LA UNIÓN EUROPEA: ¿ES POSIBLE QUE EL SUEÑO EN UNA PESADILLA E

LA UNIÓN EUROPEA: ¿ES POSIBLE QUE EL SUEÑO
DE LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA NO SE CONVIERTA
EN UNA PESADILLA
ENRIQUE LINDE PANIAGUA
Profesor de Derecho Administrativo. UNED
Jean MONNET a Valery GISCARD:
Ud. lo ha entendido, Francia es demasiado pequeña
para solucionar sola sus problemas
SUMARIO: I. Introducción. II. Los optimistas sistemáticos y los negacionistas internos y externos. III. Las ampliaciones de la Unión: de los objetivos fundacionales a la
huida hacia delante. 4. Los amigos de la Unión Europea. 5. ¿Es posible seguir construyendo la Unión Europea?
I. INTRODUCCIÓN
Creo que en las circunstancias actuales es legítimo preguntarse si el proyecto
europeo sigue por la vía que se construyó entre 1949 y 1992, o si hacia la mitad de
la década de los 90 tomó un rumbo que pudiera haber pasado desapercibido para la
generalidad de los europeos: de manera que pudiéramos creer que vamos hacia un
destino cuando estamos ya en otro diferente.
Valorar con acierto los acontecimientos históricos cuando se está inmerso en
ellos presenta grandes dificultades, resultando mucho más fácil la valoración a posteriori, cuando los acontecimientos son historia y se convierten en indisponibles
para los miembros de la comunidad política y en disponibles para la comunidad
científica. Elucubrar sobre el futuro de una organización política es ventajista, porRevista de Derecho de la Unión Europea, nº 16 - 1er semestre 2009
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REVISTA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
que por muy arriesgadas que sean las opiniones que se viertan sobre el mismo, el
veredicto sobre su acierto exige el paso del tiempo.
Acontecimientos recientes son suficientes para no caer en la tentación de hacer
las veces de un oráculo. En efecto, la crisis financiera internacional en que vivimos
sumergidos estos últimos años es un buen ejemplo de la incapacidad de previsión
de los humanos. Muy pocos están en condiciones de acreditar que fueron capaces
de prever la gran crisis que se avecinaba, y a ciencia cierta no fueron escuchados1;
pues en otro caso la catástrofe hubiera sido evitada o paliada. Aunque, por sorprendente que pueda parecer, los causantes de la crisis (o los colaboradores necesarios
de la misma) se han presentado en los escenarios nacionales e internacionales, sin
rubor alguno, como los nuevos redentores de la humanidad. Desde una perspectiva
analítica las «crisis económicas» presentan ventajas considerables en relación con
las que podríamos llamar «crisis de sistemas políticos», en la medida en que las primeras se producen en períodos mucho más breves que las últimas; aunque la mayoría de los caracteres son coincidentes en ambas, de modo que es posible a través de
las primeras comprender las segundas.
Volviendo al tema que nos ocupa, tengo que decir que albergo la íntima sensación de que el rumbo de la Unión Europea cambió hace más de una década. Y, a la
vez, no tengo claro que el complejo sistema ferroviario de las ideas y organizaciones permita dar marcha atrás, o alcanzar una encrucijada en que sea posible reenfocar este proyecto hacia el destino primigenio de la Unión en que seguimos creyendo muchos europeos.
No es mi intención situarme en la cómoda atalaya del pesimismo, sino en una
posición realista que considero necesaria para poder enfocar la solución de la crisis
de nuestros días. Digo de nuestros días porque estoy persuadido de que la historia
es una sucesión de crisis en que tan sólo cambian los protagonistas y la intensidad
de las mismas.
Para construir mi tesis en esta materia utilizaré un artilugio: el de los «amigos»
y los «enemigos» que espero que haga más fluido mi razonamiento. Y entrecomillo
amigos y enemigos para significar que se trata de una utilización eufemística del
maniqueísmo, una suerte de relación dialéctica cuya síntesis es la situación actual
de la Unión. La opción es peligrosa porque, evidentemente, los calificativos amigos
y enemigos serían fácilmente intercambiables. No dudo que los que considero enemigos de la Unión pueden pensar que ellos son los amigos de la Unión, ni que los
supuestos amigos sean realmente sus enemigos. En el debate de las ideas nadie está
en posesión de la verdad. De manera que la concepción de cuál deba ser el futuro
de la Unión se instala en el escenario de las opciones políticas. Y, muy probablemente, ni los amigos son del todo amigos, ni los enemigos son del todo enemigos;
aunque algunos pretendan situarse en alguna de esas posiciones conscientemente.
Considero, también lo anticipo, que lo adecuado en estos momentos es hacer un
ejercicio de realismo constructivo que permita seguir con la construcción europea.
1 Este sería el caso de Nassim Nicholas TALEB, en su libro El Cisne negro:el impacto de lo altamente improbable.
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II. LOS OPTIMISTAS SISTEMÁTICOS Y LOS NEGACIONISTAS
INTERNOS Y EXTERNOS
Los grandes proyectos tienen grandes enemigos por lo que, cómo no, la Unión
Europea los ha tenido y los seguirá teniendo en el futuro. Enemigos en el interior y
en el exterior; tan preocupantes unos como otros.
El análisis del proceso de construcción europea se ha caracterizado por concitar
visiones optimistas y visiones negacionistas. El optimismo ha sido desde los orígenes de la Unión una cualidad de sus mejores líderes. Cualidad que ha permitido
afrontar y superar los numerosos obstáculos que ha sido necesario enfrentar a lo
largo de más de cinco décadas. Pero, los optimistas moderados, o los optimistas
pragmáticos, los que saben ponderar adecuadamente las dificultades que debe superar la construcción europea no deben confundirse con los que pudiéramos denominar optimistas sistemáticos. Estos últimos, que son legión en los últimos tiempos,
suceda lo que suceda, sólo hacen lecturas positivas del proceso de construcción europea. Así, por ejemplo, un número considerable de dichos optimistas celebraron
con entusiasmo la elaboración y firma del Tratado constitucional, Tratado que fue
presentado como algo excelso: la culminación de los sueños de los europeístas. Y,
cuando el Tratado entró en crisis, con el no de franceses y holandeses, siguieron
irradiando un gran optimismo. Para ellos nada estaba perdido, el proceso de ratificación del Tratado constitucional seguía adelante, y alardeaban del constante incremento del número de los Estados miembros que continuaban ratificando el Tratado
constitucional con posterioridad al no francés. Así, cuando el proyecto constitucional había sido abortado los optimistas sistemáticos seguían anunciando la buena
nueva del próximo nacimiento de la Constitución europea.
Cuando un Consejo Europeo enterró sin mayor ceremonial el Tratado constitucional los optimistas sistemáticos consideraron que bien enterrado estaba. Y celebraron con igual entusiasmo la llegada de un nuevo tratado. El Tratado de Lisboa
fue para los optimistas sistemáticos la mejor de las soluciones. Una muestra de realismo sensacional. Y cuando Irlanda dijo no al Tratado de Lisboa el optimismo no
decayó. En definitiva, para los optimistas la experiencia demostraba que Irlanda había repetido con éxito el referéndum sobre el Tratado de Niza y: ¿por qué no iba a
repetir con éxito el referéndum sobre el Tratado de Lisboa? Y cuando Irlanda ha
exigido para someter el Tratado de Lisboa a un nuevo referendun la aceptación de
concesiones que van contra la línea de flotación del proyecto constructivo, de nuevo, los optimistas sistemáticos han visto en dicha cesión un ejemplo del pragmatismo que caracteriza a la Unión desde sus inicios. Para los optimistas sistemáticos
volvemos a estar en el mejor de los mundos.
En el otro extremo se encuentran los negacionistas internos. Éstos, simplemente, están en el proyecto europeo pero se proclaman euroescépticos o, lisa y llanamente, se declaran partidarios de que sus respectivos Estados dejen la Unión, o postulan que se dinamite el proyecto por otros medios. Y aprovechan todos los escenarios institucionales para hacer exhibición de sus recelos sobre la Unión, de modo
explícito o implícito. Entre los primeros, los menos sagaces, se encuentra por ejem281
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plo KLAUS, el presidente de la República Checa. Un ejemplo significativo de cómo
es posible incorporarse a una organización esperando tan sólo obtener beneficios
con el mínimo esfuerzo y con el máximo desprecio. Otros más sagaces, entre los
que destacan los políticos británicos de todas las corrientes, están poniendo desde
su incorporación a la Unión palos en los ejes del proyecto europeo, con objeto de
desdibujarlo cada vez más; con la finalidad de aproximarlo cada vez más a una
zona de libre cambio, y alejándolo paulatinamente de un proyecto político solvente.
Pero los dirigentes del Reino Unido y la República Checa no están solos, otros muchos gobiernos de los Estados miembros tienen posiciones parecidas ante el proceso de construcción europea: más mercado y menos unión política2.
Los negacionistas se han opuesto a cualquier avance relevante de la Unión que
no sea en el plano estrictamente económico, y sólo han aceptado algunos pequeños
pasos adelante cuando la realidad mandaba dar un gran salto. Así, por ejemplo, los
negacionistas, a un lado y otro del atlántico, han intentado abortar la moneda única,
aunque no lo han conseguido. Conscientemente, británicos, daneses y suecos sabían que su oposición al euro podía debilitarlo; debilitar a la Unión y fortalecer el
dólar, y en todo caso abortar cualquier paso en la dirección de la unidad política. Lo
único que han conseguido, sin embargo, es que sus monedas pierdan peso paulatinamente. Y no parece descabellado anticipar que cuando los británicos fracasen en
su intento de preservar la libra como una moneda de primer nivel, solicitarán la entrada del Reino Unido en la zona euro; probablemente con el propósito de debilitarlo desde dentro, habida cuenta de que no han podido debilitarlo desde fuera.
Los negacionistas consiguieron imponer sus líneas rojas en el contenido de la
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y, finalmente, cuando la
Carta se ha convertido en un documento limitado, se han quedado al margen de su
aplicación3. Los negacionistas han impedido, desde el Tratado de Maastricht, que la
Unión tenga competencias significativas en materias como la política exterior, la
política energética y un largo etcétera.
Los ejemplos de excesos de optimistas sistemáticos y negacionistas son muy
abundantes y sobradamente conocidos. Y, a mi parecer, tanto unos como otros son
un obstáculo para el avance del proceso de construcción europea.
III. LAS AMPLIACIONES DE LA UNIÓN: DE LOS OBJETIVOS
FUNDACIONALES A LA HUIDA HACIA ADELANTE
El proyecto europeo llevaba implícita su expansión desde su misma gestación.
Los seis Estados fundadores nunca pensaron que la CECA la CEE o la CEEA fue2 En esta línea es esclarecedor el artículo de Jiri PEHE, «Las raíces de la crisis en el Este», en el
diario El País, de 27 de abril de 2009, pág. 25.
3 Ver el Protocolo núm. 4 del Tratado de Lisboa «sobre la aplicación de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea a Polonia y al Reino Unido», o el Protocolo núm. 21 «sobre la aplicación de determinados aspectos del artículo 26 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea al
Reino Unido y a Irlanda», o el Protocolo 22 «sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del
espacio de libertad, seguridad y justicia, o el Protocolo 23 «sobre la posición de Dinamarca».
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ran organizaciones cerradas desde su fundación en lo relativo a sus contenidos o al
número de sus miembros. De manera que las sucesivas ampliaciones han respondido a una concepción originaria que aspiraba y debe seguir aspirando a que se incorporen a la Unión todos los Estados que puedan considerarse europeos. El problema,
tras las últimas ampliaciones es el de determinar los confines de Europa y el ritmo
que debía y que debe llevarse a cabo de incorporación de nuevos Estados miembros. La respuesta a estas preguntas lleva implícito el futuro mismo de la Unión,
como tendremos oportunidad de analizar.
La primera ampliación de las Comunidades Europeas, que incorporó al Reino
Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, a Irlanda4 y a Dinamarca, merece juicios
bien diferentes. Así, Dinamarca ha objetado siempre el proyecto político de la
Unión, mientras que, por otra parte, puede considerarse un gran impulsor del mercado único. Sin duda, una suerte de actitud defensiva de un pequeño estado, con limitada relevancia internacional, que siente la vecindad de Alemania como una amenaza a su soberanía. El caso de Irlanda, un joven estado europeo, es, por un lado, bastante coincidente con el caso danés, en lo que hace referencia a su irrelevancia
internacional. Y, por otra parte, tiene muy reciente su carácter de colonia británica
que debe tenerse en cuenta para comprender gran parte de sus posiciones en la política europea e internacional. El caso de Gran Bretaña es el más relevante. Su actitud
en relación con las Unión no se presta a dudas. Sus gobiernos nunca fueron partidarios de que las Comunidades fueran más allá de un proyecto económico con limitaciones. Su concepción del asociacionismo europeo se plasmó con claridad al crear la
EFTA; una zona de libre cambio que pretendía competir con las Comunidades Europeas. Sólo cuando dicho proyecto fracasó solicitó la entrada en las Comunidades
Europeas, dejando en la estacada a algunos de sus socios. De manera que la solicitud
de incorporación del Reino Unido a la Unión no tuvo lugar como consecuencia de
haberse producido un giro radical en la concepción británica del escenario europeo,
sino que, fracasado su proyecto de zona de libre cambio, se alió con sus enemigos
ideológicos con la intención de reconducir el proyecto europeo a sus concepciones
antieuropeístas. Los gobiernos de Gran Bretaña han sido un freno permanente a la
realización del proyecto europeo tal y como fue pensado por sus fundadores, y no
parece que su posición haya cambiado o vaya a cambiar a medio plazo.
La tarea del Reino Unido es sistemática e inteligente aunque entregada a su decadente y trasnochada visión geopolítica de la mayoría de sus políticos. Actúa el
Reino Unido en relación con Europa tal y como hizo en su política exterior colonial
en los siglos XIX y primer tercio del siglo XX: versiones variadas de la política de
«divide y vencerás». Los británicos todavía no han asimilado que ya no son un imperio, y que su supuesta relación especial con los EEUU, ideada por el maquiavélico W. CHURCHIL, para impedir, entre otras cosas, el avance de la Unión, no es sino
un truco de malavarista con el que ni han convencido a los norteamericanos ni con4
La conversión de las elecciones europeas en un asunto de política interna explica la alta participación de los ciudadanos irlandeses y daneses en las elecciones europeas (57,6% y 59,52% respectivamente).
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fundido a los europeos. El problema del Reino Unido es que su activismo es meramente destructivo. El Reino Unido es, sin duda, la china en el zapato europeo. Sólo
DE GAULLE, por razones que no pueden asumirse, consideró que admitir al Reino
Unido era un error. Y, aunque no se pueda coincidir con el citado general, sí es posible coincidir en que la permanencia del Reino Unido en la Unión supone un obstáculo insuperable para seguir avanzando en la dirección de una Europa política
como gran actor político en el escenario internacional. Jean MONNET se equivocó
cuando apostó fervientemente por la incorporación del Reino Unido a las Comunidades5. Y si, finalmente, Tony BLAIR es designado presidente del Consejo Europeo,
el sueño de los británicos de convertir a la Unión Europea en una zona de libre
cambio, en el caso de que no lo sea ya, estará más cerca que nunca.
Las incorporaciones a la Unión, y el posterior posicionamiento ante el proceso
constructivo europeo, de Grecia, España, Portugal, Austria, Suecia y Finlandia son
bien diferentes6; la intensidad de su adhesión al proyecto europeo parece directamente proporcional a su alejamiento del frío polar7. Se trata de un grupo de países
que, salvo Suecia, forman parte de la zona euro y que apoyan el proceso constructivo europeo, sin que pueda detectarse una oposición abierta y contraria a seguir
avanzando en la construcción europea.
A la altura de los años 90, como consecuencia del Acta Única y del Tratado de
Maastricht los objetivos principales de la Unión fueron el mercado interior y el
euro. Proyectos que se llevaron a cabo dentro de la década; aunque el mercado interior no haya culminado todavía y la adopción del euro supusiera la primera evidencia de disidencia incontestable y grave del Reino Unido, Dinamarca y Suecia con el
proyecto europeo8.
Pero, con todo, en la Unión Europea con 15 Estados miembros los disidentes
eran una minoría incapaz de frenar el impulso que daban al proyecto Alemania y
Francia; verdaderos motores de la Unión hasta muy recientemente. El nuevo sistema
de trabajo que se ensayó para elaborar la Carta de los Derechos Fundamentales, el
de convención, fue una muestra esperanzadora de que la Unión seguía ejecutando el
proyecto ideado por los fundadores. Pero, la incapacidad de incorporar la Carta de
5
Vid. Sus Memorias.
Un indicador interesante en el porcentaje de participación en las últimas elecciones al Parlamento Europeo. Sólo Portugal ha tenido una participación inferior al 40%, a saber: Grecia (52,63%),
España (46%), Suecia (43,8%), Austria (42,4%), Finlandia (40,3%), Portugal (37,03%).
7 Suecia no se incorporó al euro en su primera fase al no cumplir los parámetros de Maastricht y
posteriormente, cuando alcanzó dichos parámetros, el pueblo sueco rechazó la incorporación de Suecia al euro.
Los Estados fundadores, a excepción de los Países Bajos que se ha ido aproximando cada vez
más a las posiciones británicas a las que se añaden componentes xenófobos preocupantes, superan en
todo caso el 40% se encuentra entre los más participativos. Destacan Luxemburgo (91%) y Bélgica
(90,39%), a los que siguen Italia (66,46%), Alemania (43,3%) y Francia (40,48%). En todo caso es
preocupante el descenso en la participación de alemanes y franceses.
8 El caso de Grecia no es comparable en la medida en que no se incorporó desde su inicio a la
zona euro por no cumplir algunos de los requisitos exigidos por el TCE.
6
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los Derechos Fundamentales de la Unión Europea a los Tratados fue el preludio de
un cambio significativo de rumbo: una inflexión nacionalista que se puso de manifiesto con toda su crudeza en la elaboración de Tratado de Niza en 2000.
El no Irlandés al Tratado de Niza debiera haber encendido definitivamente todas las luces de alarma. Era un hecho sin precedentes (al margen del caso de Dinamarca en relación con el Tratado de Maastricht, de menor gravedad). Sin embargo,
la Unión se embarcó en la elaboración de una Constitución sobre la que se cernieron dudas desde que la Convención comenzara a funcionar. Y sucedió lo inesperado, Francia y Holanda, fundadores de las Comunidades Europeas, dijeron no a la
Constitución, haciendo innecesario que los enemigos más rotundos del proyecto
constitucional, muchos más de los que podían suponerse, tuvieran que impedir en
última instancia su entrada en vigor. ¿Qué se puede esperar de un proyecto con el
que ni siquiera los fundadores están de acuerdo? Y ningún Estado miembro se atrevió a plantear que Francia y Holanda debían repetir el referéndum; tal y como lo hiciera pocos años antes Irlanda.
Si retrocedemos unos años atrás comprobaremos que un requisito previo para
las nuevas ampliaciones de la Unión a 15 había sido establecer con claridad el
rumbo de la Unión. Así, se previó la aprobación de la Constitución Europea previamente a la gran ampliación de la Unión al este y al sur de Europa. Pero el caso
es que cuando la Constitución zozobró los Estados miembros de la Unión, en una
muestra de irresponsabilidad sin precedentes, en vez de frenar el proceso de ampliación, para poner orden en una organización sin rumbo cierto, aceleraron la ampliación. Era el escenario soñado por los británicos y sus secuaces; una forma sencilla de dinamitar el proyecto constructivo. En efecto, se admitieron nuevos socios
antes de definir el rumbo de Europa; nuevos socios que en su mayor parte acababan de recuperar su independencia en relación con la Unión Soviética, pero que
antes de la Segunda Guerra Mundial estuvieron bajo la égida de los extinguidos
imperios austrohúngaro, turco, alemán o francés. El observador menos conspicuo
podría haber previsto que los nuevos miembros no verían con buenos ojos una
nueva pérdida de la soberanía recientemente conquistada. De manera que si se les
daba la oportunidad de afirmar su identidad iban a manifestarse en la dirección
contraria a la construcción política europea que, sin duda, supone nuevas cesiones
de competencias soberanas desde los Estados miembros a la Unión. En definitiva,
las últimas ampliaciones, salvo algunas excepciones, han fortalecido la corriente
nacionalista y, en consecuencia, que la Unión acentúe su inclinación hacia una
zona de libre cambio recelosa de cualquier avance del proceso constructivo9: por-
9 A salvo de las excepciones de Malta (78,81%), Chipre (59,4%), Letonia (52,56%) y Estonia
(43,2%), esto es, de los países con menor población, el resto de los Estados recientemente incorporados ocupan, con el Reino Unido (34,27%), Países Bajos (36,5%) y Portugal (37,03%) los lugares más
bajos en cuanto a participación de los ciudadanos en la elecciones al Parlamento Europeo de 7 de junio de 2009: Eslovaquia (19,64%), Lituania (20,91%), Polonia (24,53%), Rumania (27,4%), República Checa 28,22%), Eslovenia (28,2%), Hungría (36,29%), Bulgaria (37,49%).
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que no debe olvidarse que sigue vigente la vieja regla de que cualquier paso decisivo de la Unión debe ser fruto de la unanimidad de los Estados miembros.
La puntilla al proceso constructivo sería la incorporación de Turquía, por cierto
apoyada por B. OBAMA y por todos sus antecesores, que acarrearía problemas muy
superiores a los que tenemos en la actualidad. La mayor de las objeciones no es que
Turquía sea un país claramente asiático e islámico. El mayor de los problemas es
que resulta inverosímil que Turquía se encuentre en condiciones de incorporarse al
proceso de construcción política. Los entusiastas de la incorporación de Turquía
son sin duda los negacionistas de la Unión Europea, pues la incorporación de Turquía a la Unión inclinaría de manera definitiva el proyecto europeo hacia una singular zona de libre cambio. Pero no menos problemáticas serían las incorporaciones de los países balcánicos o de Islandia.
Afortunadamente no todo es de color grisáceo en la Unión. Con frecuencia los
Estados miembros son capaces de afrontar retos como el de seguir profundizando
en el mercado interior10, o de reconocer el fracaso de las políticas nacionales de
control de sus sistemas financieros, adoptando medidas audaces como la de crear
un Sistema Europeo de Supervisores Financieros integrado por tres nuevas Comisiones Europeas de Supervisión. Aunque habrá que esperar a ver cómo se concreta
dicho sistema a finales de 2009. Del mismo modo puede celebrarse la previsión de
creación de una Asociación Oriental integrada por la Unión y los países europeos y
asiáticos que constituyen la frontera oriental de la Unión (Armenia, Azerbaiyán,
Belarús, Georgia, República Moldova y Ucrania). Y lo mismo puede decirse de la
asociación con los Estados africanos y de Oriente Medio de la cuenca mediterránea
en la Unión Euromediterránea. Esto es, una nueva estrategia de fomento de las buenas relaciones de vecindad que permita avanzar en lo relativo a la creación de un
gran mercado y, a la vez, poner freno a nuevas ampliaciones que podrían calificarse
de huida hacia delante o, más certeramente, de apuesta por el colapso total de la
Unión.
IV. LOS AMIGOS DE LA UNIÓN EUROPEA
Como todas las organizaciones la Unión tiene problemas exógenos y endógenos. Sin embargo, el problema no es que haya problemas, el problema es no saber
identificarlos, o identificarlos y no saber solucionarlos. Algo de esto último sucede
a la Unión Europea en la coyuntura actual.
Para entender el proyecto europeo hace falta tener en cuenta al menos dos parámetros, el de su trayectoria y la coyuntura presente interna e internacional. La historia de la Unión es cada vez más conocida. La ingente bibliografía al respecto11 y,
10 La Directiva de servicios en el mercado interior es una de las numerosas directivas que pueden
citarse en esta dirección.
11 Ver una relación de bibliografía significativa en E. LINDE Y OTROS, Principios de Derecho de la
Unión Europea, Madrid, 2006.
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en particular, las memorias de algunos de sus protagonistas principales nos permiten
sintetizar lo sucedido12. A grandes trazos podría decirse que el nacimiento de las Comunidades Europeas es el resultado de la coincidencia: por una parte, de la voluntad
de reconstruir Europa de un grupo de dirigentes políticos surgidos de la Segunda
Guerra Mundial13, a los que siguieron la inmensa mayoría de los europeos; y, por
otra parte, de la necesidad geoestratégica de Estados Unidos, consecuencia de la
Guerra fría, de bloquear el avance de los soviéticos y del socialismo interno en Europa. Sin tener en cuenta estos dos parámetros geopolíticos no es posible entender
los primeros pasos de la Unión Europea. Y, del mismo modo, sin tener en cuenta
los parámetros geopolíticos actuales será difícil comprender la crisis que atravesamos en la actualidad.
Pero, además, en el orden interno, una Unión Europea fuerte, políticamente hablando, significaría que los gobiernos de los Estados miembros, así como los partidos políticos que los sustentan, dejarían su posición central y pasarían a ocupar una
posición periférica. Porque, una Unión fuerte, sea cual sea el modelo político-organizativo en que se concrete, supondría la transferencia de importantes poderes desde los Estados miembros a la Unión y, con toda seguridad, la pérdida de peso político de los Estados nacionales. Una Europa fuerte exigiría que políticos de primera
fila se dedicaran a los quehaceres comunitarios, a diferencia de lo que sucede en la
actualidad en que la Unión se nutre de políticos o personalidades de segunda o tercera fila, cuando no sirve de lugar de retiro para los que antaño fueron políticos de
cierta relevancia.
Por eso creo que los «amigos» de la Unión Europea somos los que en la línea
de los fundadores creemos que ha llegado la hora final de los nacionalismos, de los
Estados-nación europeos. Y esto por una razón que es del todo evidente: en la actual coyuntura internacional los Estados-nación europeos no pueden ya ser actores
ni relevantes ni eficientes frente a los retos financieros, comerciales, culturales, medioambientales, defensivos, y otros tantos, que nos acucian. Una de las características de nuestra época, la de la globalización, es que todo se mueve a escala planetaria. En un mundo globalizado las reglas las van a imponer las grandes potencias,
con gran peso demográfico, económico, financiero, innovador y defensivo. Se lo
decía Jean MONNET a Valéry GISCARD D’ESTAING: «Sí, Ud. ha comprendido que
Francia es demasiado pequeña para resolver sola sus problemas».
Pongamos como ejemplo la política exterior. Observemos cómo las Naciones
Unidas, un escenario en que están representados la inmensa mayoría de los Estados
12
Particularmente valiosas son las memorias de J. MONNET y J. DELORS.
En la construcción de las Comunidades Europeas, MONNET, SCHUMAN, ADENAUER, DE GASPERI, y
toda una generación de estadistas que se empeñaron en vencer la inercia histórica que nos podría conducir a una tercera guerra mundial. Y no menos decisivos fueron en sucesivas etapas constructivas H. SCHMIT, V. GISCARD, F. MITERRANT, H. KHOL o DELORS. Sin la determinación de estos últimos sería difícil explicar la conversión de la Unión en un mercado interior, la adopción de la moneda única, o la transferencia a la Unión de competencias en materia de política exterior y de defensa, en materia de la cooperación
policial y judicial en materia penal, o en otras tantas políticas que aborda el Tratado de Maastricht.
13
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del planeta, se ha visto desplazada por organismos más ligeros, reducidos e informales en que sólo están presentes los grandes operadores internacionales. Se trata
de organismos que no se fundan en tratados convencionales sino en el consenso informal. El G-8, que iniciara esa nueva dinámica a finales del pasado siglo, es un
club integrado por Estados Unidos y sus aliados (Alemania, Reino Unido, Francia,
Italia, Canadá y Japón), así como Rusia tras el fin de la Guerra fría. Dicho organismo informal puso de evidencia que a las grandes potencias Naciones Unidas les resultaba incomoda, entre otras cosas por su contumaz ineficiencia para afrontar y solucionar los nuevos retos.
A principios de este siglo los miembros del G-8 se han sentido desbordados por
la nueva realidad creando el G-20, más realista, que integra a potencias como China, India, Brasil, Indonesia y México y otras tantas emergentes. Por lo demás, junto
a las caducas e ineficientes organizaciones internacionales del pasado no hacen sino
surgir otras organizaciones informales más ligeras y más eficientes de carácter continental o intracontinental. Nuevos escenarios para la resolución eficiente de los
problemas que nos afectan. Y, a la postre estas nuevas organizaciones informales
han creado estados de primera categoría, estados de segunda categoría y estados de
tercera categoría.
¿Cómo se sitúa Europa ante estos nuevos escenarios? Aparentemente, la Unión
Europea estaría sobrerrepresentada14 en algunos de los más importantes, pues en el
G-8 la mitad de los miembros serían Estados miembros de la Unión (Alemania,
Francia, Italia y Reino Unido), y algo similar sucedería en el G-2015. Pero, tras la
aparente sobrerrepresentación, Europa pone de evidencia cada vez más su debilidad
frente a las grandes potencias. Europa no tiene una sola voz, equiparable a las de
los grandes actores de la escena internacional, sino pequeñas voces que apenas se
escuchan y que, en no pocas ocasiones, suelen ser contradictorias. Europa, para el
resto de las grandes potencias, unas veces es un rumor lejano y en otras ocasiones
se parece a una jaula de grillos. La fragmentación de la energía europea hace las
delicias de las grandes potencias porque en el tablero internacional, como en tableros nacionales, la ley del divide y vencerás sigue estando vigente. Ningún actor internacional desea que se incremente la competencia. De manera que el multilateralismo no es el fruto de convicciones, o no es sólo fruto de las mismas, como casi
nada en el marco internacional, sino el fruto de intereses o debilidades, y probablemente el anuncio de la recomposición del equilibrio de fuerzas en el escenario internacional.
Por lo demás, la resistencia de las grandes superpotencias a que se altere el
staus quo no necesita grandes explicaciones. Resulta obvio que si la Unión Europea
recibiera, tan solo, las competencias de los Estados miembros en materia de políti14 La aparente sensación de sobrerrepresentación se deduce de todas las grandes organizaciones
internacionales, aunque en algunas de ellas sea evidente que una única voz sea fundamental. Éste sería el caso de Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial.
15 En el caso del G-20, además de los cuatro Estados miembros de la Unión que se integran en el
G-8 han participado también España y Países Bajos, así como la Unión Europea como tal.
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ca exterior y de defensa se produciría una gran conmoción en el tablero internacional. Y, si además se añadieran a la anterior la política económica, la política energética y la política medioambiental muchos pensarían que se avecinaba el cataclismo.
Las debilidades de la Unión son claras, también, en el orden interno: no acaba
de aclararse la división de competencias entre la Unión y los Estados miembros. Se
advierte un déficit competencial en materias como la política exterior, la política
económica, la política medioambiental y la política energética; el sistema institucional es insuficiente. El propio mercado interior hace aguas y la crisis financiera
internacional ha puesto de evidencia el inadecuado desequilibrio entre la política
monetaria y la política económica de la Unión Europea. En efecto, mientras que en
la Unión se ha centralizado la política monetaria, con evidentes beneficios, y pese a
las críticas de corte nacionalista, de las competencias de política económica siguen
siendo titulares los diferentes Estados miembros; que sólo han transferido a la
Unión débiles competencias de coordinación. La ausencia de competencias eficientes de la Unión Europeas en materia económica ha impedido que la Unión afrontara
la crisis financiera de un modo global y efectivo. Así, los Estados miembros tan
sólo han escenificado una supuesta coordinación para afrontar la crisis, cuando realmente no han hecho otra cosa que dar por buenas las medidas adoptadas en todos
y cada uno de los Estados miembros; pese a la disparidad, las contradicciones y la
vulneración flagrante de los Tratados por los Estados miembros, particularmente en
lo concerniente a la vulneración del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, las reglas
de la competencia y la prohibición de ayudas de estado. La Comisión Europea incapaz de liderar la respuesta a la crisis ha tenido uno de los papeles más bochornosos que se recuerdan en la historia de la Unión: una muestra más de la dimensión
intergubernamental de la Unión que la aleja de su proyecto primigenio. Si bien, la
máxima responsabilidad de la crisis por la que atraviesa la Unión se debe a la oposición clara y rotunda de un grupo de Estados que no quieren seguir progresando,
los nacionalismos de cortas miras, con los que, en no pocas ocasiones, colaboran
los que son favorables a seguir avanzando en la creación de una entidad política de
carácter supranacional.
V. ¿ES POSIBLE SEGUIR CONSTRUYENDO LA UNIÓN EUROPEA?
No está de más preguntarse con cierta frecuencia: ¿por qué más Unión Europea? Pues, de otro modo, parecería que seguir avanzando en el proceso constructivo
europeo sólo responde a la dinámica elemental de ganar poder en la esfera internacional. El tan manido ejemplo de la necesidad de encontrar un equilibrio entre el
gigante económico y el enano político no deja de ser un discurso burocrático, falto
de razón, de atractivo y de consistencia.
Necesitamos más Europa porque es preciso afrontar los grandes retos planetarios de nuestro tiempo, como son, entre otros, el calentamiento del planeta, la crisis
energética, el terrorismo, la inmigración, las relaciones financieras, la pobreza en el
tercer mundo o los derechos fundamentales. Esto es, retos que no pueden abordarse
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con éxito, ni por los Estados miembros individualmente ni a través de relaciones bilaterales16. Sin embargo, la Unión Europea no se está preparando para ocupar una
posición destacada en el concierto internacional, más allá de ese lenguaje eufemístico que inunda las declaraciones, conclusiones, y otras tantas manifestaciones de
las instituciones europeas.
Es más que suficiente destacar dos de las causas de las dificultades para seguir
la construcción de Europa de acuerdo con el proyecto de los fundadores. En primer
lugar, las clases políticas nacionales son un obstáculo infranqueable para la construcción europea; clases políticas que, no debe olvidarse, han conseguido que los
ciudadanos europeos se retraigan cada vez más en su participación en las elecciones al Parlamento Europeo17. Y, las clases políticas nacionales son un impedimento
para la construcción europea porque si se transfiriera a la Unión, con carácter definitivo e irrevocable, la soberanía en determinados asuntos como la defensa, relaciones exteriores, mercado interior, política monetaria, política económica, política
energética, política medioambiental y política social, las estructuras nacionales sufrirían una pérdida de poder muy significativa. Las clases políticas de los Estados
miembros, que son las que tendrían que promover un cambio de esa naturaleza, no
parecen dispuestas a perder las parcelas de poder más vistosas y convertirse en una
suerte de estados federales, o de comunidades autónomas de primer nivel. Sólo
grandes estadistas estarían dispuestos a hacerse esa especie de haraquiri político,
pero: ¿dónde están esos grandes estadistas?
En segundo lugar, los motores de la Unión, Francia y Alemania, parecen haber
desertado de su compromiso originario. No olvidemos que Francia es la causa de
los mayores fracasos en la historia de la construcción Europea, primero impidió la
Europa de la Defensa, y recientemente el rechazo de la Constitución Europea. Y
Alemania, ha dejado de ocupar el liderazgo que ostentaba hace sólo unos años18.
Los gobernantes europeos parecen preferir ser cabeza de ratón antes que cola de
león.
La Unión Europea se parece, cada vez más, a una organización en que sus
miembros eligen su posición a la carta, tanto en la política monetaria, como en la
política social, en la política de defensa, en la política de seguridad, y en otras tantas: la Europa de las muchas velocidades es una realidad que no hará sino fortalecerse con el Tratado de Lisboa y con la excepción Irlandesa. De manera que, ni
16 Así lo reconocen los Estados miembros, sin ir más lejos el Consejo Europeo del pasado 9 de
junio de 2009 abordó algunos de esos retos. Pero las conclusiones de la presidencia parecen un canto
al sol, porque la Unión Europea no dispone ni de los instrumentos institucionales ni materiales suficientes para abordar dichos retos.
17 No deja de resultar sorprendente que la historia de la participación ciudadana haya sido inversamente proporcional al aumento de peso real del Parlamento Europeo en la Unión, así en las primeras elecciones al Parlamento Europeo la participación ciudadana fue superior al 60% mientras que en
las pasadas elecciones al Parlamento Europeo supuso el 43%.
18 En esta línea se sitúa J. FISCHER, ver al respecto «Europa, en marcha atrás» y «Alemania se desentiende Europa», en El País, respectivamente de 5 de marzo de 2009, p. 27 y de 14 de junio de
2009, p. 37.
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LA UNIÓN EUROPEA: ¿ES POSIBLE QUE EL SUEÑO DE LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA NO SE CONVIERTA...
desde la posición más optimista es posible considerar vigente el viejo proyecto de
una Unión Europea como una entidad política sustantiva. La Unión Europea ha perdido el rumbo, y sólo nos daremos cuenta cuando el proyecto naufrague estrepitosamente.
Probablemente hoy les diría Jean MONNET a los líderes europeos: ustedes no
han comprendido que sus países son demasiado pequeños para solucionar solos sus
propios problemas.
Pero, lejos de toda desesperanza creo que es el momento de plantearse la refundación de Europa, de acuerdo con la teoría de los círculos concéntricos a que me he
referido en otras ocasiones: el núcleo duro, o la Europa política; el segundo círculo,
o la Europa Económica; el tercer círculo, círculo de la vecindad o zona de libre
cambio. Sólo desde un núcleo reducido de estados, dispuestos a transferir a la
Unión las competencias necesarias para abordar los grandes retos a que tantas veces se hace referencia.
RESUMEN: En este trabajo el autor sostiene que la Unión Europea ha abandonado el proyecto primigenio consistente en crear una unión política, y que en la actualidad la Unión Europea no es sino un singular mercado interior con algunas algunos flecos en materias como
la política exterior y otras tantas políticas de sesgo intergubernamental.
Para alcanzar la anterior conclusión se analizan algunos aspectos reveladores de la reciente
historia de la Unión, entre ellos: a los optimistas sistemáticos y a los negacionistas de la
Unión; a las ampliaciones de la Unión; al modo en que se están abordando los retos internos
y externos; a la incapacidad para concurrir con una sola voz en los escenarios internacionales; y al creciente nacionalismo de los Estados miembros.
El autor considera que para volver al proyecto primigenio de la Unión, que permitiría abordar con éxito los retos de nuestro tiempo, es necesario refundar la Unión, postulando la teoría de los tres círculos concéntricos. Un primer círculo, o núcleo duro, el de la unión política
al que pertenecerían un grupo reducido de Estados miembros; un segundo círculo, el del
mercado interior, al que pertenecerían el resto de Estados miembros, así como otros estados
europeos que todavía no se han incorporado a la Unión; y un tercer circulo, el de vecindad,
que incorporaría a los vecinos de todas las latitudes, y que se configuraría como una singular
zona de libre cambio.
PALABRAS CLAVE: Amigos de la Unión Europea. Ampliaciones de la Unión Europea.
Clases políticas nacionales. Nacionalismos. Negacionistas. Optimistas sistemáticos. Proyecto primigenio de unión política. Retos de la Unión Europea. Teoría de los tres círculos concéntricos.
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ABSTRACT: In this paper the author argues that the EU has abandoned the Project primal
work of creating a political union, and now the European union is but a single market with
some fringes in some area as foreign policy and as many intergovernmental political bias.
To reach that conclusion discusses some revealing aspects of the recent history of the Union,
including: a systematic optimists and the deniers of the Union for the enlargement of the
Union, the way they are addressing challenges at home and external, to the inability to compete with one voice in international arenas and the growing nationalism of the Member
States.
The author believes that to return to the primal of the Union project, which would successfully tackle the challenges of our time, we must reestablish the Union, postulating the theory
of the three concentric circles. A first circle, or core, that of the political union that would
belong to a small group of Member States, a second circle, the internal market, to which belong the other Member States and other European states that have not yet joined the Union,
and a third circle, the neighborhood, which would incorporate the neighbors of all latitudes,
and is configured as a single free trade area.
KEYWORDS: Friends of the European Union. EU enlargements. National political classes.
Nationalism. Deniers. Optimistic systematic. Project primal political union. Challenges of
European Union. Theory of three concentric circles
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