peru a los seis meses de la segunda presidencia de alan garcia achard aranibar calderon y gonzalez febrero de 2007

PERÚ A LOS SEIS MESES DE LA SEGUNDA PRESIDENCIA DE ALAN GARCÍA:
MARCO POLÍTICO Y PERSPECTIVAS DE CORTO Y MEDIANO PLAZO
Diego Achard, Antonio Araníbar, Fernando Calderón y Luis E. González
Febrero de 2007
El análisis y las recomendaciones políticas de este documento no reflejan necesariamente las opiniones del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se
trata de un documento independiente preparado por encargo del PNUD.
El presente informe fue preparado en el marco del proyecto regional de Análisis Político y Escenarios
Prospectivos (PAPEP) desarrollado por el PNUD. Su objetivo es doble. En primer lugar, describe, en
términos generales, la situación política peruana a principios de 2007 y sus condicionantes internos y
externos. Esta descripción resume las perspectivas de los principales observadores; en lo esencial no es el
resultado de una investigación original conducida con ese fin. En segundo lugar, partiendo de esa
descripción de la coyuntura, de sus raíces históricas, de las opiniones de los liderazgos peruanos, y en
ocasiones de un re - análisis de la información disponible, se exploran las perspectivas políticas a corto y
mediano plazo.
Los miembros del equipo responsable del trabajo y de la redacción de este informe fueron Luis E.
González, Fernando Calderón, Antonio Araníbar, y Diego Achard. Las ideas presentadas aquí son aportes
para un debate, y no necesariamente son compartidas por el PNUD ni por sus Oficinas nacionales.
2
CONTENIDO DEL INFORME
1. Presentación
1.1. Objetivos
1.2. Metodología e instrumentos
2. El contexto económico y social
2.1. La evolución de la economía
2.2. La situación social
2.3. Reexaminando la inconsistencia de los desempeños macroeconómicos y sociales
2.4. La perspectiva de la población
3. La política antes de las elecciones de 2006
3.1. Raíces: la lenta y difícil construcción de la democracia
3.2. La polarización tradicional de la política peruana
3.3. Los últimos años: inestabilidad institucional y partidaria
3.4. Conflictividad social
3.5. La visión de las elites peruanas en el peor momento de la presidencia de Toledo
3.6. La influencia de los medios de comunicación
4. La construcción de liderazgos
4.1. Outsiders partidarios
4.2. Outsiders del orden social y económico establecido
4.3. Outsiders étnico – culturales
4.4. Los distintos tipos de outsiders como instrumentos analíticos
4.5. Los caminos a la presidencia desde 1990: evaluación preliminar
5. La construcción del futuro
5.1. Política económica: los consensos emergentes
5.2. Más recursos y participación ciudadanas, menos polarización
5.3. Los posibles escenarios post – elecciones de 2006, según los consultados en 2004 - 5
5.4. Mirando hacia el futuro, a seis meses de iniciado el nuevo gobierno
3
1. PRESENTACIÓN
1.1. Objetivos
Este informe fue preparado en el marco del Proyecto Regional de Análisis Político y Escenarios
Prospectivos (PAPEP) del PNUD. Actualiza (y usa libremente) un informe anterior del PAPEP Regional
(“Perú: Coyuntura política y escenarios de corto y mediano plazo”, de mayo de 2005). Sólo se citan
explícitamente los pasajes del texto anterior en los que la fecha de su redacción es particularmente
relevante. Sus objetivos son:
(i)
describir la coyuntura política peruana actual, incluyendo sus condicionantes internos y externos.
Esta descripción resume las perspectivas de los observadores y principales actores políticos. No
pretende aportar un diagnóstico nuevo (que requeriría una investigación original diseñada para ese
fin), aunque sí reanaliza la información disponible, a veces por caminos (y con destinos)
relativamente poco transitados;
(ii)
explorar las perspectivas políticas de corto y mediano plazo. Esta exploración se apoya en la
descripción de la coyuntura, en sus raíces históricas, y presta especial atención a los puntos de vista
de los liderazgos peruanos y al contexto regional e internacional.
Este énfasis en la perspectiva de los liderazgos no expresa una visión elitista de la política. Reconoce, sí,
que a corto plazo los liderazgos piensan las estrategias y formulan los planes y las propuestas que
competirán en la arena política. Para hacerlo toman en cuenta las demandas de los grupos de presión y
demás actores organizados, y también al menos algunas de las demandas todavía no articuladas (porque aún
no han sido claramente identificadas y expresadas, o porque los interesados en ellas aún no se han
constituido como actores colectivos). Los líderes políticos se ocupan de expresar y dar forma específica a
esas demandas. La “traducción” o expresión particular que asumen las demandas, naturalmente, está
siempre mediatizada por los intereses, identidades e ideologías de los líderes, aunque no necesariamente
esté determinada por ellos.
Desde el punto de vista de los líderes, la acción política requiere una imagen tan realista (“objetiva”) del
curso de los acontecimientos como sea posible, porque si las decisiones se basan en diagnósticos erróneos,
aumenta la probabilidad de que sean inútiles o contraproducentes. En particular, requiere capacidad
estratégica (anticipar las iniciativas y acciones de los demás, y sus posibles consecuencias). Por eso los
liderazgos políticos tratan de oír (y entender) los reclamos de los distintos actores, y las señales capaces de
identificar demandas potencialmente importantes (por sus consecuencias, porque involucran a grupos
numerosos o influyentes) que aún no han sido expresadas o articuladas. Esto no significa que las elites
políticas siempre presten atención a esas señales, ni que, cuando lo hacen, sus análisis sean correctos. Pero
sí implica que la visión colectiva de las elites políticas brinda un excelente punto de partida (tal vez uno de
los mejores) para pensar los escenarios: porque esa visión colectiva ya incorpora una perspectiva
estratégica, y porque en ella también están presentes, de alguna manera, los objetivos y los planes del
conjunto de los principales actores.
Los escenarios resultan de la interacción entre diferentes demandas, intereses, circunstancias y
condicionantes. No necesariamente son un resultado lineal o fácilmente predecible de todos esos elementos
(y por eso no hay reglas precisas para construirlos), pero están anclados en ellos. Por último: aunque la meta
4
es explorar las perspectivas políticas de corto y mediano plazo, el propósito final de la exploración no es
predictivo. No se trata sólo de establecer cuál o cuáles escenarios futuros son más probables. Lo realmente
importante es que los escenarios ayuden a actuar sobre el futuro. Con ese objetivo los escenarios analizados
deben ser efectivamente probables (de lo contrario el ejercicio es inútil), pero los escenarios más ricos no
son los que “predicen correctamente” lo que ocurrirá, sino los que ayudan a concretar aquello que es
deseable, aunque pueda ser poco probable, y los que ayudan a evitar lo que es probable, o muy probable,
pero no es deseable1. Los partidos y sus líderes proponen ideas y planes sobre lo deseable y sobre las
formas de llegar a lo deseable; la decisión final, en última instancia, corresponde a la sociedad peruana.
1.2. Metodología e instrumentos
Como queda establecido en el primero de los objetivos de este informe [el (i) de la sección anterior], este
documento no aporta un diagnóstico nuevo apoyado en investigación original (política, social o
económica), aunque sí se reanaliza la información disponible. Para describir la coyuntura se intenta una
síntesis de la visión colectiva de los observadores y de los principales actores políticos. Sobre esta base, y
teniendo en cuenta las tendencias históricas y los condicionantes internos y externos, se exploran posibles
escenarios políticos a corto y mediano plazo.
Para un resumen de la perspectiva de los observadores, a fines de 2004 y principios de 2005 fueron
redactados específicamente para este proyecto ocho ensayos: “Los conflictos sociales en la coyuntura”, de
Eduardo Ballón; “Perú: inserción internacional, desarrollo y gobernabilidad”, de Alfredo Barnechea;
“Diagnóstico de la economía peruana y perspectivas de crecimiento”, de Humberto Campodónico; “El
escenario político en el Perú: tendencias y perspectivas”, de Gustavo Gorriti; “Los medios en la coyuntura
peruana 2004 – 2006”, de Mirko Lauer; “La opinión pública peruana: percepción política de la coyuntura
2001 – 2004”, de Zenaida Solís; “Situación y perspectivas de los partidos políticos en la región andina: el
caso peruano”, de Martín Tanaka, y “Coyuntura política: la protesta social y el neosenderismo”, de Carlos
Tapia. En lo que sigue muchos pasajes se apoyan en estos ensayos (y así lo indican explícitamente), pero
sus autores no necesariamente comparten el análisis o las conclusiones de este documento.
Para estudiar la perspectiva de los liderazgos políticos peruanos fueron consultadas (específicamente para
este proyecto) cuarenta y dos personalidades destacadas. Las consultas se llevaron a cabo a partir del último
trimestre de 2004; las últimas se realizaron en abril de 2005. Algunos de los asuntos abordados en las
entrevistas eran de corto plazo, pero la mayoría se refería a temas de mediano (y largo) plazo. Todas estas
entrevistas fueron realizadas directamente por los miembros del equipo responsable del proyecto. Las
consultas fueron analizadas en un primer documento específico (preparado por el mismo equipo
responsable) que se emplea libremente en distintos pasajes de este informe.
Finalmente: como la primera versión de este informe fue redactada en mayo de 2005, para actualizar las
características del contexto presentadas en esa versión (incluyendo las elecciones de 2006 y los resultados
de los primeros meses de la nueva administración) se realizaron algunas consultas informales adicionales,
1
Un análisis de escenarios describe un conjunto de posibles situaciones futuras, o “resultados”, cada uno de ellos con su
correspondiente probabilidad. Cuando un análisis de escenarios contribuye a evitar un resultado muy probable pero no deseable,
o a concretar un resultado relativamente poco probable, pero deseable, entonces, por definición, lo que el análisis estimaba como
más probable (el escenario más probable) no es lo que efectivamente ocurrirá. En estas circunstancias el análisis más rico (como
instrumento para actuar sobre el curso de los acontecimientos), si se lo considera solamente como predictor puro de resultados, se
“autodestruye”.
5
se revisaron las encuestas pre- y post-electorales (las realizadas durante los primeros meses del nuevo
gobierno, hasta diciembre de 2006), y se examinaron documentos y análisis publicados recientemente2.
2. EL CONTEXTO ECONOMICO Y SOCIAL
2.1. La evolución de la economía3
La década de los ‘80, la de la reconstrucción democrática, fue también en Perú una década perdida para el
desarrollo. Esos años están asociados al fracaso económico. La década siguiente (los ‘90), en cambio, está
asociada al éxito económico (aunque con algunos altibajos). El fujimorismo, entonces, ampliamente
considerado como autoritario y corrupto (al menos ex-post), está asociado al éxito económico. Esta es una
de las explicaciones de la posición de Fujimori en las encuestas de hoy, años después de su caída, y del
peso de la nueva bancada parlamentaria fujimorista electa en 2006. En conjunto, estas dos décadas
establecieron entre los peruanos sendas asociaciones entre democracia y fracaso económico, por un lado, y
por otro lado entre autoritarismo (o “mano dura”) y éxito económico (y también eficacia represiva contra
Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru, MRTA). Estas asociaciones son
claramente negativas para las perspectivas de la democracia.
Los primeros años del post-fujimorismo, sin embargo, muestran lo que podría ser el principio del fin de
esta doble asociación. En el año 2000 la actividad económica cayó significativamente, y a fines de año y
principios de 2001 el PBI disminuyó. Pero ya en el segundo semestre de 2001 comenzó una vigorosa
recuperación que, salvo por una desaceleración a mediados del mandato del Presidente Toledo, en 2003,
continúa hasta el presente. Según el Banco Central de Reserva del Perú,
“Durante el año 2006 la actividad económica ha continuado acelerándose, con un incremento del
8,7% en el tercer trimestre (…) la tasa más alta de los últimos 45 trimestres. Con este resultado se
acumula un crecimiento de 7,4% en lo que va del año. Todos los componentes de la demanda
interna registraron incrementos, en especial el consumo privado, sustentado en una mayor capacidad
adquisitiva de la población incentivada tanto por el crecimiento del empleo como por las mayores
facilidades para el acceso al crédito y los mayores envíos de remesas de familiares en el exterior.”
(BCRP 2006, p. 1).
Esto significa que el desempeño de la economía peruana en 2006 fue mejor que el esperado por los
analistas. “Debido a la menor expansión de las exportaciones y del gasto público, para el 2006 se prevé una
leve moderación del crecimiento que, sin embargo, ascendería a un 5%” (CEPAL 2005, p. 116). Los
analistas anticiparon correctamente la evolución de las exportaciones, pero el consumo y la inversión
pública y privada siguieron creciendo (BCRP 2006, p. 2), más que compensando el estancamiento de las
exportaciones. El año anterior, 2005, ya había tenido un resultado económico mejor que el esperado4. Como
se verá, esta constatación (“mejor que lo esperado”) reaparecerá más adelante, y no solamente en relación a
la economía.
2
I.e., publicados después de mayo de 2005. Estos trabajos de reciente publicación, y los ensayos comisionados para el Proyecto,
son los únicos textos citados aquí. En ellos se encuentran amplias referencias a la literatura previa.
3
Esta sección parte de los ensayos de Alfredo Barnechea y Humberto Campodónico.
4
Refiriéndose al 2005 la CEPAL observó que “el crecimiento de la economía peruana” había superado “las expectativas
iniciales” (CEPAL 2005, p. 117).
6
Con criterios regionales, y a pesar de sus aspectos y momentos débiles, la economía peruana se ha
desempeñado muy satisfactoriamente durante los últimos quince años. La tasa de crecimiento anual del PIB
per cápita 1990 - 2004, en particular, fue 2,1% anual. En América del Sur, en ese período y en términos per
cápita, sólo Chile creció aún más (PNUD 2006, pp. 331-332). La performance macroeconómica peruana,
entonces, es superada sólo por la estrella de la región. Hacia el futuro, la evolución reciente de la economía,
los pronósticos de corto plazo de todos los analistas, las sugerencias que las instituciones financieras
privadas más activas en la región brindan a sus clientes, y los juicios de las elites, apuntan todos ellos en la
misma dirección: la economía mantendrá su curso favorable. Finalmente, en relación a las asociaciones
entre autoritarismo y crecimiento económico (y paz), y entre democracia y fracaso económico (junto con
inestabilidad política e inseguridad social), el resumen más conciso del último quinquenio es el de
McClintock:
“bajo el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006), por primera vez en su historia Perú disfrutó
simultáneamente de crecimiento económico, paz política, y democracia electoral5” (McClintock
2006a, p. 96, énfasis agregado).
2.2. La situación social
El Indice de Desarrollo Humano (IDH) peruano para 2004, fecha de los últimos datos globales disponibles
(PNUD 2006), lo sitúa entre los países de nivel de desarrollo humano medio a escala mundial6. Sin
embargo, entre los diez países sudamericanos está entre los peor situados (lugar 7 en 10; sólo Ecuador,
Paraguay, y Bolivia, en ese orden, están peor). Entre 1975 y 2004 el IDH peruano ha mejorado de manera
similar al promedio de la región sudamericana; esto significa que su posición relativa se ha mantenido
aproximadamente igual.
La desigualdad de la distribución del ingreso peruano (medida con el coeficiente de Gini) se ha mantenido
alta, según los criterios internacionales del PNUD, desde que se dispone de datos comparables. En el marco
de la región la desigualdad peruana está en una posición intermedia, pero el subcontinente es una de las
áreas más desiguales del mundo (Gini de 54,6 en 2002, PNUD 2006). La mitad de la población (el 51,1%)
vive debajo de la línea de pobreza, y un quinto (el 18,9%) vive debajo de la línea de indigencia (CEPAL
2006). Según las cifras de la CEPAL, en América del Sur el porcentaje de población que vive debajo de la
línea de pobreza es aún mayor que en Perú sólo en dos de los diez países (Paraguay y Bolivia), y el
porcentaje de la población que vive debajo de la línea de indigencia es mayor que el peruano sólo en tres de
los diez países (en Colombia, y nuevamente en Paraguay y Bolivia).
La situación social peruana en el marco sudamericano es negativa (y en particular, establemente negativa
durante los últimos quince años, como lo sugieren estos datos). Particularmente en materia de desarrollo
humano y de prevalencia y profundidad de la pobreza, Perú está junto a los países de peor desempeño en la
región. En cambio, en materia macroeconómica, como ya se observó, durante esos mismos quince años
Perú es un top performer regional, superado sólo por Chile. Entonces, al menos hasta el presente los
avances económicos de los últimos quince años no se habrían traducido en avances sociales comparables.
5
El original inglés dice: “Under the government of Alejandro Toledo (2001-2006), for the first time in its history Peru
simultaneously enjoyed economic growth, political peace, and one-person-one-vote democracy”.
6
Según el Informe de Desarrollo Humano 2006 del PNUD el valor del IDH peruano es 0,767. Ocupa el lugar 82 (de mayor a
menor IDH) entre 177 países (PNUD 2006, p. 284).
7
Según Alvaro Vargas Llosa, escribiendo antes de la victoria de Alan García en la segunda ronda de la
elección presidencial, esta “ilusión macroeconómica”, i.e., “la percepción de que indicadores saludables,
como tasas de crecimiento económico de 4 o 5%, no se traducen en progresos” salvo para los grupos que ya
eran privilegiados en la sociedad peruana, explicaría el veloz ascenso político de Ollanta Humala y su
triunfo en la primera ronda de las elecciones presidenciales de 2006 (Alvaro Vargas Llosa 2006, p. 21).
Días después, en los primeros párrafos de su discurso inaugural en el Congreso, el ya Presidente García
retomó la misma idea:
“Los peruanos se preguntan cómo es que, si en cinco años la producción material ha crecido más de
25%, el empleo no ha crecido así, y la pobreza apenas se redujo un 2%. ¿Qué ha ocurrido en nuestra
patria, a dónde se ha ido ese crecimiento, por qué demora tanto en llegar a los pobres? (...) Eso
explica el voto nacional de protesta, porque el pueblo exige un cambio social (...).”7
A juicio del grueso de los observadores, los episodios de crecimiento más vigorosos de la economía
peruana han sido siempre “de base estrecha”. Teniendo en cuenta las raíces de este rasgo de larga duración,
la primera versión del presente informe (mayo de 2005), analizando los datos de la recuperación económica
en curso a fines de 2004 y principios de 2005, coincidía (coincidencia compartida por muchos analistas)
con la perspectiva anterior:
“la coyuntura económica actual puede caracterizarse como de ‘recuperación con desempleo’. La
mayoría de los observadores considera que el tipo de crecimiento actual de la economía peruana
tiene una base relativamente estrecha y es vulnerable por su concentración, su escasa capacidad de
generación de empleo, su volatilidad, y su fuerte dependencia del contexto externo.” (PAPEP 2005)
Esto surgía al menos en parte de la necesidad de
“preservar la orientación más bien ortodoxa de la gestión de la economía (y con ella la buena
disposición de los empresarios e inversores), ... [y de] privilegiar a los grandes actores empresariales
y los grandes proyectos de exportación (...). Todo esto [i.e., los factores que condicionaban las
acciones del gobierno de Toledo] deja un escaso margen para el aumento de la inversión social. En
la práctica, entonces, esta orientación tiende a otorgar un rol secundario a la principal preocupación
de los peruanos, la generación de empleo (...). [Por lo tanto,] ... la situación social es compleja, y es
difícil que mejore a corto plazo.” (id.)
2.3. Reexaminando la inconsistencia de los desempeños macroeconómicos y sociales
Un año y medio después (al finalizar la redacción de este informe, en enero de 2007), el curso de los
acontecimientos y la nueva información disponible obligan a matizar esta visión. En primer lugar, si se
examina la problemática de la pobreza extrema desde el punto de vista del primero de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM), i.e., lograr que en 2015 el porcentaje de la población extremadamente pobre
sea a lo sumo la mitad que en 1990, la situación sudamericana en 2006 era la siguiente. Sólo dos países
(Brasil y Chile) ya habían alcanzado la meta prevista para 2015 (CEPAL 2006, p. 11). Otros cinco países
(la mitad del total) no habían logrado llegar al porcentaje de avance previsto para 2006 (debía ser 64%8), y
7
El Comercio, edición digital, 28 de julio de 2006.
Para alcanzar la meta esperada, asumiendo que el esfuerzo se distribuye “equitativamente” a lo largo de todo el período
considerado (1990 - 2015), en 2006 se debía haber llegado al 64% de la meta. El porcentaje de avance efectivo de cada país es,
simplemente, el cambio de la pobreza extrema expresado como porcentaje de la meta (la mitad del nivel observado en 1990).
8
8
su situación en este plano era difícil, porque entre ellos el que había avanzado más, Bolivia, apenas había
llegado a la mitad del porcentaje de avance esperado para esa fecha. Los tres países restantes habían
superado el avance esperado para 2006 (Ecuador, Perú y Colombia, en ese orden). Pero de esos tres países
sólo dos (Ecuador y Perú) alcanzarían la meta buscada para 2015 si el crecimiento de su PIB per cápita
2006 - 2015 siguiera al mismo ritmo que en 1990 - 2006 (CEPAL 2006, pp. 12-13). Y de esos dos países,
Perú lo lograría aún si su PIB per cápita 2006 - 2015 sólo creciera aproximadamente a la mitad del ritmo
observado para 1990 - 2006; Ecuador, en cambio, necesita seguir creciendo prácticamente del mismo modo
que en 1990 - 2006. Entonces: en este plano (reducción de la pobreza extrema según los ODM), el logro
peruano es claramente superado en la región sólo por los dos países de mejor desempeño (Brasil y Chile).
En segundo lugar, mirando la evolución de la desigualdad de la distribución del ingreso (tal como la mide el
coeficiente de Gini) más de cerca, según las cifras más recientes disponibles para la región se observa que
en 1998-99 la desigualdad peruana era alta según los criterios de la CEPAL (específicos para la región), y
estaba en una posición intermedia entre los diez países sudamericanos: sexto lugar, ordenando los países de
mayor a menor desigualdad (CEPAL 2006, p. 17). Para 2000-02 la desigualdad peruana seguía siendo alta,
pero había mejorado un escalón (pasando del sexto al séptimo lugar). Para 2003-05 la desigualdad peruana
siguió disminuyendo, llegando ahora (siempre según los criterios de la CEPAL) al grupo de desigualdad
media, y bajó un escalón adicional, al octavo lugar. Para estas fechas la desigualdad de la distribución de
ingreso en los países sudamericanos era menor que en Perú sólo en Venezuela (desigualdad media,
también) y en Uruguay (único caso de desigualdad baja, siempre según los criterios regionales de la
CEPAL). En resumen: entre 1998-99 y 2003-05 la desigualdad creció en tres países sudamericanos, y
disminuyó en los siete restantes; entre esos siete países, la caída mayor de la desigualdad (-7.3%) fue,
precisamente, la observada en Perú9. Por lo tanto: en cifras absolutas la desigualdad de la distribución del
ingreso en Perú (medida por el coeficiente de Gini) está ahora entre las más bajas de la región, y su
disminución relativa entre 1998-99 y 2003-05 es la mayor de la región.
De esta discusión no se puede concluir que la situación social peruana sea “fácil”, ni, menos aún, que sus
consecuencias contribuyan a la estabilidad política o a la consolidación de la democracia (esto último por
muchas razones, algunas de las cuales se discuten más adelante). Pero las cosas están mejor que lo que se
suponía poco tiempo atrás. La situación social es mejorable en el marco del orden existente, y ya está
mejorando, aunque a la zaga de los progresos macroeconómicos. En particular, no es correcto sostener que
“los avances económicos de los últimos quince años” no se han “traducido en avances sociales
comparables”. Se puede, y se debe, discutir la velocidad y las dificultades de esa “traducción”, y sus
consecuencia últimas para la consolidación de la democracia peruana. Pero la “traducción” en sí misma, al
menos por ahora, está ocurriendo.
2.4. La perspectiva de la población
Aunque la eventual “traducción” de los avances económicos de los últimos quince años en avances sociales
pueda ser examinada sistemática y objetivamente, los resultados de ese examen no necesariamente
coinciden con los juicios de la población. En la primera versión de este informe ya se había observado que
“la opinión pública peruana registra niveles récord de malestar con la situación económica de su
familia: de forma consistente en los últimos tres años, al menos la mitad de los limeños (y hasta más
del 60% en el primer semestre de 2004) considera que su situación económica está ‘peor que el año
9
Siguen luego Paraguay, -5,1%, y Brasil, -4,4% (CEPAL 2006, loc. cit.).
9
pasado’. Estos datos son comparables solamente con los registrados en plena crisis de la
hiperinflación, en 1989-1990”. (PAPEP 2005)
Según Latinobarómetro, en octubre de 2006 sólo el 7% de los peruanos opinaba que la situación económica
del país era buena o muy buena10. Los peruanos, junto con los paraguayos (con idéntico porcentaje), eran
los más críticos de toda la región, seguidos por los bolivianos (el 13% de ellos decía que la situación
económica del país era buena o muy buena). En las mismas encuestas el 14% de los peruanos decía que su
situación económica personal y familiar era buena o muy buena. Este es el resultado más bajo de toda la
región. Las respuestas más cercanas a las de los peruanos son las bolivianas y las ecuatorianas, y en ambos
casos el 25% opinaba que su situación económica personal y familiar era buena o muy buena
(Latinobarómetro 2006, pp. 34 y 37). A lo cien días del nuevo gobierno de Alan García, en suma, las
opiniones peruanas en estos aspectos eran las más negativas de la región.11 En particular: los juicios
relativamente más cercanos a los peruanos eran los ecuatorianos, bolivianos y paraguayos, y las respuestas
peruanas eran claramente más críticas que las de los ecuatorianos y bolivianos (en los dos aspectos), y más
críticas que las de los paraguayos en cuanto a la situación económica personal y familiar (el 32% de los
paraguayos la veían favorablemente, más que duplicando el porcentaje de peruanos de la misma opinión,
14%).
Las circunstancias “objetivas”, sin embargo, son sistemáticamente inconsistentes con estos juicios. Según el
PNUD (2006) el PIB per cápita peruano, US$ 5.678 (en dólares estadounidenses, en 2004, ajustado por
paridad del poder adquisitivo) es significativamente más alto que el paraguayo (US$ 4.813), el ecuatoriano
(US$ 3.963) o el boliviano (US$ 2.720). La desigualdad de la distribución del ingreso peruana es menor
que la de los otros tres países, casi seguramente ampliando las diferencias de los PIB per cápita. Y como ya
se observó en los apartados anteriores, las tendencias en los dos planos (crecimiento del PIB per cápita,
disminución de la desigualdad de la distribución del ingreso) son también más favorables en Perú que en los
otros tres países.
¿Cómo se explica este divorcio entre la situación (y las tendencias) económicas y sociales actuales y la
percepción de la ciudadanía? Al menos en parte, tal vez, por la experiencia directa de los peruanos, que
registra que el ciclo de crecimiento económico iniciado a mediados de 2001 se ha visto acompañado sólo
con considerable retraso (y débilmente) por los indicadores de desempleo. En Perú, según todas las
encuestas conocidas, la desocupación es el problema más importante del país12. El desempleo es el
problema más importante para el 33% de los peruanos, porcentaje superado en América del Sur sólo por los
uruguayos, 39% (Latinobarómetro 2006, p.41). Para los peruanos la pobreza es el segundo problema más
importante del país (23%). Este énfasis en el empleo y la pobreza es exclusivo de los peruanos. En los
demás países sudamericanos se menciona también el desempleo, y en primer o segundo lugar la inseguridad
ciudadana (delincuencia, o terrorismo en Colombia), y ocasionalmente, y sólo en segundo lugar, problemas
políticos (Bolivia y Ecuador), problemas económicos y financieros (Uruguay), la educación (Chile) o la
salud (Brasil). Como se ha observado, los latinoamericanos
10
Latinobarómetro 2006, sobre encuesta nacional de 1.200 entrevistas.
Las opiniones de los peruanos sobre las tendencias en estas materias, aunque negativas, no eran las peores de la región. En
cuanto a la situación económica personal y familiar, el 29% de los peruanos la veía mejor o mucho mejor que un año atrás (los
juicios de paraguayos y ecuatorianos eran menos favorables: 26% y 22%, respectivamente), y el 45% esperaba que mejorara
durante el año siguiente (también aquí paraguayos y ecuatorianos eran menos optimistas: 35% y 32%, en ese orden). En cuanto a
la situación económica del país, el 23% de los peruanos la veía mejor o mucho mejor que un año atrás (y nuevamente los juicios
de ecuatorianos y paraguayos eran menos favorables: 18% y 15%, respectivamente), y el 39% esperaba que mejorara durante el
año siguiente (en este caso bolivianos, ecuatorianos y paraguayos eran menos optimistas: 38%, 22% y 21%, en ese orden)
(Latinobarómetro 2006, pp. 35-39).
12
Los datos de empleo empezaron a mejorar, muy moderadamente, recién en 2005. Según el Banco Mundial, el valor del indice
de rigidez laboral peruano es superado en la región sólo por Venezuela y Bolivia.
11
10
“conocen muy bien los vaivenes económicos que han experimentado sus países en el pasado, [y] es
por ello que el desempleo tiene que bajar un par de puntos antes que la opinión pública cambie su
percepción de éste (...). La desconfianza y la necesidad de experimentar una realidad antes de creer
en ella es un rasgo de esta región que marca la formación de expectativas (...) los ciudadanos ...
requieren de evidencias para basar sus confianzas y luego requieren de reiteradas ocurrencias de un
hecho para basar su cambio de actitud. Esto equivale ... al dicho tan usado en la región ‘una
golondrina no hace verano’.” (Latinobarómetro 2006, p.42)
Estas consideraciones ayudan a entender el escepticismo de los peruanos, pero no la inconsistencia entre las
circunstancias objetivas (los “logros”) de cada caso y la forma en que los perciben los peruanos por un lado,
y por otro los paraguayos, ecuatorianos y bolivianos (que en materia de empleo no están en mejor situación
que los peruanos).
La literatura y la evidencia disponible sugieren, sencillamente, que los peruanos y sus vecinos usan varas de
medida diferentes. El juicio sobre los logros nacionales y las situaciones familiares personales dependen de
las circunstancias en sí mismas y de las expectativas de la población. A circunstancias “objetivas”
aproximadamente iguales, cuanto mayor sea la brecha entre expectativas y realidades (cuanto más
insatisfechas las expectativas de la población), más críticos serán los juicios de la población13. En toda la
región esta brecha probablemente crecería aunque los logros no disminuyeran, porque las aspiraciones están
aumentando como consecuencia de la expansión de la educación formal, de la mucha mayor penetración de
los medios de comunicación de masas, y en última instancia por la difusión de diferentes tipos de “efectos
demostración” y de las comunicaciones horizontales entre la gente (incluyendo la difusión de las
experiencias de los emigrantes). Capas crecientes de la población ven cómo sus nuevos logros
educacionales no tienen recompensas ni abren oportunidades, y simultáneamente ven cómo, en otros lados,
“gente como ellos” vive mejor que ellos. Por lo tanto, la brecha anterior puede incluso crecer aunque las
“circunstancias objetivas” no se deterioren. Más aún: en muchas circunstancias las mejorías en sí mismas
promueven (retroalimentan) el crecimiento de las aspiraciones. En estas situaciones, cuando las
expectativas crecen más rápidamente que la posibilidad de satisfacerlas, los progresos y las mejoras
“objetivas” literalmente inflaman las aspiraciones de la población (en lugar de satisfacerlas).14
Lo que se sabe en cuanto a las expectativas en los distintos países de la región sugiere que, efectivamente,
las peruanas son más altas que las de sus vecinos. Un indicador tosco pero directo del nivel de las
expectativas es la vigencia del tema central del American dream: ¿es posible nacer pobre y llegar a rico?
Obsérvese que la pregunta apunta a lo esencial, que es la posibilidad pura, la que define el techo de la
ambición, independientemente de las dificultades, o de la igualdad de oportunidades, o incluso de los
caminos apropiados para lograrlo. Todos estos factores son también relevantes, pero sólo complementaria o
accesoriamente a lo esencial.
Sean cuales fueren las causas, las respuestas más favorables a esta pregunta en la región son, precisamente,
las peruanas. Las tres cuartas partes de los peruanos (74%) creen que en Perú es posible nacer pobre y llegar
a rico. Las respuestas más cercanas son las de colombianos y bolivianos (en ambos casos el 65% piensa que
eso es posible en sus respectivos países). Piensan del mismo modo el 60% de los ecuatorianos, y apenas el
38% de los paraguayos (Latinobarómetro 2006, p. 47). El divorcio “entre la situación (y las tendencias)
económicas y sociales actuales y la percepción de la ciudadanía” se explicaría, entonces, porque las
13
En principio habría tres factores relevantes, no solamente dos: las “circunstancias objetivas”; la percepción (subjetiva) de esas
circunstancias, y las expectativas. A los efectos de esta discusión los dos primeros factores son tratados como si fueran sólo uno.
14
González (2006) expone más detalladamente estos argumentos y sus implicaciones políticas a escala regional para lo que va
del siglo.
11
aspiraciones y expectativas de los peruanos son relativamente altas. En Perú la insatisfacción puede ser
mayor que en los países vecinos que están en peores condiciones objetivas simplemente porque los
peruanos esperan bastante más.
3. LA POLITICA ANTES DE LAS ELECCIONES DE 2006
Las circunstancias peruanas a lo largo de los dos últimos años (2005 y 2006) se caracterizan por fuertes
cambios políticos y en las actitudes y opiniones del electorado. Para aportar alguna perspectiva al análisis
de estos cambios es necesario comenzar resumiendo, aunque sea muy esquemáticamente, la evolución de la
democracia y de los partidos políticos peruanos, y de los niveles relativamente elevados de conflictividad
social.
3.1. Raíces: la lenta y difícil construcción de la democracia
Como algunos comparativistas han observado, Perú heredó de su historia colonial la combinación de
factores tal vez menos favorable al desarrollo de la democracia de toda América Latina, con la posible
excepción de México. Una autocracia tradicional fue sustituida por un orden colonial más duro hacia la
población indígena (cuyos hijos y cuya descendencia mestiza son aún hoy la amplísima mayoría de la
población nacional). La independencia de España condujo a un orden oligárquico dominado por las mismas
elites coloniales, o una parte de ellas. La independencia fue el resultado de una campaña militar en la que la
participación externa, conducida desde el sur por San Martín y desde el norte por Bolívar, fue decisiva.
Buena parte de los criollos peruanos parecían temer que la independencia no mejoraría su posición.
Probablemente temían, sobre todo, el impacto que la independencia podía tener sobre la población indígena.
Salvo en Brasil (por la población esclava), en ningún otro lugar de América del Sur este temor estaba tan
fundado en circunstancias objetivas como en Perú y el Alto Perú.
En esas condiciones no sorprende que, aún con criterios no particularmente exigentes, la democracia
peruana sea históricamente reciente, de la “tercera ola” (Huntington). En sentido estricto no se podría hablar
de democracia hasta 1980. Durante su primer siglo y medio de vida independiente hubo sí un (lento)
proceso de expansión de la participación política (que demoró casi un siglo en despegar), y episodios
normalmente breves de vigencia de instituciones aproximadamente republicanas (pero no democráticas). La
presencia militar fue una constante a lo largo de toda la historia independiente peruana. La llegada del
sufragio universal masculino, en 1931, coincidió (no accidentalmente) con el comienzo del así llamado
“tercer militarismo”, que duró tres décadas, y con la extensa proscripción del APRA (Alianza Popular
Revolucionaria Americana), hoy también llamado PAP (Partido Aprista Peruano). Entre 1919 y 1980 sólo
un presidente civil (Manuel Prado) completó su mandato electoral.
Desde 1931 hasta 1990 hubo al menos tres ensayos reformistas favorables a las capas menos favorecidas de
la población, en su discurso y en algunas de sus políticas. Esta afirmación no requiere un juicio último
(positivo o negativo) sobre esos ensayos o sobre sus consecuencias para Perú. Sólo implica reconocer, en
primer lugar, la presencia de un discurso político dirigido explícitamente a esas capas menos favorecidas y
a sus reclamos. Que ese discurso fuera acertado o erróneo, honesto o demagógico, es irrelevante a estos
efectos. Y en segundo lugar, también implica reconocer que al menos algunas de las políticas desarrolladas
12
por esos gobiernos eran consistentes con su discurso y con demandas genuinas de la población,
nuevamente, sin que esto requiera un juicio sobre la calidad o las consecuencias últimas de esas políticas.
La mayoría de los analistas casi seguramente clasificaría aquí a la primera presidencia de Belaúnde, al
régimen militar de Velasco Alvarado, y al primer gobierno del APRA, presidido por Alan García. Los dos
primeros ensayos terminaron en golpes de estado. En el último García culminó su mandato, pero las
circunstancias condujeron a la primera presidencia de Fujimori. Después de 1990, y por razones que se
examinan más abajo, la opinión predominante sostiene que Alberto Fujimori y Alejandro Toledo
conquistaron la presidencia (y Ollanta Humala casi la conquistó) como outsiders populistas, en principio
también favorables a las capas menos favorecidas de la población.
En cuanto a Fujimori, el juicio tal vez mayoritario es que terminó siendo algo diferente, llevando a cabo
políticas económicas en balance muy bien vistas por el empresariado peruano, pero con efectos bastante
más modestos para la mayoría de la población. El conjunto de la población (elites incluidas), en cambio,
aprobó vigorosamente las victorias sobre Sendero Luminoso y el MRTA, pero los métodos empleados para
conseguirlas fueron muy criticados (sobre todo más tarde). En cuanto a Toledo, aunque al final de su
gobierno su popularidad personal mejoró, probablemente puede decirse que defraudó a la mayoría de su
electorado, y que su gobierno, como el de Fujimori, y por razones similares, terminó siendo mejor visto por
el empresariado peruano que por el grueso de la población.
Para el propósito actual tres puntos resaltan en este cuadro extremadamente esquemático. En primer lugar,
las elites económicas y sociales dominantes del Perú recién experimentaron una amenaza realmente seria
con el régimen militar de Velasco, que efectivamente afectó sus intereses, particularmente los de los
terratenientes de la costa. En segundo lugar, se puede discutir hasta qué punto el velasquismo representó un
punto de corte o de ruptura en este plano. Es posible que lo haya sido:
“Durante la mayor parte del siglo XX la oligarquía peruana constituyó un orden --aunque un orden
injusto. Después que [ese orden] desapareció y sus bases de apoyo fueron destruidas por el gobierno
militar del General Velasco (1968-75), no emergió un orden alternativo estable. Los años ‘80
presenciaron un conflicto por la hegemonía y una reconfiguración del país siguiendo la caída del
viejo orden (...). Dicho brevemente, ni el gobierno de los militares peruanos, ni la democracia de los
‘80, ni Fujimori lograron construir un orden estable.” (Tanaka 2005, pp. 287-88)
Pero también es posible que esta visión sea correcta sólo en algún sentido muy preciso del término
“oligarquía”, y que diferentes sentidos lleven a conclusiones también diferentes. Se podría sostener, incluso,
que lo importante no es tanto un actor o sujeto social específico (“la oligarquía”, o los grupos que la
integran), sino un tipo particular de orden social y político. Por ejemplo,
“Una multitud de factores acumulativos ha llevado a millones de peruanos a rebelarse contra las
elites y contra cualquier cosa asociada a ellas. La causa fundamental es una sociedad de dos
estamentos segregados por casi dos siglos de gobiernos republicanos que no pudieron eliminar los
pilares de la vida colonial aún si cambiaron la fachada, a veces dramáticamente.” (Alvaro Vargas
Llosa 2006, p. 22)
Para los fines de este informe no es necesario ingresar en la discusión de las definiciones apropiadas, o de lo
que efectivamente ocurrió con las oligarquías (definidas de tales o cuales maneras), o de si lo que importa
es el tipo de orden en sí mismo más que la identidad de sus actores. En cualquier caso, a partir del gobierno
de Velasco se sucedieron siete gobiernos de orientaciones políticas diferentes, pero para la gran mayoría de
la población la situación social y la pobreza continuaron sin cambios mayores. Para estas mayorías los
13
acontecimientos se desarrollaron “como si” durante los dos últimos siglos algo que podría llamarse
oligarquía (o las “elites”) hubiera logrado conservar su posición dominante en la sociedad peruana. Importa
menos la composición efectiva de esa oligarquía (¿quiénes la integran?) que la posición de las grandes
mayorías frente a ellas: si efectivamente hay, o no, un multitudinario estamento “de abajo” cuya fortuna
permanece esencialmente inalterada (al menos desde su propio punto de vista) a pesar de los cambios
eventualmente dramáticos “de fachada”.
En tercer lugar, el orden oligárquico nunca fue un orden políticamente estable. A pesar de sus éxitos
económicos y sociales, hasta finales del siglo pasado las elites peruanas nunca lograron construir un orden
político estable, cualquiera fuese su naturaleza: autoritario, republicano de ciudadanía limitada, o
democrático. También es posible que en realidad no sea un fracaso: si la estabilidad económica y social les
importaba más que la estabilidad política, quizás nunca lo intentaron realmente. Desde esta perspectiva la
inestabilidad política podría ser una consecuencia de las prioridades de las elites peruanas: para ellas, la
defensa del orden (social y económico) establecido habría sido más importante que la estabilidad política y
la construcción institucional.
3.2. La polarización tradicional de la política peruana
Como lo sugiere la discusión del apartado anterior, la política peruana podía ser vista muy gruesamente
como dividida en dos bandos: el de los defensores del orden social y económico establecido, y el de los
adversarios de ese orden. Esto fue así desde los tiempos coloniales. La inestabilidad política característica
de la historia peruana no impidió la persistencia de un orden social muy desigual, cuyas elites pudieron
sortear exitosamente los desafíos a su posición. Como ya se observó, recién el velasquismo perjudicó
realmente sus intereses colectivos, especialmente los de los terratenientes de la costa. Los gobiernos cuyas
políticas cuestionaron significativamente el orden establecido no completaron sus mandatos, o los
completaron en el marco de crisis agudas que dificultaron el desarrollo institucional y en última instancia el
desarrollo de la democracia. En suma: aunque fragmentada e inestable, y con algunas (pocas) excepciones,
la política peruana ha sido aproximadamente dicotómica. Desde una perspectiva de larga duración esto
define un atributo central de la política peruana. No es un rasgo único del Perú, pero tampoco es una
constante para toda América Latina.
La inestabilidad de la política peruana implica que estos dos bandos son coaliciones (en sentido muy
amplio) cambiantes y heterogéneas de diferentes partidos y grupos. Son doblemente heterogéneas: porque
no incluyen solamente partidos, y porque los miembros de un mismo bando no necesariamente comparten
raíces y motivaciones. Pero en cada circunstancia y momento histórico son dos bandos en principio
reconocibles, y al menos a posteriori sus principales actores son identificables. Por otra parte, aunque
“cambiantes y heterogéneos” en su composición, desde el segundo tercio del siglo pasado al menos uno de
los dos bandos ha tenido un actor central reconocido como tal por el grueso de la sociedad peruana, el
APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana) o PAP (Partido Aprista Peruano).
El APRA es el mejor organizado y el más antiguo de los partidos mayores peruanos. Desde su fundación ha
sido el único de los partidos principales que usualmente se ha presentado a sí mismo como “adversario del
orden establecido”, y que tiende a ser visto por los demás en esos términos. Esto no significa que el APRA
haya sido inmutable desde el principio15, ni que sea visto de la misma forma por los demás actores
políticos. Diferentes actores (o los mismos, en distintas circunstancias) pueden ver al APRA “en contra del
15
Como lo muestran los cambios “socialdemócratas” de Haya de la Torre treinta años después de la fundación del APRA.
14
orden establecido”, pero por distintas razones (y con diferentes valoraciones). Por un lado están los que
aplauden al APRA como uno de los principales abanderados del enfrentamiento al orden establecido, orden
que sería insostenible en términos de valores y/o incompatible con el desarrollo que Perú necesita. Algunos
han visto al APRA como una variante del socialismo (eventualmente sui generis), cosa para algunos
positiva y para otros negativa. Y también están los que lo han visto (y juzgado negativamente) como un
radicalismo oportunista que buscaba reemplazar elites en su propio beneficio, o como un populismo
disruptivo. Su veta violenta (especialmente en sus primeros años), su discurso, y la naturaleza de algunas de
sus políticas (cuando llegó al gobierno en la primera presidencia de Alan García) fortalecieron su imagen
anti-establishment.
De un modo u otro, en definitiva, para la mayoría de los peruanos el APRA ha sido siempre o casi siempre
el partido principal del bando “adversario” del orden social y económico establecido. Es probable que para
muchos peruanos, durante mucho tiempo, este papel haya llevado a identificar al APRA con la coalición
adversaria, y tal vez por eso en el pasado se ha sostenido que la principal división política peruana es el
APRA versus el anti – APRA. Una formulación similar y muy conocida, pero más precisa (porque
cuantifica los bandos16), ha sostenido que el APRA es el segundo partido del Perú. El primero sería el anti –
APRA. Esto último, en particular, implicaría que el bando mayoritario es, o fue, el del orden establecido.
En el marco de una sociedad durante tanto tiempo tan desigual como la peruana, en la que los beneficiarios
“objetivos” del orden establecido son una minoría de la población, ¿cómo es posible que las mayorías
apoyen el orden de las minorías? En términos electorales esto puede ser muy razonable en una república de
participación limitada en la que las mayorías no votan. Las mayorías electorales allí son en realidad
minorías más o menos pequeñas de la población, dependiendo del tamaño exacto de la franquicia electoral.
Pero en una democracia electoral realmente competitiva esta idea sería problemática. Sugiere que el grueso
del electorado es “engañado”17 sistemáticamente. Si no fuera así, ¿por qué razón las mayorías apoyarían un
orden que no las beneficia? Según una hipótesis alternativa, las mayorías podrían apoyar al orden
establecido no tanto por “establecido” (esto es: no porque beneficia particularmente a tales y cuales
minorías), sino por que es un “orden”, a secas. Lo apoyarían porque temen que los adversarios del orden
establecido no produzcan un nuevo orden más favorable a sus intereses, sino, simplemente, desorden (en el
que pueden perder lo poco o muy poco que tienen). Cuando apoyan al orden establecido no necesariamente
están votando “positivamente”, a favor de las virtudes de ese orden; pueden votar más bien
“negativamente”, en contra del desorden que las propuestas alternativas podrían traer. Más adelante se
vuelve sobre esta discusión.
16
Pero puede cuantificar mal: que sea más precisa no significa que sea correcta.
“Engañado” se usa aquí en sentido muy amplio. No necesariamente significa que el electorado es manipulado con mentiras
deliberadas (aunque ideas similares han sido y son muy populares entre las minorías radicalizadas de la derecha y de la
izquierda). El término también se refiere a procesos bastante más complejos que se basan en el acceso diferencial a recursos
como la educación formal, por ejemplo. Las mayorías ignorarían cuáles son sus “verdaderos” intereses, y esta ignorancia sostiene
o potencia a las minorías poderosas.
17
15
3.3. Los últimos años: inestabilidad institucional y partidaria
Las circunstancias políticas peruanas de los últimos años se caracterizan por su debilidad institucional18 y
especialmente por la fragilidad de su sistema de partidos19. La inestabilidad institucional fomenta, casi que
por definición, el desarrollo de prácticas políticas más basadas en orientaciones particularistas que en
lógicas institucionales. La volatilidad electoral es la más alta de América Latina20, y los partidos son vistos
muy críticamente. Esto tiende a expresarse en la aparición de figuras independientes (outsiders) que
renuevan relativamente la escena política, pero (al menos hasta el presente) no han ayudado a la
construcción institucional, o incluso han facilitado el desarrollo de actores políticos semi leales o
directamente antisistémicos. Por estas razones algunos analistas creen que la transición peruana está
bloqueada. Bloqueada o no, en América del Sur (en octubre de 2006) sólo los paraguayos expresaban un
juicio aún más negativo que los peruanos sobre cuán democráticos son sus respectivos países21. Esto es
problemático, porque cuanto mayor es la falta de legitimidad democrática, mayor es el riesgo del pasaje
hacia alguna clase de autoritarismo.
Según los datos compilados y publicados por el PNUD en 2004, desde 1980 hasta esa fecha Perú exhibía la
mayor volatilidad electoral en América Latina (con un promedio de 44.6 frente al 23.2 promedio de los
dieciocho países de la región); la segunda mayor volatilidad en cuanto a escaños parlamentarios ganados
por los principales partidos durante el período democrático (con un 52.2 frente al 24.7 del promedio
latinoamericano); el segundo menor grado de adhesión de la ciudadanía hacia los partidos; y el sistema de
partidos menos institucionalizado de los dieciocho países latinoamericanos (incluyendo todos los del
territorio continental) examinados por el PNUD. La mayoría de los partidos políticos existentes eran (y
continúan siendo) débiles; no tienen recursos suficientes (humanos, organizacionales, financieros) para
capacitación, formación política, o simplemente para mantener una vida interna activa más allá de las
instancias electorales. Usualmente funcionan sobre la base de un núcleo central de dirigentes que establece
coordinaciones más o menos estrechas con sus legisladores y otras autoridades electas, pero con relaciones
muy difusas con sus activistas.
Es posible distinguir a los partidos políticos según cuenten o no con “tradición” partidaria. Algunos
indicadores de “tradición” partidaria son la existencia de ciertos perfiles ideológicos, programáticos y de
identidad histórica, de un número mínimo de cuadros, al menos alrededor del núcleo central, y de ciertas
bases a lo largo del territorio del país22. Los partidos con tradiciones propias son los que ya tienen algunas
décadas de existencia, incluyendo al menos el PAP, el PPC, y algunos de los partidos de izquierda. Del otro
18
Según los datos del Instituto Interuniversitario de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca (2006), las dos terceras partes
(66%) de los legisladores de la legislatura anterior pensaban que la democracia peruana era poco o nada estable. Este valor casi
duplicaba el promedio latinoamericano para la misma fecha (35%).
19
Esta sección se apoya en los ensayos de Gustavo Gorriti y Martín Tanaka.
20
Para las elecciones presidenciales y parlamentarias 1980 – 2004, considerándolas separadamente o calculando el promedio de
ambas. La volatilidad media (parlamentaria y presidencial) peruana para todo el período, 52%, más que duplica el promedio
latinoamericano, 25.5% (Payne, Zovatto y Mateo Díaz 2006, Cuadro 6.1, p. 171).
21
Según Latinobarómetro (2006, p. 59), en una escala de 1 a 10 donde 1 significa “no es democrático” y 10 significa “es
totalmente democrático”, los dos promedios nacionales de respuestas más bajos de América del Sur fueron el peruano (5.2) y el
paraguayo (3.9).
22
Estas características de los partidos pueden ser en el futuro bastante más importantes que en el pasado, porque la ley de
partidos establece la exigencia de contar con afiliados y comités en al menos un tercio de las provincias del país, cubriendo dos
terceras partes de los departamentos. Los partidos con mayor tradición se encuentran en mejores condiciones para lograrlo que
los basados en convocatorias personalizadas en torno a la figura de un líder. Antes de la espectacular campaña de Ollanta Humala
en 2006 algunos observadores sostuvieron que esto, sumado a otros cambios de la legislación electoral, preanunciaba el fin de los
outsiders en la política peruana (al menos como candidatos presidenciales potencialmente exitosos).
16
lado están los partidos que emergieron en la década de los noventa, en un contexto de desideologización y
despolitización, que tienen perfiles político - ideológicos difusos y están construidos sobre la base de
convocatorias personalistas. Estos partidos desarrollaron una impronta desideologizada y pragmática y
facilitaron relaciones de competencia centrípeta entre los actores, a diferencia de lo ocurrido durante la
década de los ochenta, en la que, especialmente en la segunda mitad, se observaban procesos de
polarización y competencia centrífuga que pusieron en riesgo la estabilidad democrática. En cualquier caso,
la inexistencia de un sistema de partidos institucionalizado genera incertidumbre y estimula conductas
cortoplacistas y no cooperativas en los actores políticos y sociales.
En síntesis, la debilidad del sistema de partidos, expresada en la muy elevada volatilidad electoral y en la
fragilidad de las estructuras partidarias, es un rasgo central de la política peruana. Como los partidos
políticos tienen escasa capacidad de representación y de mediación, surgen líderes “fuertes” que no siempre
aportan al desarrollo institucional, generándose así una suerte de círculo vicioso entre debilidad
institucional y liderazgo “fuerte”. Esta situación contribuyó al retroceso hasta hoy tal vez más significativo
de la tercera ola democratizadora sudamericana, el “autogolpe” de estado de Fujimori en 1992.
3.4. Conflictividad social
Estas carencias y debilidades políticas, sumadas a un orden social y económico insatisfactorio para la
mayoría de la población, y a las expectativas despertadas por la democratización, condujeron en los últimos
años a la multiplicación de los conflictos sociales23. Las protestas, que crecieron significativamente durante
el gobierno anterior, expresan las demandas de grupos de muy diversa naturaleza. Estos grupos suelen
contar con escasa articulación entre sus integrantes. Sus protestas plantean exigencias sectoriales (a veces
muy estrechamente sectoriales) y de corto plazo. Raramente aportarían propuestas viables, y no buscan
articulaciones con otros sectores, ni pretenden darle un sentido más amplio a sus demandas. En parte por
esta atomización su impacto sobre el gobierno nacional ha sido y continúa siendo relativamente modesto.
Sin embargo, las protestas contribuyen a la sensación de ingobernabilidad y a subrayar las debilidades y
limitaciones del estado peruano, que sigue siendo el punto de convergencia de la mayoría de los conflictos.
En general, los distintos observadores y actores políticos y sociales tienden a coincidir en cuanto a que el
gobierno pasado no habría encarado apropiadamente los conflictos sociales. Entre ellos se pueden destacar,
por la naturaleza de sus protagonistas y de sus reclamos:
(a) la demanda sindical, que empezó a reactivarse lentamente a partir del año 2000;
(b) las exigencias específicas de los trabajadores del sector público, especialmente los vinculados a
la salud, a la educación y al Poder Judicial;
(c) las movilizaciones de los productores cocaleros contra la política del desarrollo alternativo y la
sustitución de cultivos;
(d) los conflictos entre la población de distintas localidades del país y diversas autoridades públicas,
especialmente las municipales;
(e) las disputas crecientes en varias universidades nacionales, y
(f) los conflictos ambientales entre los habitantes de diversas localidades y algunas empresas
mineras que operan en ellas.
23
Esta sección se apoya en los ensayos de Eduardo Ballón y Carlos Tapia.
17
La interacción de los actores sociales entre sí y con el sistema político ha sido limitada. La principal
excepción es la de los empresarios, que tienen capacidad de negociación a través de sus gremios
representativos (CONFIEP, SNI). Durante el gobierno anterior algunos sectores empresariales reclamaron
un gobierno “fuerte” con capacidad de “imponer” orden. Las Fuerzas Armadas, en particular, rechazaron en
distintas oportunidades la posibilidad de intervenir, subrayando que su rol no está vinculado al orden
público; eso sería tarea policial, no militar.
La mayoría de los latinoamericanistas probablemente aceptaría, con reservas menores, que el nivel de la
conflictividad social peruana en lo que va del siglo es relativamente elevado en el marco de la región,
aunque seguramente no es el más elevado. Pero más importantes que las dimensiones relativas de esa
conflictividad son sus raíces y su desarrollo potencial. Es posible, por ejemplo, que la conflictividad social
de los últimos años sea en parte una consecuencia del fin del autoritarismo fujimorista: de alguna manera la
sociedad peruana libera tensiones previamente reprimidas, y eso se expresaría como más conflictividad.
Esto presupone alguna clase de “retorno a la normalidad” en el futuro más o menos cercano. Parece claro
que cuanto más correcto sea este argumento, menos traumático sería el potencial de desarrollo de esa
conflictividad social.
Alternativamente, se ha señalado que en la opinión pública existiría cierta tolerancia a manifestaciones
extremas de la protesta social. Esta idea sería más problemática, y los datos disponibles sugieren que es
probablemente correcta. Por un lado, una mayoría relativa de los peruanos piensa que “votar para elegir a
los que defienden mi posición” es la mejor manera de influir para cambiar las cosas. Pero esa mayoría,
47%, es la más pequeña de toda la región salvo Paraguay, 39%. Y a la inversa, el porcentaje de peruanos
que creen que para influir efectivamente lo mejor es “participar en movimientos de protestas y exigir los
cambios directamente”, 22%, es, junto con el brasileño (también 22%), el más alto entre los diez países de
América del Sur (Latinobarómetro 2006, pp. 21-22).
Por lo tanto, parte de los actores sociales cree (más que en el resto de la región) que una dinámica de
conflictos más o menos legales, o claramente ilegales, es una forma legítima de negociación o presión. Los
más radicalizados parecen interesados en golpear políticamente a los gobiernos y al sistema de partidos;
esta sería la meta de lo que en los últimos años se ha llamado neo senderismo. Los neo senderistas actuales
son más bien una minoría activa y radical al interior de algunos movimientos de protesta social. Tratan de
ingresar en gremios y sectores que tienen conflictos de larga data y de liderar sus protestas, aportando
instrumentos tan radicalizados como sea posible. El crecimiento del neo senderismo sería el resultado de
varios factores convergentes:
(i) en primer lugar, de un terreno fértil: por la acumulación de insatisfacciones; por la predisposición
relativamente favorable a la protesta directa recién señalada; por el peso de una imagen muy
extendida de la sociedad peruana que vincula los privilegios de unos con la exclusión de otros
(causa y efecto, respectivamente); y también por la pugnas internas en los gremios y sectores
sociales más movilizados (municipios, maestros, cocaleros, universitarios, pobladores), porque estas
pugnas abren espacios para la entrada y afirmación de cuadros neo senderistas;
(ii) en segundo lugar, el neo senderismo habría adaptado deliberadamente su estrategia a las nuevas
condiciones: llamamientos a sus seguidores por un acuerdo de paz, y por una salida política a los
problemas derivados de la fase militarmente activa de la guerra; énfasis en la necesidad de avanzar
en el fortalecimiento del partido y del Frente Único. La consigna sería el tránsito desde una “política
con derramamiento de sangre” (la fase del conflicto armado de Sendero Luminoso) a una “guerra sin
derramamiento de sangre”. Esto le permitiría explotar la fertilidad del terreno sin tener que enfrentar
18
(o revivir) las resistencias que la fase armada del senderismo generó en la gran mayoría de la
población;
(iii) por último, algunos observadores consideran que el gobierno y los liderazgos partidarios
nacionales han subestimado al neo senderismo. Apoyados en una opinión ilustrada en desacuerdo
con los medios radicales de lucha (en sí mismos, y también instrumentalmente, en su utilidad o
viabilidad finales), tenderían a restarle importancia y futuro. Sin embargo, empujadas por una
opinión pública que muestra al menos un consentimiento pasivo pero muy amplio (y en ocasiones
un apoyo bastante más militante), las autoridades y elites políticas locales se han visto obligadas a
tomar posición, apoyando frecuentemente las medidas de lucha impulsadas por el neo senderismo.
Esta subestimación facilitaría considerablemente el desarrollo de la estrategia neo senderista.
Existe entonces un vínculo claro y directo entre protesta social y neo senderismo. El neo senderismo de hoy
probablemente no puede crear ni controlar esas protestas, pero puede promoverlas y estimularlas, y en el
proceso puede usarlas para crecer él mismo. El éxito o fracaso final del proyecto neo senderista depende de
factores que por sí solo no puede controlar, pero en circunstancias apropiadas podría llegar a adquirir
bastante más importancia que en el presente. A corto plazo sus acciones acentúan las fragilidades
institucionales y políticas, y a mediano y largo plazo podrían ser un factor desestabilizador.
Resumiendo: las protestas sociales en sí mismas son más importantes que el neo senderismo. Pero son
conflictos fragmentados, sin capacidad ni pretensión de articulación, y con una marcada ausencia de
propuestas nacionales. En particular, sólo el neo senderismo intentaría “acumular fuerzas” a partir de esta
conflictividad social. Esta desintegración es consistente con una larga historia, aunque con algunas notas
nuevas.
3.5. La visión de las elites peruanas en el peor momento de la presidencia de Toledo
Entre fines de 2004 y abril de 2005 fueron entrevistados cuarenta y dos líderes peruanos para conocer su
visión sobre la situación política del país y su posible evolución en el futuro cercano. “Dirigentes”, “líderes”
o “elites”, indistintamente, son aquí las personas que inciden significativamente en las principales
decisiones del país, incluyendo a los formadores y modeladores de las corrientes de opinión nacionales24.
Las entrevistas constaron de dos partes. En la primera se buscaba conocer la opinión de los consultados (en
forma enteramente abierta, siguiendo su pensamiento) sobre los problemas del país, sus causas, el papel de
los distintos actores nacionales, la incidencia de factores externos, el desempeño del gobierno de Toledo, y
el desempeño de la oposición. La segunda parte de la entrevista, mucho más breve, empleaba un formulario
cerrado, con alternativas prefijadas de respuesta, referido a la profundidad de los problemas actuales del
país, a su posible evolución futura, y a las perspectivas de la presidencia de Toledo25. Algunos de los
24
Los consultados incluyen figuras de distintas ramas de actividad y de diversas orientaciones políticas. Dieciséis entrevistados
son políticos activos, siete son empresarios, y los restantes son líderes de opinión en sentido amplio (u “otros líderes”, para
abreviar, incluyendo periodistas, académicos, sindicalistas, religiosos y activistas sociales). Varios entrevistados son afines al
gobierno, y otros a la oposición. Entre los empresarios y líderes de opinión hay también consultados que se consideran
políticamente independientes o cuya preferencia partidaria actual es desconocida.
25
Las dos partes de la entrevista utilizaron entonces diferentes metodologías. La primera parte, donde se recoge la opinión
espontánea de los consultados, busca obtener una mirada abarcadora y relativamente detallada de los temas abordados. La
segunda, centrada en los escenarios futuros, busca obtener respuestas precisas y acotadas. El tratamiento de cada una de estas
partes es necesariamente diferente, pero en ambas es posible identificar las opiniones mayoritarias de los entrevistados. Sin
embargo, teniendo en cuenta el relativamente pequeño número de consultas, en el informe se dice que una opinión es mayoritaria
19
asuntos abordados en las entrevistas eran de corto plazo, directamente ligados a los acontecimientos del
momento. Pero la mayor parte de la entrevista se refería a temas de mediano (y largo) plazo. En lo que
sigue se resumen las principales conclusiones de estas consultas.
•
Los problemas y sus causas
El diagnóstico general, compartido por la mayoría de los miembros de las elites peruanas (y mayorías
también en cada uno de sus principales sectores individualmente considerados), fue que el país estaba en
una situación de pre – crisis o directamente de crisis. Esta visión crítica surgía de la situación del país y de
los problemas arriba examinados, pero es probable que al menos tres factores adicionales alimentaran ese
pesimismo: las elevadas expectativas creadas por la transición política; los medios de comunicación (sobre
los que se vuelve más abajo); y las debilidades de la gestión política del entonces Presidente Toledo. En
este diagnóstico compartido se encontraban, sin embargo, énfasis diferentes entre los distintos sectores de
las elites. Para una gran mayoría de los líderes políticos y de opinión (las tres cuartas partes o más de ellos)
el país vivía una suerte de crisis o cuasi – crisis, mientras que entre los empresarios una minoría importante
(45%) creía que había problemas importantes, pero no una situación crítica.
Para los liderazgos los problemas centrales eran políticos. En el conjunto de problemas mencionados por
los consultados los de naturaleza política eran una vez y media más numerosos que los socio - económicos.
La situación podía caracterizarse, incluso, como un divorcio entre la economía y la política. Algunos
entrevistados definían la situación en términos de la brecha existente entre esas dos dimensiones. La
mayoría de los políticos y observadores entrevistados eran críticos de Toledo y de buena parte de sus
políticas, pero no hubo críticas relevantes ni al equipo económico ni a sus políticas. La economía se estaba
desempeñando francamente bien, pero la política era agitada, inestable y más bien impredecible.
Por otra parte, aunque lo distintivo de las circunstancias era la problemática política, eso no significaba que
los únicos problemas peruanos fuesen políticos. La pobreza, el empleo, los bajos salarios y las
desigualdades también preocupaban a las elites. Había consenso generalizado sobre la necesidad de
impulsar el crecimiento económico para enfrentar esos problemas. Las diferencias aparecían en el “cómo”.
En cuanto a los orígenes de estos problemas, el conjunto de las elites veía dos familias principales de
causas. Por un lado, factores histórico – culturales de largo plazo: la nunca terminada consolidación de la
República, sus tradiciones de inequidad y exclusión, los obstáculos culturales a la integración nacional. Por
otro lado, factores específicamente políticos y de corto plazo: las limitaciones de las elites políticas y las
falencias del Presidente Toledo y su gobierno.
Los distintos grupos de líderes consultados respondían de maneras también diferentes. Los políticos
personalizaban más las responsabilidades, en el Presidente Toledo y en menor medida en otras figuras
políticas de primer plano. Ninguno de los políticos consultados pensaba que “la clase política” en general, o
“el Congreso”, agravaban los problemas del país, pero una minoría significativa mencionaba a los partidos
(¿a los otros partidos, tal vez?). El grueso de las respuestas de los empresarios y de los líderes de opinión, a
la inversa, aludía a sujetos políticos plurales. Para la mayoría de los empresarios el principal problema
estaba en “la clase política”, y luego en el Congreso; para los líderes de opinión, en cambio, el factor más
problemático estaba en los partidos, y luego en la clase política.
entre las elites peruanas si, y solamente si, la opinión mayoritaria entre todos los consultados es también mayoritaria entre los
empresarios, los políticos y los líderes de opinión separadamente considerados.
20
•
El destino del gobierno de Toledo
La economía seguiría creciendo al mismo ritmo (desempeño excelente en la región) o aún más rápidamente.
Sólo uno de cada diez consultados (todos ellos simpatizantes de la oposición) opinaban que la economía se
enlentecería. A pesar de esta visión optimista de la economía, los liderazgos peruanos creían, como se ha
visto, que la situación del país era de pre – crisis o de crisis. También pensaban que en el futuro cercano
(hasta después de las elecciones presidenciales de 2006) la situación seguiría igual o empeoraría. Sólo uno
de cada diez consultados opinaba que a corto plazo la situación iba a mejorar. La conflictividad social, en
particular, crecería (así pensaban seis de cada diez consultados) o a lo sumo seguiría igual; ningún
consultado creía que disminuiría. Las actividades del neo senderismo se mantendrían aproximadamente
iguales. En general, la capacidad del gobierno para enfrentar todas estas situaciones (que ya era mediocre)
más bien se deterioraría.
Pero a corto plazo las elites no esperaban que la situación política empeorara dramáticamente. En particular,
no esperaban un desenlace de ruptura. Salvo imprevistos significativos, las instituciones continuarían
funcionando no peor que hasta ese momento, el Presidente Toledo completaría su mandato26, las elecciones
tendrían lugar en las fechas previstas, y de allí surgiría el nuevo gobierno. A pesar de que no se avizoraban
mejorías significativas en la situación, se esperaba un desenlace político dentro del marco institucional. Al
menos a corto plazo, entonces, el muy buen desempeño esperado de la economía coexistiría con una
situación de pre – crisis o crisis, con niveles de conflictividad social en aumento, en el marco de una
situación política complicada. Pero el Presidente Toledo terminaría su mandato. Del conjunto de las
entrevistas surgieron algunos factores (esencialmente políticos) que ayudan a entender por qué los
consultados esperaban este desenlace:
la oposición política frontalmente antisistema (lo que quedaba del aparato militar de los grupos alzados)
estaba limitada por sus propias carencias. La oposición desleal (el neo senderismo) aún estaba en una
etapa “de acumulación de fuerzas”. Aquí no había recursos suficientes como para forzar la caída del
Presidente (suponiendo que eso estuviera en su interés, supuesto no necesariamente correcto);
la oposición que podía calificarse como leal (o en el peor de los casos semi – leal) tenía un polo
principal, el PAP, el partido más antiguo y extendido del país. Ninguna otra fuerza política peruana
tenía su trayectoria y antigüedad, ni la fortaleza de las adhesiones partidarias asociadas a ellas.
Organizacionalmente era también el mayor de los partidos, aunque su tamaño electoral dependía de las
circunstancias y las candidaturas. Para el PAP (aún sin considerar la firmeza de sus convicciones
democráticas, que en última instancia podían impulsarlo a apoyar a Toledo) no era conveniente una
imagen agitadora o conspiratoria contra el presidente, porque eso reavivaría recelos y desconfianzas
históricas en su contra. Su camino hacia el gobierno pasaba por una victoria dentro del marco
institucional. Aquí no había interés en la caída del Presidente;
el resto de la oposición leal o semi- leal, que no era homogénea, también tenía en común su oposición
histórica hacia el PAP. Mientras Alan García estuviera en buena posición en las encuestas, para cada
uno de los miembros de esa oposición dividida su oportunidad probablemente estaba en la segunda
vuelta presidencial, o en una amplia alianza pre – electoral difícil de construir, y con una lógica política
similar a la de una segunda vuelta. Cualquier otra situación (nuevamente, aún sin considerar la firmeza
26
Ante una pregunta concreta sobre si el Presidente Toledo terminaría su mandato, ocho de cada diez consultados (79%)
respondieron que sí. Sólo el 18% opinó que Toledo renunciaría o sería obligado a dejar la presidencia.
21
de sus convicciones democráticas) arriesgaba subrayar la prominencia del PAP, fortaleciéndolo aún
más. Tampoco aquí había interés en la caída del Presidente;
la administración y el presidente recibían el apoyo de la comunidad empresaria, aunque sólo sea como
second best.27 El estudio no preguntó esto directamente, pero el conjunto de la información es claro: los
empresarios eran casi siempre los más optimistas, y sus opiniones estaban mucho más cerca de las
opiniones de los políticos del gobierno que de los de la oposición;
en este marco el otro gran “poder fáctico” nacional, el militar, aún considerando exclusivamente su auto
interés institucional (otra vez, sin considerar la firmeza de sus convicciones democráticas), teniendo en
cuenta las circunstancias internacionales del momento difícilmente arriesgaría su situación buscando la
caída del Presidente;
en síntesis: nadie realmente poderoso tenía interés en una ruptura institucional, ni quería que el
Presidente Toledo terminara su mandato anticipadamente.
Esta última conclusión fue presentada en un informe de avance a fines de 2004, cuando todavía era noticia;
en el segundo semestre de 2004 una ola de rumores afirmaba insistentemente que el Presidente Toledo no
terminaría su mandato. En el momento de la revisión final de este informe, a principios de 2007, este
pronóstico en particular es apenas una nota histórica. Pero los resultados de las entrevistas continúan siendo
directamente relevantes para el propósito actual. A casi dos años de distancia, los principales pronósticos de
corto plazo de los consultados resultaron esencialmente correctos, y esto asigna particular interés a los
juicios de mediano plazo de los entrevistados, y a las razones que explicaban el pronóstico sobre el futuro
del Presidente Toledo.
3.6. La influencia de los medios de comunicación
El papel de los medios de comunicación preocupaba a muchos de los consultados, y merece ser examinado
separadamente. Para la mayoría de los especialistas en el tema los medios de comunicación peruanos
desempeñaron un papel positivo en la construcción democrática, pero en los últimos años, por diversas
razones, estarían agravando (y a veces, para algunos, creando) los problemas señalados en las secciones
anteriores.28 Además, la actitud hacia la democracia (hacia sus contenidos, principios y prácticas) de buena
parte de los medios sería por lo menos ambigua o ambivalente.
Los medios de comunicación de masas se encontrarían en el centro de los procesos políticos peruanos,
influyendo vigorosamente en la construcción del campo político. En ellos prevalecería un rol fiscalizador,
especialmente sobre el Presidente y su entorno. Ya desde los años noventa la crisis de los partidos y la
debilidad de las instituciones políticas posibilitó (o impulsó) que los medios asumieran un papel creciente
en el proceso político. En muchos casos los medios influyen sobre la agenda política a través de denuncias
periodísticas (no necesariamente bien fundamentadas, ni motivadas honestamente) que aparecen como un
sucedáneo de la justicia, y que suelen durar poco (hasta la aparición de la próxima, sin que la anterior se
haya clarificado). También suelen sobredimensionar las protestas sociales, especialmente en el interior del
país, donde los partidos representados en el Congreso tienen escasa o nula presencia. Esta relación entre
27
Para muchos observadores la primera preferencia de los empresarios seguía siendo Fujimori (idealmente, sin sus excesos y sin
Montesinos).
28
Esta sección se apoya en los ensayos de Mirko Lauer y Zenaida Solís.
22
medios y partidos tiende a formar un círculo vicioso: los medios pesan mucho porque los partidos pesan
poco; cuanto menos pesan los partidos, más tienden a pesar los medios.
Después de la caída de Fujimori (y de Montesinos) los medios peruanos tuvieron su “descompresión” y su
destape, y la autocensura desapareció. Los medios no ocultaron los aspectos positivos de la gestión del ex
Presidente Toledo, como su aporte al restablecimiento de la democracia, el Acuerdo Nacional, o la
descentralización y regionalización. Pero estos aspectos favorables resultaron desbordados por un aluvión
de denuncias y descalificaciones mucho más sensacionalistas (y probablemente también más vendedoras):
episodios dudosos, como el caso Bavaria, que cuestionarían su honestidad y/o la de su gobierno; la
remuneración presidencial (y la de su esposa, y el origen de esta última); su estilo de vida; la historia de su
hija extramatrimonial Zarai. Estas denuncias han recibido mucho más espacio y atención que los aspectos
positivos de la gestión presidencial. Tanto como las sustancias importan las formas:
“Durante la cobertura del discurso de 2005 sobre el estado de la nación, por ejemplo, el programa
informativo de TV más importante del país mostró insistentemente a legisladores bostezando y
roncando durante el discurso. Canciones y subtítulos ridiculizaban al presidente; los periodistas
comentaron que figuras que parecían apoyar a Toledo habían sido pagadas por el gobierno.”
(McClintock 2006a, p.98)
Parece claro que al menos parte de la mala imagen pública del gobierno de Toledo y del propio ex
Presidente (especialmente a mediados de su mandato; en 2004, según algunas encuestas internacionales, la
suya llegó a ser la peor imagen presidencial registrada en toda América Latina) estuvo vinculada al nuevo
estilo de los medios de comunicación peruanos.
Los medios peruanos, entonces, desempeñarían un papel contradictorio. Por un lado, no hay democracia sin
medios realmente abiertos e inquisidores, y según los observadores, los medios tuvieron un papel
importante en la reconstrucción democrática. Sin embargo, todo lo recién expuesto sugiere que los nuevos
estilos de comunicación predominantes en los medios tienden a fijar la agenda con criterios en ocasiones
demasiado comerciales o partidistas (en sentido idológico), y a debilitar a los presidentes, a las instituciones
públicas y al sistema de partidos. La paradoja es clara: los medios (y sus libertades) son imprescindibles
para la democracia, como efectivamente lo han sido en Perú, pero también estarían contribuyendo a
socavarla y limitarla.
4. LA CONSTRUCCION DE LIDERAZGOS
Las dificultades institucionales y los problemas de los partidos políticos otorgan particular importancia a las
formas de construcción de los liderazgos políticos en la sociedad peruana, porque
“durante la mayor parte del último cuarto de siglo los presidentes tomaron las principales decisiones
sobre políticas [policies] de formas arbitrarias y personalistas, y en la práctica los controles y
equilibrios formales no funcionaron bien (...). Con pocas excepciones, ni el Congreso ni las otras
ramas ni niveles del gobierno han desempeñado roles efectivos en la definición de la agenda política
nacional” (Morón y Sanborn 2006, p. 38 y p. 3).
Los mismos autores concluyen su discusión con un juicio más bien pesimista:
23
“en muchas esferas la construcción de políticas continúa siendo un proceso arbitrario e
impredecible, que conduce a políticas de baja calidad, pobremente implementadas y fácilmente
reversibles ... la inestabilidad del régimen político per se ha dificultado el desarrollo institucional de
largo plazo. (id., p. 3)
La inestabilidad de los regímenes políticos peruanos a lo largo del último medio siglo es efectivamente
extrema incluso para los parámetros de una región inestable. Mainwaring y Hagopian identifican doce
cambios de régimen en Perú entre 1945 y 2003, la cifra más alta para toda América Latina durante ese
período (en segundo lugar aparece Argentina, con diez cambios de régimen)29. En estas condiciones, sin
liderazgo presidencial difícilmente podrá haber construcción institucional de largo plazo, ni calidad ni
estabilidad en la formulación de políticas. Por eso las formas de construcción de los liderazgos son
cruciales.
4.1. “Outsiders” partidarios
En seis meses Fujimori pasó del anonimato político a presidente. El ascenso de Toledo no fue tan
meteórico, pero también fue veloz. El ascenso de Ollanta Humala fue nuevamente meteórico: ganó la
primera ronda de las elecciones presidenciales de 2006 y casi llegó a la presidencia, cuando seis meses atrás
de la primera ronda muy pocos lo esperaban. En los tres casos el ascenso ocurrió por fuera de los partidos.
De ahí el calificativo: outsiders partidarios, en relación a los partidos establecidos. No son los únicos casos.
En términos político - partidarios Mario Vargas Llosa o Javier Pérez de Cuellar, por ejemplo, también
podrían ser caracterizados como outsiders. En los últimos quince años, en suma, los outsiders partidarios
han tenido fuerte presencia en la escena política peruana.
La abundancia de outsiders (en sentido amplio, como se indica más abajo) muestra algunas virtudes y
problemas de los sistemas que los permiten o fomentan. La principal virtud está en que, salvo
circunstancias extraordinarias, este tipo de ascensos políticos sólo ocurren en un orden efectivamente
competitivo. Necesitan como mínimo democracias “electorales” genuinas. No se trata solamente de lo
obvio (que estos outsiders políticos deben ganar elecciones para llegar a presidentes). Si el orden político
no es realmente una democracia electoral, entonces las organizaciones políticamente predominantes
funcionan como “selectorados” que restringen fuertemente la gama de las opciones posibles. La
competitividad de los sistemas que producen (y toleran) outsiders debe ser real: no puede ser sólo
apariencia. Los ascensos de Fujimori, Toledo y Humala muestran hasta qué punto la política peruana que
los permitió era abierta y competitiva.30
¿Cuál es el problema que muestra el ascenso político de los outsider? No es necesario demonizarlos para
apreciar porqué su proliferación es problemática. El “buen outsider” no es un imposible, del mismo modo
que el buen autócrata tampoco lo es. Pero los peligros para la democracia aumentan con los outsiders, como
lo muestran la discusión comparada y la experiencia reciente del Perú.31 Los riesgos aumentan por las
condiciones en las que se forman los distintos tipos de líderes: el problema de fondo no está en los outsiders
29
Mainwaring y Hagopian (2005, p. 3) clasifican a los regímenes políticos de la región durante ese período en tres grandes tipos:
democráticos, semi-democráticos y autoritarios.
30
Una segunda virtud, aunque sólo potencial, podría estar en la capacidad de renovación de los outsiders. Por definición deberían
estar menos limitados o condicionados por el orden existente que los insiders, y deberían tener mejores posibilidades que ellos (a
otras condiciones aproximadamente iguales) para la renovación de elencos, estilos y políticas.
31
Sin embargo, la experiencia peruana reciente también muestra que el nexo entre outsiders y riesgos para la democracia no es
necesario: los triunfos (y gobiernos) de Fujimori y Toledo condujeron a resultados institucionales muy distintos.
24
en sí mismos, sino en los partidos. Los ascensos por fuera de los partidos establecidos sólo pueden ocurrir
en condiciones de considerable desgaste, desarraigo y descrédito de esos partidos. De lo contrario, las
ventajas que sus líderes y candidatos tienen por el sólo hecho de serlo (su exposición a los medios, su
experiencia, sus vínculos con las “fuerzas vivas”) son decisivas. Los outsiders, en suma, sólo existen con
partidos débiles, desacreditados. Esta clase de partidos poco puede hacer frente a un outsider “difícil” que
llega a presidente. Los partidos con más arraigo y credibilidad tienen más capacidad de negociación con sus
propios candidatos. De alguna manera los “socializan” internamente (esa es una de las consecuencias del
desarrollo de las carreras políticas dentro de los partidos); suelen ser mejores filtros para personalidades
“difíciles”, porque para ascender en las internas partidarias es necesario hacer mucha política práctica; y si
esto falla, tienen muchos más recursos que los partidos débiles para poner límites a un presidente “difícil”.
Naturalmente, los partidos razonablemente funcionales tampoco pueden garantizar buenos presidentes.
Pero hacen que los presidentes realmente “difíciles” sean, en promedio, menos probables.
A fines de 2004 y principios de 2005 varios observadores consideraban que los cambios en la legislación
electoral podían evitar, o ya habían frenado, la proliferación de outsiders partidarios. Esos cambios habrían
vuelto muy difícil, o imposible, el ascenso de nuevos outsiders. La primera versión de este informe no
compartía esta idea:
“Es posible, pero no es seguro, que tengan razón. La legislación electoral podría volver a cambiar. Y
si no cambia, la historia exacta de Fujimori probablemente es irrepetible, pero esto cancela sólo un
tipo posible de outsider. Por ejemplo: hasta los partidos establecidos pueden llevar outsiders como
candidatos. Lo que importa no es la fuerza política que candidatea, sino la historia política del
candidato dentro de esa fuerza. Si el candidato hizo carrera dentro del partido y allí ganó su
liderazgo, entonces no es un outsider. Pero si un partido débil negocia la candidatura presidencial
con una figura externa sin partido, tal vez porque la ve como el único camino posible hacia el
gobierno (y en todo caso como el mal menor en las circunstancias), entonces ese candidato, por más
que lo sea de un partido establecido, realmente es un outsider. Por éste u otros caminos, mientras las
dos circunstancias anteriores se mantengan (política democrática, abierta y competitiva; partidos
muy debilitados), pueden aparecer otras formas de outsider. Concluir que el ciclo de los outsiders en
la política peruana ya está terminado parece un tanto prematuro.” (PAPEP 2005)
El curso de los acontecimientos y la historia de Ollanta Humala sugieren que esta perspectiva es correcta. Si
esto es así, el ciclo de los outsiders partidarios peruanos seguirá potencialmente abierto mientras la
situación de los partidos no cambie. Aunque el argumento anterior no predice que inevitablemente
aparecerán nuevos outsiders, sí afirma que la combinación de una democracia efectivamente competitiva y
las circunstancias actuales de los partidos favorecen su aparición.
4.2. “Outsiders” del orden social y económico establecido
Al analizar los liderazgos personales la condición de “outsider” también podría definirse en términos más
amplios, en referencia a otras instituciones, y no solamente a los partidos políticos. Por ejemplo:
históricamente, hasta 1990 el grueso de los presidentes peruanos ha sido líder en alguna clase de institución
de relevancia nacional antes de llegar a la presidencia. Estas instituciones eran relevantes también, de un
modo u otro, para el ascenso político de estos líderes y para el ejercicio del gobierno. Los partidos son sólo
una de ellas; las fuerzas armadas, o los grandes grupos empresarios, o incluso las iglesias, también son
“instituciones de relevancia nacional” en este sentido.
25
Desde este punto de vista, uno de los aspectos realmente nuevos en los casos de Fujimori, Toledo y Humala
es el carácter extremo de su condición de outsiders. No son solamente outsiders partidarios: no es fácil
identificar (y en cualquier caso se trataría de juicios discutibles) en qué clase de institución habrían
cimentado su condición de líderes de estatura nacional antes de llegar (o “casi” llegar, en el caso de
Humala) a la presidencia. Fujimori tuvo una carrera universitaria exitosa, pero no en una institución de
primera línea y visibilidad nacional. Toledo también tuvo una carrera exitosa, pero más bien la de un
técnico (“tecnócrata”) internacional; ciertamente su perfil no era como el de Pérez de Cuellar, por ejemplo.
Las características de la carrera militar de Humala son muy discutibles. Por un lado, como candidato y
teniente coronel retirado tuvo aparentemente tanto apoyo en el ejército que un observador comentó que
Humala “no era un ‘outsider’ sino un ‘insider’ proveniente del más viejo de los partidos políticos peruanos
-los militares” (McClintock 2006a, p. 100). Por otro lado, sin embargo, “su carrera militar no fue
particularmente distinguida” (McClintock 2006b, p.10).
Si la condición de outsider se define efectivamente en términos más amplios (“en referencia a otras
instituciones, y no solamente a los partidos políticos”), eso abre un abanico relativamente amplio de
posibilidades. La relevancia de cada una de esas instituciones nacionales a estos efectos es difícil de
establecer a priori. ¿Hay alguna que parezca de antemano políticamente significativa? En las circunstancias
peruanas la respuesta más promisoria parece ser “todas las instituciones capaces de funcionar como
indicadores de pertenencia a la cúpula del orden social y económico establecido”. Si las grandes mayorías
perciben una sociedad peruana “de dos estamentos segregados”, uno de los cuales (el de arriba) puede
llamarse oligarquía, y es visto como conservando exitosamente su posición económica y social, excluyendo
o bloqueando al grueso de la población (como ya se argumentó más arriba en 3.1.), entonces, para los que
así perciben las cosas, todas las instituciones y “marcadores” que identifican a los insiders de ese orden
establecido (“oligárquico”) pasan a ser poderosas constructoras de identidades políticas. Para dañar
gravemente a un candidato no sería necesario hacer campaña negativa en su contra: alcanza con establecer
claramente su condición “oligárquica” frente a la opinión pública. Ni siquiera sería necesario usar el
término “oligarquía”: basta con identificar al candidato o candidata con las “instituciones y marcadores”
cuyo significado ya conocen los peruanos.
Si se juzga según estos criterios, las biografías y “pasados institucionales” de Fujimori, Toledo y Humala
claramente no muestran “insiders”, sino outsiders del orden establecido. Las clases medias profesionales,
incluso las exitosas, no son parte de las oligarquías. Sus miembros pueden incluso estar en buenas
relaciones con ellas, pero si proclaman enfáticamente su oposición al orden establecido, sus identidades
confieren automáticamente cierta credibilidad a sus discursos. De ahí que aún ahora, después de una década
como presidente, minorías significativas pueden ver a Fujimori como outsider; esa década no cambió su
identidad. Por lo tanto, al menos en el momento de sus veloces ascensos políticos ninguna de esas tres
figuras fue solamente un “outsider” partidario: también eran outsiders del orden establecido.
4.3. “Outsiders” étnico - culturales
¿Cuáles son los grandes grupos étnico – culturales peruanos, y qué proporción de la población reúne cada
uno de ellos? Las distintas fuentes usan distintos criterios clasificatorios (no siempre explicitados), con
resultados también diferentes (McClintock 2006b, pp. 5-6). Los grandes números, según el World Factbook
de la CIA correspondiente a Perú (revisión del 14 de noviembre de 2006), serían los siguientes: la
población amerindia (indígena) incluiría el 45% de los peruanos, los mestizos (cholos) el 37%, los blancos
15%, y el 3% restante incluye negros, japoneses, chinos y otros grupos. Para la CEPAL, sobre la base “de la
información recopilada en los censos de 2000”, Perú tendría un 32% de población indígena, en cifras
26
absolutas la más grande de América Latina (8,5 millones), pero en términos relativos, como porcentaje de la
población total, más pequeña que las de Bolivia y Guatemala (CEPAL 2006, p. 29). Cualquiera sea la
fuente, la gran mayoría de los peruanos, alrededor de ocho de cada diez (o más), son mestizos y amerindios
(aunque distintas fuentes difieren en la proporción asignada a cada uno de estos dos grupos).
En dos países vecinos a Perú, Bolivia y Ecuador, la configuración étnico – cultural de sus respectivas
poblaciones ha tenido y tiene consecuencias políticas directas. En el Perú colonial también las tuvo. Por
ejemplo: la ejecución del Sapa Inca Túpac Amaru en Cuzco, cuarenta años después de la llegada de los
españoles, todavía podría ser vista como uno de los episodios finales de una guerra de conquista. Pero la
ejecución también en Cuzco de otro Túpac Amaru, en 1781, más de dos siglos después32, ya no puede ser
vista como un episodio adicional de la misma guerra de conquista. Fue parte de la represión de un
alzamiento contra el orden establecido, alzamiento cuya principal línea de fractura era étnica - cultural.
Todo esto es consensual, y sugiere que lo étnico cultural debería ser políticamente relevante también en el
Perú de hoy.
•
La posible irrelevancia política de lo étnico – cultural en el Perú contemporáneo
Por un lado, es claro que en estos últimos años las divisiones étnico – culturales en los vecinos Bolivia y
Ecuador han servido de base para la formación de movimientos o partidos políticos, y es igualmente claro
que eso no ha ocurrido en Perú. Sobre esto hay amplio acuerdo. Por otro lado, la conclusión del párrafo
anterior (“lo étnico cultural debería ser políticamente relevante también en Perú”) no parece muy
consistente con este resultado. Por esta razón el estudio comparativo más reciente sobre el tema considera
necesario explicar por qué en Perú no ocurrió lo que sí se observa en esos vecinos:
“En este aspecto Perú se destaca como una anomalía, particularmente cuando se compara su
situación con la ola de formación de movimientos indígenas en Ecuador, Bolivia, México,
Guatemala … ¿Por qué Perú ha seguido un camino diferente? ¿Por qué no encontramos la misma
clase de movimientos indígenas que han aparecido en el resto de la región y que dos siglos atrás
también ocurrieron en Perú?” (Yashar 2005, pp. 224 – 225)
Las explicaciones que sugiere Yashar son plausibles. Su argumento central es que a pesar de experimentar
procesos previos muy similares, en el plano nacional las comunidades y asociaciones indígenas peruanas no
contaron con las redes transcomunitarias ni el espacio político con el que sí contaron sus vecinos en estos
últimos años, porque en Perú esos espacios y redes “fueron severamente debilitados durante la guerra civil
de los años 1980s y 1990s” (Yashar 2005, p. 278). A esto se debería agregar que ese debilitamiento es en
parte un “daño colateral” inevitable, resultado de la virulencia, profundidad y extensión del conflicto contra
Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA), y en parte es también
consecuencia de estrategias deliberadas de algunos de los principales actores. Desde el punto de vista del
orden oligárquico y sus herederos sería suicida estimular (o tal vez simplemente tolerar) el desarrollo o
fortalecimiento de actores que, a la luz de toda la experiencia disponible (propia y ajena), terminarían
siendo enemigos enconados de “su” orden. Este argumento es general: puede ser tan cierto en Perú como en
sus vecinos. Pero lo que parece ser específicamente peruano es que la estrategia del extremo opuesto del
espectro ideológico también conducía al mismo resultado, aunque por razones muy diferentes. Al menos
desde 1968 los discursos políticos del velasquismo y de la izquierda definían deliberadamente las
oposiciones sociales y políticas en términos de clase, independientes de lo étnico. Las autoproclamadas
raíces marxistas de Sendero y el MRTA los llevaron luego en la misma dirección. Para la izquierda
marxista peruana del período, tal vez la más fuerte de América del Sur, la “raza” (como sustento de la
32
Esto es, al cabo de un período bastante más extenso que toda la vida independiente del Perú.
27
política) era una desviación de la “clase” (McClintock 2006b, p. 4); “en los escritos de Sendero, Perú
parecía ser (étnicamente) tan homogéneo como Japón” (loc. cit., citando a Carlos Iván Degregori). Y como
todas las desviaciones, debía ser “corregida”.
Puede haber debate sobre algunos detalles, pero lo esencial del argumento anterior es probablemente
aceptado por la mayoría de los comparativistas. Hasta aquí no hay problemas de fondo. Sin embargo, como
lo observó McClintock (id., p. 1), muchos observadores van bastante más lejos, y a partir de éstas y otras
consideraciones, y de las diferencias entre Perú y sus vecinos, concluyen que en Perú la política étnica no es
importante.
Los resultados del presente estudio coinciden con la observación de McClintock. En las pocas
oportunidades (en las últimas consultas, abril de 2005) en que los entrevistadores plantearon explícitamente
el tema (“¿las divisiones étnicas son, o podrían llegar a ser, políticamente importantes en Perú?”), la
mayoría de las respuestas fueron negativas o dudosas. Para algunos era “no” a secas: “aquí no es como en
Bolivia (o en Ecuador)”, para otros, “tal vez, pero difícil”. En ocasiones, incluso, los entrevistadores
(ninguno de ellos peruano) percibían algo más que un simple juicio de irrelevancia política; la problemática
étnico - cultural parecía ser un tema incómodo para algunos consultados. Los silencios y ausencias son
también significativos. La eventual dimensión política del tema étnico nunca apareció espontáneamente en
las consultas realizadas para el proyecto. Lo étnico sólo fue mencionado en forma anecdótica, vinculada
más bien al racismo y a sus implicaciones sociales o culturales, pero no políticas. En los ensayos
comisionados específicamente para este proyecto, lo étnico - cultural tampoco aparece como un asunto
políticamente importante.
Por último, el fracaso del presidente anterior, Toledo, en su intento de “etnicizar” la política peruana,
aportaría una prueba contemporánea adicional de la escasa o nula relevancia del clivaje étnico. Toledo
efectivamente lo intentó: primero llamó a su gestión “el gobierno de todas las sangres”; luego (algo
contradictoriamente con la afirmación anterior) sostuvo públicamente “a los cholos nos toca gobernar
ahora”; hizo una ceremonia no oficial de asunción presidencial en Machu Picchu, apuntando a la población
serrana e indígena; cuando las críticas comenzaron a doler, su círculo íntimo sostuvo que lo rechazaban
“por ser cholo”. Si lo intentó, y si la mayoría de los indígenas y mestizos finalmente lo rechazaron, esto
probaría que la “apuesta étnica” no funciona.
•
La perspectiva opuesta: las razones de la relevancia política de lo étnico-cultural
Es posible que esta conclusión sea apresurada. Comenzando por el último argumento, el fracaso “étnico” de
Toledo, la primera versión de este informe señalaba que, en sentido estricto,
“lo que esos acontecimientos muestran es que en este caso particular la ‘apuesta étnica’ no funcionó.
Podría ocurrir, simplemente, que el desencanto de la población con Toledo fue tan grande que
destruyó su imagen a pesar de la ‘apuesta étnica’. Nadie niega la presencia del racismo en la
sociedad peruana; sólo se discute sobre su profundidad o sus posibles consecuencias políticas33.
Parece claro, también, que parte de la visión crítica sobre Toledo incluye tintes racistas. En
ocasiones se le atribuye al presidente un doble código de comportamiento: ‘por una parte se porta
como anglosajón en política económica, y por otro lado como un cholo familiero en lo político’. A
33
Algunos consultados son claros (y duros) en estas materias. Uno de ellos sostuvo que el problema peruano no está en la
diversidad étnica, sino en la desintegración de la diversidad: “este no es un país integrado, esta no es una nación. Somos un
conjunto de nacionalidades que vivimos en un mismo territorio; entonces, como somos racistas, las nacionalidades no se respetan
y no se soportan, y se van alejando”
28
veces la afirmación ‘es un cholo’ suena derogatoriamente, y a veces se critica que ‘trata de parecer
indígena y ni siquiera lo es’. Para algunos sería problemático lo que el Presidente es, y para otros lo
que no es (y trata de aparentar), pero la identidad está definida siempre en términos étnicos. En parte
por estas razones (y en parte por su condición de outsider) el Presidente no es reconocido como un
miembro de las elites políticas tradicionales. Si lo étnico es tan importante para la construcción de
identidades, ¿es razonable descartar a priori su posible influencia política?” (PAPEP 2005)
Como ya se ha señalado, Fujimori, Toledo y Humala fueron outsiders en más de un sentido: outsiders
partidarios, y también outsiders del orden establecido. Los tres comenzaron con un discurso más bien
populista, no muy claramente definido, apuntando a los grupos menos favorecidos de la sociedad peruana
(básicamente indígenas y mestizos). También tienen otra cosa muy evidente en común: ninguno es blanco34,
la etnia minoritaria de la oligarquía colonial y post colonial, y a la inversa: varios de los principales
derrotados por ellos sí lo eran35. Parece difícil que esto sea una mera coincidencia. La identidad étnica más
bien fue uno de los factores que impulsaron sus ascensos políticos. Esto no es contradictorio con el hecho
de que la mayoría del electorado finalmente los haya abandonado. La sociedad peruana tiene larga
experiencia en conflictos y en el desarrollo de la participación política (experiencias ciertamente mucho
más extensas que su historia democrática). Ha mostrado su disposición a experimentar con alternativas
realmente nuevas (y al hacerlo también ha expuesto la magnitud de su insatisfacción con el estado de cosas
existente). No es un electorado ingenuo. Los peruanos pueden ser muy sensitivos a las divisiones étnico –
culturales de su sociedad, pero al menos hasta hoy no necesariamente reaccionan frente a ellas con
respuestas tribales y absolutas, ni tienen por qué aceptar plácidamente lo que ellos mismos perciben como
el mal gobierno de un cholo (o de un “chino”) sólo porque es cholo (o “chino”). Lo étnico cultural, en
suma, parece haber sido crítico en el ascenso a primer plano de varios líderes, aunque por sí solo no ha sido
suficiente para mantenerlos en esa posición. En particular, el factor étnico probablemente fue uno de los
factores cruciales en los ascensos políticos de Fujimori, Toledo y Humala, y en la llegada a la presidencia
de los dos primeros. Como lo resumió McClintock,
“la política étnica y racial ha sido decisiva (pivotal) en las elecciones presidenciales del país desde
1990” (McClintock 2006b, p. 1)
•
Etnia y outsiders
Las consideraciones precedentes, en conjunto, sugieren que lo étnico – cultural es políticamente importante
en el Perú contemporáneo, y también sugieren las causas de esa importancia. En los términos de la sección
precedente (4.2.), en Perú, hoy, la etnia sería uno de los principales marcadores “que identifican a los
insiders (del) orden establecido (‘oligárquico’)”. El líder o candidato que claramente no es blanco,
especialmente cuando compite contra alguno que sí lo es, tiende a ser visto como un outsider del orden
establecido.
En efecto: si se acepta la relevancia política de la condición de outsider (y de su opuesto, insider) “del
orden establecido”, las razones que hacen que la etnia sea uno de sus indicadores más directos parecen
históricamente muy claras. Blancos fueron primero los conquistadores y luego las oligarquías (las elites
dominantes) coloniales y post coloniales. El orden pre-colonial incluía distintas etnias y lenguas, y aunque
su reemplazo por el orden colonial no puede explicarse sin la colaboración de curacas y jefes locales, el
34
Coloquialmente Fujimori y Toledo suelen ser llamados, respectivamente, “el chino” y “el cholo”.
El contraste parece particularmente notable en el caso de Mario Vargas Llosa (y su trayectoria intelectual y social) versus
Fujimori.
35
29
régimen colonial tendió a homogeneizar desde muy temprano esa diversidad étnica original, reduciéndola a
la dicotomía europeos – indios. Según Murillo Serna, los españoles crearon
“una categoría general … más amplia, la de los indios (…) los autóctonos: indios comunes o curacas,
antiguos sacerdotes o señores étnicos, indios puros o mestizos, por primera vez comenzaron a percibirse
como indios. El concepto de indio apareció, por primera vez, … como categoría de una identidad
global, … donde los indios deben reconocerse en una posición común frente a los europeos.” (Murillo
Serna 2005, pp. 205 y 206, subrayados del original)
Luego de las primeras y caóticas décadas posteriores a la independencia, el “civilismo” de la así llamada
República Aristocrática de fines del siglo XIX y principios del siglo XX continuó empujando en la misma
dirección:
“Sólo se reconocía al indígena como peruano cuando éste se negaba a sí mismo y se pareciera más al
criollo por el manejo de registros culturales occidentales. El castellano, la educación, el ejército fueron
los mecanismos de homogeneización forzada que se utilizaron para la construcción de una
diferenciación cultural binaria indios y no indios.” (id., p. 211)
El desarrollo del capitalismo, de la participación política, y luego los ensayos de construcción democrática
del último cuarto de siglo, todos ellos contribuyeron de distintas maneras a frenar o al menos limitar estas
dicotomizaciones forzadas. Pero seguiría siendo cierto que al cabo de casi dos siglos de independencia, el
Perú, “heredero de una tradición colonial excluyente, no pudo … formular un proyecto de nación
multicultural (…) los ‘otros’ … no podían ser sujetos de plenos derechos mientras no se civilicen por medio
de los mecanismos inclusivos que determinaban las propias elites” (op. cit., pp. 221 y 222). En estas
condiciones, incluso un ostensible escéptico sobre la relevancia “objetiva” de lo étnico en la política
peruana se ve obligado a concluir:
“(Perú sigue siendo) una sociedad en la que el poder y las oportunidades están concentrados en las elites
(…). Lo racial complica las cosas: en la imaginación de mucha gente esa línea divisoria también
enfrenta a una elite mayoritariamente blanca contra una población ‘indígena’. La oposición entre
‘blancos’ e ‘indígenas’ es extremadamente inadecuada en un país en el cual el grupo predominante, por
mucha diferencia, es el de los mestizos. A lo largo de todo el país a nivel local es realmente imposible
distinguir la raza de los ‘opresores’ de la de los ‘oprimidos’. Pero esta percepción muy extendida
alimenta las tensiones del tejido social”. (Alvaro Vargas Llosa 2006, p. 22, énfasis agregado)
Desde este punto de vista los criterios étnico - culturales no serían “objetivamente” apropiados para
identificar a los miembros de las elites establecidas. Pero aún así serían políticamente relevantes, porque
continúa vigente una “percepción muy extendida” que tiende a igualar la oposición blancos / no blancos con
la oposición insiders / outsiders del orden establecido.
•
Los problemas potenciales de la politización según líneas étnico - culturales
Por un lado, la etnia puede ser uno de los ingredientes capaces de inclinar la balanza política, como ocurre
en Perú. Por otro, en algunas circunstancias (Bolivia, Ecuador) la división o clivaje étnico puede activarse
políticamente. Entre estas dos situaciones (factor “influyente”, o incluso “decisivo”, y “clivaje activado”)
hay una distancia considerable; la segunda implica necesariamente a la primera, pero no a la inversa. Para
que pueda hablarse de clivaje activado es necesario que exista alguna clase de organización o movimiento
definido en términos étnicos, y que su discurso y sus acciones (su campaña política, en suma) enfaticen su
identidad definida en esos mismos términos. Esto, en sentido estricto, no ocurrió en los casos de Fujimori,
30
Toledo o Humala. Por las razones ya expuestas, en las tres situaciones el factor étnico probablemente actuó
como uno de los atributos más importantes en la definición de las imágenes públicas de los candidatos. Pero
no había un clivaje étnico activado.
Sin embargo, en circunstancias apropiadas un liderazgo eficaz y decidido podría activar políticamente las
divisiones étnicas, vinculando la memoria histórica con las realidades de la sociedad peruana de hoy, y
creando una organización o movimiento destinado a revertir esas injusticias históricas. Podría usar un
programa movilizador en algunos aspectos similar a los de los últimos outsiders, combinado con temas y
acciones que han mostrado su eficacia en Ecuador y en Bolivia. Es difícil anticipar con precisión las formas
de las estrategias capaces de activar los clivajes étnicos peruanos. Pero es aún más difícil afirmar que son
imposibles, que en Perú no existen “estrategias activadoras” potencialmente ganadoras. Como ya se había
observado en la primera versión de este informe,
“Por un lado, y aunque hasta hoy no han sido exitosos, existen grupos que están buscando
activamente esas ‘combinaciones (estrategias) ganadoras’. Algunas iniciativas aparentemente
absurdas de Humala (porque estaban condenadas al fracaso) pueden ser vistas como un ensayo de
construcción de caminos similares a los de Lucio Gutiérrez en Ecuador o Hugo Chávez en
Venezuela (y desde esa perspectiva claramente no son absurdas)36. Humala podría tener más éxito
en el futuro (tal vez cambiando algunos aspectos de su mensaje y sus acciones); otras figuras más
afortunadas podrían recorrer el mismo camino. Por otro lado, muchos de los factores que (sumados a
las divisiones étnicas) han probado ser explosivos en Bolivia, como la relativamente débil
integración del territorio nacional, los problemas históricos con Chile, el gas, las relaciones
complejas con grandes compañías extranjeras, o la coca, también están presentes en Perú. Todavía
no han sido combinados apropiadamente, pero nada impide que en Perú aparezcan figuras como
Felipe Quispe o Evo Morales (que ya se ha reunido, en Cochabamba, con representantes del
Movimiento Humala).” (PAPEP 2005)
Al llegar a este punto un escéptico podría conceder el argumento (“está bien, el factor étnico es importante
o muy importante en la política peruana”), para agregar después: “esto es el resultado casi inevitable de
siglos de exclusión; ¿acaso hay aquí algo problemático?”. La pregunta es pertinente. Por ejemplo: en un
Perú democrático37 la activación política del clivaje étnico conduce casi seguramente a un presidente cholo
o indígena; entonces, ¿ése sería el problema?. Claramente, no. El problema no es un presidente amerindio o
mestizo. Perú ya los ha tenido desde el siglo XIX38, y su identidad étnica no fue particularmente
problemática. Que lo étnico – cultural sea políticamente muy relevante tampoco es en sí mismo
problemático. Lo que sí puede ser problemático es la expresión y activación del clivaje étnico, y las
consecuencias de esa activación. Dicho de otra manera, lo que puede ser problemático no es que el
presidente sea indígena o mestizo, o que su etnia lo ayude a ganar elecciones, sino la forma del proceso
político que lo lleva a la presidencia.
Lo que las experiencias boliviana y ecuatoriana realmente han tenido y tienen en común no es un presidente
o aspirante a presidente mestizo o indígena, sino niveles de conflictividad social, inestabilidad política,
36
I.e., la figura del militar con ciertas características y aspiraciones que estando aún en servicio activo adquiere visibilidad y
simpatías por ciertos hechos aparentemente absurdos o irracionales, porque era imposible que consiguieran sus objetivos
declarados, pero luego capitaliza esos activos políticos (“visibilidad y simpatías”) para llegar finalmente a la presidencia. Desde
esta perspectiva el objetivo real de las acciones era la construcción de esos activos políticos, y por lo tanto las acciones en sí
mismas no eran absurdas ni irracionales; al contrario.
37
Y con la composición de la población arriba indicada: alrededor de ocho de cada diez peruanos son indígenas o mestizos.
38
Una de las figuras emblemáticas es la del General Andrés Cáceres, caudillo mestizo en la Guerra del Pacífico, que también
hablaba quechua, elegido presidente después de la guerra.
31
polarización y riesgos de violencia generalizada mucho más altos y estructurados que los existentes hoy en
Perú. La causa de estas situaciones difíciles es que, en el contexto histórico común a los tres países andinos,
la activación de los clivajes étnico - culturales coincide perfectamente con, y por lo tanto fortalece a, todas
las otras tensiones existentes en las tres sociedades. Este es un resultado clásico y bien conocido: cuando la
multiplicación de clivajes ocurre de manera tal que las distintas divisiones coinciden (esto es, cuando sus
líneas de fractura coinciden), entonces las tensiones generadas por cada una de esas divisiones se
multiplican (se potencian mutuamente). Cuando los clivajes se entrecruzan, en cambio, los conflictos
originados en los diferentes clivajes se contrarrestan mutuamente, y la resultante final es un debilitamiento
de las tensiones. En Bolivia y en Ecuador, como en Perú, los históricamente excluidos, los pobres, los
discriminados, son los indígenas y mestizos, que también son la gran mayoría de la población. Las líneas de
fractura coinciden. La activación política del clivaje étnico – cultural agrega una fuente muy poderosa de
identidades sociales a la motivación, fiereza e intransigencia de los conflictos políticos. Bolivia y Ecuador
ya tienen clivajes étnico – culturales políticamente activados. Perú no, y en este sentido preciso los que
dicen “Perú no es como Bolivia o Ecuador” tienen razón. Pero reúne un conjunto de condiciones en muchos
aspectos similares a las de sus vecinos, y sus clivajes étnicos podrían activarse, con las mismas
consecuencias ya experimentadas por sus vecinos. Este es el problema potencial.
4.4. Los distintos tipos de “outsiders” como instrumentos analíticos
Hasta ahora, en parte por el peso de la costumbre, y en parte a falta de una alternativa claramente preferible,
se ha empleado el término outsider, algo confusamente, en dos sentidos diferentes. Por un lado se hace
referencia a los diferentes tipos de outsider: “partidarios” (examinados en 4.1.), “del orden establecido” (en
4.2.) y “étnico – culturales” (en 4.3.).
Por otro lado, cada uno de estos tipos de outsider es una “variable” que especifica posibles características
de los líderes políticos. Cada tipo de outsider tiene al menos dos posibles valores: estar “afuera” (de los
aparatos partidarios; del establishment; del tipo étnico – cultural dominante, los “blancos”), o estar
“adentro” de ellos39. El término outsider también se ha empleado para indicar a los que están “afuera” en
cada uno de esos tipos de outsider (y el término insider para rotular a los que están “adentro”). En suma, se
ha usado el mismo término para nombrar una clase o tipo de variables, y también para rotular uno de los
posibles valores (o “categorías”) de esas variables. El contexto siempre clarifica en qué sentido se usa el
término, pero es importante recordar la diferencia.
¿Con qué criterios se “mide” el valor de esas variables, o se clasifica a un líder como “adentro” o “afuera”
en cada tipo particular de outsider? Puesto que el objetivo es evaluar las principales consecuencias de estas
variables en una política competitiva y democrática (como mínimo “democracias electorales”), el criterio
decisivo es la percepción de la mayoría del electorado. Idealmente, los mejores indicadores serían los que
resultan de encuestas de opinión pública. En su ausencia, las imágenes y preferencias de las elites, los
mensajes de los medios de comunicación, y las conductas del establishment también aportan elementos de
juicio útiles, aunque sólo accesorios de lo realmente decisivo, el juicio de las mayorías. En el apartado
siguiente se presenta un análisis preliminar que clasifica a los principales candidatos presidenciales desde
1990 hasta 2006 tratando de respetar estos lineamientos, aún cuando en ocasiones la información disponible
era sólo aproximada.
39
Cuando se analiza un único tipo de outsider no necesariamente debe emplearse una dicotomía pura “adentro / afuera” para
identificar las posiciones de los líderes. Se podrían considerar más de dos clases. Desde el punto de vista del orden establecido,
por ejemplo, es claro que aunque todos sean outsiders en sentido amplio, Evo Morales o Lula comenzaron sus carreras políticas
desde una posición muy diferente a las de Chávez, Fujimori o Toledo.
32
La literatura sobre los outsiders en la política peruana se refiere básicamente al primer tipo de los
considerados aquí, el partidario. Esta clase de outsider presupone la existencia previa de un sistema de
partidos que cuenta con cierto arraigo, pero está experimentando una crisis muy aguda de legitimidad. En
América Latina los casos paradigmáticos son tal vez Venezuela y Perú. En este caso no se dispone de
información sistemática que indique, para todos los líderes considerados, hasta qué punto la opinión pública
los percibía como “adentro” o “afuera” de los partidos, de modo que la clasificación se hace a partir de las
trayectorias políticas previas de los candidatos. Para ser considerado “de adentro”, un candidato debe haber
llegado a líder destacado de un partido establecido; la simple adhesión o militancia sin liderazgo no es
suficiente.
El segundo tipo de outsider presupone la existencia de un “orden establecido” (u “oligárquico”) con ciertas
características históricas (económicas, sociales). Requiere, sobre todo, que el grueso de la población
perciba que el orden existente es de esta naturaleza (“oligárquico”), más allá de las características
“objetivas” (o “reales”) de ese orden. En este plano Perú no es un caso único en América Latina, pero sí es
uno de los más visibles. La clasificación de cada uno de los líderes es aquí aún más impresionista que en el
caso anterior.
En el Perú contemporáneo parece claro que el último de los tres tipos (el “étnico – cultural”) es un tipo
secundario o subsidiario del segundo de ellos (los outsiders “del orden establecido”), puesto que, como
resulta de la discusión de 4.3., la etnia es uno de los principales marcadores que ayudan a identificar a los
outsiders del orden establecido. La etnia puede definir por sí misma un tipo autónomo o independiente de
outsider sólo cuando existe un clivaje étnico activado (que en Perú, como se ha visto, no existe). Puesto que
éste es un tipo secundario de outsider, y en su aplicación empírica probablemente el más polémico40, la
discusión preliminar que sigue se concentra en los dos tipos centrales (“partidarios” y “del orden
establecido”).
Partiendo de los dos tipos principales de outsider (o de los tres, si se lo desea), es posible construir un
índice outsider (“en sentido amplio”) que resume hasta qué punto cada líder está “cerca” o “lejos” del
centro sociopolítico de la sociedad peruana. Aún si cada tipo de outsider (que ahora puede ser visto como
un indicador) se evalúa dicotómicamente, la combinación de dos o más tipos difícilmente puede expresarse
como una simple clasificación dicotómica. Se puede ser más o menos outsider; la condición admite
variaciones de grado. Si se asignara un punto a la condición de outsider (“afuera”) en cada uno de los dos
tipos centrales de outsider, y si luego se suma el resultado obtenido, el “puntaje” de cada líder político
podría variar desde cero (el insider total) hasta dos (el doble outsider).
La discusión precedente debería tener consecuencias observables, i.e., la condición de outsider en cada uno
de los tipos centrales, y en el sentido más amplio recién examinado, debería ayudar a ganar elecciones. Si
no las tuviera, el ejercicio es inútil. El tipo de consecuencia que se busca, sin embargo, no puede ser una
determinación absoluta. Ser más o menos outsider es un condicionante “estructural” que sesga la
competencia: el “más outsider” está en mejores condiciones para conseguir el apoyo popular (y por lo tanto
para ganar elecciones) que el “menos outsider”, pero eso no necesariamente ocurrirá en todos los casos. Lo
que realmente varía es la probabilidad de ganar. Un equivalente boxístico aproximado es el de las diferentes
categorías de peso y sus consecuencias. A otras condiciones aproximadamente iguales (vigor físico,
entrenamiento, habilidad o talento boxístico), el más pesado debería ganar (y por eso existen las categorías:
40
Los mestizos no son (no pueden ser) un grupo homogéneo. “Objetivamente”, algunos serán “más blancos”, otros “más
aindiados”. La línea divisoria, aún para una dicotomía cruda blancos / no blancos, es muy difícil de establecer, y muchos dirían
que es inevitablemente subjetiva. Y “subjetivamente” no se dispone de la información (de encuestas de opinión pública) que se
necesitaría para clasificar a los líderes.
33
para que la competencia sea razonablemente pareja). Si las condiciones no son iguales, un boxeador bien
dotado puede derrotar a otro de una categoría más pesada, pero de menores recursos boxísticos. Esto puede
ocurrir (y efectivamente ocurre) en el boxeo, y también en la competencia política. Esto vale tanto si se
considera sólo uno de los dos tipos centrales de outsider (en este caso hay sólo dos categorías: “adentro” es
la liviana, y “afuera” es la pesada) o cada uno de los tres valores del índice outsider (el “doble outsider” es
la más pesada de las tres categorías).
4.5. Los caminos a la presidencia desde 1990: evaluación preliminar
Mirando los resultados de las elecciones presidenciales peruanas desde 1990 hasta 2006 desde esta
perspectiva, ¿sus resultados apoyan las conclusiones de la discusión anterior? Como mínimo, ¿los
resultados son consistentes con esas conclusiones? Hay aquí siete elecciones (ignorando a estos efectos las
elecciones de 2000, que fueron denunciadas como fraudulentas): dos vueltas en 1990, 2001 y 2006, y una
única vuelta en 1995, cuando Fujimori obtuvo mayoría absoluta en primera vuelta. En cada una de las tres
segundas vueltas compitieron (por definición) sólo dos candidatos. En tres de las “primeras vueltas” (1990,
2001 y 2006) hubo tres candidatos “principales” (definidos como los que recibieron no menos de un quinto,
aproximadamente, de la votación total, y quedaron a mucha distancia de los candidatos menos votados), y
en la restante (1995) hubo sólo dos. El Cuadro 1, al final del informe, resume la situación. Considerando
sólo los dos tipos centrales de outsider, para simplificar la discusión, y tomando en cuenta solamente a los
candidatos “principales”:
•
•
•
•
•
•
en la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 1990 ganó Mario Vargas Llosa, un outsider
partidario que era además un insider del orden establecido, seguido por un doble outsider, Fujimori,
y detrás de Fujimori el candidato del PAP, Alva Castro, pero
en la segunda vuelta Fujimori fue más votado que Vargas Llosa y obtuvo la presidencia.
En 1995 el mismo Fujimori, que seguía siendo visto por los peruanos como un doble outsider, fue
reelegido directamente en primera vuelta, derrotando a Pérez de Cuellar, que en estas materias era
una figura similar a Vargas Llosa (outsider partidario, pero insider del orden establecido).
La primera vuelta de las elecciones presidenciales de 2001 fue ganada por otro doble outsider,
Toledo, seguido por el ex – presidente Alan García, un insider partidario que sin embargo seguía
siendo visto como un outsider del orden establecido. García superó (por muy pocos votos) a otra
insider partidaria (Lourdes Flores), que también era insider del orden establecido41, y
en la segunda vuelta Toledo volvió a ganar (a Alan García), y obtuvo la presidencia.
En la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 2006 se repitió la misma situación ya
observada en la primera vuelta de 2001: un doble outsider (esta vez Ollanta Humala) derrotó a
García, insider partidario pero todavía visto con mucha desconfianza por el establishment (y por eso
mismo todavía “afuera” del orden establecido). García volvió a recibir más votos que Lourdes
Flores (aunque esta vez la diferencia fue muy pequeña, aún más pequeña que la de 2001);
41
Lourdes Flores era percibida en esos términos por los observadores y por el electorado. Según Mathias Mäckelmann “Lourdes
Flores es vista por el grueso de la población como la candidata limeña de la clase alta que podría favorecer eventualmente a los
grupos de poder económico y olvidarse de los pobres”, imagen robustecida por la presencia del empresario Arturo Woodman
como candidato vicepresidencial (Mäckelmann 2006, p. 18). Tampoco la ayudó “que (sus) círculos políticos fueran estrechos y
blanquísimos (lily-white)” e incluyeran a otros destacados ex - aliados de Fujimori y Montesinos, además de Woodman
(McClintock 2006a, p. 102). Una encuesta de mediados de enero de 2006 publicada en El Comercio encontró que el 47% de los
encuestados decían que Humala era de clase baja; el porcentaje correspondiente para Flores fue 0% (citado en McCormick
2006b, p. 11).
34
•
sin embargo, en la segunda vuelta de 2006 el insider partidario, García, fue más votado que el doble
outsider, Humala, y volvió a la presidencia.
En primera vuelta (en las cuatro campañas: 1990, 1995, 2001, 2006) siempre hubo competencia entre algún
insider y algún outsider del orden establecido. Sólo en una de ellas ganó un insider (1990, Vargas Llosa),
que luego fue derrotado en segunda vuelta por el outsider (Fujimori); de las otras tres, en una (1995) el
outsider (Fujimori) ganó directamente en primera vuelta, y en las dos restantes (las primeras vueltas de
2001 y 2006) el insider no pudo llegar a la segunda vuelta (Lourdes Flores, en los dos casos42). Por lo tanto:
en todos los ciclos electorales del período hubo competencia entre candidatos principales que eran insiders
y outsiders del orden establecido, y en todos los casos el proceso culminó con un presidente outsider.
Considerando el otro tipo principal de outsider, el partidario, en la primera vuelta de 1995 ningún insider
llegó a candidato principal43, y ganó un outsider (directamente, sin necesidad de segunda vuelta). En las tres
restantes (1990, 2001 y 2006) hubo competencia, ganada en los tres casos por un outsider, pero fue
necesaria una segunda vuelta. Dos de ellas condujeron finalmente a un presidente outsider (1990 y 2001),
pero la última fue ganada por un insider partidario (García). En este caso, entonces, entre los cuatro ciclos
electorales del período sólo en tres hubo competencia en este plano, y en uno de ellos fue elegido presidente
un insider partidario.
En síntesis: las elecciones presidenciales desde 1990 hasta 2006 inclusive muestran, en primer lugar, que la
condición de outsider (en alguno de los dos tipos centrales, “partidario” o “del orden establecido”) ha sido
políticamente muy importante para la elección de los presidentes. Y en segundo lugar, la más influyente de
las dos condiciones resultó ser la de outsider del orden establecido. En este plano hubo competencia en los
cuatro ciclos electorales, y los cuatro eligieron un presidente outsider del orden establecido. En cuanto al
otro tipo, el “partidario”, los cuatro ciclos condujeron a tres presidentes outsiders y a uno insider.
¿Qué ocurre cuando se tienen en cuenta simultáneamente los dos tipos centrales de outsider? En
cinco de estas siete elecciones la competencia entre los principales candidatos se resolvió a favor del “más
outsider”. En estos casos la regla “del más outsider” funcionó de manera general. Cuando hubo tres
candidatos principales (las primeras vueltas de 2001 y 2006), la regla ordenó efectivamente la votación de
los tres candidatos: el más votado es “más outsider” que el segundo, que es “más outsider” que el tercero.
Si se consideran sólo las cuatro elecciones cuyo resultado eligió al presidente (las tres segundas vueltas,
más la primera y única vuelta de 1995), la regla del “más outsider” vale en tres de los cuatro casos,
proporción algo más alta que la registrada en las siete elecciones del período (cinco en siete).
Las dos excepciones a esta regla son las dos elecciones ganadas por insiders, la primera vuelta de 1990
(ganada por Vargas Llosa) y la segunda vuelta de 2006 (ganada por García). Estas dos excepciones fueron
elecciones diferentes a las demás también en otro aspecto importante. Considerando los votos a favor de
cada uno de los dos candidatos más votados como porcentajes sobre el total de votos emitidos, en la
primera vuelta de 1990 Vargas Llosa ganó a Fujimori por una diferencia pequeña de 3.0 puntos
porcentuales. Esta fue la más pareja de las siete elecciones presidenciales consideradas aquí. En la otra
excepción, la segunda vuelta de 2006, la diferencia entre los dos primeros fue más amplia (García le ganó a
Humala por una diferencia de 4.8 puntos porcentuales), pero fue la segunda elección más pareja de las siete
examinadas (el promedio de diferencias en las dos elecciones es de 4 puntos porcentuales). En las otras
42
Se ha sostenido que tal vez los resultados electorales de Lourdes Flores se deben más a su condición femenina que a otros
factores. Otros consideran que es posible que los votos que perdió entre los hombres por esa razón los haya recuperado entre las
mujeres.
43
Esta, naturalmente, es una evidencia adicional de la importancia de los outsiders partidarios.
35
cinco, donde sí funciona la regla “del más outsider”, la diferencia más pequeña entre los dos candidatos más
votados fue de 5.3 puntos porcentuales (y el promedio, en cifras redondas, fue 17 puntos porcentuales). La
“regla” no funcionó precisamente en las dos elecciones más parejas del período, como efectivamente cabía
esperar 44.
En consecuencia, la combinación de los distintos tipos de outsider también tiene efectos importantes y
claramente visibles (los “más outsider” corren con ventaja). Los efectos de esta combinación son vigorosos,
pero no son determinantes absolutos. En dos de las siete elecciones del período las circunstancias de las
campañas y las habilidades y recursos de los candidatos pudieron superar la influencia de estos factores,
aunque no fue fácil: estas dos elecciones fueron las más parejas del período. Todo esto significa, por
último, que la construcción de los liderazgos presidenciales desde 1990 ha estado fuertemente influenciada
por factores cuya lógica política en última instancia no favorece el desarrollo institucional (por las razones
expuestas en 4.1.45), y que más bien estimulan procesos de toma de decisiones demasiado centralizados,
arbitrarios, y potencialmente autoritarios como los señalados por Morón y Sanborn (citados al comienzo de
esta sección).
5. LA CONSTRUCCION DEL FUTURO
La situación política peruana durante los últimos años ha sido compleja, complejidad agravada por la acción
de varios factores nuevos (o renovados) examinados en secciones anteriores. Pero no todos los nuevos
factores tienen signo negativo. Algunos, como se argumenta en las dos secciones siguientes (5.1. y 5.2.),
ayudan a la construcción institucional y al fortalecimiento de la democracia.
5.1. Política económica: los consensos emergentes
La mayoría de los liderazgos peruanos, incluyendo las elites políticas, parece estar llegando a ciertos
consensos básicos en materia de política económica. Esta observación (cualitativa: aquí no hay soporte
numérico) surge de la ronda de consultas realizadas para este proyecto. De ellas surge que sería necesario
mantener, y eventualmente profundizar, buena parte de las reformas estructurales heredadas de los años
noventa y continuadas en lo esencial por el gobierno del Presidente Toledo (y también en los primeros
meses del gobierno del Presidente García). La esencia de esas reformas incluye una dirección general
favorable al desarrollo de los mercados, apertura comercial y financiera, atención a los equilibrios
macroeconómicos (incluyendo disciplina fiscal y reforma impositiva), y modernización del sector público
(incluyendo algunas privatizaciones46). En lo que sigue, abreviando, se llamará “el modelo”, a secas, al
casco central de esas reformas estructurales.
44
Cuando un boxeador le gana a otro de una categoría más pesada, buena parte de su esfuerzo se “gasta” simplemente en
compensar el desequilibrio inicial de las categorías. Los distintos grados de outsider funcionan como las categorías de peso en
boxeo. Análogamente, entonces, cuando un candidato “menos outsider” gana a otro “más outsider”, debe gastar buena parte de
sus mejores habilidades simplemente en “compensar” la ventaja del más outsider, y el resultado final, a otras condiciones
aproximadamente iguales, debería ser más parejo que cuando se enfrentan dos figuras de la misma categoría.
45
Mainwaring (2006a, pp. 18 – 19) expone un argumento similar, con las mismas conclusiones.
46
Esta última es, normalmente, la parte más polémica del “paquete”. Los énfasis en este aspecto han cambiado durante la última
década. Cuando algunas experiencias mostraron que el remedio podía ser peor que la enfermedad, el acento se desplazó desde
cierto radicalismo privatizador inicial hacia una mayor atención a los contextos.
36
Las elites empresarias y los líderes políticos probablemente tienen algunas diferencias en estas materias. En
cuanto a las primeras, las cosas son bastante más homogéneas. Las reformas son hijas del fujimorismo;
aunque esto sea “políticamente incorrecto”, para buena parte de las elites empresarias Fujimori no es mala
palabra, como ya se observó, de modo que aquí habría, básicamente, una continuidad de actitudes. Las
conductas y el discurso empresario apuntan en la misma dirección. Así lo sugieren la recuperación de la
inversión privada y el apoyo de la comunidad empresaria (más allá de los detalles y de eventuales
divergencias puntuales) a las políticas económicas de Toledo (y de García después).
La mayoría de las elites políticas y de los analistas consideran al “modelo” más bien como un punto de
partida que debe ser perfeccionado. Sería necesario fortalecer su escasa o nula capacidad de generar empleo
y reducir la pobreza. Pero incluso para esta visión más crítica el modelo es ya el punto de partida. Lo que se
necesita es perfeccionarlo, no sustituirlo por otro distinto. Afuera de este consenso en formación quedarían
sólo sectores minoritarios que no logran articular (ni comunicar) una propuesta económica realmente
diferente. En Argentina y Uruguay, por ejemplo, los críticos del menemismo y de los partidos tradicionales
impulsaron la idea de ir hacia un país productivo, y con ella llegaron al gobierno nacional47. En Perú los
que se oponen más vigorosamente a este consenso no tienen ninguna idea fuerza equivalente. No existirían
propuestas económicas alternativas que resulten convincentes para un grupo razonablemente amplio de
analistas e intelectuales, y que sean asumidas como propias por un elenco político con chances reales de
llegar al gobierno.
Consistentemente con lo anterior, cuando se pregunta a los entrevistados (de muy diferentes opciones
partidarias, abarcando el grueso del abanico político peruano) sobre los ejemplos a seguir, usualmente
mencionan a Chile. Chile es el modelo. Para algunos también puede serlo Brasil, pero pocos o ninguno
(independientemente de simpatías y afectos) piensan en Venezuela, o incluso Argentina, como modelos.
Chile no es solamente un ejemplo. También es en alguna medida un punto de apoyo para la aplicación del
modelo, por los crecientes vínculos económicos y por otras afinidades históricas y geográficas.
En la raíz de este consenso en formación no parece haber un discurso inicial común; tampoco parece ser el
fruto de la búsqueda deliberada de ninguno de los actores. Lo que se observa es más bien un proceso de
convergencias independientes, que parten de orígenes diferentes pero confluyen hacia un mismo resultado.
Esto fortalece las perspectivas de cristalización de este consenso. Uno de los obstáculos importantes es más
bien simbólico y de comunicación. El vínculo chileno es muy difícil de presentar ante la opinión pública,
por las secuelas de la Guerra del Pacífico y por la sensitividad del nacionalismo popular peruano en esta
materia. Tampoco es “políticamente correcto”, por razones obvias, reconocer la herencia del fujimorismo
en este aspecto. Este problema también lo experimentaron (y superaron) los chilenos. En materia de
políticas económicas, y desde la perspectiva de este consenso incipiente, el papel de Fujimori frente a los
gobiernos de la restauración democrática peruana sería comparable, en algunos aspectos, al
de Pinochet frente a los gobiernos de la restauración democrática chilena.
5.2. Más recursos y participación ciudadanas, menos polarización
A pesar de sus crisis y retrocesos, la construcción de la democracia ha sido el cambio más importante de la
política peruana durante el último cuarto de siglo. Para que esa construcción pudiera desarrollarse
47
Lo relevante aquí no es la calidad de esas ideas, sino su sustento intelectual y su apoyo político. En Argentina y Uruguay las
ideas del país productivo, buenas o malas, tenían las dos cosas.
37
cabalmente era necesario que fuera acompañada o precedida por dos procesos adicionales, como
efectivamente ocurrió:
•
•
una fuerte expansión de los recursos necesarios para que la ciudadanía pudiera actuar y decidir
autónomamente, especialmente en materia de educación formal. La cobertura de la enseñanza
secundaria peruana saltó desde el 15% en 1960 hasta el 72.5% en 1997 (Mainwaring 2006b, p. 315).
En cuatro décadas se quintuplicó; y
una expansión igualmente fuerte de la participación política. Durante la segunda mitad del siglo
pasado el crecimiento del electorado en Perú fue uno de los más altos de la región andina (junto con
el ecuatoriano). En las elecciones presidenciales de 1956 había votado el 14.9% de los peruanos, y
en las de 2001 votó el 45.3% (Mainwaring 2006a, p.19). En un período similar al anterior la
participación electoral se triplicó.
La transformación del electorado, por un lado muy (y crecientemente) insatisfecho, como ya se discutió en
2.4., y por otro lado cada vez más informado y activo, como se acaba de indicar, lo llevó a explorar nuevas
posibilidades. Si el orden social y económico existente es visto como demasiado cerrado, oligárquico y
desigual, entonces busca outsiders del orden establecido. Si los partidos existentes no inspiran confianza,
entonces busca outsiders partidarios. Los resultados analizados en 4.4. son inequívocos: de los cuatro
presidentes que los peruanos eligieron democráticamente desde 1990 sólo uno es un insider partidario, y
(desde el punto de vista de la mayoría de la población) ninguno fue visto como un insider del orden
establecido. Además, con el caso tal vez dudoso de Fujimori en 1995, ninguno de ellos fue el candidato de
las elites económicas peruanas en la primera vuelta de las elecciones que los llevaron a sus presidencias.48
De aquí se siguen algunas conclusiones. En primer lugar, el posible problema conceptual mencionado al
final de 3.2. (¿cómo es posible que las mayorías apoyen el orden de las minorías?), en el Perú
contemporáneo claramente no es un problema (sin entrar a discutir si alguna vez existió). Las mayorías no
apoyan el orden que perciben como oligárquico, y están buscando líderes capaces de cambiar ese orden. En
segundo lugar, lo que para algunos es una adhesión “irracional” de buena parte del electorado a populismos
y/o autoritarismos de valores no democráticos y políticas ineficientes o equivocadas, desde este punto de
vista es una búsqueda perfectamente comprensible de alternativas diferentes a las que esas mayorías han
conocido (o padecido) hasta el presente. Y esas búsquedas no han producido adhesiones ciegas o
inmutables (de modo que tampoco en este sentido fueron adhesiones “irracionales”): al final de sus
gobiernos, Fujimori (que fue obligado a dejarlo) y Toledo tuvieron menos apoyo que al principio, porque el
electorado desaprobó sus gestiones. El motor de las búsquedas ha sido la insatisfacción con el estado de
cosas existente (González 2006) ante la falta de resultados de los sucesivos gobiernos:
“el principal problema … es de resultados … no de deficiencias en los mecanismos formales de
representación democrática. (…) la raíz de la crisis de representación democrática (en los países
andinos) está en las deficiencias de los estados” (Mainwaring 2006b, p. 325).
La persistencia de un orden muy desigual, en el marco de una política extremadamente inestable y
conflictiva, sugiere que en el pasado las elites peruanas tendían a percibir los conflictos “de fondo” en
términos de suma cero. Los beneficiarios del orden establecido sólo podían conceder muy poco, porque
temían que el radicalismo que veían en “los otros” no se podía satisfacer gradualmente, y por lo tanto,
conceder algo significativo en realidad estimulaba problemas aún mayores que los que supuestamente
solucionaba. Los adversarios del orden establecido podían razonar de maneras formalmente análogas, pero
en el sentido opuesto. Esta una política altamente polarizada, en la que las dificultades de la construcción
48
Aunque en segunda vuelta podían ser su second best, o al menos el mal menor, como lo fue García en 2006.
38
institucional son tan grandes como la desconfianza en los adversarios (que son más “enemigos” que
“adversarios”). Esto explica la gran inestabilidad y conflictividad históricas de la política peruana.
Pero en los últimos años las actitudes de las elites peruanas están comenzando a cambiar. Los principales
actores “del orden establecido” reaccionaron rápidamente a los cambios resumidos al principio de este
apartado (democratización, aumento de la participación). El apoyo inicial a “sus” outsiders partidarios
(Vargas Llosa, Pérez de Cuellar) muestra su capacidad de respuesta y sus esfuerzos por adaptarse, dentro
del orden político existente, a una situación problemática. También se ha visto (en 3.5.) cómo los
principales actores políticos, en conjunto, no estaban interesados en la caída del ex – presidente Toledo.
Aunque todos percibían fuertes tensiones (y riesgos para sus intereses), preferían canalizarlas en el marco
de las instituciones existentes. Si a esto ahora se agrega que las principales fuerzas políticas peruanas
tienden a coincidir con aspectos centrales del “modelo” económico descrito en el apartado anterior, lo
distintivo de la situación sería que, quizás por primera vez en la historia peruana,
•
•
•
•
•
•
habría algunos consensos básicos entre sus elites sobre aspectos fundamentales de las políticas
económicas a desarrollar. No solamente consensos sobre argumentos abstractos, sino sobre modelos
históricos muy concretos a seguir (Chile);
estos consensos básicos cruzarían la frontera que separa a defensores y adversarios del orden
establecido. Si hay acuerdo sobre buena parte de lo esencial, entonces las diferencias que quedan,
aunque sean importantes, se pueden discutir, son negociables;
el orden establecido (económico, social), en particular, puede ser modificado pacífica e
incrementalmente;
los consensos básicos ayudan a aceptar las derrotas electorales, porque conservan “lo básico” hasta
la próxima oportunidad de llegar al gobierno (o de ganar el debate interno de una coalición de
gobierno);
de esa forma, los consensos básicos hacen mucho más fácil aceptar la alternancia en el gobierno
propia de los regímenes democráticos, y por esa vía fortalecen las perspectivas de la democracia en
sí misma; finalmente,
una de las razones de la importancia e influencia del “modelo chileno” es que en un plazo histórico
relativamente breve muestra, en los hechos, que los conflictos no son “suma cero”. La economía
crece, los sectores menos favorecidos de la población mejoran mucho su situación (aunque se
mantengan desigualdades significativas), y todo eso ocurre en (y es administrable desde) un orden
razonablemente pacífico y democrático.
Es posible, entonces, que la política peruana esté llegando a un punto de des – polarización que permitiría
la construcción de un orden mucho más estable y pacífico que en el pasado, facilitando la consolidación de
la democracia.
5.3. Los posibles escenarios post – elecciones de 2006, según los consultados en 2004-5
No existe un único conjunto de escenarios posibles para caracterizar el futuro a corto y mediano plazo, aún
si se los construye principalmente a partir de sólo una fuente de información (en este caso, las opiniones de
las elites). Hay muchas maneras de construirlos, y buena parte de esos escenarios pueden ser útiles, en
mayor o menor medida, para analizar el presente y explorar el futuro. Los escenarios no se deducen de
maneras predeterminadas del conjunto de la información examinada; para construirlos es necesario
39
interpretar, simplificar y seleccionar. Pero una vez tomadas esas decisiones analíticas, las probabilidades
asignadas a cada uno de ellos surgen de (y están limitadas por) las respuestas de los consultados.
Las consultas de fines de 2004 y principios de 2005 sugirieron un conjunto de cinco escenarios más
probables para después de las elecciones de 2006 (PAPEP 2005). Estos escenarios se definían a partir de
dos dimensiones principales. Por un lado, el ritmo del crecimiento económico, la distribución de sus
resultados, y la evolución de los problemas que la población consideraba más importantes (empleo,
ingresos). Por otro lado, la capacidad de las elites peruanas para construir los acuerdos y las políticas de
estado necesarias para enfrentar los problemas de la sociedad peruana con sólido respaldo mayoritario.
La importancia de la dimensión económico – social parece evidente a la luz del conjunto de la información
ya examinada. En cuanto a la segunda dimensión, los acuerdos serían necesarios vistas la magnitud,
profundidad y duración histórica de los problemas, y ante la fragmentación (y falta de legitimidad) del
escenario político en general, y de la legislatura en particular. Los consultados no esperaban una legislatura
significativamente menos dividida que la de Toledo; esperaban algo similar o aún más dividido. Los
acuerdos de esta naturaleza, sin embargo, son difíciles de lograr (y ciertamente no son la regla de la historia
política peruana).
De esos cinco escenarios (Cuadro 2, al final del informe) sólo dos (los indicados como “positivo” y
“negativo”) eran equilibrios estables. Los tres escenarios restantes no lo eran, y en conjunto sumaban el
futuro más probable (70%). Esto no debería sorprender: sólo es “más de lo mismo”, lo que probablemente
habría que esperar partiendo de la gran inestabilidad de la historia política peruana.
•
El escenario más probable
El escenario más probable (probabilidad subjetiva 55%) a partir de las respuestas de los entrevistados era,
esencialmente, la continuación del status quo, y podía ser llamado “estabilidad precaria”. Estabilidad
principalmente porque la evolución de la economía, al menos en sus aspectos macro, seguiría siendo
favorable (aunque sus impactos sobre el empleo y la situación social seguirían siendo modestos), y también
porque, a pesar de todas las dificultades, un presidente elegido popularmente sería reemplazado por un
sucesor elegido del mismo modo, en el marco institucional vigente. En Perú esto no es aún la rutina, lo que
se da por sentado que ocurrirá. La ola de rumores y las expectativas de renuncia o remoción del Presidente
Toledo subrayaban hasta qué punto esto es así. Apuntando en la misma dirección, entre la primera y la
segunda vueltas de las elecciones presidenciales de 2006 algunos comentaristas observaron que una de las
principales diferencias entre García y Humala era que con García se podía esperar que en 2011 los peruanos
elegirían democráticamente un nuevo presidente, mientras que con Humala eso no era seguro. Precaria,
porque los déficits sociales e institucionales eran profundos, y la lógica interna de la situación tendía más
bien a agravarlos, pero a corto no se esperaban mejoras significativas. La única “salida” parecía ser el
traspaso de los problemas irresueltos al próximo presidente y a su gobierno, que deberían enfrentarlos sin
acuerdos sobre políticas de estado apropiadas.
•
El escenario menos favorable
El escenario menos favorable (con una probabilidad subjetiva de ocurrencia de 15%) era el caracterizado
por la inexistencia de acuerdos intra elites que ayudaran a enfrentar la situación, y por una situación
económica y social deteriorada. Sin acuerdos políticos razonablemente amplios, un gobierno minoritario
(como el que se esperaba) tendría muchas dificultades para impulsar una política económica consistente y
eficaz. Si además el crecimiento económico disminuye (o se frena), y sin mejoras sociales, entonces los
ingresos reales de los trabajadores se estancan o disminuyen. La desigualdad de la distribución del ingreso
40
se acentúa. La economía sigue generando frustración y descontento en la población; los indicadores de
malestar y pesimismo de la opinión pública vuelven rápidamente a niveles cercanos a los del primer
semestre de 2004, con tendencia a empeorar, y alimentan la protesta social. La conflictividad social
aumenta, con el estímulo adicional de los grupos más radicalizados. Los clivajes étnico – culturales podrían
comenzar a activarse políticamente (tal vez primero en la sierra, con ecos en el resto del país), y en algunos
aspectos podrían ser incorporados en la estrategia del neo senderismo, al menos parcialmente (porque el neo
senderismo de hoy sería más pragmático que el viejo Sendero y el MRTA). La debilidad institucional se
acentuaría; el orden existente sería cada vez más frágil. Llegados a este punto (o antes), la persistencia de
estas condiciones afecta seriamente el desempeño de la economía, y la situación desembocaría en un círculo
vicioso activo. Este escenario tiene muchos puntos en contacto con la situación de los últimos años en
Bolivia y en Ecuador. Como las analogías andinas lo sugieren, este escenario es sustantivamente (social,
económica y políticamente) caótico, pero “estructuralmente” es un equilibrio estable, porque es difícil salir
de él.
Las semejanzas con las situaciones boliviana y ecuatoriana en muchos planos, incluyendo tradiciones
políticas fuertemente conflictivas, fortalecían la probabilidad de ocurrencia de este escenario. Aún cuando
los liderazgos crean en las virtudes (o en la necesidad) de construir acuerdos, las prácticas y estilos
tradicionales de hacer política dificultarían considerablemente la tarea.
•
El escenario más favorable
El escenario más favorable (con una probabilidad subjetiva de ocurrencia también de 15%) era el
diametralmente opuesto. Liderazgos políticos mayoritarios en la legislatura buscarían deliberadamente (y
lograrían) establecer algunas políticas de estado: para implementar los consensos nacientes en materia de
política económica, para enfrentar al menos algunos de los problemas que traban el desarrollo y
fortalecimiento institucional peruano, y para actuar vigorosamente sobre los problemas más importantes a
juicio de la población (empleo, ingresos, desigualdades), sin retroceder en los logros macro económicos ya
conquistados. Esto podría hacerse de varias maneras, pero al menos algunos aspectos (incluyendo los
compromisos asumidos por las partes) probablemente tendrían que ser explícitos, esto es, ser parte de un
acuerdo formal, preferiblemente incorporando actores sociales. El marco en el que se formalizarían estos
compromisos podría ser el Acuerdo Nacional (o algún heredero o similar). Pero aún si se lograse un
acuerdo de esta naturaleza, el éxito final no estaría garantizado: dependería de la profundidad de las
voluntades políticas que lo impulsaran, de la calidad de los liderazgos, y del rigor y buen gerenciamiento de
la ejecución de las políticas acordadas.
La recompensa podía ser muy valiosa. La continuidad de una política basada en los nuevos consensos
económicos (y la confianza fortalecida por esta continuidad) permitiría que la economía peruana
mantuviera (o aumentara) su ritmo de crecimiento. En Chile ya hay experiencia acumulada en materia de
políticas sociales proactivas capaces de incidir significativamente en la reducción de la pobreza, desempleo
y subempleo. Si las mejorías son visibles, los indicadores subjetivos de bienestar económico (incluyendo
las expectativas) y la confianza institucional mejorarían. Los niveles de conflictividad social al principio
seguirían relativamente elevados, pero en las nuevas circunstancias casi seguramente se abrirían canales de
diálogo y espacios de negociación que incluirían (o al menos permitirían aislar) a los actores más
radicalizados. En este marco no cabría esperar una activación política del clivaje étnico – cultural. Lo étnico
podría seguir siendo importante en la política peruana, pero no más que en los últimos años, y tal vez
menos.
41
•
Escenarios “intersticiales”
El escenario que el Cuadro 2 llama “fracaso colectivo” simplemente registra que, como ya se ha señalado,
la construcción de acuerdos no garantiza su eficacia. Los acuerdos son una condición necesaria, pero no
suficiente. El escenario llamado “logros de un actor único”, el más improbable de todos, registra la
posibilidad (baja, pero no nula) de que un nuevo presidente, excepcionalmente competente, o afortunado, o
ambas cosas a la vez, podría conseguir resultados muy significativos sin construir primero acuerdos
políticos amplios. En el Cuadro 2 hay también, finalmente, un escenario (o “celda”) vacío: el que
corresponde a la realización de acuerdos acompañada de fracaso económico. Si bien no es absolutamente
imposible, la ocurrencia de este escenario es muy improbable, y por esa razón la celda queda vacía. Lo que
llevó a la mejora de la situación con Fujimori, y luego con Toledo, es la aplicación de algunas políticas
económicas que hoy forman el núcleo del nuevo consenso intra – elites. Parece muy poco probable que la
aplicación de las mismas políticas, respaldada ahora en un acuerdo político amplio, pueda fracasar allí
donde Fujimori y Toledo fueron razonablemente exitosos.
5.4. Mirando hacia el futuro, a seis meses de iniciado el nuevo gobierno
No es posible “actualizar” los escenarios anteriores sin una nueva ronda de consultas diseñada con ese fin.
Pero transcurridos los seis primeros meses del nuevo gobierno se puede, en primer lugar, examinar su
gestión desde el punto de vista de los escenarios anteriores. Lo ocurrido hasta hoy, ¿se parece a alguno de
esos escenarios? Y en segundo lugar, aunque sólo sea especulativamente, es posible reexaminar esos
escenarios: ¿podrían seguir siendo útiles tal como están, o sería necesario redefinirlos de alguna manera?
•
Los seis primeros meses de la segunda presidencia de Alan García
En su Informe al país del 6 de febrero de 2007, difundido por la televisión estatal, el Presidente García
enumeró los principales logros de su gobierno durante sus primeros seis meses. El Comercio resume sus
temas así: “crecimiento con empleo; gobierno austero; redistribución; descentralización; educación y salud,
y seguridad, moralidad y justicia”, señalando que “los dos aspectos que subrayó García Pérez fueron el
crecimiento y la austeridad”49. Durante 2006 el PBI creció 7.5% (mérito en parte heredado, pero bien
administrado y profundizado en varios aspectos por el nuevo gobierno). La inflación, “a la que muchos
tenían temor”, como observó el presidente, “sigue controlada en 1%”50. Sobre este último punto El
Comercio, que suele ser visto como el diario del establishment, acotó elocuentemente: “una gran verdad”51.
El conjunto de las noticias económicas era claramente positivo, pero tan importante como la sustancia fue la
manera de presentarlas. Luis Benavente (director del Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima)
sostuvo en La República:
“El inicio del discurso fue un mensaje de García para dejar claro a los que aún tenían duda de que sí
cambió. Por eso habló del mantenimiento del crecimiento económico del país, del 1% de inflación,
del crecimiento de las divisas y del aumento de la inversión privada, lo cual reflejaría que ha
mantenido la relativa estabilidad política que existe en Perú desde el 2001. Esa información tuvo la
49
“García destaca el crecimiento económico y la austeridad”, El Comercio, 7 de febrero de 2007.
“Informe al país del Señor Presidente de la República, Alan García Pérez, sobre los primeros seis meses de su gobierno”, en la
página web de la presidencia, presidencia.gob.pe, 6 de febrero de 2007).
51
En la nota ya citada del 7 de febrero.
50
42
contraparte necesaria en el discurso, que es la lucha contra una pobreza que creció con la economía
de mercado.”52
Las reacciones al discurso de los simpatizantes y opositores (desde el centro derecha) al presidente fueron
coherentes con la visión hoy probablemente dominante entre las elites y la población: en lo que a la
economía se refiere, el Presidente García, el ex – populista radical, arbitrario, imprevisible y poco confiable,
maduró (esta última idea aparece reiteradamente en las conversaciones informales) y se “social –
democratizó”. Como lo resumió un antiguo compañero de estudios del presidente,
“al igual que otros partidos de izquierda latinoamericanos, como el Partido de los Trabajadores
brasileño o el socialismo chileno, el APRA ha dejado de lado el estatismo dirigista … Esto coincide
con algunos planteos de su fundador, Víctor Raúl Haya de la Torre, y se refleja en las posiciones de
García, quien designó a economistas ortodoxos en su gabinete y apoyó la firma del Tratado de Libre
Comercio con Estados Unidos.” (Arias Quincot 2006, p. 15)
La comunidad empresaria peruana respondió rápida y masivamente a estos cambios. Según una encuesta
realizada a fines de 2006 por la Universidad de Lima a una muestra de 212 presidentes de directorio de las
“mil empresas establecidas en el Perú que alcanzaron mayor facturación en el presente año”, los
empresarios aprobaron “con 92% la gestión del jefe del Estado”, y aprobaron con porcentajes en todos los
casos superiores al 85% las gestiones del jefe del gabinete, Jorge del Castillo, y de los ministros de
Economía y Finanzas, Luis Carranza, y de Comercio Exterior, Mercedes Aráoz. El 96% de los
entrevistados “reconoció que el pronóstico de su empresa al terminar el año será favorable”.53
El optimismo empresario no se limita a la situación y las perspectivas económicas. Ocho de cada diez
entrevistados dijeron que la situación política actual es estable, y al menos siete de cada diez entrevistados
expresaron confianza en el gobierno central, el Jurado Nacional de Elecciones, en la Defensoría del Pueblo,
en el Banco Central de Reserva y en la Superintendencia de Banca y Seguros. En suma: el presidente y lo
que de él depende (las posiciones importantes de su gabinete, las instituciones de su administración) son
muy bien evaluados por la comunidad empresaria. Pero hacia afuera de ese círculo las cosas cambian. Se
registra una muy alta desconfianza “en los gobiernos regionales (83.3), Congreso de la República (84.0), el
Poder Judicial (96.7) … los partidos políticos (90.1) y medios de comunicación (73.6).”54
Los destinatarios y la magnitud de estas desconfianzas muestran la gravedad de los problemas del país.
Algunos pasajes del discurso presidencial del 6 de febrero aludieron críticamente a varios de los sujetos de
esa desconfianza, reconociendo la seriedad de los problemas y señalando cambios necesarios. Refiriéndose
a los ahorros en las compras del sector público en los últimos seis meses, el presidente sostuvo: “le toca al
Congreso investigar y a la Contraloría explicar las razones por las que en los últimos años se pagaron
muchos millones de soles de más”. Y aún más duramente, al referirse al posible bloqueo de parte de sus
iniciativas en materia de educación: “ningún juez corrupto, mediante un recurso de amparo ilegal, va a
detener éste que es el principal compromiso del gobierno con la juventud” (énfasis agregado).55
Apuntando en la misma dirección, el énfasis en la austeridad abarca mucho más que disciplina
administrativa. En las palabras del presidente,
“el país reclamaba una forma diferente de hacer política, con menos frivolidad, con menos gasto en
sueldos y viajes, con menos comodidades para los gobernantes … Puedo decir que el Palacio de
52
“Quiso decirnos que sí cambió”, La República, 7 de febrero de 2007.
“Otorgan respaldo total a García”, La República, 30 de noviembre de 2006.
54
En la nota recién citada “Otorgan respaldo total a García”.
55
Del texto del “Informe al país …”.
53
43
Gobierno … en el primer año sólo gastará la mitad de lo que antes se gastaba. Los salarios de la
clase política se han reducido a la mitad y también fueron reducidos a la mitad los de los altos
funcionarios … Pero este 2007 la austeridad será aún mucho más severa. Encontramos 82
programas sociales, cada uno con sus gerentes, asesores, jefes de publicidad, etc.; y esos 82
programas se reducirán este mes a 25, disminuyendo así los gastos de administración para atender
mejor a más peruanos. Encontramos 69 Organismos Públicos Descentralizados, las famosas OPDs,
que deben reducirse este mes a 30. Esta es la reforma del Estado que por tantos años se ha pedido …
Tenemos pues un Estado más humilde, más austero …” (énfasis agregado).56
El objetivo final aquí no es ahorrar dinero. El aparato estatal es apenas veladamente denunciado por estar al
servicio de las elites políticas y no de los peruanos, y se muestran los primeros pasos destinados a enfrentar
esa situación. La meta es transformar la política del “orden establecido”, repudiada por la gente, y por esa
vía aportar a la transformación del conjunto de ese orden establecido. Esto incluye atacar las prácticas
usuales de “los despojos al ganador”:
“nadie, nadie puede decir que hay un copamiento de los cargos públicos por el Partido Aprista, a
pesar de ser el partido que ganó conmigo las elecciones … El Perú necesita de todos los peruanos, el
Perú necesita de los más capaces, sin distinción de creencia política.”57
Por ahora, hasta los juicios negativos son benevolentes; la diferencia con la forma en que fue tratado el ex –
Presidente Toledo es muy notable. Los comentarios críticos al discurso presidencial del 6 de febrero señalan
más bien las ausencias (“lo que no dijo el presidente”) o la falta de autocrítica. Según Fernando Tuesta
Soldevilla, del Instituto de Opinión Pública de la PUCP,
“en el discurso ha habido muchas ausencias, y García ha evitado aspectos impactantes. Ha reducido
la reforma del Estado a la reducción de los Organismos Públicos Descentralizados (OPD), y no ha
tocado temas espinosos de las últimas semanas como la pena de muerte o la Corte Interamericana de
Derechos Humanos … García, en un discurso inusual, se ha limitado a hacer un listado temático de
lo que considera sus logros, pero esto no va a satisfacer a muchos”.58
Los medios influyentes, opositores incluidos, no cuestionan lo esencial de lo que el presidente
efectivamente dijo, que no es poco (al menos tal como se lo interpreta aquí). Como mínimo, las elites están
concediendo al Presidente García dos cosas importantes: hacia el pasado, el reconocimiento de que
efectivamente cambió; hacia el futuro, el beneficio de la duda. Las elites, como lo muestran los resultados
de la encuesta empresaria anterior y muchas señales registradas en los medios de comunicación, captan los
cambios rápidamente.
La población, sin embargo, es más lenta y desconfiada. En la medida en que los anuncios se concreten, que
se verifique una y otra vez la veracidad de las afirmaciones del presidente, y que el rumbo se mantenga, la
población podrá comenzar a ver un panorama nuevo, diferente al que ha visto durante el último cuarto de
siglo. Pero eso, aún si “todo va bien”, necesita más tiempo. Dos encuestas del Grupo de Opinión Pública de
la Universidad de Lima realizada a principios de diciembre de 2006 (en fecha cercana a la encuesta a
empresarios ya citada) en Lima Metropolitana y Callao59 encontraron que todavía son más numerosos los
limeños que opinan que la situación económica actual es mala o muy mala (23%) que los que piensan lo
56
“Informe al país …”.
“Informe al país …”.
58
“García evitó tocar temas conflictivos”, La República, 7 de febrero de 2007.
59
Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima, Estudios Nos. 348 (Barómetro Social, 2 y 3 de diciembre de 2006) y 351
(Barómetro, 9 y 10 de diciembre de 2006); las dos muestras incluyen algo más de 600 encuestados.
57
44
contrario (17%; la mayoría, 59%, responde “regular”). La tendencia, sin embargo, es positiva: las cifras de
fines de 2006 son mucho mejores que las de fines de 2005, y que las registradas en todos los fines de año
desde 2001 hasta 2005 inclusive. La gran mayoría piensa que la situación política actual del Perú es poco o
nada estable (61%), aunque también aquí la tendencia es muy positiva. Estos dos juicios básicos sobre la
situación del país son negativos, al contrario que lo observado entre los empresarios, pero se están
moviendo en la misma dirección: como si los siguieran, pero rezagados.
Otras dos encuestas, en este caso del Instituto de Opinión Pública de la PUCP, realizadas en diciembre de
2006 y febrero de 2007, muestran algunos aspectos adicionales de las preocupaciones de la población. Ante
la pregunta: “¿diría usted que el Perú está gobernado para satisfacer los intereses de unos pocos o para
beneficio de todos los ciudadanos?”, las dos terceras partes de los encuestados (el 67%) responden “para
satisfacer los intereses de unos pocos”60. También las dos terceras partes de los encuestados (66%) dijeron
que se había avanzado poco o nada en el cumplimiento de “la promesa más importante que hizo el
presidente Alan García durante la campaña electoral”61. Los limeños piensan que las principales virtudes
del presidente son “es un buen líder” y “es firme, tiene autoridad”. En ambos casos siete de cada diez
encuestados estaban de acuerdo con la idea, y la diferencia entre los acuerdos y desacuerdos, o “balances”
(en el sentido contable del término) era de 44 puntos porcentuales. Ese liderazgo firme, además, “tiene
objetivos y metas claras para el país” (énfasis agregado; 67% de acuerdo con la frase, balance de 40 puntos
porcentuales). Pero lo que es bueno para el Perú no necesariamente lo es para mí. Ante la frase “el
presidente Alan García se preocupa por la gente como usted” el 44% estuvo de acuerdo, y el 51% en
desacuerdo (balance negativo, de -7 puntos porcentuales). El juicio más negativo sobre el presidente es el
evocado por la frase “es honesto, confiable”: 35% de acuerdo, 58% en desacuerdo, con un balance negativo
de -23 puntos porcentuales.62
Aunque los limeños aprueban la gestión del presidente, hoy ven su figura, en el mejor de los casos, en
forma ambivalente. Sobre los partidos no hay ambivalencia alguna: el público desconfía de ellos, y del
Congreso, que es “su casa”. Solamente desconfían aún más de los jueces. Pero éstas son “apenas”
opiniones; hablar es fácil, y tal vez las conductas no coinciden plenamente con los dichos. ¿Podría ocurrir
que en estos asuntos los peruanos (o los limeños) son quejosos solamente “de palabra”? La respuesta es no:
cuando tienen una oportunidad apropiada, los peruanos votan del mismo modo que opinan. En las
elecciones regionales y municipales del 19 de noviembre de 2006 todos los partidos nacionales en conjunto,
viejos o nuevos, ganaron en ocho regiones, y perdieron en otras diecisiete, que fueron ganadas por
movimientos regionales. En las elecciones regionales anteriores, los partidos nacionales habían ganado en
dieciocho regiones, y los movimientos regionales habían ganado en las siete restantes. El APRA, en
particular, que en 2001 fue derrotado por Toledo en las elecciones nacionales, en 2002 ganó en doce de las
veinticinco regiones. En 2006 el APRA, que había ganado la presidencia, triunfó sólo en tres regiones. Los
problemas de los partidos establecidos, incluyendo el partido del presidente, parecen ser cada vez más
intratables.
•
Revisando los escenarios
Desde el punto de vista de los escenarios resumidos en el Cuadro 2 (al final del texto), al examinar la
evolución de los acontecimientos durante los primeros seis meses del nuevo gobierno surgen dos
conclusiones claras. Por un lado, hasta el momento no existe un pacto explícito intra – elites políticas que
60
Encuesta de la PUCP en Lima Metropolitana y Callao, 15 al 17 de diciembre de 2006, con algo más de 500 encuestados.
Encuesta de la PUCP en Lima Metropolitana y Callao, 2 y 3 de febrero de 2007, con algo más de 400 encuestados. Las
“promesas más importantes” eran las que los encuestados definían como tales; seis de cada diez respuestas mencionaban
promesas económicas y sociales.
62
Datos de la encuesta de la PUCP de febrero.
61
45
defina algunas metas y produzca mayorías legislativas estables. Esto significa que el curso de los
acontecimientos se ha mantenido dentro de la segunda columna del Cuadro 2. Por otro lado, es evidente que
el crecimiento de la economía peruana se ha acelerado. Pero se puede discutir si lo ocurrido hasta hoy
puede ser caracterizado como “mejora del empleo y reducción de la pobreza”, o más bien como “mejoras
sociales modestas, o sin mejoras”. Como el conjunto de los datos necesarios para zanjar esta discusión (la
evolución de los indicadores sociales expuestos en 2.2. y 2.3. durante el segundo semestre de 2006) aún no
está disponible, desde la perspectiva de los escenarios anteriores la situación actual estaría en la primera o
en la segunda fila del Cuadro 2. Por lo tanto: la intersección de estas dos filas con la segunda columna
corresponde a dos de los posibles escenarios del Cuadro 2: “estabilidad precaria” y “logros de un actor
único”.
Entonces: para decidir con alguna precisión cuál de estos dos escenarios caracteriza mejor la situación
actual faltan datos. Es probable que también sea necesario enfrentar algunos problemas conceptuales. Si los
datos indicaran, por ejemplo, que los indicadores sociales de 2.2. y 2.3. están mejorando, pero no todos, ni
de la misma forma, e indicaran también que, en conjunto, las mejoras se desarrollan lentamente, ¿en qué
momento, exactamente, se puede decir que un proceso de “mejoras sociales modestas” se transforma en
otro, de “mejora del empleo y reducción de la pobreza”? La experiencia chilena sugiere que en estas
materias pueden coexistir durante un tiempo relativamente prolongado dos discursos diferentes y
contradictorios “sobre lo que realmente está ocurriendo”, hasta que, finalmente, la información (y un
acuerdo conceptual mínimo) permiten llegar a ciertos consensos y redefinen el objeto de los debates (los
avances básicos ya no se cuestionan, pero se discuten sus causas, los ritmos, las metas, o los instrumentos
adecuados para llegar a esas metas). Es posible que en Perú se necesite algo de tiempo y paciencia para
clarificar este punto.
La otra dimensión, la de los acuerdos políticos intra - elites, también plantea algunos problemas
conceptuales. En Perú no existe un pacto político formal, explícito, que produzca mayorías legislativas. Sin
embargo, hasta ahora nadie ha sostenido que este gobierno esté fracasando (o que necesariamente fracasará)
por falta de mayorías. Las discusiones políticas informales dan por sentado que existen pactos políticos más
o menos tácitos, y se discuten las razones y las implicaciones de esos pactos. La mayoría de los
observadores parece ver alguna clase de acuerdo con Unidad Nacional y el equipo de Lourdes Flores. Este
acuerdo supondría la continuidad de aspectos importantes de la política económica de los gobiernos
anteriores de Toledo y Fujimori (los “consensos emergentes” de 5.1.); esto se expresaría en la configuración
del gabinete (y en la presencia de algunos ministros “técnicos”). Entre los que ven las cosas de esta manera
una parte las juzga favorablemente, y otra negativamente, según sus posiciones políticas. Muchos ven
también alguna clase de alianza entre el gobierno y el fujimorismo, que no sería excluyente con la anterior.
Esta alianza se explicaría en parte por razones similares a la primera (la política económica), y en parte
(desde una visión crítica) por un “pacto de impunidad” (frente a la corrupción y a las violaciones a los
derechos humanos en gobiernos anteriores del APRA y de Fujimori).
La población (o al menos los limeños) ven las cosas básicamente en los mismos términos. Ante la pregunta
“además del partido aprista, cuáles de los demás partidos políticos representados en el Congreso cree que
están apoyando más al gobierno de Alan García Pérez?”, sólo el 14% de los encuestados contestó
“ninguno”. La mitad (50%) de los que especificaron algún partido señaló a Unidad Nacional (esto es el 32%
del total de encuestados), y el 31% señaló al fujimorismo (20% del total de encuestados).63
Si el tema de los acuerdos más o menos tácitos adquiere tanta visibilidad incluso en el seno de la opinión
pública, esto sugiere que en estas condiciones no sería apropiado dicotomizar las posibilidades entre “no
63
La pregunta (de la encuesta de la PUCP de febrero) preveía respuestas múltiples.
46
hay acuerdos políticos”, por un lado, y por otro “hay una coalición parlamentaria de gobierno ‘a la
europea’, formal y explícita”. Esto, conceptualmente, parece ser demasiado tosco (o rígido) para analizar lo
que realmente se observa. Tal vez sería conveniente aceptar una tercera categoría intermedia, la de los
“acuerdos tácitos”.
De las consideraciones anteriores resulta que los escenarios del Cuadro 2 no podrían, hoy, indicar
exactamente cuál es la situación. Esos escenarios definirían un mapa impreciso, solamente aproximado. El
curso de los acontecimientos al cabo de los primeros seis meses de gobierno habría llevado al país a una
posición aproximadamente equidistante de los tres escenarios del triángulo superior derecho del Cuadro 2:
los dos ya indicados, más un tercero, el escenario positivo en el que hay acuerdos intra – elites y hay
también resultados sociales positivos. Desde la “estabilidad precaria” de la segunda mitad del gobierno de
Toledo el país habría mejorado: ahora estaría un poco más cerca del escenario favorable que del escenario
negativo. Para confirmar o rechazar estas ideas, naturalmente, se necesitaría una nueva ronda de consultas.
•
Conclusión: el tiempo apremia
Más allá de los detalles, la situación del país es vista hoy en términos mucho más favorables que los
registrados en ningún momento de la restauración democrática post – Fujimori. Esto es cierto, como se ha
visto, para las elites sociales y económicas y también para la población en general. Desde este punto de
partida, los “consensos incipientes” en materia económica entre el grueso de las elites políticas (los
expuestos en 5.1.) podrían continuar avanzando y eventualmente cristalizando en una situación similar a la
observada hoy en Chile. Pero la construcción de acuerdos y la consolidación institucional llevan tiempo, y
las presiones “de abajo” de la sociedad peruana en pos de cambios significativos continúan acumulándose.
La evolución futura de la situación puede ser vista como una carrera entre la velocidad de las elites para
enfrentar colectivamente la situación, y la velocidad de desarrollo de las presiones “de abajo”, que pueden
desequilibrar la situación. Si las elites son claramente más veloces, Perú se encaminaría hacia el escenario
positivo; si son claramente más lentas, el país retrocedería hacia el escenario negativo. Entre esos dos polos
transcurren los equilibrios inestables que han caracterizado a la mayor parte de la historia política peruana.
47
REFERENCIAS
Aquí sólo se citan:
(a) los ensayos comisionados específicamente para el Proyecto, y
(b) algunos textos y documentos mencionados en el informe que fueron publicados después de las
fechas de redacción de esos ensayos.
Tanto en los ensayos (a) como en los textos posteriores (b) se encuentran amplias referencias a la literatura
relevante.
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Yashar, Deborah J. (2005): Contesting Citizenship in Latin America: The Rise of Indigenous Movements
and the Postliberal Challenge. New York: Cambridge University Press
49
Cuadro 1: Elecciones presidenciales* y outsiders** 1990 - 2006
Candidato más
votado
Segundo candidato Tercer candidato Diferencia de votos
más votado
más votado (sólo si entre el primero y
es “principal”)
el segundo
Fujimori
Alva Castro
24.6
19.2
3.0
2
1
1990,
1ª vuelta
Candidato
% s/votos emitidos
Índice “outsider”**
Vargas Llosa
27.6
0
1990,
2ª vuelta
Candidato
% s/votos emitidos
Índice “outsider”**
Fujimori
56.5
2
Vargas Llosa
33.9
0
-
22.6
1995
Candidato
% s/votos emitidos
Índice “outsider”**
Fujimori
64.4
2
Pérez de Cuéllar
21.8
1
-
42.6
2001,
1ª vuelta
Candidato
% s/votos emitidos
Índice “outsider”**
Toledo
31.6
2
García
22.3
1
Flores
21.0
0
9.3
2001,
2ª vuelta
Candidato
% s/votos emitidos
Índice “outsider”**
Toledo
45.7
2
García
40.4
1
-
5.3
2006,
1ª vuelta
Candidato
% s/votos emitidos
Índice “outsider”**
Humala
25.7
2
García
20.4
1
Flores
20.0
0
5.3
2006,
2ª vuelta
Candidato
% s/votos emitidos
Índice “outsider”**
García
48.1
1
Humala
43.3
2
-
4.8
* Incluye todas las elecciones presidenciales del período, salvo la de 2000, denunciada por fraudulenta. La de 1995 tuvo sólo
primera vuelta (Fujimori ganó la presidencia directamente); las demás (1990, 2001 y 2006) tuvieron también segunda vuelta entre
los dos candidatos más votados en la primera. Sólo se incluyen los candidatos principales: los que obtienen (al menos) alrededor
de un quinto de los votos emitidos, y quedaron a mucha distancia de los candidatos menos votados.
** Se consideran simultáneamente los dos tipos centrales de outsiders, según el texto: “partidarios” y “del orden establecido”. El
“doble outsider” recibe un “Indice outsider” de 2, el outsider en sólo uno de los dos tipos recibe un Indice de 1, y el insider total,
uno de 0.
50
Cuadro 2: Escenarios post – elecciones de 2006, según las consultas de 2004 - 2005
Cristalización de consensos
económico-sociales, acuerdos
de construcción institucional
Crecimiento económico con
mejora del empleo y reducción
de la pobreza
Escenario positivo
Crecimiento con mejoras
sociales modestas o sin mejoras
Escenario improbable
e inestable
(“fracaso colectivo”)
Crecimiento bajo, sin mejoras
sociales; o sin crecimiento
Sin acuerdos intra – elites
Escenario improbable
(5%)
(15%) y tal vez inestable
(“logros de un actor único”)
(10%)
Escenario más
probable
(55%)
Escenario negativo
---
(15%)
La asignación de probabilidades se basa en el conjunto de las respuestas de los entrevistados; no es arbitraria. Pero no se deduce
automáticamente de ellas, porque las preguntas no se corresponden exactamente con el diseño de los escenarios (realizado sobre
la base de los resultados de la ronda de consultas). Aunque las consultas no determinan porcentajes precisos, limitan
considerablemente su posible rango de variación.
51