Segunda Parte: UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

EL «DEFICIT DE GERENCIA» EN EL SECTOR
SOCIAL
Notas © preparadas por Julio SILVA-COLMENARES, Dr. sc. oec. *
para una exposición ante el
IV ENCUENTRO REGIONAL DE ADMINISTRADORES
organizado por la
FACULTAD DE ADMINISTRACION DE EMPRESAS
de la CORPORACION UNIVERSITARIA DE LA COSTA -CUCBarranquilla, 23 de abril de 1.999
CONTENIDO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Un déficit muy costoso
Gerencia de lo privado, lo público y lo social
Especificidad del Sector Social
El Atraso empresarial en el Sector Social
Una Gerencia para la Eficiencia y la Equidad
Herramientas gerenciales al servicio de lo social
1. UN DEFICIT MUY COSTOSO
Si bien se insiste mucho en el déficit pecuniario, casi nunca se reconoce que
en el sector social, ya sea público o privado, al lado de amenazas o prioridades
financieras reales se presenta otra situación de igual validez: el «déficit de
gerencia», que por ser oculto no es menos grave. Su cuantificación exacta es
difícil pero su magnitud aproximada es gigantesca. Para acercarnos a esta
magnitud, basta un «botón de muestra», como se dice en el habla popular. Un
costo oculto por ineficiencia e ineficacia del 20% --igual proporción que para
su caso consideran estadounidenses y europeos-- en el gasto médico y
hospitalario --que representa la mitad del gasto total en salud-- significaría que
por el «hueco insondable» del «déficit de gerencia» se van al año entre 250 y
300 millones de dólares. Con esta suma podría darse atención en salud a más
de tres millones de colombianos en el régimen subsidiado.
Y si se hace el cálculo sobre toda la producción de bienes y servicios sociales
el resultado también es impresionante. Considerando que este tipo de
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dependencias y entidades maneja no menos del 20% al 25% del PIB nacional
y que el «costo oculto» de la ineficiencia y la ineficacia se mantiene, por lo
menos, en el mismo 20% del gasto total, estamos hablando de que por este
«hueco» ampliado se va, como mínimo, del 4% al 5% del PIB, esto es, entre
cuatro mil y cinco mil millones de dólares al año. Monto de «no-crecimiento»
y/o «no-desarrollo» que se está yendo en utilización inadecuada o innecesaria
de los recursos, en «burocratismo» o incluso en apropiación dolosa de los
bienes disponibles por carecer de adecuados controles internos, para
mencionar los «caminos» más conocidos.
De esta manera, insistir sólo en el incremento del gasto social, puede llevar a
que por el «hueco» de la ineficiencia y la ineficacia se vayan en forma
subrepticia sumas que ya son billonarias. La discusión no es si existe
subordinación de la política social a la política económica o si el gasto social y
el gasto económico son excluyentes, sino como deben complementarse y
armonizarse en una estrategia integral de desarrollo, que tenga en cuenta que
la «deuda social» no sólo se paga con la solución del «déficit pecuniario» en el
gasto social, sino también con la solución del «déficit de gerencia» en el sector
social. Si se asignan más recursos pero se gerencian mejor, el efecto no será
una simple suma aritmética sino una multiplicación sinérgica.
Por tanto, reducir --por lo menos-- o eliminar --como situación ideal-- este
«déficit de gerencia» debe ser prioridad, si de verdad se desea un compromiso
serio con la construcción del nuevo Estado social de derecho y con el
bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, como lo
ordena la Constitución del 91. Lo anterior no niega que existen dependencias
y entidades que gozan de gerencias dignas de imitarse, pero que, son las
excepciones que confirman la regla.
Pero es necesario insistir en que para reducir el «déficit de gerencia social» no
es suficiente modernizar las instituciones --lo que a veces sólo se reduce a
comprar equipos nuevos y computadores--, sino hay que hacer lo más difícil,
modernizar los procesos, y lo más importante, modernizar el recurso
humano. O sea actualizarlo, ponerlo a tono con lo más avanzado del
pensamiento actual, es decir, aplicar lo que es una vieja «cantaleta» y
prioridad en otras partes: educar, educar y educar.
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2. GERENCIA DE LO PRIVADO, LO PUBLICO Y LO SOCIAL
En este sentido, lo primero a señalar es que existen similitudes y diferencias
entre la gerencia privada, la gerencia pública, esto es, de las instituciones
estatales, y la gerencia social, que debe desempeñarse --situación legitimada
hoy desde la propia Constitución Política-- en un sector mixto, en donde
coexisten empresas privadas, estatales y mixtas. Será necesario, por
consiguiente, revisar las principales bases conceptuales de las distintas
modalidades gerenciales, así como la presentación de lo que serían los rasgos
distintivos de una gestión para la eficiencia económica y la eficacia social,
centrada en la satisfacción de los ciudadanos y con prioridad para los
consumidores de bienes y servicios sociales, esto es, para la calidad y la
equidad.
Partiendo de lo anterior y otras consideraciones, se desarrolla la idea de
«profesionalizar» la gerencia de las empresas sociales, sobre la base de dos
aspectos fundamentales: una estrategia de gestión para la eficiencia económica
--alta productividad en el uso de los recursos disponibles-- y la eficacia social
--cumplimiento de los objetivos propuestos-- y una táctica de desarrollo de
habilidades gerenciales modernas. No puede olvidarse que la principal
peculiaridad de la gerencia social es su objetivo fundamental: contribuir a la
valorización, a agregar valor, al más importante capital de cualquier
sociedad: el capital humano, los hombres y mujeres, la gente, como quiera
llamársele. Diciéndolo con otras palabras, su propósito esencial es
«engrandecer», dignificar a las personas.
Un documento de enero de 1.996 del Consejo Nacional de Política Económica
y Social --CONPES-- insiste en la necesidad de superar el «cuello de botella»
de lo que se ha venido llamando el «déficit» de gerencia que padecen los
programas y empresas sociales y señala a la capacitación en Gerencia Social
como uno de los instrumentos que le permitirán una mayor efectividad a la
política social gubernamental. Documento que refuerza dos pronunciamientos
anteriores del CONPES; en noviembre de 1.994, al aprobar nuevas
orientaciones en Ciencia y Tecnología, destacaba como un objetivo apoyar la
investigación que se oriente a fortalecer la capacidad de gestión que permita
una mayor eficiencia en la prestación de los servicios sociales y luego, en
junio de 1.995, introdujo como parte de un nuevo paradigma para la gerencia
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pública la idea de desarrollar un modelo de gerencia social. Pero la
concepción del CONPES adolece de dos fallas que vale la pena corregir.
En primer lugar, parece que el documento de enero de 1.996 no es justo con
un sector de la sociedad colombiana cuando propone crear un programa de
capacitación en diseño de políticas sociales y gestión social utilizando para
ello la capacidad y conocimientos desarrollados por organizaciones
internacionales, cuando en el país ya existe un buen acervo al respecto. No
sólo muchas organizaciones sin ánimo de lucro e investigadores privados
están trabajando desde hace varios años sobre esta temática, sino que también
están en pleno funcionamiento diversos programas de pregrado y postgrado,
así como de educación continuada y no formal, que se centran o hacen énfasis
en la Gerencia Social.
Una segunda debilidad de los documentos CONPES consiste en identificar
casi de manera exclusiva la gerencia social con la dirección de programas y
empresas sociales estatales, cuando a la luz de la Constitución del 91 cada día
tienen un mayor campo de acción en el cumplimiento de la “finalidad social
del Estado” empresas sociales privadas; aún más, ya existen en Colombia
miles de empresas privadas sociales, de muy distinta naturaleza jurídica y muy
diverso nivel de desarrollo organizacional, que se «mueven» en el «mercado
sui-géneris» de los bienes y servicios sociales. Ellas también necesitan una
gerencia social moderna.
Como es sabido, en la actualidad se está en un proceso de rápida
transformación de los paradigmas gerenciales y de estructura organizacional.
Desaparecen los modelos burocrático-formales tradicionales, tanto en el sector
público como en el privado, y se avanza en alternativas no convencionales,
que buscan la mayor flexibilidad con estructuras abiertas y relaciones
horizontales. Incluso en el sector privado se pasa a empresas descentralizadas
que llegan a eliminar el organigrama vertical para adaptarse con mayor
facilidad a cambios acelerados del entorno.
Hoy se sustituye la
administración, como logística de los recursos, por la gerencia, más orientada
hacia objetivos, estrategias y procesos.
Al buscar diferencias entre la empresa privada tradicional, con ánimo de
lucro y ubicada en sectores como el agropecuario, industrial, comercial o
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financiero, y la empresa pública (por ejemplo, las empresas industriales y
comerciales del Estado) y social, esto es, dedicada a la producción de bienes y
servicios sociales, cuya naturaleza jurídica puede ser a su vez estatal, privada
o mixta, para muchas personas existe una barrera infranqueable entre la
empresa privada y la empresa pública y social y, aún más, entre la forma de
gobernar los asuntos privados y los asuntos públicos y sociales. Parecería que
siempre la empresa privada está regida por el mercado y produce bienes y/o
servicios que se realizan en éste a un precio conocido y fijado en razón de
costos competitivos, mientras la empresa pública y social no se mueve en el
mercado y al estar regida por razones de Estado y/o de política
gubernamental, produce bienes y/o servicios que parecería no tienen precios
y si los tienen no se fijan en razón de los costos.
Pero tal separación es artificial, pues tanto las unas como las otras existen en
el seno de la misma sociedad y sujetas a las mismas relaciones económicas
mercantiles, con la peculiaridad que corresponde a la actividad que desarrollan
o al «escenario» en que se mueven. Así mismo, la historia de los últimos
decenios en Colombia enseña que tal idea puede ser muy popular pero no es
representativa de la realidad. Muchas empresas privadas no soportan la
competencia en un mercado que ha estado protegido y sus costos se han
beneficiado de cuantiosos --y a veces ocultos-- subsidios estatales o de precios
excesivos que pagan los consumidores colombianos. Protección y subsidios
que en muchos casos crearon monopolios que nunca pasaron por el acicate de
la competencia, y que llevaron a Colombia a tener uno de los más altos niveles
de concentración del capital. O, al contrario, existen empresas públicas y/o
sociales muy eficientes que pueden competir en cualquier mercado y con
cualesquiera competidores. De otro lado, se ha avanzado también en la
caracterización del mercado «sui géneris» de bienes y servicios sociales,
mercado que se mueve en el marco de dos concepciones teóricas
complementarias y de actualidad: crecimiento compartido y competencia
regulada.
De otro lado y con mayor énfasis en la empresa pública y social, todavía se
cree que puede hacerse una planeación minuciosa, capaz de prever hasta el
más mínimo detalle, cuando lo que se requiere hoy es una previsión del
futuro capaz de acomodarse a los cambios y por eso se aconseja trabajar
con la técnica de los escenarios posibles; en concordancia con lo anterior, es
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imposible concebir un control administrativo de los detalles, que consume
tiempo y recursos físicos y humanos que podrían dedicarse a otros menesteres,
olvidándose muchas veces del control de gestión, esto es, de los procesos, las
estrategias y los objetivos.
Así mismo, en las empresas públicas y sociales se olvida que toda
organización debe verse interrelacionada en forma creciente con la economía
mundial, con el vertiginoso cambio tecnológico que ocurre hoy y con la
búsqueda de nuevas estructuras organizacionales, en ambientes de
complejidad e incertidumbre. Organizaciones que deben gerenciarse como
«sistemas abiertos» en donde no se puede esperar respuestas exactas sino
resultados que se mueven en determinados rangos de probabilidad, en donde
no hay trayectorias únicas sino caminos zigzagueantes. Como dijera Machado,
“caminante no hay camino, camino se hace al andar”.
3. ESPECIFICIDAD DEL SECTOR SOCIAL
Si bien no existe una definición unívoca como ocurre, por ejemplo, con la
agricultura, la industria y las finanzas, para mencionar algunos sectores, el
llamado «sector social», está integrado por entidades dedicadas a la
producción y distribución de bienes y servicios sociales como agua,
alcantarillado, plazas de mercado, salud y hospitalización, educación y
cultura, atención de niños y ancianos, recreación, vivienda popular y
similares, ya sea en forma directa, indirecta o de simple coordinación. Parte
de esta producción va a entregarse a empresas que pueden ser de propiedad
estatal, privada o mixta, pues en este caso la responsabilidad del Estado no es
tanto de producir y distribuir cuanto de garantizar a los ciudadanos el acceso
equitativo y oportuno a tales bienes y servicios y vigilar su calidad.
En este tipo de entidades, que se mueven en el campo del llamado «gasto
social», se debe trabajar con el criterio de funcionamiento sistémico y
proponerse sustituir el subsidio a la oferta por el subsidio a la demanda. El
funcionamiento sistémico supone que en esa área o actividad se integran en
sistema todas las entidades relacionadas, ya sean del sector público -gobiernos nacional, departamental o municipal-- o del sector privado. Como
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es comprensible, esta integración no es jerárquica sino funcional, esto es, de
coordinación y complementación.
4. EL ATRASO EMPRESARIAL EN EL SECTOR SOCIAL
El «sector social», tanto público como privado, incluidos los ministerios de lo
social—con excepciones que confirman la regla--, está muy atrasado en
aspectos gerenciales, manteniendo modelos empresariales “pegados” a la
jerarquización, la verticalidad y la rigidez. Es indispensable que las
empresas sociales aprovechen el «know-how» organizacional y gerencial
moderno, lo que en principio no implica una gran inversión sino un cambio
cultural sustancial.
En la búsqueda de causas que expliquen el atraso organizacional en las
empresas sociales, podemos mencionar algunos otros factores, tales como la
debilidad política del sector y sus instituciones y empresas, que siempre han
estado muy desvinculadas de los centros de decisión, y más bien han sido
víctimas del clientelismo y la lucha politiquera por el poder, lo que se agrava
con la falta de concertación y compromiso real con la sociedad civil, en
general, y su comunidad, en particular. Así mismo, conspiran contra la
eficiencia y la eficacia la existencia predominante de organizaciones
centralizadas, autocráticas y sin participación, con estructuras piramidales
y excesivos niveles jerárquicos.
El atraso en tecnología administrativa también se aprecia en la ausencia y/o
desconocimiento de normas específicas, la presencia de métodos y
procedimientos imprecisos y de funciones superpuestas, tanto al interior de
cada institución como en el conjunto sectorial. A su vez, en las instituciones y
entidades del sector social se observa todavía mucha incapacidad para
abordar operaciones multi-institucionales --en sus relaciones intra y
extrasectoriales--, dificultad para utilizar la evaluación como instrumento
gerencial --en su propio trabajo interno--, gran resistencia al cambio --en lo
político y cultural--, y, en resumen, carencia de una gerencia específica o
especializada en el sector social.
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5. UNA GERENCIA PARA LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD
Salir del atraso organizacional significa pasar a empresas eficientes y eficaces.
Para facilitar la comprensión de este cambio, es necesario ponerse de acuerdo
sobre el contenido de los términos. Por consiguiente, podría decirse que la
eficiencia es la medida que relaciona los resultados obtenidos con el esfuerzo
social o recursos utilizados. O sea que la eficiencia puede entenderse como la
utilización de lo que se dispone para obtener los mayores y mejores resultados
con el menor desperdicio y/o costo de recursos; por tanto, en este caso se
orienta más a la búsqueda de una mayor rentabilidad social. A su vez, la
eficacia es la medida relativa de los resultados obtenidos respecto a los
objetivos o fines esperados, o sea que tiene una relación más estrecha con el
propósito de mejorar la calidad de la vida. Es decir, mide el avance hacia lo
que se quiere o necesita, haciendo bien lo que se debe hacer. La conjunción
de eficiencia y eficacia debe servir para afianzar un modelo de sociedad que
procura el progreso humano con desarrollo sostenible.
En el difícil camino hacia una gerencia social para la eficiencia y la equidad
hay que destacar que todavía es mucho el trecho que queda entre el deber ser y
el ser. Lo necesario para lograr una gerencia social de alta calidad técnica y
humana está muy distante de lo existente en la actualidad, tanto en Colombia
como en América Latina y el Caribe, sin hablar de otras regiones del mundo.
Se necesita un esfuerzo gerencial de largo plazo y lo que existe es una gran
inestabilidad de la alta y media dirección de las instituciones y las
empresas, lo que impide otra condición necesaria para el éxito: el compromiso
indelegable de la alta gerencia con los fines sociales de la entidad y los medios
para lograrlos al menor costo posible, pues lo habitual es el poco compromiso
de los directivos. Incluso se encuentran personas que consideran su presencia
un «accidente» que más bien deben utilizar en beneficio personal; como se
dice en Colombia, hay que aprovechar su «cuarto de hora».
Si bien la gerencia social debe aprender de los modelos gerenciales
desarrollados para la actividad empresarial tradicional --llamados por algunos
«modelos gerenciales privados»--, no puede caerse en la ingenuidad de
considerarlos como «milagrosas panaceas» que ofrecen solución para
cualquier problema. Sin desconocer lo universal y general, hay que buscar lo
particular y específico de lo social. Partiendo de la experiencia acumulada -Julio SILVA-COLMENARES
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positiva y negativa-- hay que pensar en respuestas propias innovadoras,
planear con audacia una nueva conceptualización de la gerencia social y la
renovación creativa de las concepciones que han dado fruto.
Si bien en las empresas sociales se encuentran muchos casos de ineficiencia,
del otro lado no toda empresa privada tradicional, por el sólo hecho de serlo,
es eficiente y produce excelentes bienes o servicios. La evidencia histórica
muestra que en América Latina y el Caribe, en general, así como en Colombia,
en particular, cada vez hay mayor capacidad de dirección y liderazgo para
comprometerse con unos objetivos y lograrlos; incluso bajo la dirección y
liderazgo de la propia comunidad se han llevado a cabo proyectos exitosos de
gran magnitud o impacto social.
Todo lo anterior confirma que si bien los conceptos y técnicas de la gerencia
moderna son indispensables en la empresa privada para sobrevivir en la
compleja vida de hoy, también en la dirección de las empresas sociales se
requieren los mismos conceptos y técnicas, con las adaptaciones,
especificaciones o limitaciones del caso, para atender con oportunidad y
suficiencia a los ciudadanos y ofrecer a los consumidores y usuarios mejores
bienes y servicios a menores costos y precios más equitativos, ya sea que se
paguen del bolsillo individual o con fondos públicos. Además, el proceso en
marcha de descentralización lo exige con mayor razón.
Por tanto, la gerencia debe utilizar las técnicas más avanzadas de gestión,
como son planeación y dirección estratégicas, gerencia del servicio, calidad
total, gerencia por objetivos, cero defectos, gerencia por políticas y otras
similares, unificadas todas por un propósito común: lograr la mayor eficiencia
y eficacia en la relación entre esfuerzo social, esto es, recursos de la sociedad,
y resultados y objetivos, que en la empresa social debe cumplir un papel
parecido a los criterios de costo-beneficio, rentabilidad y sobrevivencia de la
empresa privada.
No obstante lo anterior, la situación existente hasta ahora comprueba que en
los programas, proyectos y empresas sociales predomina una concepción
asistencialista y una acción desvertebrada, desintegrada, con escaso recurso
profesional calificado, en especial en el área gerencial, lo que ha dado como
resultado una notoria debilidad institucional y significativa ineficiencia
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organizacional que dificulta la respuesta ante los cambios, lo que no niega la
existencia de entidades modernas, que han superado esta etapa y son capaces
de asumir las transformaciones en marcha. En este sentido el reto es pasar de
una gerencia «correctiva» de los efectos encontrados a una gerencia
«anticipativa» de los efectos previsibles.
6. HERRAMIENTAS GERENCIALES AL SERVICIO DE LO SOCIAL
Aunque existe un amplísimo catálogo de técnicas modernas de gestión que
pueden utilizarse por parte de la gerencia de las empresas sociales—casi las
mismas que tiene a su disposición cualquier gerente privado--, en este corto
numeral se quieren mencionar sólo algunas que mejor se adaptarían a la
gestión que las tipifica y permiten abordar la dirección de tales entidades con
mayor facilidad.
Como se sabe bien, la planeación estratégica, a diferencia de la planeación
normativa habitual, no diagnostica sino explica situaciones que deben
transformarse, en un proceso de cambio y mejoramiento continuo, es decir,
supone la acción para obtener resultados. Diciéndolo de otra manera, es un
proceso que implica planeación y dirección estratégicas, en forma
entrelazada y permanente. En este sentido, significa una ruptura total con la
tradición gubernamental, en que la planeación es un ejercicio reservado a los
técnicos‚ y la dirección‚ a los políticos, con muy poca o nula comunicación
entre las dos fases. Parecería que la planeación se hace para cumplir normas
legales o ganar prestigio público y la dirección para satisfacer intereses
individuales o de hegemonía grupista.
Simultánea con esta fase de la planeación estratégica y en apoyo de la nueva
cultura organizacional que se desea generar, es indispensable determinar la
misión, que no es más que el reconocimiento explícito de la función social de
la entidad. Esto es, qué hace, porqué lo hace, para quién lo hace, cómo lo
hace y con quién lo hace, que son las principales preguntas que pueden
responderse cuando ha sido bien definida la misión. Definida la misión --que
no es eterna, pues está en dependencia de los factores cambiantes que
determinan la función social--, es conveniente identificar una visión futura de
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la organización, o sea, cómo se quiere ser o dónde se quiere estar en un
horizonte de tiempo y de espacio.
Al lado de la incorporación de tecnología administrativa moderna, son
necesarios otros cambios que se articulan y complementan. Entre éstos,
pueden mencionarse los siguientes: a) la aplicación de conceptos de
mercado --no del «capitalismo salvaje» sino de la sana competencia-- a los
bienes y servicios sociales, lo que implica desarrollar criterios nuevos de
mercadotecnia que tengan en cuenta el carácter «sui géneris» de estos bienes y
servicios; b) la sustitución del control fiscal «policivo» --que tanta corrupción
genera-- por un estricto control interno bajo responsabilidad de la gerencia y
un control posterior de gestión por una auditoría externa especializada, y c) el
uso de la tecnología de computación para crear sistemas de información
oportunos y pertinentes, que sirvan a la gerencia para tomar «decisiones
inteligentes».
Como estas «empresas» deben estar orientadas al mercado --aunque no
siempre sus ciudadanos-clientes deben someterse a las duras leyes de la
competencia-- es indispensable que desarrollen habilidades de mercadotecnia
social, no sólo para ubicar a los consumidores-usuarios potenciales y
facilitarles su conversión en consumidores-usuarios efectivos, sino también
para identificar recursos subutilizados o productos y/o servicios nuevos que
permitan «vender» más y/o aumentar cobertura, incrementar los ingresos y
repartir mejor los cargos fijos.
Como un apoyo indispensable para una gerencia moderna, es necesario
introducir los principios y técnicas de la contabilidad empresarial privada,
en sustitución de la vieja contabilidad presupuestal gubernamental, que si bien
fue un avance en los siglos 18 y 19, ya es una técnica apenas útil para la
«tienda de la esquina» e insuficiente para medir el cumplimiento de los fines
sociales del Estado. Como es natural, este cambio exige «flexibilizar» las
normas presupuestales y hacer que los gerentes no respondan por gastos sino
por costos y resultados, de un lado, y objetivos y satisfacción de ciudadanosclientes, por el otro.
Ahora, cuando en diversos programas y proyectos sociales se impone la
intermediación de los «fondos sociales» para asignar recursos y el criterio de
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la «focalización» para distribuirlos, puede decirse que si bien no es condición
«sine qua non» para «focalizar» tener instituciones modernas, no hay duda que
manejar con transparencia y oportunidad subsidios específicos e
individualizados, identificando bien a los beneficiarios, requiere un desarrollo
organizacional con una determinada capacidad administrativa y la existencia
de sistemas de información de cierta sofisticación.
© Propiedad intelectual de Julio SILVA-COLMENARES.
permiso.
Prohibida su reproducción sin
Economista, Contador Público, Administrador de Empresas, PhD en Economía y Doctor en
Ciencias Económicas de la Universidad de Rostock (Alemania); miembro de número y
Vicepresidente de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas; profesor emérito de la
Universidad Autónoma de Colombia –FUAC-; profesor visitante de postgrados en varias
universidades de Colombia; autor de más de 20 libros y folletos y de más de 200 ensayos y artículos
científicos publicados en el país y en el exterior; en la actualidad, Director de Postgrados en
Ciencias Económicas y Sociales de la FUAC y columnista de la página editorial del diario
económico y empresarial La República.
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