De el Mandato a la Propuesta de Valor Publico

Gerencia Pública:
Del Mandato a la Creación de Valor Público
José Jorge Saavedra, Octubre 2004
Introducción
Una constante demanda durante las últimas décadas del siglo XX es la
mejora del desempeño de las organizaciones gubernamentales. Los
crónicos problemas de pobreza, desigualdad y desconfianza han
derivado en la exigencia de la ciudadanía respecto a una mejor gestión
por parte de los funcionarios públicos. No solamente en el requerimiento
de Estados más pequeños, más eficientes en el uso de recursos públicos,
más efectivos en la mejora de la calidad de vida y las oportunidades,
sino también más y mejores políticas y servicios públicos bajo un criterio
de participación y rendición de cuentas ante la sociedad civil.
Estas demandas han generado un conjunto de iniciativas en distintos
países como resultado de un cambio sobre la concepción de la
responsabilidad de los gerentes públicos.
Tradicionalmente se entendía la responsabilidad de los gerentes públicos
como un trabajo administrativo limitado
al cumplimiento de lo
legalmente asignado, es decir el mandato. Posteriormente, se suscitaron
varias reformas llevadas adelante durante la década de los 80 y 90
desembocando en una nueva concepción denominada la nueva
gerencia pública. Este enfoque basa su propuesta en el entendido de
que la responsabilidad de los gerentes públicos esta ligada a la
efectividad y la eficiencia de su gestión, y no sólo así al cumplimiento de
sus mandatos. Bajo este nuevo precepto de mecanismos de mercado
que incrementan el desempeño de los servicios públicos, diversos países
llevaron adelante importantes reformas hacia la modernización del
Estado.
Algunos académicos critican las propuestas y mecanismos de la nueva
gerencia pública por estar centrados en propuestas de mejora de
productividad
y
herramientas
adoptadas
del
sector
privado,
considerándolo como un enfoque limitado. Asimismo, proponen un
enfoque aún más desafiante sosteniendo que en sistemas democráticos,
la responsabilidad de los gerentes públicos es la creación de valor para
la sociedad y no sólo así el logro de productividad en sus organizaciones.
En otras palabras, no basta cumplir con los mandatos impuestos, ni basta
con ser efectivos y eficientes en la administración de servicios públicos. Lo
verdaderamente importante es la pertinencia de lo que se hace y los
beneficios reales para la sociedad; esta noción está en el corazón de la
propuesta del valor público como marco conceptual para los gerentes
sociales.
Para un mayor detalle sobre las diferentes dimensiones del enfoque de
administración tradicional, la nueva gerencia pública y la generación de
valor público referirse al Cuadro 1 al final del documento.
La Administración Pública Tradicional: Cumplir con los Mandatos
El propósito de las organizaciones gubernamentales es implementar leyes
aprobadas por la legislatura como representantes del pueblo, los
gerentes públicos son legalmente responsables por cumplir con los
procedimientos legales así como con ciudadanos y empleados según los
términos y estándares fijados por su mandato. La rendición pública de
cuentas requiere que las funciones del gobierno se desempeñen con
legalidad y ética. (Kettl 2000)
Bajo esta perspectiva la responsabilidad está definida y delimitada por lo
que diga el mandato, independientemente de cambios en la coyuntura,
en las demandas ciudadanas o en los propósitos gubernamentales.
Los mandatos están representados por requerimientos formales, leyes,
ordenanzas, artículos de constitución, decretos, estatutos y otros similares.
(Bryson, 1995) Estos mandatos son formales y definen los propósitos, las
responsabilidades y el alcance de la organización mediante un conjunto
de normas promulgadas por el poder legislativo y firmadas por cargos
electos. (Moore, 1995)
En la práctica muy pocos gerentes públicos conocen los mandatos
formales y cuando tienen que tomar decisiones buscan en ellos guía y
dirección. No obstante, lo que usualmente encuentran son mandatos
genéricos, abstractos, desactualizados o obsoletos. Sin embargo, en vez
de interpretar el espíritu del mandato o de utilizarlo como un documento
que estipula el objeto de la organización como punto de partida, los
gerentes lo interpretan como una camisa de fuerza, lo que les impide ser
creativos, imaginativos y los limita a cumplir con lo estrictamente
normado.
La Administración Pública Tradicional se refiere al modelo gerencial basado en el
seguimiento estricto de un mandato, entendiéndose por este último a un conjunto
de reglas y disposiciones legales caracterizadas por un alto grado de rigidez e
inflexibilidad.
Nueva Gerencia Pública (New Public Management)
La Nueva Gerencia Pública (NGP) busca reducir los costos del gobierno,
hacer del gobierno un socio amigable para los ciudadanos como
también para las empresas, mejorar la capacidad de los gestores
públicos de administrar y mejorar la productividad.
Este movimiento ha girado en torno a seis ideas centrales: a) la búsqueda
de mayor productividad, b) más confianza del público en los mercados
privados, c) una sólida orientación hacia el servicio, d) una mayor
descentralización de gobiernos nacionales a subnacionales, e) una
capacidad
incrementada
para
diseñar
y
realizar
un
adecuado
seguimiento de las políticas públicas, y finalmente f) tácticas para
mejorar la responsabilidad sobre los resultados. (Kettl 2000)
El abordaje de la NGP busca reemplazar procesos basados en reglas y
autoridad con tácticas basadas en el mercado e impulsadas por la
competencia, así como desarrollar herramientas similares a las utilizadas
por el sector privado. Parte central de la reforma supone que los gerentes
públicos sean responsables de los resultados de su gestión. Para ello, los
gerentes necesitan flexibilidad en el diseño y gasto de sus presupuestos,
posibilidad de seleccionar y contratar los mejores empleados, y cierta
holgura en la compra y provisión de los equipos necesarios para realizar
las tareas en cuestión. (Kettl 2000)
La nueva gerencia pública propone separar el diseño de políticas
públicas de su administración, reemplazar la burocracia y autoridad
tradicional del gobierno por competencia e incentivos impulsados por el
mercado, lograr metas y resultados transparentes, y por último dar la
suficiente flexibilidad a los administradores del gobierno para determinar
cómo alcanzar estas metas. De esta manera el movimiento de la reforma
se concentra en herramientas administrativas tipo sector privado, donde
la principal preocupación es la mejora de la gestión, productividad y
eficiencia. (Kettl 2000)
Más allá de los resultados y alcances que las reformas lograron en los
distintos países, la nueva gerencia pública dejó un nuevo marco
conceptual sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos. Estos
deben dejar de comportarse como simples administradores de oficinas
públicas y convertirse en gerentes responsables por los resultados de sus
organizaciones.
La Nueva Gerencia Pública es una tendencia gerencial centrada en una eficiente
administración de los recursos públicos, así como una gestión basada en el
desempeño y logro de resultados. El espíritu de este modelo es similar al de la
administración privada donde prevalece una orientación de mercado.
Creación de Valor Público
El concepto de valor público puede ser muy útil cuando se trata de
pensar cuales son los objetivos y metas de las organizaciones públicas. Es
una aproximación que toma los mandatos como puntos de partida, y no
como fines por sí mismos. De igual manera, toma de la nueva gestión
pública la importancia de la gestión por resultados, pero no simplemente
de los resultados operativos, su productividad, efectividad y eficiencia,
sino también desde la importancia de la pertinencia y el impacto.
El enfoque de valor público busca impactos más allá de la simple buena
y eficiente entrega de servicios, en la creación de valor público está
implícita la noción de fortalecimiento del Estado democrático, la
construcción de ciudadanía y la ampliación de oportunidades para los
ciudadanos. (Kelly y Muers 2002)
“El enfoque de valor público amplía la forma en la que medimos el
desempeño del gobierno y guía las decisiones sobre políticas públicas.
Tomando esta aproximación holística, mirando la totalidad de los
impactos de las acciones del gobierno, puede ayudar a la formación de
mejores políticas públicas y mejorar la relación del Estado con sus
ciudadanos”. (Kelly y Muers 2002)
Kelly y Muers (2002) proponen tres fuentes de generación de valor
público:
a) servicios facilitados, financiados o entregados por el
gobierno, b) impactos o efectos que inciden en el bienestar de las
comunidades y familias y c) mantenimiento de confianza y legitimidad a
través de la una adecuada entrega de productos y servicios públicos.
(Kelly y Muers, 2002)
En este caso importan no sólo los resultados de las intervenciones sino
también los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que la
interacción entre las organizaciones responsables por una creación de
valor público y los ciudadanos genera valor en sí mismo.
“El concepto de valor público da un punto de referencia que ayuda a
los gerentes sociales a mantener una dirección estratégica en sus
acciones. Permite guiar las decisiones con base en una reflexión sencilla:
¿Lo que se está haciendo genera algo que es valioso para la sociedad?
¿Se está logrando algo que la sociedad misma ha identificado como
valioso? ¿Es algo por lo que la sociedad estaría dispuesta a sacrificar
algo para poderlo lograr?
Son preguntas de esta naturaleza las que
fortalecen la base del pensamiento estratégico de la gerencia social.”
La Creación de Valor Público es un modelo gerencial que emplea el mandato de la
administración tradicional como punto de partida, contempla los criterios de
eficiencia y eficacia de la nueva gestión pública, pero además incorpora como
elemento central la percepción de generación de valor público de la ciudadanía
en el proceso y logro de resultados.
Conclusión
Tradicionalmente el interés público estaba definido por políticos y
expertos, posteriormente y en el marco de la nueva gerencia pública
éste fue entendido como la agregación de demandas individuales, para
finalmente desde la perspectiva de generación de valor público pasar a
ser definido por la propia sociedad de manera deliberativa.
Si bien bajo el enfoque tradicional el objetivo principal del gestor público
estaba concentrado en una simple gestión de insumos de acuerdo al
mandato, bajo la nueva gerencia pública este concepto se amplió a la
eficiencia en la administración de los recursos. El enfoque de valor
público, por su parte, no se limita a contemplar los criterios de eficacia y
eficiencia, sino que incorpora la satisfacción de las necesidades de la
ciudadanía como elemento central.
En lo que respecta a los modelos de gestión tanto en la gerencia
tradicional como en la nueva gerencia pública éstos son de carácter
formal siguiendo rutas jerárquicas de abajo hacia arriba. La perspectiva
de generación de valor público, por su parte, abre una mayor flexibilidad
en la gestión constituyéndose en un modelo múltiple e interactivo, es
decir, supone que los gestores no sólo responden y rinden cuentas a su
inmediato superior sino que de manera genérica deben responder a
todos los actores involucrados.
De esta manera, el enfoque conceptual de valor público obliga a los
gerentes sociales a abandonar el cómodo y limitado espacio burocrático
y tecnocrático, desafiando a los gerentes públicos a reflexionar sobre
cómo sus decisiones afectan el “bien común”. Les exige ejercer procesos
iterativos e interactivos que ayudan a discernir y definir lo que el público
prefiere y, por ende, lo que genera valor para el “público”.
En otras palabras, conduce a esfuerzos que pasan de limitarse al
mandato de escuchar a las voces de la autoridad formal, para escuchar
a la “voz ciudadana” donde ésta última no sólo está compuesta por los
grupos con representación formal, sino también contempla a los diversos
grupos de interés que componen a la sociedad. Enfoca a los gerentes en
una exploración continua de las necesidades y expectativas de los
ciudadanos, y define los beneficios de la gestión pública como lo que
efectivamente es percibido en las diversas dimensiones del bienestar de
los ciudadanos. (Mokate 2004)
Cuadro 1
Diferentes Enfoques sobre la Responsabilidad del Gestor Público
(Adaptado de Kelly y Muers)
Administración
Pública Tradicional
Nueva Gerencia
Pública
Valor Público
Interés Público
Definido por políticos o
expertos
Agregación de
preferencias individuales,
evidenciadas por
elecciones en el mercado
Preferencias públicas,
evidenciadas en
deliberación pública
Objetivo Principal
Gestión de insumos
Gestión de insumos y
productos. Eficiencia.
Gestión de:
• servicios
• satisfacción
• resultados
• confianza y legitimidad
del gobierno
Modelo Dominante de
Rendición de Cuentas
Hacia arriba, formal,
jerárquico
Hacia arriba, por medio de
contratos de gestión
Múltiple, interactivo
Sistema de Entrega
Preferido
Jerárquico
Privado, o público “con
gestión distante”
Múltiple
Ethos de Servicio
Público
Monopolio público en el
ethos del servicio
Esceptisismo con respecto
al ethos del servicio
publico
Socialización del ethos del
servicio
Rol de la Participación
Voto por representantes
gubernamentales
Voto por representantes
gubernamentales, uso de
encuestas de satisfacción
Multi-facética
Metas Gerenciales
Respuesta a autoridades
políticas
Metas del desempeño
Respuesta a los
ciudadanos / usuarios.
Mantener confianza y
legitimidad por buena
entrega de servicios.