COMPETENCIA DE LA SALA PLENA ... CONSEJO DE ESTADO - Unificación ...

COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DE LA SECCION TERCERA DEL
CONSEJO DE ESTADO - Unificación de Jurisprudencia. Unificación
jurisprudencial / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DE LA SECCION
TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO - Importancia jurídica /
COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DE LA SECCION TERCERA DEL
CONSEJO DE ESTADO - Auto que resuelve sobre la admisión de recurso de
apelación interpuesto por el Ministerio Público / AUTO QUE RESUELVE
SOBRE LA ADMISIÓN DE RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO POR EL
MINISTERIO PÚBLICO - Unificación de jurisprudencia. Unificación
jurisprudencial
Se tiene competencia para decidir el presente asunto, remitido por uno de los
Despachos que integran la Sección, de conformidad con el artículo 1º del Acuerdo
No. 140 de 2010, que dispuso lo siguiente: “Artículo 1°. Adiciónese el Acuerdo
número 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo número 55 de 2003,
por el cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, con los
siguientes artículos: “14A. División y funcionamiento de la Sección Tercera. La
Sección Tercera se dividirá en tres (3) Subsecciones, que se denominarán A, B y
C, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Consejeros. En caso de
retiro de un Consejero, quien lo reemplace ocupará su lugar en la respectiva
Subsección. “14B. Competencia de cada Subsección. Cada Subsección decidirá
los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones
sesionarán conjuntamente: “1. Para adoptar los Acuerdos que fijen temas bajo los
cuales se agruparán los procesos, para los fines de los artículos 63A de la Ley 270
y 115 de la Ley 1395, o las normas que las sustituyan o modifiquen. “2. Para
decidir sobre la selección eventual y sobre la insistencia para la eventual revisión
de las sentencias o de los Autos que pongan fin al proceso, proferidas en segunda
instancia por los Tribunales Administrativos en las acciones populares y de grupo.
“3. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de
evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, cuando así lo
decida la Sección a petición de cualquiera de sus miembros. “4. Para decidir un
asunto, a través de Auto o sentencia, cuando así lo decida la Sección por solicitud
de cualquiera de sus miembros. “5. Para asuntos administrativos de competencia
de la Sección. “14C. La Sección elegirá cada año un Presidente y un
Vicepresidente. El Vicepresidente será de una Subsección diferente a la del
Presidente y lo reemplazará en caso de falta temporal o absoluta. El Presidente
también presidirá la Subsección a la cual pertenezca e igual ocurrirá con el
Vicepresidente; la Subsección restante designará, de entre sus integrantes, a
quien la coordine. “14 D. Las Subsecciones funcionarán con una Secretaría
común. En caso necesario podrán designarse Secretarios ad hoc para las
Subsecciones.”
FUENTE FORMAL: LEY 1395 DE 2010 / ACUERDO 58 DE 1999 / ACUERDO 55
DE 2003 / ACUERDO 140 DE 2010 - ARTICULO / LEY 270 DE 2010 - ARTICULO
63ª / LEY 115 DE 2010
MINISTERIO PUBLICO - Posibilidad que tenía de interponer los recursos
legales contra providencias judiciales. Situaciones
En el pronunciamiento que se viene de citar se reconoció la posibilidad de que el
Ministerio Público interpusiera los recursos legales contra las providencias
judiciales proferidas o adoptadas en el proceso, siempre que se estuviera frente a
cualquiera de las siguientes situaciones: i) un eventual o posible detrimento al
patrimonio público, ii) la posible vulneración de los derechos fundamentales de
una de las partes o terceros en el proceso, y iii) la transgresión del ordenamiento
jurídico, es decir, para la defensa del principio de legalidad material. De forma que,
bajo esta óptica, se limitaba el interés del Ministerio Público en los eventos en que
el ejercicio de los medios de impugnación se circunscribía a la defensa de un
interés de contenido económico propio de las partes, salvo la protección del
patrimonio público.
NOTA DE RELATORIA: Consultar sentencias de: 14 de mayo de 1993, exp.
6995; 4 de noviembre de 2004, exp. AP-2305; 26 de mayo de 2010, exp. 18800;
26 de 7 de abril de 2011, exp. 20482, 23 de junio de 2011, exp. 19945 y autos de
25 de septiembre de 2005, exp. 29677 y 22 de julio de 2011, exp. 40877
MINISTERIO PUBLICO - Atribuciones y propósitos encomendados dentro de
la actuación judicial. Articulo 277 de la Constitución Política de 1991 y
articulo 127 del Decreto 01 de 1984. Contenido y alcance
La literalidad del artículo 277 no dá lugar a hesitaciones o anfibologías; la función
de control moral asignado al Ministerio Público de manera directa por el
Constituyente primario no entra en discusión. La finalidad de la existencia de una
extensión de esa función y ese aparato organizacional al interior de los procesos
tiene tres grandes objetivos que no pueden ser desconocidos, inclusive por
encima y con independencia del sistema procesal que se adopte. Esas tres tareas
fundamentales en materia judicial, son: i) la protección del patrimonio público, ii) la
defensa del orden –y en general podría decirse del ordenamiento– jurídico, y iii) la
protección y garantía de los derechos fundamentales. (…) Por su parte, el artículo
127 del Decreto 01 de 1984, establece las atribuciones del Ministerio Público (…)
la norma legal refleja los mismos propósitos encomendados por el Constituyente al
Ministerio Público dentro de la actuación judicial y, de manera adicional, le atribuye
la condición de parte en el proceso. Quiere significar lo anterior, que los agentes o
delegados del Procurador General de la Nación, en la intervención judicial, no son
terceros frente al trámite sino que ostentan la condición de parte y, por lo tanto,
como sujetos procesales su interés recae sobre la protección del patrimonio
público, el orden jurídico y los derechos y garantías fundamentales. el Ministerio
Público no puede ser asimilado a un coadyuvante o tercero en el proceso, por
cuanto es la propia ley la que le asigna la condición de parte en el proceso
contencioso administrativo. De tal manera que, bajo esa calidad, ostenta todas las
capacidades de intervención y participación que son propias de los restantes
sujetos procesales, sin que esta asimilación o equivalencia suponga una
vulneración o afectación del principio de igualdad (audiatur et altera pars).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 277 / DECRETO 01
DE 1984 - ARTICULO 127
MINISTERIO PUBLICO - Su participación en los procesos y actuaciones
judiciales radica en proteger derechos constitucionales de las personas
Si bien en la Constitución de 1886 el Ministerio Público estaba instituido para
defender los intereses de la Nación (art. 143), bajo el nuevo texto constitucional se
reconoce la función de control como autónoma de aquellas que ejercen las ramas
del poder público, así como la independencia de la Procuraduría General de la
Nación, especialmente frente al Ejecutivo. De manera que, la participación que
efectúa el Ministerio Público en los procesos y actuaciones judiciales no puede ser
asimilada a una defensa de los intereses de la Nación, las entidades territoriales y
demás entidades públicas centralizadas o descentralizadas. A contrario sensu, la
labor encomiada de control moral reside, en estricto sentido, en proteger el
principio de prevalencia del interés general (art. 1º C.P.), los principios de
supremacía de la Constitución y de legalidad (art. 4 y 6 C.P.), y las garantías
fundamentales de los asociados (art. 2º C.P.). (…). La jurisprudencia de la Corte
Constitucional también ha reconocido la importancia que ostenta el Ministerio
Público en las actuaciones judiciales, en procura de la defensa del patrimonio
público, el orden jurídico y los derechos y garantías fundamentales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE 1886 – ARTICULO 1 /
CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 2 / CONSTITUCION POLITICA ARTICULO 4 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 6 / CONSTITUCION
POLITICA - ARTICULO 143
MINISTERIO PUBLICO - Capacidad con la que cuenta para impugnar las
providencias proferidas por esta jurisdicción en materia de conciliación,
pero extensivo a otros asuntos. Unificación de jurisprudencia. Unificación
jurisprudencial
A la luz de la cosa juzgada constitucional de que trata el artículo 243 de la
Constitución Política, esta Sala precisa y puntualiza su jurisprudencia en torno a la
capacidad con la que cuenta el Ministerio Público para impugnar las providencias
proferidas por esta jurisdicción, para lo cual reitera –en materia de conciliación,
pero extensivo a otros asuntos o tópicos– los lineamientos contenidos en el auto
del 25 de septiembre de 2005, exp. 29677 (…) el hecho de que exista un agente
que es parte del proceso contencioso, y que representa el interés general en la
defensa del ordenamiento jurídico, el patrimonio público y los derechos
fundamentales, no puede ser entendido como una violación a los principios de
igualdad y al debido proceso, por cuanto una norma constitucional (art. 277),
apoyada en tres principios constitucionales hace viable su intervención, lo que
además refleja el denominado “espíritu del Constituyente”, es decir, que la
interpretación literal, teleológica, histórica, jurisprudencial en materia
constitucional, y la lógica razonable son concordantes y convergentes en que el
Ministerio Público tiene amplias facultades –las que le asisten a las partes en el
proceso– para solicitar, por ejemplo, la vinculación de terceros, deprecar el
decreto de pruebas, impugnar las decisiones proferidas en el proceso, etc.,
siempre que se acredite, se itera, que medie un interés de protección al patrimonio
público, al orden jurídico y los derechos fundamentales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA
CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 277
-
ARTICULO
243
/
NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial. Consultar auto del 25 de
septiembre de 2005, exp. 29677
ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO - Nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo
303 de la Ley 1437 de 2011
El artículo 303 de la ley 1437 de 2011 –nuevo código de procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo– determina lo siguiente:
“ARTÍCULO 303. ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO. El Ministerio
Público está facultado para actuar como demandante o como sujeto procesal
especial y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten
ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en defensa del orden jurídico,
del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. “En los
procesos ejecutivos se notificará personalmente al Ministerio Público el
mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia.
“Además tendrá las siguientes atribuciones especiales: “1. Solicitar la vinculación
al proceso de los servidores o ex servidores públicos, que con su conducta dolosa
o gravemente culposa, hayan dado lugar a la presentación de demandas que
pretendan la reparación patrimonial a cargo de cualquier entidad pública. “2.
Solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos. “3. Pedir que se
declare la nulidad absoluta de los contratos estatales. “4. Interponer los recursos
contra los autos que aprueben o imprueben acuerdos logrados en conciliación
judicial. “5. Interponer los recursos extraordinarios de que trata este Código. “6.
Solicitar la aplicación de la figura de la extensión de la jurisprudencia, y la
aplicación del mecanismo de revisión eventual de providencias de que trata este
Código. “7. Adelantar las conciliaciones prejudiciales o extrajudiciales. “(…)”.
Como se aprecia, el Ministerio Público bajo la égida del nuevo código de
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo “CPACA”, puede
ostentar dos calidades: la de parte o la de sujeto procesal especial. En
consecuencia, deja de ser catalogado como parte pero la ley mantuvo las
capacidades que desde el Decreto 01 de 1984 se le asignaron a los agentes del
Ministerio Público, esto es, la potestad de intervención en todos los procesos e
incidentes contencioso administrativos con el fin de defender el ordenamiento
jurídico, el patrimonio público y las garantías fundamentales. Se trata, por
consiguiente, de un sujeto procesal que con total independencia y autonomía de
las partes defiende los principios de legalidad, de prevalencia del interés general, y
de protección y garantía de los derechos fundamentales de las personas que
intervienen en los procesos. Por lo tanto, el Ministerio Público sigue siendo bajo la
nueva legislación un tercero garante que, con total independencia de las partes,
defiende la protección de intereses jurídicos superiores establecidos por el
Constituyente.
FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 / NUEVO CODIGO DE
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Y
DE
LO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 303
MINISTERIO PUBLICO - Labor encomendada. Diferente a la actividad que
desarrolla la nueva Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado /
NUEVO CODIGO GENERAL DEL PROCESO. LEY 1564 DE 2012 – Disposición
que reglamenta la forma de intervención de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado
No es posible asimilar o asemejar la labor encomendada al Ministerio Público con
la actividad que desarrolla la nueva Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado creada mediante el artículo 5º de la ley 1444 de 2011 y desarrollada por el
Decreto - ley 4085 de 2011, que en su artículo 2º estableció como objetivos de esa
entidad: “el diseño de estrategias, planes y acciones dirigidos a dar cumplimiento a
las políticas de defensa jurídica de la Nación y del Estado definidas por el
Gobierno Nacional; la formulación, evaluación y difusión de las políticas en materia
de prevención de las conductas antijurídicas por parte de servidores y entidades
públicas, del daño antijurídico y la extensión de sus efectos, y la dirección,
coordinación y ejecución de las acciones que aseguren la adecuada
implementación de las mismas, para la defensa de los intereses litigiosos de la
Nación.” De igual forma, la ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso–
estableció en el Libro Quinto, Capítulo II, Título II, la forma de intervención de la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo cual, en el artículo 610
se consagró la posibilidad de que esa Unidad Administrativa participe en cualquier
proceso judicial como: i) interviniente en donde sea parte una entidad pública o
donde lo considere necesario para defender los intereses del Estado y ii) como
apoderada judicial de las entidades públicas, facultada inclusive para presentar
demandadas a nombre de las mismas.”
MINISTERIO PUBLICO - Carga argumentativa
Existe una carga argumentativa en cabeza del Ministerio Público que consiste en
señalar de manera expresa cuáles son las circunstancias, razones o motivos en
virtud de las cuales ejerce los medios de oposición a las providencias, así como
identificar el apoyo constitucional de su postura. En otros términos, es preciso que
el Procurador General de la Nación o sus delegados determinen el escenario
constitucional que sirve de fundamento para la impugnación (v.gr. la defensa del
orden jurídico, el patrimonio público o las garantías fundamentales) y las razones
expresas por las cuales el respectivo recurso se orienta a la protección de alguno
de esos fines, varios de ellos o todos.
AGENTES DEL MINISTERIO PUBLICO COMO REPRESENTANTES DE LA
SOCIEDAD - Siempre será susceptible que actúen en el proceso contencioso
administrativo, inclusive a través de la interposición de recursos legales /
AGENTES DEL MINISTERIO PUBLICO - Deben razonar y justificar de manera
expresa la relación que existe entre el mecanismo de impugnación
específico y cualquiera o todos de los objetivos de intervención delimitados
en la Constitución Política de 1991 / INADMISION DEL RECURSO DE
APELACION POR INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA ARGUMENTATIVA DEL
MINISTERIO PUBLICO - Procedencia
Existe una carga argumentativa en cabeza del Ministerio Público que consiste en
señalar de manera expresa cuáles son las circunstancias, razones o motivos en
virtud de las cuales ejerce los medios de oposición a las providencias, así como
identificar el apoyo constitucional de su postura. En otros términos, es preciso que
el Procurador General de la Nación o sus delegados determinen el escenario
constitucional que sirve de fundamento para la impugnación (v.gr. la defensa del
orden jurídico, el patrimonio público o las garantías fundamentales) y las razones
expresas por las cuales el respectivo recurso se orienta a la protección de alguno
de esos fines, varios de ellos o todos. (…) en el caso concreto se admitirá el
recurso de apelación interpuesto por la demandada, Fiscalía General de la Nación,
pero será inadmitido el presentado por el Ministerio Público, toda vez que no se
cumplió con la carga mínima de argumentación en relación con el vínculo que
deben tener las razones de la impugnación con los objetivos y derroteros fijados
por el Constituyente en el numeral 7 del artículo 277 de la Carta Política (…) en el
asunto sub examine una vez estudiado de fondo el documento que contiene el
recurso de apelación no se advierte cuál es el objetivo superior y concreto del
Ministerio Público –la defensa del orden jurídico, del patrimonio público y/o de los
derechos fundamentales– por lo cual se torna imperativo inadmitirlo ante la
falencia absoluta de justificación argumentativa constitucional de la impugnación.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 277.7
NOTA DE RELATORIA: Con salvamento de voto de la doctora Stella Conto Díaz
del Castillo y del doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa
NOTA DE RELATORIA: Providencia aprobada en Sala Plena de la Sección Tercera
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SALA PLENA
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil doce (2012).
Radicación número: 08001-23-31-000-2008-00557-01(44541)
Actor: ROBERT ENRIQUE ZAMORA ZAPATA Y OTROS
Demandado: NACION - FISCALIA GENERAL DE LA NACION Y OTROS
Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA
Resuelve la Sala Plena de la Sección Tercera, por importancia jurídica y con la
finalidad de unificar la jurisprudencia en la materia, la admisión o no, de los
recursos de apelación interpuestos, respectivamente, por la parte demandada,
Fiscalía General de la Nación y por el Procurador Judicial Delegado ante el Tribunal
de Primera instancia, contra la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2011,
por el Tribunal Administrativo del Atlántico (fl. 506 cdno. ppal.).
I. ANTECEDENTES:
1. Toda vez que el proceso es de doble instancia, de conformidad con las reglas de
competencia establecidas por las leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, y comoquiera
que la impugnación cumple con los requisitos del artículo 212 del C.C.A.,
modificado por el artículo 67 de la ley 1395 de 2010, la Sala admitirá el recurso de
apelación interpuesto por la parte demandada, Fiscalía General de la Nación,
contra la providencia relacionada en el encabezado de este proveído (fls. 374 a
380 cdno. ppal.).
2. Ahora bien, de folio 336 a 345 del cuaderno principal obra escrito del Procurador
Judicial II de Barranquilla, delegado ante el Tribunal Administrativo del Atlántico,
en el que manifiesta que interpone recurso de apelación en su calidad de agente
del Ministerio Público, con el fin de que sea revocada la decisión de primera
instancia y, en su lugar, sea absuelta la Fiscalía General de la Nación.
Analiza la Sala, con la finalidad de unificar la jurisprudencia, la existencia o no de
interés jurídico para apelar por parte del Ministerio Público cuando la impugnación
tiene efectos o repercute frente al interés de otro sujeto procesal vinculado a la
actuación.
3. De manera que, el problema jurídico consiste en establecer si le asiste o no
interés jurídico a los agentes judiciales del Ministerio Público para impugnar las
decisiones judiciales proferidas en los procesos contencioso administrativos, con
independencia
de
que
el
recurso
impetrado
pueda
afectar
–positiva
o
negativamente– a las partes –demandante o demanda– intervinientes en el
proceso contencioso.
II. CONSIDERACIONES:
Se tiene competencia para decidir el presente asunto, remitido por uno de los
Despachos que integran la Sección, de conformidad con el artículo 1º del Acuerdo
No. 140 de 2010, que dispuso lo siguiente:
“Artículo 1°. Adiciónese el Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el
artículo 1° del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el
Reglamento Interno del Consejo de Estado, con los siguientes artículos:
“14A. División y funcionamiento de la Sección Tercera. La Sección Tercera
se dividirá en tres (3) Subsecciones, que se denominarán A, B y C, cada
una de las cuales estará integrada por tres (3) Consejeros. En caso de
retiro de un Consejero, quien lo reemplace ocupará su lugar en la
respectiva Subsección.
“14B. Competencia de cada Subsección. Cada Subsección decidirá los
procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las
Subsecciones sesionarán conjuntamente:
“1. Para adoptar los Acuerdos que fijen temas bajo los cuales se agruparán
los procesos, para los fines de los artículos 63A de la Ley 270 y 115 de la
Ley 1395, o las normas que las sustituyan o modifiquen.
“2. Para decidir sobre la selección eventual y sobre la insistencia para la
eventual revisión de las sentencias o de los Autos que pongan fin al
proceso, proferidas en segunda instancia por los Tribunales Administrativos
en las acciones populares y de grupo.
“3. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la
Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el
mismo punto de derecho, cuando así lo decida la Sección a
petición de cualquiera de sus miembros.
“4. Para decidir un asunto, a través de Auto o sentencia, cuando así lo
decida la Sección por solicitud de cualquiera de sus miembros.
“5. Para asuntos administrativos de competencia de la Sección.
“14C. La Sección elegirá cada año un Presidente y un Vicepresidente. El
Vicepresidente será de una Subsección diferente a la del Presidente y lo
reemplazará en caso de falta temporal o absoluta. El Presidente también
presidirá la Subsección a la cual pertenezca e igual ocurrirá con el
Vicepresidente; la Subsección restante designará, de entre sus integrantes,
a quien la coordine.
“14 D. Las Subsecciones funcionarán con una Secretaría común. En caso
necesario podrán designarse Secretarios ad hoc para las Subsecciones.”
(Negrillas y subrayado adicionales).
En ese orden de ideas, procede la Sala a precisar su jurisprudencia en relación con
el problema jurídico formulado en el acápite de antecedentes.
1. En proveído del 25 de septiembre de 2005, exp. 29677, la Sección Tercera se
ocupó de la materia objeto de análisis en los siguientes términos:
“Cuando se trata del agente del Ministerio Público, este podrá
recurrir, siempre y cuando tenga interés jurídico para hacerlo
porque la decisión del juez implique un detrimento al patrimonio
público, a los derechos fundamentales o una transgresión al
ordenamiento jurídico.
“Aplicando lo dicho al caso en examen, es necesario precisar que dentro
del trámite de conciliación prejudicial quien formuló la petición de
conciliación, dentro del sub exámine fue la Cooperativa Multiactiva para la
Salud COOMSALUD E.S.S., entidad privada que actuó movida por un
interés propio de naturaleza económica, toda vez que los derechos sobre
los que se pretende conciliar tienen un carácter particular y económico que
admiten la libre disposición de las partes, es decir son renunciables.
“A través de la conciliación el Estado reconocía una suma de dinero a favor
de un particular, y mediante la decisión recurrida por el agente del
Ministerio Público, se niega aprobación a la conciliación por falta de
pruebas que sirvan de sustento a la misma. De esa decisión se puede
predicar que le es adversa al particular solicitante de la conciliación, no
obstante lo cual se conformó con lo así decidido, aceptación que se traduce
en un desistimiento de su solicitud de conciliación, marcando el final de ese
trámite, sin que sea dado seguir con él adelante en una segunda instancia,
por cuenta sólo del recurso propuesto por el agente del Ministerio Público,
a cuyos intereses no le ha sido adversa la decisión.
“La intervención del Ministerio Público en relación con el trámite de
conciliaciones prejudiciales iniciadas por un particular, se justifica mientras
subsista el interés del mismo; subsistencia que se presume durante la
duración del trámite prejudicial. Pero cuando por voluntad del solicitante se
produce un acto o hecho que inequívocamente demuestre la cesación de su
interés, no podrá el Ministerio Público insistir en la culminación del trámite,
dado que carece de un interés propio, económico y disponible por cuanto su
intervención solamente se justifica en razón de la protección del
ordenamiento jurídico, patrimonio público y derechos fundamentales, razón
por la cual se concluye que el mismo no está legitimado para defender los
intereses económicos de la parte solicitante.
“En consecuencia, debe concluirse que dentro del caso en examen el
recurrente, esto es, el Ministerio Público carece de interés para recurrir, por
cuanto la naturaleza de su intervención forzosa dentro del trámite de
conciliación prejudicial, impone un límite a su actuación, más aun si se
tiene en cuenta que el titular de los derechos que se pretendía conciliar
desistió del trámite y por ende de sus pretensiones al no entablar recurso
contra la decisión del a quo.”1 (Negrillas adicionales).
Como se aprecia, en el pronunciamiento que se viene de citar se reconoció la
posibilidad de que el Ministerio Público interpusiera los recursos legales contra las
providencias judiciales proferidas o adoptadas en el proceso, siempre que se
estuviera frente a cualquiera de las siguientes situaciones: i) un eventual o posible
detrimento al patrimonio público, ii) la posible vulneración de los derechos
fundamentales de una de las partes o terceros en el proceso, y iii) la transgresión
del ordenamiento jurídico, es decir, para la defensa del principio de legalidad
material.
De forma que, bajo esta óptica, se limitaba el interés del Ministerio Público en los
eventos en que el ejercicio de los medios de impugnación se circunscribía a la
defensa de un interés de contenido económico propio de las partes, salvo la
protección del patrimonio público2.
1
Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 25 de septiembre de 2005, exp. 29677, M.P. Ruth
Stella Correa Palacio.
2
Postura que se limitaba a reiterar la posición contenida en la providencia del 14 de mayo de 1993,
expediente No. 6995, M.P. Carlos Betancur Jaramillo, en la cual se puntualizó: “Tanto para accionar
como para recurrir se requiere interés. Al no existir éste no habrá acción y durante el trámite, lo
desfavorable que contengan las distintas providencias justificará la interposición de recursos. Si esa
desfavorabilidad no se da no procederá el recurso correspondiente.
“Aplicando esta idea al caso sub - judice se observa: la sociedad demandante, interesada en obtener
una indemnización, formuló la demanda, su interés exclusivo, era de sentido meramente económico
y, por ende, renunciable.
“Para confirmar este aserto, se observa:
“La intervención del ministerio público en acciones resarcitorias instauradas por los terceros
interesados se entiende mientras subsista dicho interés; subsistencia que se presume durante todo el
La anterior lectura se compagina con las funciones constitucionales asignadas al
Ministerio Público en la Constitución Política, de manera concreta con lo dispuesto
en el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución Política, que establece lo
siguiente:
“El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y
agentes, tendrá las siguientes funciones:
“(…) 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.”
2. La anterior postura ha tenido matices en diferentes decisiones proferidas por la
Subsección A de esta Sección, al grado tal que se han introducido nuevos
argumentos con la finalidad de restringir el contenido y alcance mencionado en el
numeral anterior.
En efecto, en sentencia del 7 de abril de 2011, se indicó:
“Todo lo anterior conduce a que, cuando el Ministerio Público actúa,
no como parte en sentido material, sino como sujeto procesal
interviniente por virtud de la ley, no pueda hacer uso
indiscriminado de los instrumentos procesales con miras a
obtener la protección de los derechos individuales de las partes en
contienda [en sentido material] de los cuales son titulares exclusivamente
éstas, porque ello implicaría que asumiera la posición de
coadyuvante en el proceso para defender un interés individual con
miras a “sostener las razones de un derecho ajeno”3, o suplir la
negligencia de las partes demandante o demandada en el plano
estrictamente procesal, lo cual, de contera, los ubicaría en un
trámite del proceso. Pero cuando por voluntad del demandante se produce un acto o hecho que
inequívocamente demuestre la cesación de ese, interés, no podrá el ministerio público insistir en la
culminación del proceso, por carecer de interés económico en las resultas del mismo; y porque no
está legitimado para defender los intereses económicos de la parte actora.
“En el caso sub - judice, la misma defensa del patrimonio público que compete constitucionalmente al
señor fiscal apelar, porque la entidad pública habrá sido absuelta de la pretensión indemnizatoria
formulada por la parte demandante.
“Se entienden las ideas precedentes en los contenciosos de resarcimiento, porque en los de simple
nulidad la parte actora no tendrá la libre disposición del proceso (el interés de legalidad no es privado
ni negociable) y este deberá culminar siempre en la forma normal u ordinaria, o sea mediante la
sentencia. Interés que le permitirá al agente del ministerio público su intervención en todas las etapas
del proceso, en forma independiente y no condicionada por la conducta procesal de la parte
demandante… ” Consejo de Estado, Sección Tercera.
3
DEVIS Echandía Hernando. Compendio de Derecho Procesal. Tomo I, parte General, pág 304 y ss,
citando a Carnelutti y a Chiovenda.
plano de desigualdad.
“Corolario de lo anterior, todas las actuaciones del Ministerio Público en el
marco de los procesos contencioso – administrativos y en el trámite de
aprobación o improbación de las conciliaciones judiciales y extrajudiciales
debe estar determinada por la protección de los intereses señalados en el
artículo 127 del C.C.A., de lo contrario, la actuación se tornará ineficaz.
“(…) Reitera la Sala que la forma idónea de “intervenir” en
defensa del orden jurídico en las acciones indemnizatorias es a
través del concepto que emite al amparo de los dispuesto por los
artículos 210 y 212 del C.C.A., mas no, por regla general a través
de la interposición de los recursos, salvo que con la decisión
recurrida se afecte el orden jurídico en cuestiones consideradas
de interés público.
“Lo anterior explica por qué el Ministerio Público no se halla
limitado para recurrir las decisiones del Juez en las acciones
públicas, pero sí lo está en los contenciosos subjetivos.
“Obsérvese que, concordante con lo anterior, la norma impone el deber de
intervenir en defensa del patrimonio público, el cual, a términos del artículo
88 de la Constitución Política, tiene naturaleza de derecho colectivo y, por
ende, tiene una indiscutible connotación de interés público.
“La protección a la cual se refiere la norma, significa que debe intervenir
para mantener la integridad de su contenido, a efectos de que se prevenga
e impida el detrimento injustificado cuando con la actuación se pretenda
dar apariencia regular a operaciones no autorizadas por el ordenamiento
jurídico4, que estén dirigidas a lesionar este bien jurídico; de tal supuesto
se puede inferir sin hesitación alguna que la protección obedece a razones
de interés público.
“Finalmente, el precepto constitucional contenido en el numeral 7 del
artículo 277 de la Constitución y el mandato legal del artículo 127 del
C.C.A., imponen el deber de intervenir en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, lo cual no
amerita mayor análisis. Cuando en el curso del proceso se advierta la
vulneración de este tipo de derechos, el Ministerio Público está en la
obligación de desplegar las conductas orientadas a obtener la protección
real y efectiva de los mismos.
“En consecuencia, los agentes y delegados del Ministerio Público, además
de las atribuciones especiales señaladas en el artículo 127 del C.C.A.,
pueden desplegar las actuaciones procesales orientadas a proteger los
intereses que deben salvaguardar, los cuales son los que inducen su
intervención.
“Particularmente, cuando se trata de la impugnación de las
providencias, la protección de los intereses públicos, es lo que
determina, de manera general, el interés para recurrir por parte
del Ministerio Público.
“En efecto, genéricamente todos los sujetos que intervienen en el proceso
tiene la posibilidad de hacer uso de los recursos dispuestos por el
4
Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Consejo de Estado, Sección Tercera. Rad. AP-2305.
ordenamiento procesal contra las providencias del juez, con miras a
obtener la corrección de los errores, exclusivamente en cuanto éstos
afecten sus intereses5.
“A título de ejemplo, el demandado que ha sido absuelto de las
pretensiones de la demanda en primera instancia, carecerá de interés para
recurrir la sentencia que le ha sido favorable a sus intereses.
“Igual sucede con el Ministerio Público. Carecerá de interés para recurrir las
decisiones del juez cuando éstas no soslayen el orden jurídico dentro de la
acepción expuesta líneas atrás: el patrimonio público o los derechos y
garantías fundamentales de las partes, es decir, cuando no medien razones
jurídicas de interés público que ameriten su intervención como
representante de los intereses de la sociedad en el proceso.
“(…)”6 (Negrillas y subrayado fuera del texto original).
En esta oportunidad, si bien la Subsección A citó el artículo 277 de la Carta Política,
así como su contenido, lo cierto es que le imprimió una interpretación que podría
ser catalogada como restrictiva, en cuanto se refiere a las potestades que le
asisten al Procurador General de la Nación, sus delegados o agentes frente a la
participación en los procesos judiciales en los cuales intervienen.
En esa línea de pensamiento, se pueden extraer ciertas conclusiones de la lectura
de la sentencia objeto de análisis: i) el interés del Ministerio Público está
delimitado por el contenido del artículo 127 del Decreto 01 de 1984 –C.C.A.–, ii)
ese “interés” se concreta como regla general en la emisión del concepto a que se
refieren los artículos 210 y 212 ibídem, iii) no le compete al Ministerio Público, en
principio, la interposición de recursos, puesto que ello podría significar que se
desplazara o se coadyuvara el interés de uno de los restantes sujetos procesales –
demandante o demandado–, iv) la participación del Ministerio Público adquiere
relevancia en los procesos contencioso objetivos –o de pura legalidad– y en las
acciones populares, puesto que en los mismos se encuentra de por medio el
interés público, y v) la lectura del artículo 277 de la Constitución Política debe
efectuarse a la luz del principio de defensa del “interés público” so pena de que, se
insiste, el Ministerio Público troque su actuación con la de otro sujeto procesal que
tiene un interés particular, bien se trate del demandante o del demandado.
5
Devis Echandía Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso, Tomo 1,
Sexta Edición, Editorial A B C Bogotá, 1978, pág. 506.
6
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2011, expediente
No. 20481, M.P. Gladys Agudelo Ordóñez.
3. El criterio anterior, fue reiterado y ampliado en la sentencia del 23 de junio, exp.
19945 y en el auto del 22 de julio de 2011, exp. 40877. En efecto, en la primera se
discurrió, así:
“(…) esta Corporación insiste en que la sola facultad o titularidad
del Ministerio Público para recurrir o impugnar la decisión que
aprueba o imprueba una conciliación –contenida en el numeral 5
analizado– o la sentencia de primera instancia, no puede servir de
pretexto para que ese órgano constitucionalmente autónomo del
Estado, asuma la posición de uno de los extremos de la litis, so
pena de transgredir los principios constitucionales de igualdad y al
debido proceso. Así las cosas, sólo cuando el fundamento de la
apelación resida en una defensa objetiva y general del
ordenamiento jurídico, aislada por completo de los intereses
individuales, particulares y concretos de las partes –sin importar
que uno de los sujetos procesales sea la Administración Pública–
será posible hablar de interés jurídico para apelar por parte del Ministerio
Público.
“Lo anterior, toda vez que el paradigma procesal administrativo
moderno dista mucho de los esquemas pretéritos en los cuales la
Administración Pública gozaba de una serie de privilegios al
interior de la actuación, inclusive la defensa de sus intereses por
parte de los agentes del Ministerio Público. El objetivo del proceso
contencioso, en la actualidad, consiste en obtener la verdad
procesal a partir de la igualdad de las partes en cuanto se refiere a
que se cuente con las mismas oportunidades e instrumentos para
controvertir las decisiones proferidas a lo largo del procedimiento,
sin que alguna de ellas ostente una condición prevalente que limite o
restrinja los derechos de los demás sujetos procesales o de los terceros
intervinientes.
“En efecto, la tarea asignada por el Constituyente al Ministerio Público es
particular, singular y concreta, en tanto supone el ejercicio de la función de
control con miras a garantizar, en términos generales, la defensa del
ordenamiento jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías
fundamentales. En consecuencia, no resulta admisible, de forma alguna,
que la actividad encomendada a ese órgano sustituya a las partes de la
contienda judicial, por lo tanto, en cada asunto específico habrá lugar a
determinar si le asiste o no interés al agente de esa entidad para impugnar
una decisión judicial, máxime si, se insiste, el objetivo de la intervención de
los Procuradores Delegados no estriba en que contesten la demanda ni
propongan excepciones o defiendan los derechos individuales o particulares
de las partes, sino en la defensa en general del orden constitucional, de
modo que no pueda servir esa potestad como patente de corso para
ayudar o colaborar con los intereses de los demás sujetos procesales y, de
manera concreta, de las partes.
“En efecto, el juez de lo contencioso administrativo debe verificar, cuando
exista impugnación por parte del agente del Ministerio Público, que
efectivamente le asista un interés de aquellos establecidos por el
ordenamiento jurídico positivo para que sea viable la apelación por parte
del órgano de control, so pena de que la labor de esa institución desplace
los deberes y cargas de las partes en el proceso y, por lo tanto,
resquebraje el principio de igualdad que rige la actuación.
“(…) Como se aprecia, la forma tradicional de intervención del
Ministerio Público se concreta al momento de emitir el concepto de
que tratan los artículo 210 y 212 del C.C.A., pues la posibilidad de
interponer los recursos contra las providencias proferidas a lo largo
de la actuación se encuentra supeditada a que exista un verdadero
interés del órgano de control para controvertir la decisión en tanto
medie la protección del interés general o del orden jurídico, pues si
la discrepancia se contrae o limita a una determinada hermenéutica
que no se comparte y que afecta a una de las partes del proceso –
demandante o demandada– el interés para recurrir o impugnar sólo
será de dicha parte afectada, máxime si de avalar o permitir esa
específica circunstancia se estaría desvirtuando la verdadera
función que desempeñan los Procuradores Judiciales en el proceso.
“La anterior conclusión guarda consonancia con las labores
asignadas al Ministerio Público en la Carta Política de 1991,
comoquiera que en el texto constitucional vigente se suprimió la
función que le asignaba la derogada Constitución Nacional de 1886
consistente en defender los intereses de la Nación7. En ese orden de
ideas, bajo la antigua normativa resultaba válido y admisible permitir que el
órgano de control actuara a favor de los intereses de la Administración
Pública, inclusive en aquellos eventos en los cuales la propia Nación se
abstenía de recurrir la providencia que la afectaba.
“Así las cosas, la Sala no estudiará el recurso formulado en esta ocasión
por el señor Agente del Ministerio Público, toda vez que en el caso concreto
no le asiste interés para impugnar la decisión de primera instancia, pues
resulta evidente que la apelación va dirigida o encaminada a proteger los
intereses de la entidad demandada, postura que, según los lineamientos
antes trazados, resulta inadmisible so pena de transgredir el principio de
igualdad que rige el proceso, pues el interés que se pretende defender en
el caso concreto es de carácter individual y tanto su titularidad como su
defensa le corresponden, de forma exclusiva, a la entidad demandada8.”9
Por su parte, en el proveído del 22 de julio de 2011, exp. 40877, se consideró
improcedente el recurso de apelación interpuesto por un Procurador Delegado ante
el Tribunal Administrativo del Magdalena, contra el auto que rechazó la demanda
por caducidad de la acción.
Bajo estos pronunciamientos, se insiste en la restricción que tiene el Procurador
General de la Nación y sus delegados para intervenir en el proceso contencioso
7
En efecto, señalaba el artículo 143 de la Constitución Nacional de 1886: “Corresponde a los
funcionarios del Ministerio Público defender los intereses de la Nación; promover la
ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas; supervigilar la conducta
oficial de los empleados públicos; y perseguir los delitos y contravenciones que turben el orden
social.” (Negrillas originales de la cita).
8
Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de mayo
de 2010, expediente No. 18800.
9
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de junio, exp. 19945, M.P.
Mauricio Fajardo Gómez.
administrativo, puesto que a partir de una hermenéutica histórica –a través de un
parangón trazado con la Constitución Nacional de 1886– se prohíja la tesis según
la cual la actuación de los agentes del Ministerio Público no puede desplazar la
labor de las partes –demandante o demandada–, bien se trate de un sujeto
privado o público porque ello sería trasgredir el principio de “igualdad de armas”
de que habla el derecho procesal moderno, es decir, la existencia de las mismas
oportunidades de impugnación y contradicción para cada uno de los extremos de
la litis.
De modo que, bajo esta óptica, la intervención del Ministerio Público quedaría
reducida o circunscrita a la presentación del concepto de que tratan los artículos
210 y 212 del Decreto 01 de 1984 –modificados por la ley 446 de 1998 y la ley
1395 de 2010, respectivamente– puesto que la eventual interposición de los
recursos, con independencia de la afectación del patrimonio público, el orden
jurídico, o la lesión de derechos fundamentales, significaría desplazar el deber o
carga procesal que le debe asistir a cada parte, por lo que se vulnerarían la
igualdad y el debido proceso.
Así las cosas, el Ministerio Público podría intervenir con amplias facultades legales,
de manera exclusiva, en los procesos de pura legalidad o también conocidos como
contencioso objetivos, puesto que en ellos se discute la defensa del ordenamiento
jurídico y el interés público. A contrario sensu, en las actuaciones en que medie un
interés de carácter subjetivo10, individual o concreto, con independencia de que su
10
“El contencioso objetivo de constitucionalidad, esto es, el que reúne las acciones contenciosas
que pretenden la preservación general del orden constitucional lesionado o afrentado con la
vigencia de un acto administrativo… Con fundamento en el artículo 89 C.N., el legislador ha
regulado el más importante recurso contencioso de nulidad de carácter general y objetivo que
busca primordialmente la protección integral del orden constitucional del Estado y de la legalidad
en toda su extensión bajo el nombre de acción de nulidad. El desarrollo de esta figura procesal se
encuentra en el Código Contencioso Administrativo, artículo 84…”
“(…) El control de constitucionalidad por la vía contencioso administrativa no se agota en el
contencioso objetivo explicado. En nuestra opinión, las acciones de contenido estrictamente
subjetivo, es decir, aquellas que buscan algún tipo de reparación o restablecimiento por parte de
los asociados frente al Estado, no solo tienen su fuente en el artículo 89 C.N., sino que también
implican el análisis previo de la constitucionalidad de los actos administrativos que le sirven de
fundamento a los derechos individuales involucrados, como en el caso de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, o un análisis de las actuaciones u operaciones de los servidores
públicos o de los fenómenos que rodean los hechos en que pueda la administración verse
involucrada, no con el propósito de declarar la nulidad de éstas, asunto que resultaría absurdo e
ilógico, sino con el propósito ineludible de hacer juicios de adecuación del comportamiento público
y de los sucesos que comprometan lo público con las normas y principios constitucionales, tal como
titular sea una entidad pública, la facultad de los Procuradores Delegados quedaría
circunscrita a la presentación del concepto de rigor en primera o segunda
instancia.
4. La Sala con fines de precisar su jurisprudencia desarrollará los lineamientos
contenidos en el auto del 25 de septiembre de 2005, exp. 29677, de forma que se
aparta del contenido y alcance de las últimas providencias reseñadas proferidas
por la Subsección A de esta Sección, puesto que la primera interpretación refleja
una lectura y hermenéutica que se ajusta en mejor medida a lo dispuesto en el
numeral 7 del artículo 277 de la Constitución Política, el artículo 127 del Decreto 01
de 1984 –C.C.A.– y de los artículos 300 y siguientes de la ley 1437 de 2011 –
nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo–.
Los fundamentos de la mencionada conclusión son los siguientes:
4.1. La literalidad del artículo 277 no dá lugar a hesitaciones o anfibologías; la
función de control moral asignado al Ministerio Público de manera directa por el
Constituyente primario no entra en discusión. La finalidad de la existencia de una
extensión de esa función y ese aparato organizacional al interior de los procesos
tiene tres grandes objetivos que no pueden ser desconocidos, inclusive por encima
y con independencia del sistema procesal que se adopte. Esas tres tareas
fundamentales en materia judicial, son: i) la protección del patrimonio público, ii)
la defensa del orden –y en general podría decirse del ordenamiento– jurídico, y iii)
la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Es una realidad inexpugnable que dista mucho la función de defensa de la Nación
que se consagraba en la Constitución Nacional de 1886, a cargo del Ministerio
se desprende de los artículos 2º, 90 y 91 C.N., por lo menos frente a la acción de reparación
directa.
“El contencioso subjetivo, esto es, el que reúne las acciones contenciosas que pretenden la
preservación de los derechos subjetivos de las personas o el restablecimiento de los derechos
reconocidos por una norma y vulnerados con la vigencia de un acto administrativo o las
indemnizaciones por los daños causados a los asociados individualmente considerados por los
hechos, operaciones, ocupaciones, etc., de la administración. En la práctica corresponde a las
pretensiones que se incorporaban en la clásica acción o recurso de plena jurisdicción, donde a
diferencia del contencioso objetivo lo que está en juego es un pronunciamiento en torno a derechos
individuales y subjetivos y no del orden jurídico general…” SANTOFIMIO Gamboa, Jaime Orlando
“Tratado de derecho administrativo”, Tomo III, Ed. Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
2004, pág. 134 y 200.
Público, de lo que hoy constituye el contenido y alcance del artículo 277 de nuestra
actual Carta Política.
En efecto, el Ministerio Público hace parte de los denominados órganos autónomos
de que trata el artículo 113 superior y, por consiguiente, tiene una función
constitucional propia que no puede ser asimilada o enmarcada en las tres
tradicionales ramas que integran el poder público.
En consecuencia, las tres misiones referidas del Ministerio Público al interior de
toda actuación judicial, no propenden por el rompimiento del equilibrio o la
igualdad que garantiza todo proceso, sino que tienen u ostentan un alcance
superior. Su fundamentación reside en que, con independencia de las partes que
se vinculan a los procesos judiciales, exista un tercero independiente y autónomo,
a cuyo cargo se encuentra una función de control jurídico y moral que propende
porque no se lesione el patrimonio público (verificación de la prevalencia del
interés general sobre el particular), no se adopten decisiones que representen una
vulneración o trasgresión al orden jurídico (garante de legalidad en sentido
material), y las garantías esenciales de los individuos sean una materialidad a lo
largo del juicio (labores de garantía y protección de los derechos civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales).
4.2. Por su parte, el artículo 127 del Decreto 01 de 1984, establece las atribuciones
del Ministerio Público, en los siguientes términos:
“El Ministerio Público es parte y podrá intervenir en todos los
procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo y en las conciliaciones extrajudiciales
ante los centros de conciliación e intervendrá en éstos en defensa
del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y
garantías fundamentales. Por consiguiente se le notificará
personalmente el auto admisorio de la demanda, el que fije fecha para
audiencia de conciliación, la sentencia proferida en primera instancia y el
primer auto dictado en segunda instancia.
“En los procesos ejecutivos se notificará personalmente al Ministerio
Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la
segunda instancia.
“Además tendrá las siguientes atribuciones especiales:
“1. Solicitar la vinculación al proceso de los servidores o ex servidores
públicos que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan dado
lugar a la presentación de demandas que pretendan la reparación
patrimonial a cargo de cualquier entidad pública.
“2. Solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos.
“3. Pedir que se declare la nulidad absoluta de los contratos estatales.
“4. Alegar en los procesos e incidentes en que intervenga.
“5. Interponer los recursos contra los autos que aprueben o
imprueben acuerdos logrados en conciliación judicial.” (Negrillas
adicionales).
Como se aprecia, la norma legal refleja los mismos propósitos encomendados por
el Constituyente al Ministerio Público dentro de la actuación judicial y, de manera
adicional, le atribuye la condición de parte en el proceso. Quiere significar lo
anterior, que los agentes o delegados del Procurador General de la Nación, en la
intervención judicial, no son terceros frente al trámite sino que ostentan la
condición de parte y, por lo tanto, como sujetos procesales su interés recae sobre
la protección del patrimonio público, el orden jurídico y los derechos y garantías
fundamentales.
En esa perspectiva, el Ministerio Público no puede ser asimilado a un coadyuvante
o tercero en el proceso, por cuanto es la propia ley la que le asigna la condición de
parte en el proceso contencioso administrativo. De tal manera que, bajo esa
calidad, ostenta todas las capacidades de intervención y participación que son
propias de los restantes sujetos procesales, sin que esta asimilación o equivalencia
suponga una vulneración o afectación del principio de igualdad (audiatur et altera
pars).
La doctrina ha precisado la posibilidad de que existan –según la ley– partes
procesales distintas a las partes en sentido material, es decir, los sujetos que
conformaron parte de la relación jurídica sustancial sobre que versa el litigio11.
11
“De la distinción entre partes del litigio y partes del proceso, surge la clasificación de las partes
enunciadas en este número. Se entiende por partes en sentido material, los sujetos del litigio o de
la relación jurídica sustancial sobre que versa, y por partes en sentido formal, las que lo son del
proceso (pero no los jueces y magistrados, pues aun cuando son sujetos de la relación jurídica
procesal y del proceso, no son partes sino juzgadores; dichos sujetos son el género y las partes una
especie de aquella.” DEVIS Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad,
Buenos Aires, 2004, pág. 309.
El hecho de que existan partes en sentido formal no riñe con los principios de
igualdad, puesto que esa conclusión impediría, a modo de ejemplo, que los
defensores de familia pudieran intervenir en un proceso de divorcio para proteger
los intereses de los menores nacidos de la unión cuyos efectos jurídicos se
pretenden extinguir, o que los agentes del Ministerio Público delegados ante la
jurisdicción ordinaria penal pudieran impugnar decisiones proferidas por los jueces
de garantías o de conocimiento, cuando se advierte que existe una afectación
posible al orden jurídico.
En ese orden de ideas, se parte de un aparente dilema al defender de manera
acérrima el principio de igualdad en el proceso judicial, cuando lo cierto es que
tanto el Constituyente y legislador han consagrado de forma expresa que existan
sujetos procesales que tienen las mismas facultades y potestades de las partes,
limitada su participación a la garantía de una serie de objetivos relacionados con la
prevalencia del interés general o la protección del contenido dogmático de la
Constitución Política.
En efecto, el principio de igualdad se garantiza en la actuación de la siguiente
forma:
“Vimos que uno de los principios fundamentales del derecho procesal es el
de la igualdad de las partes ante la ley procesal, y que este principio tiene
dos consecuencias: en primer lugar, que dentro del proceso todas las
partes gozan de iguales oportunidades para su defensa, lo que se funda en
la máxima audiatur et altera pars, y es una aplicación del principio más
general de la igualdad de los ciudadanos ante la ley, base de la
organización jurídica de todos los Estados modernos; y en segundo lugar,
que no son aceptables procedimientos privilegiados en consideración a
raza, fortuna, nacimiento o religión.
“Es una impropiedad de términos hablar de bilateralidad de la acción,
porque se peca contra el moderno concepto que de ella existe; el
demandado no es sujeto de la acción. Solamente puede hablarse de
bilateralidad de la audiencia ya que se trata de darles al demandante y
demandado las mismas oportunidades para su defensa, e igualmente al
sindicado o imputado y a la parte civil y al ministerio público en el proceso
penal, o también hablar de igualdad de las partes, o simplemente del
principio de contradicción.
“Para que este principio se satisfaga, no es necesario que concurra
personalmente al proceso el demandado en lo civil, fiscal, contenciosoadministrativo y laboral, y en lo penal el imputado o sindicado o procesado,
pues basta ofrecerle la oportunidad de defensa, lo que se cumple con la
notificación del auto que da traslado de la demanda o con la indagatoria, o
si no es posible hacerlo, con la designación de un curador ad litem o
defensor de oficio para que lleve su representación.”12
Entonces, un arduo defensor del principio procesal de igualdad, como lo era el
reconocido profesor Hernando Devis Echandía, reconoce la importancia del
Ministerio Público, en los siguientes términos: “No sólo en materias penales y
militares, sino también en las contencioso – administrativas y en las civiles y
laborales, deben existir funcionarios representantes de la sociedad que intervengan
en los procesos con el fin de procurar el restablecimiento o el cumplimiento de la
ley y la recta administración de justicia. Su colaboración trae provechosos
resultados. Es indispensable también en las jurisdicciones constitucional y
disciplinaria.”
13
4.3. En este orden, cabría preguntarse cómo se garantiza la defensa del orden
jurídico, del patrimonio público y de las garantías fundamentales si la actuación del
Ministerio Público sólo se circunscribe a la presentación o rendición de un concepto
que con independencia de la importancia que reviste en la etapa de alegaciones
finales –bien en primera o segunda instancia– no es vinculante para el funcionario
judicial y, por lo tanto, puede apartarse de las consideraciones vertidas en el
mismo.
De allí que, la posibilidad de interponer recursos –capacidad de que le asiste a
cualquiera de las partes materiales o formales en el proceso– es una herramienta
procesal a través de la que se garantiza la materialidad de los objetivos fijados por
el Constituyente. No quiere ello significar que el Ministerio Público pueda desplazar
a las demás partes, sino que, es posible que con miras a la protección del
patrimonio público, del ordenamiento jurídico y de los derechos fundamentales
haga uso de los instrumentos que le brinda el ordenamiento adjetivo para el
cometido de sus fines.
Por consiguiente, es posible afirmar que se han generado discusiones frente a la
participación del Ministerio Público en el proceso, toda vez que bajo esa
perspectiva se le mira como un tercero que, ajeno a las partes, con el uso de los
recursos legales genera un desplazamiento de los deberes que le asisten a
12
13
DEVIS Echandía, Hernando Ob. Cit. Pág. 311.
DEVIS Echandía, Hernando Ob. Cit. Pág. 134.
demandante o demandado y, por lo tanto, aligera la responsabilidad de los sujetos
procesales dentro del trámite judicial. En otros términos, se asimila por completo la
labor del Ministerio Público a la de un coadyuvante, conclusión que no es
admisible, puesto que la institución del Ministerio Público, desde antaño ha tenido
contenido y alcance diametralmente disímil.
4.4. De manera histórica la función de control moral ha estado alojada en nuestro
ordenamiento, así como en nuestra tradición ética y jurídica.
El libertador Simón Bolívar, en su discurso ante el Congreso de Angostura el 15 de
febrero de 1819, exaltó la importancia de lo que denominó la necesidad de
establecer un poder moral, en los siguientes términos:
“Meditando sobre el modo efectivo de regenerar el carácter y las
costumbres que la tiranía y la guerra nos han dado, he sentido la audacia
de inventar un Poder Moral, sacado del fondo de la oscura antigüedad, y
de aquellas olvidadas leyes que mantuvieron, algún tiempo, la virtud entre
los griegos y romanos. Bien puede ser tenido por un cándido delirio, mas
no es imposible, y yo me lisonjeo que no desdeñaréis enteramente un
pensamiento que mejorado por la experiencia y las luces, puede llegar a
ser muy eficaz.”
El poder moral o de control a que se refería el libertador no era nada distinto a la
figura romana del procurator fisci, que tenía como objetivo proteger el erario y los
bienes públicos. De modo que, el llamado de Simón Bolívar consistía en el
establecimiento de una función de control que permitiera velar –al modo del
sistema aristotélico de pesos y contrapesos– porque las demás funciones estatales
se cumplieran con pulcritud y la virtud.
Es por lo anterior que, precisa la doctrina, la concepción del Ministerio Público en
derecho colombiano no ha devenido como un organismo específico de la
estructura administrativa del poder, sino, por el contrario, como una función en
cabeza de varias autoridades, aunque bajo la dirección suprema del Procurador
General de la Nación. En ese sentido constituye una importante función
garantística, de raigambre constitucional, fundada en la idea de proporcionar a la
sociedad una permanente defensa, promoción y vigilancia de sus intereses,
concretados en el mantenimiento del orden legal, administrativo y público14.
Inclusive, si se revisa la Gaceta Constitucional No. 134, que contiene el acta de la
Sesión Plena de la Asamblea Nacional Constituyente realizada el viernes 7 de junio
de 1991, se logra determinar que a favor de la inclusión del numeral 7 de lo que
hoy es el artículo 277 de la Constitución Política hubo 62 votos a favor y ninguno
en contra, así como tampoco en blanco. Quiere ello significar que existía un
consenso en relación con la importancia de que el Ministerio Público participara de
manera activa en los procesos judiciales como garante del patrimonio público, el
orden jurídico y los derechos fundamentales.
De igual forma, el martes 16 de julio de 1991, en la ponencia para segunda vuelta
se insiste en el articulado propuesto y en la necesidad de que el Ministerio Público
tenga una serie de características propias, la principal según el documento es:
“1) La primera característica fundamental del texto de reforma aprobado
por la Honorable Constituyente en la primera vuelta consiste en conceder
autonomía al Ministerio Público respecto de las Ramas del Poder Público,
en especial del Ejecutivo…”
De igual forma, se ponen de relieve las principales diferencias existentes entre el
Ministerio Público bajo la égida de la Constitución Nacional de 1886 y la
Constitución Política de 1991, así:
“1) En la Constitución de 1886 el Ministerio Público era ejercido bajo la
suprema dirección del Gobierno, hecho que le restaba autonomía. La
independencia se la otorga el proyecto de reforma que se somete a
consideración de la Honorable Asamblea en segunda vuelta.”
Entonces, si bien en la Constitución de 1886 el Ministerio Público estaba instituido
para defender los intereses de la Nación (art. 143), bajo el nuevo texto
constitucional se reconoce la función de control como autónoma de aquellas que
ejercen las ramas del poder público, así como la independencia de la Procuraduría
General de la Nación, especialmente frente al Ejecutivo.
14
Cf. SANTOFIMIO Gamboa, Jaime Orlando “Tratado de derecho administrativo” Tomo III, Ed.
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2004, pág. 385.
De manera que, la participación que efectúa el Ministerio Público en los procesos y
actuaciones judiciales no puede ser asimilada a una defensa de los intereses de la
Nación, las entidades territoriales y demás entidades públicas centralizadas o
descentralizadas. A contrario sensu, la labor encomiada de control moral reside,
en estricto sentido, en proteger el principio de prevalencia del interés general (art.
1º C.P.)15, los principios de supremacía de la Constitución y de legalidad (art. 4 y
6 C.P.)16, y las garantías fundamentales de los asociados (art. 2º C.P.)17.
4.5. La jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha reconocido la
importancia que ostenta el Ministerio Público en las actuaciones judiciales, en
procura de la defensa del patrimonio público, el orden jurídico y los derechos y
garantías fundamentales.
Frente a las capacidades de interponer e impugnar en tratándose de acciones de
tutela, mutatis mutandi, el Tribunal ha discurrido de la siguiente forma:
“En reiteradas ocasiones, esta Corporación ha sostenido que el Ministerio
Público se encuentra constitucionalmente facultado para intervenir en los
procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los
derechos y garantías fundamentales y, para cumplir con tales funciones,
puede interponer las acciones que considere necesarias, de acuerdo con el
artículo 277 de la Constitución Política. El Ministerio Público no solamente
puede intervenir en el proceso de tutela como demandante en favor de las
personas que lo requieran, sino que también puede hacerlo como
impugnante, aun cuando no haya sido él quien directamente lo haya
promovido, en ejercicio de la facultad señalada. El agente del Ministerio
Público está facultado legal y constitucionalmente para impugnar los fallos
15
“ARTICULO 1º. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
16
“ARTICULO 4º. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y
respetar y obedecer a las autoridades.
“ARTICULO 6º. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
17
“ARTICULO 2º. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
“Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”
de tutela, para cumplir cabalmente con la función de defender los derechos
y garantías fundamentales de los ciudadanos.”18
Así mismo, la Corte Constitucional se ocupó de las funciones asignadas a los
agentes del Ministerio Público al analizar la constitucionalidad del numeral 5 del
artículo 127 del Decreto 01 de 1984 –modificado por el artículo 35 de la ley 446
de 1998–, precepto que habilita a los delegados de la Procuraduría General de la
Nación a presentar recursos contra las providencias que resuelven la aprobación o
improbación de conciliaciones que se surten ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Del citado pronunciamiento es importante destacar:
“La intervención activa del Ministerio Público en los procesos contencioso
administrativos, concretamente, en las conciliaciones extrajudiciales, no es
producto de un capricho del legislador, o una manera de entorpecer un
posible acuerdo al que llegaren las partes, sino que es una garantía para
que en asuntos que revisten interés para el Estado, pues, corresponde a
litigios en donde éste es parte, no queden sólo sometidos a lo que pueda
disponer el servidor público, que en un momento dado, sea el que esté
representando al Estado. Además, se garantiza, con la intervención del
agente del Ministerio, que el acuerdo al que lleguen las partes, también sea
beneficioso para el interés general.
“Es decir, una vez sometida el acta de conciliación prejudicial al control
judicial, para que pueda ser aprobada o improbada por el juez
administrativo competente, si el agente del Ministerio Público está
inconforme con el arreglo que ante él como conciliador, llegaron las partes,
tiene el deber constitucional de promover ante el juez administrativo, todos
los recursos pertinentes, encaminados a explicar las razones por las que el
acuerdo prejudicial no debe ser aprobado. Podrá, pues recurrir el auto
proferido por el juez, que apruebe o impruebe la conciliación. De esta
manera estará defendiendo el orden jurídico, el patrimonio público o los
derechos y garantías fundamentales (art. 277, numeral 7, C.P.)
“(…) En conclusión, el Ministerio Público siempre puede interponer los
recursos pertinentes, cualquiera que sea el carácter en el que intervenga
en las conciliaciones judiciales o extrajudiciales, cumpliendo así, a
cabalidad, el mandato constitucional encomendado al Ministerio Público de
"intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales." (art.
277, numeral 7, C.P.). Y, que la palabra demandada no significa exclusión
de la interposición de recursos por parte del Ministerio Público en los casos
de la conciliación extrajudicial.”19 (Negrillas del original).
18
19
Corte Constitucional, sentencia T-421 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Corte Constitucional, sentencia C-111 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Así las cosas, hace parte de la ratio decidendi de la providencia mencionada el
contenido y alcance de las potestades del Ministerio Público al momento de
recurrir las providencias que aprueban o imprueban una conciliación, para lo cual
el Tribunal Constitucional se apoya, de nuevo, en el contenido del numeral 7 del
artículo 277 de la Constitución Política, en aras de reiterar que será siempre
posible que los agentes del ente de control impugnen las decisiones proferidas por
esta jurisdicción, en sede del control de legalidad de los acuerdos conciliatorios,
con miras a la defensa del patrimonio público, el orden jurídico o de los derechos
y garantías fundamentales.
En ese orden de ideas, a la luz de la cosa juzgada constitucional de que trata el
artículo 243 de la Constitución Política, esta Sala precisa y puntualiza su
jurisprudencia en torno a la capacidad con la que cuenta el Ministerio Público para
impugnar las providencias proferidas por esta jurisdicción, para lo cual reitera –en
materia de conciliación, pero extensivo a otros asuntos o tópicos– los lineamientos
contenidos en el auto del 25 de septiembre de 2005, exp. 29677, oportunidad en
la que esta Sección se ocupó de la materia objeto de análisis en los siguientes
términos:
“Cuando se trata del agente del Ministerio Público, este podrá
recurrir, siempre y cuando tenga interés jurídico para hacerlo
porque la decisión del juez implique un detrimento al patrimonio
público, a los derechos fundamentales o una transgresión al
ordenamiento jurídico.
En consecuencia, el hecho de que exista un agente que es parte del proceso
contencioso, y que representa el interés general en la defensa del ordenamiento
jurídico, el patrimonio público y los derechos fundamentales, no puede ser
entendido como una violación a los principios de igualdad y al debido proceso, por
cuanto una norma constitucional (art. 277), apoyada en tres principios
constitucionales hace viable su intervención, lo que además refleja el denominado
“espíritu del Constituyente”, es decir, que la interpretación literal, teleológica,
histórica, jurisprudencial en materia constitucional, y la lógica razonable son
concordantes y convergentes en que el Ministerio Público tiene amplias facultades
–las que le asisten a las partes en el proceso– para solicitar, por ejemplo, la
vinculación de terceros, deprecar el decreto de pruebas, impugnar las decisiones
proferidas en el proceso, etc., siempre que se acredite, se itera, que medie un
interés de protección al patrimonio público, al orden jurídico y los derechos
fundamentales.
4.6. En similar sentido, el artículo 303 de la ley 1437 de 2011 –nuevo código de
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo– determina lo
siguiente:
“ARTÍCULO
303. ATRIBUCIONES
DEL
MINISTERIO
PÚBLICO. El
Ministerio Público está facultado para actuar como demandante o
como sujeto procesal especial y podrá intervenir en todos los
procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.
“En los procesos ejecutivos se notificará personalmente al Ministerio
Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la
segunda instancia.
“Además tendrá las siguientes atribuciones especiales:
“1. Solicitar la vinculación al proceso de los servidores o ex servidores
públicos, que con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan dado
lugar a la presentación de demandas que pretendan la reparación
patrimonial a cargo de cualquier entidad pública.
“2. Solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos.
“3. Pedir que se declare la nulidad absoluta de los contratos estatales.
“4. Interponer los recursos contra los autos que aprueben o
imprueben acuerdos logrados en conciliación judicial.
“5. Interponer los recursos extraordinarios de que trata este
Código.
“6. Solicitar la aplicación de la figura de la extensión de la
jurisprudencia, y la aplicación del mecanismo de revisión eventual
de providencias de que trata este Código.
“7. Adelantar las conciliaciones prejudiciales o extrajudiciales.
“(…)” (Se destaca).
Como se aprecia, el Ministerio Público bajo la égida del nuevo código de
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo “CPACA”, puede
ostentar dos calidades: la de parte o la de sujeto procesal especial.
En consecuencia, deja de ser catalogado como parte pero la ley mantuvo las
capacidades que desde el Decreto 01 de 1984 se le asignaron a los agentes del
Ministerio Público, esto es, la potestad de intervención en todos los procesos e
incidentes contencioso administrativos con el fin de defender el ordenamiento
jurídico, el patrimonio público y las garantías fundamentales.
Se trata, por consiguiente, de un sujeto procesal que con total independencia y
autonomía de las partes defiende los principios de legalidad, de prevalencia del
interés general, y de protección y garantía de los derechos fundamentales de las
personas que intervienen en los procesos.
Por lo tanto, el Ministerio Público sigue siendo bajo la nueva legislación un tercero
garante que, con total independencia de las partes, defiende la protección de
intereses jurídicos superiores establecidos por el Constituyente. De manera tal
que, no es posible asimilar o asemejar la labor encomendada al Ministerio Público
con la actividad que desarrolla la nueva Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado creada mediante el artículo 5º de la ley 1444 de 201120 y desarrollada por
el Decreto - ley 4085 de 2011, que en su artículo 2º estableció como objetivos de
esa entidad: “el diseño de estrategias, planes y acciones dirigidos a dar
cumplimiento a las políticas de defensa jurídica de la Nación y del Estado definidas
por el Gobierno Nacional; la formulación, evaluación y difusión de las políticas en
materia de prevención de las conductas antijurídicas por parte de servidores y
entidades públicas, del daño antijurídico y la extensión de sus efectos, y la
dirección, coordinación y ejecución de las acciones que aseguren la adecuada
implementación de las mismas, para la defensa de los intereses litigiosos de la
Nación.”
De igual forma, la ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso– estableció en el
Libro Quinto, Capítulo II, Título II, la forma de intervención de la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado, para lo cual, en el artículo 610 se consagró la
posibilidad de que esa Unidad Administrativa participe en cualquier proceso
judicial como: i) interviniente en donde sea parte una entidad pública o donde lo
20
“ARTÍCULO 5o. SECTOR ADMINISTRATIVO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. El Sector
Administrativo de Justicia y del Derecho estará integrado por el Ministerio de Justicia y del Derecho,
las Superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas al mismo.
PARÁGRAFO. Créase la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación como una Unidad
Administrativa Especial, que como entidad descentralizada del orden nacional, con personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio adscrita al Ministerio de Justicia
y del Derecho, tendrá como objetivo la estructuración, formulación. aplicación, evaluación y
difusión de las políticas de prevención del daño antijurídico, así como la defensa y protección
efectiva de los intereses litigiosos de la Nación, en las actuaciones judiciales de las entidades
públicas, en procura de la reducción de la responsabilidad patrimonial y la actividad litigiosa. Para
ello, tiene como misión planificar, coordinar, ejercer, monitorear y evaluar la defensa efectiva de la
Nación, a fin de prevenir el daño antijurídico y fomentar el respeto de los derechos fundamentales.”
considere necesario para defender los intereses del Estado y ii) como apoderada
judicial de las entidades públicas, facultada inclusive para presentar demandadas
a nombre de las mismas.
4.7. Como corolario de lo anterior, el Ministerio Público refleja el ejercicio de una
función constitucional, autónoma, independiente, cuyo objetivo ha sido el control
de la actuación pública. Por consiguiente, su participación en los procesos
judiciales y, concretamente en los de naturaleza contencioso administrativa, tiene
como objetivo el ser garante de la legalidad en sentido material, la protección del
patrimonio público en respeto del principio de primacía del interés general y la
concreción o materialización de los derechos fundamentales de las personas que
intervienen en los procesos como partes o sujetos procesales.
De modo que, lejos de ser considerada su participación como una coadyuvancia
respecto de las partes, su intervención desborda la simple presentación o emisión
del concepto al interior del proceso y, por lo tanto, supone una activa dinámica en
la que el Procurador General de la Nación o sus delegados en una permanente
dialéctica con el juez, las partes y los intervinientes sea el encargado de velar por
el respeto de los cánones constitucionales y legales, de la protección del erario, y
de los derechos que son inherentes y esenciales a la persona.
Así las cosas, la intervención del Ministerio Público en el proceso contencioso
administrativo es principal y relevante, sin que sea posible limitar sus facultades
por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo, en razón a que este último lo
que deberá verificar es que exista el interés en la respectiva actuación desplegada
por el agente o el procurador respectivo, esto es, que el derecho o instrumento
procesal que se esté ejerciendo –sin importar su naturaleza– sea procedente
según la ley adjetiva y, de otro lado, que le asista interés en el mismo, lo cual se
verificará a partir del análisis del contenido del acto procesal, pues tendrá que
estar encaminado materialmente a la defensa del orden jurídico, del patrimonio
público o de los derechos y garantías fundamentales, independiente de la forma
que lo rodee.
4.8. Ahora bien, no obstante las anteriores consideraciones y precisiones, resulta
pertinente señalar que no empece a las amplias facultades del Ministerio Público,
sí le está vedado desplazar a las partes o demás sujetos procesales, así como
relevarlas de cualquier carga o deber procesal. Por manera que, se torna
necesario que el juez verifique –al momento de definir la admisión o decidir de
fondo los recursos interpuestos por los agentes o delegados del Procurador– si el
fundamento de la impugnación está relacionado materialmente con alguno de los
objetivos o fines constitucionales de intervención, esto es, la defensa del orden
jurídico, del patrimonio público o de los derechos fundamentales.
Es decir, existe una carga argumentativa en cabeza del Ministerio Público que
consiste en señalar de manera expresa cuáles son las circunstancias, razones o
motivos en virtud de las cuales ejerce los medios de oposición a las providencias,
así como identificar el apoyo constitucional de su postura. En otros términos, es
preciso que el Procurador General de la Nación o sus delegados determinen el
escenario constitucional que sirve de fundamento para la impugnación (v.gr. la
defensa del orden jurídico, el patrimonio público o las garantías fundamentales) y
las razones expresas por las cuales el respectivo recurso se orienta a la protección
de alguno de esos fines, varios de ellos o todos.
5. Por último, en el caso concreto se admitirá el recurso de apelación interpuesto
por la demandada, Fiscalía General de la Nación, pero será inadmitido el
presentado por el Ministerio Público, toda vez que no se cumplió con la carga
mínima de argumentación en relación con el vínculo que deben tener las razones
de la impugnación con los objetivos y derroteros fijados por el Constituyente en el
numeral 7 del artículo 277 de la Carta Política.
En efecto, se reitera, el Ministerio Público está llamado a participar de forma
activa
–como
sujeto
procesal
especial–
en
los
procesos
contencioso
administrativos, pero siempre circunscrita su actuación a la materialización de los
objetivos indicados en el texto constitucional, esto es: i) la defensa del orden
jurídico, ii) la protección del patrimonio público o iii) la garantía efectiva de los
derechos fundamentales de los asociados.
De esta manera, se garantiza que exista ecuanimidad respecto de las partes y/o
sujetos procesales, sin que conlleve a la búsqueda de un rompimiento del
principio de igualdad material en el proceso. Bajo esta óptica se respeta con
particular énfasis la función constitucional del Ministerio Público, y se evita o se
previene que este último desplace injustificadamente a las partes en relación con
sus cargas, deberes y obligaciones dentro de la actuación procesal.
Como corolario de lo anterior, siempre será susceptible que los agentes del
Ministerio Público –como representantes de la sociedad– actúen en el proceso
contencioso administrativo, inclusive a través de la interposición de recursos
legales, pero deben razonar y justificar de manera expresa la relación que existe
entre el mecanismo de impugnación específico y cualquiera –o todos– de los
objetivos de intervención delimitados en la Constitución Política de 1991.
Por consiguiente, en el asunto sub examine una vez estudiado de fondo el
documento que contiene el recurso de apelación no se advierte cuál es el objetivo
superior y concreto del Ministerio Público –la defensa del orden jurídico, del
patrimonio público y/o de los derechos fundamentales– por lo cual se torna
imperativo inadmitirlo ante la falencia absoluta de justificación argumentativa
constitucional de la impugnación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera,
III.
R E S U E L V E:
1º) Admitir el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la
Nación, contra la sentencia del 14 de septiembre del 2011, proferida por el
Tribunal Administrativo del Atlántico.
2º) Inadmitir el recurso de apelación presentado por el Procurador Judicial II No.
117 de Barranquilla, contra la sentencia del 14 de septiembre del 2011, proferida
por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
3º) Notifíquese personalmente al Ministerio Público y por estado a las demás
partes (inc. tercero art. 212 C.C.A.).
Notifíquese y Cúmplase
STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO
Presidenta de la Sala
HERNÁN ANDRADE RINCÓN
ENRIQUE GIL BOTERO
JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
DANILO ROJAS BETANCOURTH
OLGA VALLE DE DE LA HOZ
CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA