicio de
Distribución de Energía Eléctrica, ya sea que hubieran sido presentadas por iniciativa de las Empresas
Concesionarias o que hubieran sido solicitadas por el Ente Nacional de Regulación de la Electricidad
(ENRE).
Dicho requerimiento de información abarcó tanto las Obras en que fue necesaria la expedición
de Certificados de Conveniencia y Necesidad Pública, como aquellas en las que no fue necesario dicho
requisito.
Dichos pedidos se cursaron a través de las Notas 371/00-GGCERPyT, 50/00-AGN, 51/00AGN y 52/00-AGN, dirigidas al ENRE, a EDENOR S.A., EDELAP S.A. y EDESUR S.A.,
respectivamente.
2.5. Cuestionarios de Control:
Se confeccionaron cuestionarios dirigidos al ENRE y a las Distribuidoras de Energía Eléctrica, a
fin de efectuar la sistematización y procesamiento de información atinente al objeto de auditoría, así
como también para realizar las verificaciones respecto de los procesos de control involucrados.
Los mismos fueron tramitados a través de las Notas 407/00-GGCERPyT (ENRE), 61/00AGN (EDENOR S.A.), 90/00-AGN (EDESUR S.A.), y 63/00-AGN (EDELAP S.A.).
2.6. Toma de Muestra - Análisis y Compulsa de Expedientes
En este ítem debe diferenciarse de acuerdo a la temática objeto de auditoría:
2.6.1. En lo referido a las obras de construcción, mejoramiento y/o ampliación de instalaciones o
activos esenciales del servicio de distribución de energía eléctrica, en las cuales no es necesario la
previa emisión del Certificado previsto en el artículo 11 de la ley 24.065, dada la información
oportunamente recepcionada y brindada por el ENTE NACIONAL REGULADOR DE LA
ELECTRICIDAD (ENRE), acerca de la inexistencia de control sistemático previo y/o posterior a su
realización por la Distribuidora, por parte del Organismo de control, no fue posible la determinación y
toma de muestra alguna en ese sentido, salvo una información general brindada por 2 Distribuidoras
(EDENOR S.A. y EDELAP S.A.), en respuesta al cuestionario enviado.
2.6.2. En lo que concierne a los Proyectos de Obras que requirieron la obtención del Certificado de
Necesidad y Conveniencia Pública previo a su ejecución, sobre la base de 21 (veintiún) expedientes
tramitados íntegramente durante el período analizado en el presente Informe, se analizó una muestra de
13 (trece) expedientes, todos los cuales corresponden a solicitudes de tramitación del Certificado de
Necesidad y Conveniencia Pública (art. 11 y sgtes de la ley 24.065), cursadas por las Empresas
Distribuidoras de Energía Eléctrica.
A los fines del mencionado análisis se confeccionó una Ficha Técnica para cada Expediente, en
la cual se detallaron los principales datos de su trámite y las particularidades de cada procedimiento
efectuado.
Asimismo, se deja constancia que los expedientes relevados son los siguientes:
Expte N°
Empresa
Obra
4089/97
Edelap S.A.
Construcción S.E. Gonnet
3541/97
Edenor S.A.
Construcción y Montaje S.E. Maschwitz
3822/97
Edenor S.A.
Construcción y Montaje de la S.E. 265 Muñiz
3958/97
Edenor S.A.
Realización de un conjunto de obras en la S.E. 114 Vidal.
4034/97
Edenor S.A.
Construcción y Montaje de la S.E. 261 Pontevedra.
4213/97
Edenor S.A.
Realización de Construcción y Montaje de la S.E. 260
Derqui
4799/98
Edenor S.A.
Traslado de Líneas Aéreas de Alta Tensión que unen la
S.E. 067 Morón con la S.E. 160 Rodríguez, y la Línea
Aérea de Alta Tensión que vincula la S.E. 067 Morón y
165 San Miguel.
Expte N°
Empresa
Obra
5244/98
Edenor S.A.
Construcción S.E. 365 Pantanos, S.E. 363 Marcos Paz y
261 Pontevedra y Líneas de vinculación en Alta Tensión.
5756/98
Edenor S.A.
Construcción y Montaje S.E. 351 San Fernando, del
electroducto de Alta Tensión entre S.E. Talar empalme
Línea Alta Tensión Victoria-Tigre, del electroducto de
Alta Tensión para vincular la S.E. Talar con la Línea de
Alta Tensión Matheu-Tigre y de la ampliación de la S.E.
Talar.
6337/99
Edenor S.A.
Construcción de la S.E. 252 Tortuguitas
1123/95
Edesur S.A.
Construcción S.E. Spegazzini
3675/97
Edesur S.A.
Construcción de la S.E. Once
4301/97
Edesur S.A.
Cambio de Alimentación de la S.E. Santa Rita
2.7. Limitaciones al alcance
El alcance de las tareas desarrolladas en el marco de la presente auditoría, se ha visto limitado
por las siguientes circunstancias:
2.7.1. A raíz de los requerimientos de informes cursados a la Distribuidora EDESUR S.A. a través de
las Notas 52/00-AGN y 90/00-AGN, dicha Empresa contestó los mismos a través de las Notas de
fecha 26 de junio y 14 de setiembre de 2000, emanadas de la Presidencia de la Empresa, manifestando
que, en opinión de la misma, EDESUR S.A. no se encuentra alcanzada por el control interno y externo
derivado de la ley 24.156 (Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional), no teniendo por tanto la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION competencia
sobre dicha Distribuidora.
A raíz de lo expuesto, EDESUR S.A. no ha proporcionado la información que oportunamente
le fuera solicitada.
2.7.2. Del mismo modo, ante el pedido de informes cursado a la Distribuidora EDENOR S.A. por
Nota n° 50/00-AGN, dicha Empresa respondió al mencionado requerimiento a través de sendas Notas
de fecha 26 de junio de 2000, emanadas de la Dirección de Planificación y Control y de la Gerencia de
Asuntos Legales, respectivamente.
Por la primera de las notas aludidas se respondió en forma parcial al pedido cursado por la
A.G.N., mientras que, por la segunda, EDENOR S.A. formuló manifestaciones de similar tenor a las
expresadas por EDESUR S.A. en su oportunidad (ver punto 2.7.1. del presente), acerca de la falta de
competencia de la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, respecto de la Distribuidora de
marras.
2.7.3 En base a lo expuesto en 2.61, 2.7.1 y 27.2, no se emite opinión respecto de las obras que no
requieren certificado previo por parte del ENRE.
2.8. Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 22 de Mayo y el 30 de
octubre de 2000.
3. ACLARACIONES PREVIAS
3.1. Activos Esenciales del Servicio de Distribución Eléctrico
La prestación del Servicio Público de Distribución de Energía Eléctrica requiere para su
realización de instalaciones de maniobra, transformación y redes de conducción que constituyen los
Activos Esenciales a cargo del Distribuidor, entendiéndose por tales a los bienes afectados de modo
directo al desarrollo del servicio en sí, de forma que resultan indispensables para la actividad.
Dentro de dichos Activos Esenciales debemos distinguir:
• los que le fueron transferidos a los Concesionarios en ocasión de efectuarse la privatización de
SEGBA, y
• los incorporados por las Distribuidoras con posterioridad a la Toma de Posesión y Transferencia de
Acciones respectiva.
Dado el carácter de servicio público, las Distribuidoras tienen impuestas ciertas obligaciones a
cumplir entre los que se encuentran la obligatoriedad (el servicio debe ineludiblemente prestarse a todos
quienes lo requieran en condiciones de paridad y no discriminatorias), la regularidad (el servicio debe
prestarse conforme a las modalidades determinadas por su reglamentación) y la necesidad (se refiere al
carácter esencial y substancial de objetivo perseguido por la prestación del servicio público).
3.2. Marco Normativo
Ya sea que los bienes integrantes del Activo de los Concesionarios hayan sido transferidos por
el Concedente, o que los mismos hayan sido adquiridos con posterioridad durante la gestión del
servicio público, resultan aplicables a los mismos las siguientes normas del Marco Regulatorio Eléctrico:
a) El art. 2 de la Ley 24.065, que fija los objetivos de la política nacional para la distribución de
electricidad, en su inciso c) establece como objetivo la “promoción de la operación,
confiabilidad.......de los servicios e instalación de.... distribución de electricidad”.
Es claro que para lograr servicios e instalaciones confiables en el rubro de la distribución
eléctrica, las mismas deben contar con un adecuado mantenimiento y toda la inversión necesaria para
que las instalaciones puedan operarse correctamente y el servicio tenga un adecuado nivel de calidad.
b) El art. 27 de la Ley 24.065 establece que los distribuidores “efectuarán el mantenimiento de sus
instalaciones en forma de asegurar un servicio adecuado a los usuarios”, entendiéndose éste como el
que “sea prestado en un todo de acuerdo a las normas de calidad de servicio” (art. 27 Decreto N°
1398/92).
c) El art. 25 inc. f) de cada Contrato de Concesión, establece como obligación expresa de las
Distribuidoras “efectuar las inversiones, y realizar el mantenimiento necesario” para garantizar los
niveles de calidad del servicio definidos en el mismo.
d) El art. 25 inc. b) y g) del Contrato de Concesión obliga a las Concesionarias a adoptar las medidas
concernientes para asegurar toda demanda de suministro y disponibilidad de energía en tiempo
oportuno, ya sea que se trate de un aumento de la capacidad de suministro o de una nueva solicitud de
servicio.
e) El art. 16 de la Ley 24.065, establece conceptos que hacen al resguardo de la seguridad pública
indicando además, que: "las instalaciones y equipos estarán sujetos a la inspección, revisación y pruebas
que periódicamente realizará el Ente".
3.3. Construcción de Obras de ampliación de los Activos Esenciales
El Concesionario puede extender o ampliar las instalaciones (Activos Esenciales a la prestación
del servicio) por iniciativa propia, supuesto regido por el art. 11 y subsiguientes de la Ley 24.065, o por
requerimiento de la Autoridad Regulatoria, cuando resulte conveniente a las necesidades del Servicio,
facultad que se encuentra prevista en el art. 28 de dicha ley y en el art. 25, inc. h) del Contrato de
Concesión respectivo.
Entre los proyectos de inversión en obras de ampliación por iniciativa de las Distribuidoras
podemos distinguir dos tipos:
• aquellos en que su “magnitud” los encuadre en lo reglamentado por el ENRE para que el
Concesionario requiera y obtenga, previamente al inicio de la construcción, un Certificado de
Conveniencia y Necesidad Pública de la Obra de que se trate; y
• los que no requieren para su realización de dicho "Certificado", por no encuadrarse en los requisitos
establecidos por el Ente, al interpretar lo establecido por el Marco Regulatorio.
En todo caso, para los activos esenciales incorporados al servicio, es importante considerar que
los Contratos de Concesión establecen que al término de la misma, ya sea por vencimiento del plazo de
concesión o por cualquier otra causa, todos los bienes de propiedad de las Distribuidoras que
estuvieran afectados de modo directo o indirecto a la prestación del servicio público en cuestión serán
transferidos a un nuevo concesionario a elección del Poder Concedente y, le serán pagados al anterior,
mediante el producido de la venta total de las acciones.
Surge entonces como una salvaguarda razonable u obligación implícita que, para una
contingencia contractual administrativa como ser el perfeccionar un acto de transferencia del paquete
accionario de la Concesión en el momento que correspondiere, el Poder Concedente y/o la Autoridad
Regulatoria debería contar con un Registro actualizado de los Bienes que conforman los Activos
Esenciales para la prestación del servicio a efectos de que tome conocimiento el nuevo concesionario y
de justificar la valuación de dichos activos públicos.
3.4. Emisión de Certificados de Conveniencia y Necesidad Pública
El art. 11 de la Ley 24.065 establece que ningún distribuidor podrá comenzar la construcción
y/u operación de instalaciones de la “magnitud” que precise la calificación del ente, ni la extensión o
ampliación de instalaciones ya existentes, sin la obtención de un “Certificado” que acredite la
Conveniencia y la Necesidad Pública de dicha construcción, extensión o ampliación.
El Ente dispondrá la publicidad necesaria de este tipo de solicitudes y la realización de una
Audiencia Pública antes de resolver sobre el otorgamiento del respectivo Certificado.
La reglamentación de dicho artículo 11 prevé que el ENRE deberá establecer la "magnitud" de
la instalación cuya operación y/o construcción requiere ser calificada como de necesidad y conveniencia
pública, previo al inicio de las obras de construcción o ampliación.
El art. 25 inc. q) del Contrato de Concesión, establece para las Distribuidoras la obligación de
abstenerse de dar comienzo a la construcción, operación, extensión o ampliación de instalaciones de la
"magnitud" que precise la calificación del Ente, sin obtener previamente el Certificado respectivo.
El Ente en uso de sus facultades, mediante la Resolución N° 46 de fecha 16 de mayo de 1994,
dictada por el Directorio del ENRE, y modificada por su similar 826/96, procedió a establecer las
características y magnitud de las instalaciones de distribución cuya construcción y/u operación
requirieren de la previa emisión del Certificado.
Así fijó, como encuadre técnico-económico, para las nuevas instalaciones cuya construcción es
solicitada, que sean aquellas que cumplan simultáneamente con:
1) corresponder a instalaciones con tensiones de servicio de 132 kv. o mayores, y
2) el monto de inversión sea superior a Un Millón Cien Mil Pesos ($1.100.000) más el IVA, con la
actualización que corresponda.
Asimismo los art. 12 y 13 de la Ley 24.065 prevén que cualquier persona, ante el inicio o la
inminencia de inicio de una construcción, pueda acudir al Ente a denunciar u oponerse a ellas, debiendo
el Ente tomar la intervención correspondiente. De la misma manera podrán obrar los Distribuidores que
pudieran ser interferidos o sentirse amenazados en un futuro, por la construcción o ampliación de otro
distribuidor.
Respecto de la tramitación del Certificado de Conveniencia y Necesidad Pública, el art. 15 de
la Ley 24.065 dispuso que el Ente debe resolver su emisión en el plazo de 3 meses contados a partir de
la iniciación del proceso establecido, previo a la construcción, ampliación y/o operación de nuevas
instalaciones. El decreto reglamentario del 6 de agosto de 1992, estableció que el ENRE debía elevar a
la Secretaría de Energía dentro del término de 120 días el Procedimiento indicado para encuadrar las
presentaciones de las Distribuidoras.
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1.- El ENRE no emitió aún el reglamento instructivo para las presentaciones de
anteproyectos de las distribuidoras que requieran la emisión del "Certificado de Conveniencia
y Necesidad Pública", previo a la realización de las nuevas obras.
La reglamentación del artículo 15 de la ley 24.065, aprobada por el decreto 1398/92,
estableció la obligación para “el ENRE de elevar, por intermedio de la SECRETARIA DE ENERGIA
ELECTRICA, dentro de los 120 días de su puesta en funcionamiento, un proyecto de reglamento que
establezca el procedimiento que se aplicará para intervenir y resolver en las cuestiones regladas en este
Capítulo”. Esto debió cumplirse en los primeros días de diciembre de 1992.
El decreto se refiere al Capítulo V “Disposiciones Comunes a Transportistas y Distribuidoras”,
y abarca los artículos 14 a 20 de la ley 24.065, donde indica, en principio, que se deberá establecer la
“magnitud” de la Instalación para la cual la Distribuidora deberá requerir el Certificado de Conveniencia
y Necesidad Pública, y además instruye sobre los trámites y documentación que deberá requerir el Ente
a los solicitantes para la obtención de dicho Certificado.
El mencionado proyecto de reglamento instructivo para las presentaciones de los solicitantes
aún no ha sido dictado, como lo expresa el propio Ente Regulador en el Cuestionario de Control que le
fuera elevado por Nota 407/00-GGCERPyT (Tema 2, Preguntas 2 y 3) y, por otra parte, no existe
tampoco actualmente ningún instructivo, norma o manual de procedimientos para la Evaluación del
pedido de otorgamiento del Certificado de Conveniencia y Utilidad Pública (Respuestas a preguntas 2
y 3 del Tema 2).
El ENRE expresa sobre este tema que existen “una serie de procedimientos tácitos” que se
vienen aplicando y que se han ido consolidando como resultado de la “práctica regulatoria de los
últimos años”.
También indica que se halla elaborando un Proyecto de Instructivo para el tratamiento de las
obras de ampliación (Comentario a pregunta 2 del Tema 2 del Cuestionario de Control).
Del análisis de los expedientes auditados, surge que algunas Distribuidoras efectuaron sus
presentaciones utilizando un ordenamiento documental semejante a lo dispuesto en los
“Procedimientos” de la Compañía Administradora del Mercado mayorista Eléctrico Sociedad
Anónima (CAMMESA) para requerir una Ampliación de las Instalaciones de Transporte de Energía.
Al establecerse por Resolución ENRE N° 236/96, derogada luego por la 953/97-ENRE, y
ésta a su vez derogada posteriormente por su similar 1725/98-ENRE, los criterios necesarios para la
elaboración de informes de Impacto Ambiental, a los que debe ajustarse toda ampliación, construcción
o extensión de los sistemas de Transporte y Distribución, las Concesionarias adicionaron a la estructura
anterior de la solicitud de expedición del Certificado de Necesidad y Conveniencia, los contenidos
requeridos por la mentada resolución para la Evaluación de Impacto Ambiental (E.I.A.).
De todos modos, las presentaciones de solicitudes por parte de las distintas Distribuidoras,
muestran disimilitudes en las mismas y también, para una misma Concesionaria, en lo que se refiere al
ordenamiento secuencial de la documentación, o de los contenidos de ésta.
A tal efecto, se confeccionó el siguiente Cuadro:
Expte N°
Empresa
Documentación Acompañada con la Solicitud de
Certificado
4089/98
Edelap S.A.
Memoria Descriptiva del Proyecto, Estudio de Impacto
Ambiental, Cálculo del perfil de los campos eléctrico y
magnético, Presupuesto de la Obra, Detalles típicos
constructivos, copia de inicio de gestiones ante la
Municipalidad de La Plata y el ENABIEF.
3541/97
Edenor S.A.
Memoria Descriptiva de las obras a ejecutar, Planos de la
Planta General y del Esquema Eléctrico Unifilar, copia de
Ordenanza Municipal y Decreto de Promulgación que
autorizan a proceder a la ejecución de la obra, Evaluación
de Impacto Ambiental.
3822/97
Edenor S.A.
Memoria Descriptiva de Obras, Evaluación de Impacto
Ambiental
3958/97
Edenor S.A.
Memoria Descriptiva de Obras, Evaluación de Impacto
Ambiental
4034/97
Edenor S.A.
Memoria Descriptiva de Obras, Evaluación de Impacto
Ambiental
4213/97
Edenor S.A.
Memoria Descriptiva de Obra, Evaluación de Impacto
Ambiental.
4799/98
Edenor S.A.
Descripción de las obras a realizar, Evaluación de
Impacto Ambiental, Detalle de la fase constructiva,
documentación varia relacionada con la futura afectación
con servidumbre administrativa.
Expte N°
Empresa
Documentación Acompañada con la Solicitud de
Certificado
5244/98
Edenor S.A.
Memorias Descriptivas de las Obras, planos de la traza
de las líneas, Evaluación de Impacto Ambiental, Nota de
aprobación de las Municipalidades de Merlo y Marcos
Paz
6337/99
Edenor S.A.
Memoria Descriptiva de Obras, Estudio Impacto
Ambiental, copia Permiso Municipal para radicar
Subestación “Tortuguitas”
1123/95
Edesur S.A.
No se detalla documentación alguna. Por Nota ENRE
4447 del 19/7/95 se le solicita a la Distribuidora se remita
información técnica detallada sobre el proyecto,
sugiriéndose tomar como ejemplo lo previsto en el
Reglamento de Acceso a la capacidad Existente y a la
Ampliación del Sistema de Transporte de Energía
Eléctrica, Titulo II, art. 9° y los criterios contemplados en
el procedimiento técnico n° 1 de “Los Procedimientos”.
Asimismo se le requiere presupuesto de obra.
3675/97
Edesur S.A.
Informe con descripción y característica del proyecto y su
inserción al medio ambiente actual.
4301/97
Edesur S.A.
Informe con la descripción y característica del proyecto y
su inserción al medio ambiente actual.
La falta de un Instructivo que regule la intervención del Ente en este tema, determinando
formalmente el procedimiento a seguir para la solicitud y posterior obtención del Certificado de marras,
y que, por otra parte, determine en forma precisa los contenidos mínimos que deben observar las
presentaciones de las Distribuidoras, introduce un margen de discrecionalidad en el tratamiento de la
temática en análisis, además de no brindarle a la cuestión la seguridad jurídica necesaria para un
correcto desarrollo de la función auditada, ya que podría generar consecuentemente un desorden
administrativo y técnico en la gestión.
En definitiva, la ausencia del reglamento en cuestión dificulta el correcto análisis y evaluación de
las presentaciones de las Distribuidoras conforme a parámetros preestablecidos.
4.2.- El Ente no cuenta con una infraestructura adecuada para el análisis de la Evaluación del
Impacto Ambiental (E.I.A.) del anteproyecto de las nuevas instalaciones propuestas por las
Distribuidoras, que guarde relación con el plazo en el cual debe resolver la misma.
El artículo 1° de la resolución ENRE 1725/98, establece que “Los peticionantes del Certificado
de Conveniencia y Necesidad Pública previsto por el artículo 11 de la ley 24.065 para la construcción
y/u operación de instalaciones de transporte y/o distribución de electricidad deberán presentar al ENRE
un estudio de evaluación de impacto ambiental realizado de conformidad con los lineamientos
establecidos por la Resolución de la Secretaría de Energía N° 77/98”.
Por otra parte, el artículo 5° de la citada resolución indica que “la ejecución de obras y/u
operación de instalaciones nuevas”...“que no estén comprendidas en el artículo 11 de la ley 24.065,
deberán adecuar estas acciones a los lineamientos establecidos en la resolución n° 77/98-SE, en la
medida en que los mismos sean atinentes a la obra u operación de que se trate. El informe ambiental
pertinente estará a disposición del ENRE”... “a los fines del ejercicio del poder de policía ambiental...”.
Dicho Estudio deberá ser confeccionado por las empresas involucradas según los criterios y
directrices de procedimientos establecidos en el Anexo de la Resolución ENRE N°1725/98.
La documentación exigida es vasta y exhaustiva, abarcando aspectos puramente técnicos
(punto 1.1., subpuntos 1.1.1. al 1.1.6.), aspectos socioeconómicos, culturales, impactos e interferencias
paisajísticos, visuales y electromagnéticos, jurídico administrativos, documentos cartográficos (ver
puntos 1.2. a 1.5.), plan de gestión ambiental en la fase constructiva (punto 1.6.), el cual incluye, por
ejemplo, un “programa de comunicaciones a los propietarios y a la comunidad” (subpunto 1.6.6.), y,
por último, el desarrollo de criterios particulares de algunos de los ítems de la Evaluación de Impacto
Ambiental (E.I.A.). (punto 2), que incluye, por ejemplo, la presentación de información gráfica
(subpunto 2.3.).
Sin embargo, para efectuar el análisis requerido en la resolución, el ENRE cuenta con la
estructura técnica interna acotada (actual Departamento Ambiental), ya que la misma está constituida
por 3 (tres) profesionales especialistas, una jefatura y una secretaria.
Debe tenerse presente que el Ente debe resolver sobre la procedencia del trámite que requiere
el Certificado, donde uno de sus pasos es la Evaluación del Impacto Ambiental, dentro del plazo de
tres (3) meses desde la presentación del peticionante.
Como comentario se agrega que del cotejo de los expediente auditados, no consta que el Ente
haya requerido mayores datos o que efectuara comentarios u observaciones sobre los temas técnicos
específicos de los equipos e instalaciones que presentan las Distribuidoras en sus anteproyectos.
Cuando ello ocurre, se hace en forma genérica, salvo la indicación de la normativa técnica a la que se
ajustarán.
No efectuar un examen cuidadoso de los aspectos técnicos del anteproyecto, durante el
desarrollo del proceso previo a la expedición del Certificado de Necesidad y Conveniencia Pública,
puede tener consecuencias que afecten tanto a la seguridad del servicio, como la seguridad personal de
quienes operen las Instalaciones en cuestión, o de quienes convivan en ese espacio público, causadas
por imperfecciones técnicas no observadas durante el proceso de análisis previo.
4.3.- La resolución que otorga el "Certificado de Conveniencia y Necesidad Pública", se
emitió en plazos superiores al establecido en el artículo 15 de la Ley 24065.
El artículo 15 de la ley 24.065 establece que el ENRE debe resolver -entre otros supuestos- el
procedimiento indicado en el artículo 11 de la ley, dentro del plazo de tres (3) meses, contados a partir
de la fecha de iniciación de los mismos. Dicho procedimiento se refiere al otorgamiento del Certificado
de Conveniencia y Necesidad Pública correspondiente.
En la muestra de expedientes auditados, se corroboró la existencia de Certificados aprobados
fuera del término establecido por la norma, de acuerdo con el siguiente detalle del universo auditado:
Expte N°
Fecha de Inicio del
Audiencia
Fecha de otorgamiento
Trámite
Pública
del Certificado
4089/98
23/9/97
21/1/98
11/2/98
3541/97
6/5/97
18/6/97
15/7/97
3822/97
15/7/97
7/10/97
27/11/97
3958/97
22/8/97
3/12/97
17/12/97
4034/97
11/9/97
3/12/97
17/12/97
4213/97
28/10/97
16/12/97
23/12/97
4799/98
20/3/98
25/8/98
23/9/98
5244/98
3/7/98
3/11/98
18/11/98
5756/98
28/10/98
10/2/99
5/4/00
6337/99
10/3/99
6/7/99
11/8/99
1123/95
8/5/95
8/8/95
24/8/95
3675/97
5/6/97
14/10/97
12/11/97
4301/97
12/11/97
23/12/98
11/2/98
La empresa EDENOR S.A. ha manifestado, en respuesta a la nota de la A.G.N., que la
demora en la tramitación del Certificado por causas imputables al ENRE altera los planes empresarios
en cuanto a la realización de las obras previstas, ya que dicha circunstancia posterga a su vez la puesta
en servicio de las obras respecto de las fechas previstas originalmente; señalando a su vez que el
margen de tolerancia máximo de demora que estima como indiferente a la planificación de obras
asciende a 1 (un) mes en exceso sobre el cronograma previsto (Respuesta a Pregunta 8 del
Cuestionario de Control contestado por EDENOR S.A. por nota de fecha 7 de julio de 2000).
El incumplimiento del plazo evidencia una de las consecuencias de no establecer expresamente
reglamentaciones y procedimientos para la tramitación del Certificado de Conveniencia y Necesidad,
quedando expuesto el Ente a la consideración de su controlada, debido a la alteración que en los planes
empresarios, tal demora le puede provocar.
4.4.- El umbral de magnitud fijado por la Resolución ENRE N° 46/94, que reglamenta el
artículo 11 de la ley 24.065, carece de una fundamentación suficiente que justifique el
acotamiento del tipo de obras sometidas a las facultades de contralor del Ente en la materia
auditada.
El artículo 11 de la ley 24.065 y del Decreto Reglamentario 1398/92, le confirió al Ente la
facultad de calificar la magnitud de las instalaciones a construir u operar, a partir de la cual las obras no
se podrán iniciar sin la previa expedición del Certificado de Conveniencia y Necesidad Pública. La
disposición se completa con el artículo 11 del Decreto 1398/92 que prevé que el Ente deberá
establecer la magnitud de las instalaciones que requieran calificación de necesidad.
Por artículo 1 de la Resolución N° 46/94, modificada por su similar 826/96, el Ente fija el
umbral para calificar la magnitud de las obras de distribución que precisan tal "Certificado" con carácter
previo a su inicio, para lo cual tiene en cuenta la tensión de servicio (132 kV o superior) y el monto de
inversión ($ 1.100.000 más IVA).
En el considerando 7° de la citada, se expresa que “...el límite establecido en la presente
resolución fue tomado en función de los costos típicos de inversión en el sistema de distribución de
energía eléctrica”.
Se advierte que no existe fundamentación alguna de la limitación del nivel de tensión de servicio
(132 kV o mayores), puesto que sólo se hace mención a los costos típicos de distribución.
Por otra parte, la adopción de un piso relativamente alto en materia de construcción o
ampliación de instalaciones en materia de distribución de energía eléctrica, dados los parámetros
adoptados (costo superior a $1.100.000 más IVA y manejo de tensiones de 132kV o superiores),
deja fuera del sistema adoptado a través de la Resolución ENRE 46/94 y modificatoria, a la mayoría de
las obras e instalaciones que ejecuta la concesionaria, por lo que la implementación de dicho régimen
requiere una fundamentación más amplia, que justifique tal limitación de la potestad de fiscalización.
A mayor abundamiento, es dable poner de manifiesto que pueden existir instalaciones de
distribución que por su “magnitud” no requieran un proceso de emisión del “Certificado” previo a su
construcción, de acuerdo a lo dispuesto por la Resolución N° 46/94-ENRE, pero que por sus
características y localización, puedan causar demandas referidas a la seguridad pública por parte de
terceros afectados. Tal podría ser el caso de redes aéreas o subterráneas de tensiones inferiores a 132
kV o subestaciones en plataforma con transformadores de 13,2 / 0,400 kV con aislantes sintéticos y
equipos de maniobra al aire, aprobados por las normas técnicas en vigencia, pero cuestionada su
instalación por los aspectos ambientales y/o de seguridad pública, en general.
En consecuencia, limitar la autorización previa, por cuestiones de tensión de servicio o el monto
de la inversión, con prescindencia de las características, localización o afectación de la seguridad
pública en general, o de la prestación del servicio, en particular, requiere también de una mayor
justificación.
4.5.- El Ente no efectúa un seguimiento, control ni registro de las nuevas instalaciones y obras
a las que otorgó oportunamente el “Certificado” previo al inicio de su construcción.
Como resultado del análisis de las respuestas brindadas por el ENRE al cuestionario de control
de la A.G.N., y de las consultas efectuadas por el equipo de auditoría, consta que:
a) El ENRE no realiza inspecciones técnicas durante la construcción, ni luego de su puesta en
servicio, en cada una de las obras a las que se les otorgó el "Certificado de Conveniencia y
Necesidad Pública".
El Ente afirma genéricamente que “funcionarios del ENRE efectúan inspecciones aleatorias de
las obras en ejecución” (ver las Consideraciones Iniciales previas al Cuestionario de Control contestado
por el Ente a través de la Nota de fecha 30 de junio de 2000, Capítulo “El Certificado de
Conveniencia y Necesidad Pública”).
Asimismo, de la respuesta a la pregunta 8 del Tema 2 del citado Cuestionario de Control
cursado al ENRE, surge que el mismo no realiza inspecciones durante la ejecución y/o con
posterioridad a la puesta en marcha, de las Obras por las que se ha solicitado en forma previa el
otorgamiento del Certificado.
El Ente se remite a lo manifestado en la contestación dada a la pregunta 4.2. del Tema 1 de
dicho Cuestionario, donde manifiesta que no realiza verificaciones o inspecciones puntuales y
sistemáticas sobre las obras de ampliación o mejoramiento de las instalaciones de distribución, a
excepción de las inspecciones que se efectúan sobre las instalaciones de las distribuidoras en
cumplimiento de lo previsto en el artículo 16 de la ley 24.065, con relación a la seguridad pública.
La excepción indicada corresponde a la verificación a través de personal contratado de los
aspectos visuales o reclamos de particulares que hacen a la seguridad pública, como ser tapas de cajas
abiertas, cables sueltos, etc., según se ha constatado en anteriores auditorías realizadas por este
Organo de Control Externo, relacionadas con la materia.
b) El Ente no registra si se han introducido modificaciones en las obras.
En relación con lo expuesto, en varios expedientes auditados, se ha constatado que el proyecto
ejecutivo de la obra nueva difiere del anteproyecto presentado en ocasión de solicitar la emisión del
"Certificado" por parte del ENRE, modificándose ya sea el contenido y/o los plazos establecidos para
el mismo.
Si bien no es una obligación explícita para el Ente, el llevar un registro actualizado de la
situación de las redes de instalaciones del sistema de Distribución, el sistema se puede perfeccionar,
haciendo un seguimiento de aquellas instalaciones para las cuales se ha procedido al otorgamiento de un
Certificado de Conveniencia y Necesidad Pública por la resolución pertinente, a efectos de lograr
concordancia entre obra aprobada y obra ejecutada.
c) El ENRE no toma conocimiento directo de la puesta en servicio de las nuevas instalaciones
de las distribuidoras.
El Ente, respecto de la fecha de puesta en servicio efectivo de las obras que han obtenido
Certificado previo al inicio de la construcción, manifiesta que si bien no hay para ello un procedimiento
formalmente establecido, se informa indirectamente de la “habilitación comercial” de las obras de
ampliación realizadas por las Distribuidoras “a través de CAMMESA, que utiliza dicha información
para determinar los pagos y cargos de los agentes que hacen uso de las instalaciones de distribución”
(Respuesta 12, Tema 2 del Cuestionario de Control del ENRE).
Se constata así que el Ente no recibe una comunicación fehaciente directa ni la requiere, sino
que indirectamente, a través de la operatoria de CAMMESA sobre la puesta en servicio de las nuevas
instalaciones.
Al desconocer la fecha fehaciente de la puesta en servicio de las nuevas instalaciones de
distribución, desconoce también el Ente la antigüedad de los equipos que forman los activos esenciales
del servicio público concesionado.
4.6. Las "mejoras en la calidad del producto y del servicio", aducidas como motivo de las
nuevas instalaciones por parte de las distribuidoras en sus presentaciones, no son verificadas
por el Ente en el área beneficiada.
Como comentario se señala que el Ente, en la Respuesta n° 14 del Tema 2 del Cuestionario de
Control, manifiesta “que no procede a verificar la existencia de mejoras sensibles en la calidad del
producto y servicio técnico brindado a los usuarios en el período posterior a la puesta en servicio de las
instalaciones para las cuales se solicitó oportunamente el Certificado de Necesidad y Conveniencia
Pública”.
Del marco regulatorio no surge la obligación de cumplir esta tarea de fiscalización por parte del
Ente.
Sin perjuicio de lo expuesto, podría instrumentarse, concomitantemente con el control técnico
de las obras a implementar luego de su puesta en servicio (ver Observación 4.5.), la correspondiente
verificación de las mejoras introducidas en la calidad del producto y del servicio como consecuencia de
la realización de la obra de que se tratare, para la cual se haya peticionado el correspondiente
Certificado.
4.7. El ENRE no realiza controles respecto de las Obras que se realizan en el sector de
Distribución de Energía Eléctrica, y para las cuales no se requiere la expedición de un
Certificado de Conveniencia y Necesidad Pública.
Tal como ya se señalara en el punto 2.6.1. del presente, en lo que respecta a las obras de construcción,
mejoramiento y/o ampliación de instalaciones o activos esenciales de distribución de energía eléctrica,
en las cuales no es necesario la previa emisión del Certificado previsto en el artículo 11 de la ley
24.065, no existe control sistemático previo y/o posterior a la realización de dichas obras por las
Distribuidoras, por parte del Organismo de Control.
Ello es manifestado por el propio Ente en la Nota n° 30.281 de fecha 30 de junio de 2000, a través de
la cual se contestó el Cuestionario de Control anexo a la Nota n° 407/00-GGCERPyT, tanto en las
Consideraciones Iniciales como en las respuestas a dicho Cuestionario (vgr: Tema 1, preguntas 1), 2) y
4)).
En ese sentido, se afirma que "…la vastedad del sistema eléctrico sujeto a la regulación de este
Organismo hace prácticamente inviable un esquema de control previo con presencia física que
pretenda abarcar la totalidad de las operaciones…" (Consideraciones Iniciales al Cuestionario de
Control, "El Rol del Estado y del ENRE", párrafo décimo).
Empero, se reconoce que las Distribuidoras realizan otras obras, además de las que requieren
Certificado de Necesidad y Utilidad Pública (respuesta a pregunta 4) del Tema 1), y que el Ente toma
conocimiento de las mismas por Nota que "usualmente" envían las Distribuidoras (respuesta a pregunta
4.1.) del Tema 1).
Por último, en la respuesta a la pregunta 4.2. del Tema 1), el Ente manifiesta que no realiza
verificaciones o inspecciones puntuales o específicas sobre las obras de ampliación o mejoramiento de
las instalaciones de distribución, salvo en el supuesto contemplado en el artículo 16 de la ley 24.065
5. RECOMENDACIONES
5.1.
El Ente debe dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 15 del Marco Regulatorio,
dictando un Instructivo que encuadre los contenidos de las presentaciones de las Distribuidoras
para su correcta evaluación previa a la emisión del “Certificado” elevándolo a la Secretaría de
Energía para su convalidación (Cde. 4.1.).
5.2.
El ENRE deberá adecuar su estructura, dotándola de suficiencia para revisar el E.I.A. que
pueda producir la presentación de los anteproyectos de obras de las distribuidoras.(Cde. 4.2.).
5.3.
El Ente deberá cumplir el plazo establecido por el artículo 15 de la Ley N°24.065 para la
resolución del “Certificado”, es decir, tres meses desde la iniciación del trámite, o
eventualmente reconsiderar la fecha a partir de la cual se debe computar el plazo, para lo cual
puede tenerse en cuenta la indiferencia en la demora manifestada por la empresa EDENOR
S.A.(Cde. 4.3.).
5.4.
El Ente deberá ampliar la fundamentación de las Resoluciones ENRE N° 46/94 y 826/96, o
prever eventualmente la inclusión de otras obras que puedan afectar la seguridad pública, o bien
conformar una base de datos para contar con mayor información sobre el particular. (Cde.
4.4.).
5.5.
El Ente, de acuerdo a lo establecido por el artículo 16 de la Ley 24065, deberá realizar
inspecciones periódicas en las Instalaciones de las Distribuidoras, con las atribuciones y
competencias que le otorga el Marco Regulatorio. (Cde. 4.5.a).
El Ente deberá requerir toda la documentación "conforme a obra" respecto del anteproyecto
presentado para la emisión del “Certificado” para las instalaciones (redes y equipos) en
operación, correspondientes a los Activos Esenciales del servicio público concesionado, en el
modo que considere más conveniente (gráfico o soporte magnético) para su archivo y registro.
(Cde. 4.5.b).
El ENRE deberá informarse en forma directa y verificar la efectiva puesta en servicio de, por lo
menos, las obras cuyo Certificado para su iniciación haya emitido. (Cde. 4.5.c).
5.6.
El Ente debe instrumentar la realización de controles sistemáticos previos y/o posteriores a la
realización de obras de construcción, mejoramiento y/o ampliación de instalaciones o activos
esenciales de distribución de energía eléctrica, en las cuales no sea necesario la previa emisión
del Certificado de Conveniencia y Necesidad Pública establecido en el artículo 11 de la Ley
24065. (Cde. 4.7).
6. CONCLUSIONES
Con relación al objeto de la presente auditoría, cabe concluir que:
El Ente no ha emitido hasta la fecha un Instructivo que regularice y encuadre las presentaciones
de las concesionarias que requieren la emisión previa del Certificado para iniciar los trabajos de
construcción.
De la documentación relevada, no consta que efectúe observaciones de los anteproyectos
técnicos, ni que realice inspecciones durante la construcción, o con posterioridad a la puesta en servicio
de las nuevas instalaciones de las distribuidoras.
En varios de los casos relevados, el Ente no cumple el plazo de resolución de tres (3) meses
desde la fecha de iniciación del trámite de requerimiento, según lo establece el artículo 15 de la ley
24.065.
Asimismo, el Ente no registra las modificaciones que surgen de la emisión del Certificado de
Conveniencia y Necesidad Pública, otorgado por el mismo, respecto del proyecto original.
El Ente sólo considera y da tratamiento a los proyectos que cumplan las dos condiciones fijadas
en las resoluciones ENRE N° 46/94 y 826/96, no habiendo fundamentado suficientemente las causas
que ameritan la restricción de su facultad de contralor en la materia, respecto de las obras que quedan
fuera del régimen de expedición de Certificados de Necesidad y Conveniencia Pública.
No toma conocimiento directo de la fecha de puesta en servicio efectivo de las nuevas
instalaciones previamente autorizadas por el mismo Ente.
7. LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME:
Buenos Aires, 30 de Noviembre de 2000.
8. FIRMA: