Unión Temporal: "Cuando dos o más personas en forma

Bogotá D.C, Mayo 30 de 2008
Doctora:
Mercedes del Carmen Ríos Hernández
Secretaria de Despacho
Secretaria Distrital de Integración Social
Ciudad
Estimada Doctora:
Reciba un cordial saludo. De manera atenta remito a usted concepto jurídico sobre
“la factibilidad de la constitución de uniones temporales de entidades sin ánimo de
lucro (esal) para el suministro de alimentos en los distintos proyectos de la SDIS
(proyecto 212, proyecto 7314) en el marco del decreto 777 de 1992
Lo anterior de conformidad con las instrucciones impartidas en pasados días.
Anexo lo anunciado en 5 folios.
Atentamente,
NORMA LETICIA GUZMAN RIMOLLI
JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA
Elaboró: Miguel García Durán-Abogado
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Oficina Asesora Jurídica. Cll 11 No. 8 - 49 Tel. 3 44 64 00 Ext. 1263
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CONCEPTO JURÍDICO
Oficina Asesora Jurídica
¿Es factible la constitución de uniones temporales de entidades sin ánimo de lucro (esal) para el
suministro de alimentos en los distintos proyectos de la SDIS (proyecto 212, proyecto 7314)1 en el
marco del decreto 777 de 1992 ?
En primer término, el ordenamiento jurídico colombiano contempla la realización de todo tipo
de actividades industriales comerciales y de servicios mediante múltiples formas asociativas.
Una de tales formas son las uniones temporales, figura desarrollada reducidamente por la
legislación y la doctrina jurídica, pues no existen pronunciamientos de orden legal lo
suficientemente amplios que desarrollen en su totalidad la mentada institución. Pese a lo
anterior, para la contratación administrativa artículo 7 de la ley 80 de 1993 indica que:
“Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la
adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el
cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado; pero las sanciones por el
incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán
de acuerdo con la participación, en la ejecución, de cada uno de los miembros de la
unión temporal."
De este enunciado normativo se colige que la unión temporal es un acuerdo en virtud del cual
dos o más personas conjuntamente presentan una propuesta para la adjudicación, celebración
y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la
propuesta y del contrato. Las sanciones en caso de incumplimiento se imponen de acuerdo a la
participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal.
Sus características más importantes son:

Es un contrato de colaboración económica celebrado para la efectiva realización de
proyectos de contratación pública altamente especializados e intensivos en capital y
así mismo indispensables para que el Estado Social de derecho cumpla los cometidos
para los cuales fue instituido2

En virtud del artículo 6 de la ley 80 de 1993, tiene capacidad jurídica para contratar, sin
conformar una persona jurídica autónoma.

Debe ser conformada mínimo por dos personas, bien sean naturales o jurídicas y no
existe límite alguno en cuanto al máximo de sus componentes.

Surge de la celebración de un contrato entre personas naturales o jurídicas
debidamente constituidas, quienes deben ponerse de acuerdo sobre las condiciones
particulares para desarrollar el proyecto propuesto, sin que exista un procedimiento
preestablecido, distinto que consagra el artículo 1602 del Código Civil, sobre la
formación de los contratos, regla aplicable en materia comercial, por virtud del artículo
822 del Código de Comercio.
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O el-los proyecto-s que haga-n sus veces...
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Sentencia C-414 de 1994, M.P Antonio Barrera Carbonell
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
El término de duración de la unión temporal es igual al plazo del objeto contractual en
el cual estén comprometidos los participantes, para la adjudicación, celebración y
ejecución de un contrato con la administración pública.

Los miembros de la unión temporal deben estar inscritos, clasificados y calificados en el
registro único de proponentes (D.856/94, art. 4º, en concordancia con el art. 22 de la Ley
80/93) que llevan las cámaras de comercio

Se diferencia de figuras semejantes, específicamente del consorcio, en que la
imposición de sanciones por incumplimiento de las obligaciones derivadas de la
propuesta o el contrato, se individualiza en cabeza de los integrantes de aquella según
el grado de participación de cada uno de ellos en la ejecución de las obligaciones.
Teniendo en cuenta este amplio marco regulatorio de la Unión Temporal, siguiendo la
jurisprudencia del Consejo de Estado 3 y el principio del derecho según el cual “Lo que no está
prohibido está permitido” es necesario concluir que jurídicamente no existe impedimento para
que personas jurídicas sin ánimo de lucro en ejercicio de la libertad de asociación puedan
constituir una unión temporal para la contratación administrativa. Asimismo, no existe
prohibición alguna para que la SDIS haga una invitación pública para la adjudicación y
contratación del suministro de Alimentos canastas complementarías- en el marco del proyecto
212 o el que haga sus veces, en consonancia con el decreto 777 de 1992.
En este orden de ideas, en los pliegos de condiciones o términos de referencia se podrán
establecer los requisitos objetivos (art. 3 decreto reglamentario 679 de 1994) que deban
cumplirse para efectos de la participación de consorcios u uniones temporales de personas sin
ánimo de lucro, sin embargo, estos no podrán ser diferentes de los que las leyes de contratación
exigen para las personas naturales o jurídicas que se presentan como proponentes.
Ahora bien, establecido que es posible realizar la unión temporal para la contratación en el
marco del Decreto 777 de 1992, será necesario decir en la invitación pública que:

El objeto social de las personas jurídicas que conforman la unión temporal, debe permitir
la realización de las actividades objeto del contrato resultante de una eventual
invitación pública, para lo cual deberá aportar los estatutos de la persona jurídica,
certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio,
o el documento que lo acredite.

Para participar en esta invitación la unión temporal deberáestar er constituida por
entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto social, objetivos o actividades previstas en los
estatutos, deberán referencia expresa a Seguridad Alimentaria. En caso de que una de
las entidades no tenga expresamente contemplado lo anterior en sus estatutos no será
considerada para la contratación.

No encontrarse incurso en ninguna de las causales de inhabilidad e incompatibilidad
establecidas en la constitución y las leyes pertinentes,

Presentar la propuesta directamente o por mandatario o persona estatutariamente
autorizada para el efecto de acuerdo con la ley,
3
Consejo de Estado, Sala de Consulta. Conc 486 dic 14/92. M.P. Rodrigo Suarez Franco; Consejo de Estado, Sala de
Consulta. Conc. 1391. abr 25/2002, M.P César Hoyos Salazar; etc.
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
Tener una duración no inferior a la del plazo del contrato de aporte resultante de esta
invitación pública y un (1) año más,

Indicar que su participación es a título de unión temporal.

Allegar documento de constitución de la unión temporal

Designar la persona que para todos los efectos representará al consorcio o unión
temporal para ello deberá señalar las reglas básicas que regulan las relaciones entre
ellos y su responsabilidad.

En todo caso, sólo se permitirá la participación de los consorcios o uniones temporales
conformados por personas jurídicas sin ánimo de lucro, la propuesta debe estar firmada
por el representante que se haya designado para tal efecto, adjuntando el(los)
documento(s) que lo acredite(n) como tal.

Las personas jurídicas que integran el consorcio o unión temporal deben cumplir los
requisitos legales ya señalados y acompañar los documentos que acrediten tal
cumplimiento; la unión temporal deberá ser conformada con el único objeto de
presentar propuesta.
Recapitulando lo dicho hasta este punto es dable afirmar que cualquier persona natural o
jurídica puede conformar una unión temporal, en tanto reúna los requisitos consignados en el
artículo 7 de la ley 80 referido más arriba. Asimismo, es posible para la SDIS aplicar en su
política de contratación lo establecido en el Decreto 777 de 1992 siempre y cuando se sigan los
siguientes criterios:

La SDIS no obtenga una contraprestación directa a su favor, siendo la comunidad la
destinataria y beneficiaria directa;

No se acuerden transferencias de recursos por el Distrito a una persona de derecho
privado para el cumplimiento de un mandato legal.

No se acuerden transferencias a favor de personas naturales para el cumplimiento de
obligaciones de asistencia o subsidios expresamente previstas en la Constitución.

No se acuerden apropiaciones presupuestales destinadas a personas jurídicas públicas
creadas por entidades de la misma índole.
Esta oficina Asesora sostiene que es viable la suscripción de convenios de asociación para el
desarrollo del eventual objeto contractual, debido a que éste no encuentra contradicción con
lo establecido en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 en consonancia con el artículo 355
superior. De esta manera, se acoge el criterio de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado, emitido mediante concepto 1710 del 23 de febrero de 2006 (ver anexo 1), en el cual
se establece la viabilidad de adelantar proyectos de obras de infraestructura entre el INVIAS y
la Federación Nacional de Cafeteros, sin que con ello se contravengan las prescripciones
contenidas tanto en el artículo 355 de la Constitución Política como en el Decreto 777 de 1992.
En efecto en este concepto se establece que “… si el objeto eventual de un contrato entre el
INVIAS y la Federación de Cafeteros, consiste en que esta última construya obras de
infraestructura en zonas cafeteras en beneficio de la comunidad y no de la entidad pública, la
Sala encuentra viable su celebración, siempre y cuando que para la Federación corresponda a
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programas de interés público en los que pueda desarrollar tal actividad, ya sea con (i) recursos
propios o (ii) provenientes del Fondo Nacional del Café que administra.”
Por otro lado se debe tener en cuenta el concepto 1666 del 31 de agosto de 2005 (ver anexo
2) emitido por la misma corporación en donde se establece la viabilidad de celebrar un
convenio de colaboración, cooperación y cofinanciación entre un municipio y la Federación
Nacional de Cafeteros de Colombia, con el objeto de aunar aportes económicos,
administrativos y técnicos para la construcción de obras de infraestructura en la zona cafetera
del mencionado municipio.
En línea con lo anterior está el concepto emitido por la Dirección de la Oficina Jurídica de la
Contraloría General de la Nación radicado 80112EE 48870 del 31 de Agosto de 2005 (ver anexo
3), mediante el cual se establece que “… A los contratos a que se refiere el inc. 2 del artículo
355 de la Constitución Política de Colombia y reglamentados por el Decreto 777 no se les aplica
el estatuto de contratación administrativa. Existen algunas excepciones al sometimiento de las
entidades estatales al régimen de la Ley 80 de 1993 y entre éstas se encuentra el Decreto 777
de 1992 el cual se constituye como un régimen especial que no le es aplicable dicha ley.
Negrillas fuera de texto
De otra parte, un objeto contractual cómo el descrito, tiene sustento normativo en el decreto
315 de agosto de 2006, por el cual se adopta el Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos y
Seguridad Alimentaria para Bogotá (PMASAB) y la Política Pública de Seguridad Alimentaría y
Nutricional, las cuales son coincidentes en la perspectiva de inclusión social de los bogotanos-as,
asignando dentro de los esquemas de responsabilidad institucional para la implementación de
las referidas políticas competencia a esta Secretaría.4
Así las cosas, es necesario que el área técnica que a juicio del Despacho sea competente para
elaborar los términos de referencia, incluya en tales estudios previos de una manera clara,
precisa y concisa los requisitos, objeto, obligaciones, modo de ejecución, riesgos asociados etc,
de la respectiva contratación, de forma tal que permita un accionar sólido y pertinente y en
este sentido, una óptima realización de la misión institucional de la Secretaría Distrital de
Integración Social.
Este concepto se rinde en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
Elaboró: Miguel Ignacio García Durán –Abogado Oficina Asesora Jurídica
Revisó y ajustó: Ricardo Rubio Angulo-Asesor Oficina Asesora Jurídica
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La política pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional propende por la inclusión social y con esto la protección de los
derechos civiles, políticos económicos, sociales y culturales; productividad y generación de ingresos; control y manejo por parte de
las comunidades de sus circuitos económicos que circundan los territorios locales y el fortalecimiento a organizaciones sociales de
base.
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