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La aproximaciòn al modelo burocrático weberiano
Fecha de inclusión en Alipso.com: 2008-05-02
Enviado por: Carlos Petrella ([email protected])
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Acercamiento amigable a la burocracia
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La aproximaciòn al modelo
burocrático weberiano Agregado: 02 de MAYO de 2008 (Por Carlos Petrella) | Palabras: 14726 | Votar! |
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>Material educativo de Alipso relacionado con Acercamiento amigable burocraciaLA POLITICA Y LA
LOGIA: JOSE HERNÁNDEZ Y SUS COINCIDENCIAS CON EL PRESIDENTE SARMIENTO EN 1870:
...MODELO BUROCRATICO DE ORGANIZACIÓN: ...Acercamiento amigable a la burocracia: La
aproximaciòn al modelo burocrático weberianoEnlaces externos relacionados con Acercamiento amigable
burocracia
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Autor: Carlos Petrella ([email protected]) EL ACERCAMIENTO
AMIGABLE A LA BUROCRACIA APORTES PARA LA COMPRENSION DEL MODELO
BUROCRATICO V04 AUTOR: CARLOS PETRELLA Con mi reconocimiento al director de mi tesis de
Doctorado en Salamanca: DR. LUIS JOYANES AGUILAR Julio de 2007 ACERCAMIENTO AMIGABLE A
LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 2 01 Los aportes realizados por la teoría burocrática clásica La
metáfora de una organización funcionando como una máquina es una poderosa imagen que genera una visión
rutinizada y predecible de su funcionamiento (Morgan, 1997, pág. 11 y siguientes) La idea de reproducir
eficientemente el pasado para garantizar el éxito en el futuro, es una de las más fuertes creencias que
sobrevuelan en el enfoque mecanicista de la concepción de las organizaciones y en particular, la
fundamentación del modelo burocrático weberiano. Esta visión es muy fuerte porque opera exitosamente
cuando el pasado, el presente y el futuro no muestran rupturas significativas; pero evidencia sus limitaciones
cuando se generan innovaciones que amenazan los modelos de negocios existentes y la viabilidad de las
organizaciones que los sustentan. Estudiar la forma de conservar el estado histórico de lo que tecnológica y
económicamente se ha logrado es una posible forma de concebir y ejecutar determinado negocio en un
contexto político, económico y social específico. ¿Cómo debería analizarse el mantenimiento eficiente de la
historia pasada para conservarla en el futuro? Sin duda, a partir de un modelo que recoja de la mejor manera
posible, una forma de funcionamiento muy estructurada y mecanicista. Pensando en ello, la propuesta teórica
que se ha adoptado para modelar esta concepción realidad considera como eje el modelo weberiano de
organización. Sobre estas bases de procurarán comprender e interpretar las estructuras y los procesos que
generan continuidad en el marco de un conjunto valores, reglas y patrones de éxito característicos. Este modo
de conservación eficiente del status quo es conocido globalmente en la actualidad de manera genérica como
“burocracia”. La burocracia - como base del sistema moderno de producción industrial - tuvo su origen en los
cambios religiosos ocurridos después del Renacimiento buscando opciones para mejorar la articulación del
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ideal de vida cristiana, con la necesidad de generación de riqueza. Específicamente, Max Weber señala que el
sistema moderno de producción, racional y capitalista, se originó a partir de un nuevo conjunto de normas
morales, a las cuales denominó "ética protestante": el trabajo duro como dádiva de Dios, el ahorro y el
ascetismo que proporcionan la reinversión de las rentas excedentes, en vez de gastarlos y consumirlos en
símbolos materiales. Verificó que el capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen tres formas de
racionalidad que surgieron a partir de esos cambios religiosos. En este marco conceptual – que todavía sigue
evolucionando - es que se plantea el modelo burocrático de las organizaciones a partir de la “propuesta
teórica” básica de Weber sobre la estructura y funcionamiento de las burocracias y los aportes de Merton,
Selznick y Gouldner, que han evaluado críticamente la forma burocrática clásica propuesta originalmente. Más
allá de las propuestas post-weberianas, la burocracia continúa caracterizando un tipo de organización
fundamentalmente mecanicista y racionalista, que ha sido el soporte del desarrollo de grandes organizaciones
durante buena parte del siglo XX fundamentalmente en el ámbito del Estado pero también en el ámbito
privado. Complementariamente se aportan las ideas de Merton referidas al “alcance medio” en relación a
grupos de referencia, para analizar ciertas singularidades puntuales. La construcción del modelo burocrático
surge a partir de la búsqueda de las características comunes de las organizaciones formales. Weber acuñó el
término “burocracia” para identificar las organizaciones que poseían esas características. La burocracia
resultaba un factor indispensable para administrar una organización compleja en una sociedad moderna. Por
supuesto que Weber reconocía que el funcionamiento de la burocracia crea “atrancos e inconvenientes”, pero
creía que este era el precio para poder contar con una organización racional y eficaz. Y este equilibrio tiene las
ventajas de: mejorar la efectividad con la que se consiguen las metas, maximizar la eficiencia para lograr el
mejor resultado al más bajo costo y además se controla mejor la incertidumbre, al regular a los trabajadores, a
los proveedores y a los mercados a partir de reglas formales conocidas. ACERCAMIENTO AMIGABLE A
LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 3 La teoría burocrática se genera como una alternativa de mejora
a la teoría clásica y la teoría de las relaciones humanas, que operaban como pares dialécticos que revelaban
visiones extremas (mecanicistas y humanistas) sobre el funcionamiento de las organizaciones. La alternativa
de enfoque generó una propuesta mas completa para analizar problemas de estructura y de funcionamiento en
las organizaciones. En esa línea se desarrolló un modelo de organización racional aplicable a todas las formas
de organización humana, que respondía de manera adecuada a los problemas de escala de las grandes
organizaciones con varios niveles jerárquicos y complejas relaciones entre las personas. La burocracia creó un
modelo para que los diversos agentes con intereses a veces contrapuestos, pudiesen ser dirigidos y controlados
eficientemente. El modelo burocrático constituye un pilar fundamental de la teoría tradicional de la
organización moderna para impulsar los grandes procesos administrativos en los sectores industriales pero por
sobre todo, en los servicios públicos administrados por los gobiernos nacionales o locales en la órbita del
Estado. La teoría weberiana se asemeja a la teoría clásica de la organización, en cuanto el énfasis puesto en la
eficiencia técnica y en la estructura jerárquica de la organización, como también en el predominio de la
organización industrial, proponiendo una solución al problema con un enfoque centrado en el producto (bien o
servicio entregado) como propuesta de estructurar a la organización para que vuelque los resultados de su
trabajo productivo a la sociedad. Ambas teorías presentan ciertas diferencias. La teoría clásica se preocupó por
detalles como la máxima amplitud de control, la asignación de autoridad y responsabilidad, el número de
niveles jerárquicos, agrupamiento de funciones, mientras que la teoría de Weber se preocupó más por los
grandes esquemas de sustento formal de la organización. En cuanto al método, los clásicos utilizaron un
enfoque deductivo, mientras que por su lado, Max Weber plantea un esquema inductivo. La teoría clásica se
refiere a la moderna organización industrial, mientras que la teoría de Weber es integrante de una teoría
general más amplia de la organización social y económica. Finalmente la teoría clásica presenta una
orientación normativa, prescriptiva, mientras que la orientación de Weber es más descriptiva y explicativa de
las formas “mejores” opciones de funcionamiento. La idea de burocracia planeada por Weber es interesante
para poder situar el desarrollo de los modelos empresarios de mantenimiento del status quo, que generan
puntos de apalancamiento para que no se puedan generar transformaciones no programadas y debidamente
controladas. Y particularmente en nuestro caso, para analizar en el Uruguay, el modelo tradicional de empresa
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pública propiedad del Estado, que tiene un peso muy importante para entender el funcionamiento de las
empresas del estado. El modelo burocrático estatal – y los agentes que operan con sus reglas de juego
pre-establecidas - ha estado presente como la opción sistemática mas fuerte para trancar o obstaculizar las
posibles alternativas transformadoras del propio Estado, por muchos años, a pesar de que se presenta
explícitamente el discurso políticamente correcto de que ante las crisis sufridas en los últimos años, cambiar es
más que necesario, imprescindible. La burocracia es – siguiendo la primera vertiente relacionadas con
estructuras y poder - una forma de organización humana que se basa en la racionalidad, en la adecuación de
los medios a los objetivos pretendidos, con el fin de garantizar la máxima eficiencia en la búsqueda de esos
objetivos. En sociología, la burocracia es una estructura organizativa caracterizada por procedimientos
regularizados, división de responsabilidades, jerarquía y relaciones impersonales. El término “burocracia” –
partiendo de las características señaladas precedentemente, puede referirse genéricamente a cualquier tipo de
organización, y no requiere personalizaciones muy grandes, de un contexto a otro. También se asocia el
concepto de burocracia – abordando la segunda vertiente - con la influencia excesiva de los empleados
públicos en los negocios del Estado. En términos más generales, se trata de la generación de una elite que
forman los empleados ya sea de la empresa privada o del estado, que desarrollan tareas administrativas y
organizacionales en general ajenas a la ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos
Petrella Página: 4 producción y comercialización en ámbitos de competencia. La acción del burócrata se
caracteriza por la racionalidad de las decisiones, la impersonalidad de su gestión, su tendencia a encarar lo
rutinario y la centralización muy fuerte de su autoridad. Características que estructuralmente se fomentan en
un contexto de tareas repetitivas fuertemente normadas y orientadas en lo referido a los criterios de
evaluación, mucho más a la función que al resultado. Para la opinión pública, la burocracia implica en general,
lo contrario que planteaban Max Weber y sus defensores. A partir de muchos ejemplos que desnudan
ineficiencias del aparato se han generado asociaciones de la burocracia con un modelo que fatalmente debe ser
rígido, ineficiente, inhumano, mecanicista, lento y antieconómico. También se plantea que eliminar - de las
tareas de la organización - cualquier aspecto del plano humano es contraproducente para su funcionamiento.
Esto ha generado múltiples críticas a la perspectiva burocrática tradicional. Es importante acotar que aunque
Weber reconoció la importancia de la estructura informal en las organizaciones, no la incluyó en su tipo ideal
de burocracia. La organización burocrática es ciertamente influenciada por factores unidos al comportamiento
humano, que no fueron tomados en cuenta por el autor. Sin embargo, la teoría burocrática tiene algunas
debilidades que tienen su origen en los fundamentos de la propia concepción mecanicista. “Pero la concepción
weberiana – según Gómez Bahillo (2006) - resulta insuficiente para el funcionamiento de las organizaciones
públicas modernas debido a la rigidez de sus actuaciones, al excesivo formalismo en el análisis y resolución de
problemas, a la toma de decisiones vinculadas excesivamente al reglamento... Se trata de un sistema cerrado
con dificultad de innovación y reacio a afrontar, con la rapidez necesaria, los cambios que se producen en los
sistemas políticos y económicos de las sociedades desarrolladas.” Es un modelo que muestra debilidades
cuando los entornos cambiantes plantean exigencias de adaptación. Siguiendo al mismo autor: “La
organización burocrática responde a un sistema de producción en masa, con un nivel tecnológico
relativamente escaso, por lo que debido a los cambios socioeconómicos que ha experimentado la sociedad, su
grado de respuesta y de eficiencia es reducido. El modelo burocrático, útil durante la fase de consolidación y
expansión del sistema capitalista, resulta insuficiente en el actual contexto económico y social.” Y esto es
debido a que se requieren instrumentos de gestión que sean más flexibles para adaptarse a las condiciones más
cambiantes de contexto, que a su vez tienen mayor influencia en las internas de cada organización que hace
unos 50 o 60 años. Estandarizar a ultranza determinadas formas de actuar, muchas veces genera a su vez,
formas de funcionamiento que terminan perjudicando a las organizaciones. “La falta de eficacia, que con
frecuencia encontramos en el procedimiento administrativo, suele deberse a que las mismas técnicas y
elementos utilizados resultan, en ocasiones, contraproducentes y provocan un efecto contrario al previsto. Bien
debido a las circunstancias o bien al mismo contexto en el que la actividad se desarrolla, ya que con frecuencia
no suele tener en cuenta las peculiaridades del mismo. Se quiere asegurar una respuesta de carácter general,
objetiva e igual para todos, a través de un cumplimiento estricto del reglamento.” Gómez Bahillo (2006) La
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estandarización de los productos puede generar rigidez en los procesos. “La rigidez en la aplicación de la
norma produce dificultades tanto en la organización como en las relaciones que ésta mantiene con sus
administrados o clientes. Las reglas son esenciales para garantizar un trato igualitario e uniforme, evitando la
intromisión de intereses y simpatías personales del funcionario, y pueden contribuir a aumentar la rapidez en
la resolución de los problemas y cuestiones planteadas. Pero una exagerada e inadecuada imposición de las
mismas conduce a la inflexibilidad y rigidez, generando el efecto contrario al deseado, especialmente en
aquellos casos en los que debido a su carácter insólito, no es posible la aplicación de la norma establecida.”
Gómez Bahillo (2006) La idea de estos modelos es que los sistemas - cuando están estabilizados - operan
reproduciendo la realidad mediante procesos mecanicistas, sin necesidad de provocar rupturas. Se
ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 5 generan de esta manera,
estructuras formales fijas y procesos altamente predecibles y continuos, que tiene como objetivo mantener la
eficiencia de cada sistema. Eso es “hacer las cosas bien” utilizando el encuadre definido previamente y
muchas veces escasamente aceptado por imperio de las circunstancias. También estas prácticas generan
circuitos perversos de influencias para mantener el status quo, aunque eventualmente ya no responda a la
realidad circundante. Es importante considerar aquellos enfoques teóricos que complementan la racionalidad
limitada de los actores, con la influencia que la cultura organizacional genera sobre el comportamiento
individual. Los diferentes agentes en las organizaciones no actúan aisladamente respecto de su cultura, ni
siguen de forma automática las normas existentes en una sociedad. Mantiene ciertas normas individuales que
los caracterizan como personas (centros de libertad ante su contexto y circunstancias). De este modo, para
superar el dilema entre la intencionalidad individual y los condicionantes estructural-funcionalistas, el estudio
se apoya en el enfoque de redes de políticas públicas y el institucionalismo centrado en los actores que aporta
una nueva vertiente en la forma de comprender los comportamientos individuales en una organización
(Scharpf, 1997). Los insumos teóricos institucionalistas y de redes de agentes, proporcionan el sustento para
analizar funcionamientos sistémicos más complejos como los entramados políticos institucionales que se
gestaron en el país e interpretar la institución política dominante: el clientelismo político, y especialmente el
“rentismo”, como una expresión del mismo fenómeno. Precisamente uno de los grandes aportes de la
investigación de (Zurbirggen, 2005), es apreciar que las propias instituciones constituyen una parte relevante
del sustento del clientelismo y del rentismo político. Endilgarle a los administradores o a los empresarios, toda
la carga del desarrollo de estos fenómenos en los servicios públicos, es desconocer la relación sistémica entre
las instituciones, los agentes y el contexto y circunstancias en que operan. Más allá de las singularidades de
cada cultura regional, nacional, sectorial o incluso particular de una organización; el modelo burocrático sigue
generando aportes esclarecedores, sobre todo para entender los mecanismos de conservación del status quo en
una sociedad. Mirado en perspectiva histórica en muy diversos contextos, el modelo burocrático clásico
permite analizar especialmente, los períodos de estabilidad de las instituciones, en los que los valores y las
reglas prevalecientes funcionan adecuadamente, para solucionar los problemas existentes en la sociedad.
También constituye una muy buena aproximación para comprender las fortalezas y debilidades de las
Administraciones Públicas a escala global. En la medida que las sociedades se organizan son más claros los
roles de cada uno de los agentes. No es extraño entonces que comiencen delinearse estructuras con
determinados patrones de funcionamiento. “Una estructura social formal, racionalmente organizada, implica
normas de actividad definidas con claridad en las que, idealmente, cada serie de acciones está funcionalmente
relacionadas con los propósitos de la organización. En esa organización está unificada una serie de empleos,
de posiciones jerarquizadas, a los que son inherentes numerosas obligaciones y privilegios estrictamente
definidas por reglas limitadas y específicas. Cada uno de los empleos contiene una zona de competencia y de
responsabilidad que le son atribuidos”. (Merton, 2002, pág. 275) Para lograr consolidar estas formas
sofisticadas de funcionamiento social y sobre todo, en contextos los que se requiere eficiencia en el manejo de
los recursos humanos y materiales, es necesario lograr cierto grado de estabilidad y uniformidad en los
patrones de acción, de manera que el funcionamiento colectivo se imponga sistemáticamente sobre las
improntas individuales. Por supuesto que esto puede realizarse con un conjunto de reglas empíricas sobre
estructuras ideales y mejores prácticas que se impongan por el peso de la autoridad o con el poder de las
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costumbres. Sin embargo, sería mejor poder utilizar un modelo conceptual de referencia y una teoría que
respalde estas formas de analizar y actuar sobre la realidad. Ello contribuiría mejor a entender la realidad en el
marco de una aproximación teórica de las organizaciones. ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA
BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 6 Particularmente en el contexto de los trabajos de investigación que
estoy realizando, es necesario y conveniente adoptar un marco de referencia conceptual para interpretar los
procesos de conservación del “status quo” que se plantean a escala global y en particular en el Uruguay,
agrupados en este caso genéricamente con “burocracia pública” aunque también extendido a la esfera privada
en las grandes organizaciones. Precisamente en ese marco es que se han generado circuitos reforzadores de un
modelo tradicional de estructura que admite pocos cambios en el funcionamiento de los servicios desde hace
décadas. Las teorías del comportamiento burocrático permiten enmarcar la importancia de conservar el
patrimonio organizacional mucho más allá de los resultados tangibles que determinadas organizaciones
públicas generan para toda la sociedad. Y en este contexto de formalización de estructuras importa mucho
situar el rol de Estado como director, regulador o facilitador. Roldan Tomasz Suárez Litvin (1998) sostiene
que: “Hay que destacar, ante todo, que la función central del Estado, tal como éste es pensado por Kant, es la
de definir y hacer respetar los derechos humanos —que no son otra cosa que privilegios asociados a la
dignidad de la condición humana. Un ingrediente importante de estos derechos es la garantía de un espacio de
holgura en el que el individuo pueda desenvolverse desembarazadamente. Porque sólo al disponer de tal
holgura el individuo puede abordar la tarea de construirse a sí mismo en torno a su destino esencial: la
racionalidad.” Este es un encuadre que refuerza la conducta racional de los individuos, que no siempre es la
que opera en todos los contextos y circunstancias (véanse por ejemplo los patrones de comportamiento en las
corridas bancarias) Los espacios generados – en condiciones de libertad en el juego de actuaciones de los
diversos agentes a escala nacional - permiten que estos desarrollen su actividad, en los términos que más les
convengan, respetando por supuesto, los derechos de los demás, según marcan las leyes de cada Estado liberal
moderno. “Es en este espacio de holgura, definido y garantizado por el Estado, donde los individuos llevan a
cabo sus empresas, es decir, se abocan a la realización de los propósitos que ellos tienen. Es también aquí
donde establecen contratos privados entre ellos para así poder lograr con mayor facilidad estas empresas. Pero,
¿cómo compaginan los individuos sus fines particulares con el fin universal que tienen como seres humanos?”
(Suárez Litvin, op cit). La razón opera persistentemente como elemento orientador de la acción de los agentes,
fundamentalmente en los sistemas burocráticos. Sin embargo, la razón no opera de la misma manera en todos
los ámbitos humanos relacionados con el sistema burocrático. El ámbito “público” y el ámbito “privado”
generan patrones de comportamiento diferentes. Kant (1985) aclara el asunto estableciendo una división entre
el uso “público” y el uso “privado” de la razón. De acuerdo con esta división, los individuos de una sociedad
moderna, se desenvuelven en dos dominios de racionalidad claramente distintos. Por ello muchas veces se
dificulta una percepción uniforme de las organizaciones por parte de los funcionarios y los usuarios de los
sistemas burocráticos. El uso “público” de la razón es aquel que el individuo hace en su condición de
ciudadano, es decir, como miembro de una comunidad política cuyo propósito es potenciar la humanidad o
racionalidad de todos sus miembros. El ciudadano se dirige a sus pares para ofrecer el fruto de sus reflexiones
acerca de la adecuación o inadecuación de las leyes que rigen al colectivo social. Por el contrario, el uso
“privado” de la razón es aquel que el individuo hace en su condición de empleado de una organización, o,
dicho de manera más general, como instrumento al servicio de unos ciertos fines privados. En ese caso, el
individuo pone su razón al servicio de unos fines particulares, ya sean los suyos propios o los de otro. Ambos
dominios resultan de fundamental importancia en la sociedad. El uso público de la razón permite impulsar el
progreso político de la sociedad como un todo. Pero el uso privado permite que se lleven a cabo una serie de
tareas circunstanciales que constituyen la infraestructura organizativa que sostiene a la sociedad. Nótese sin
embargo, que el uso público de la razón es jerárquicamente superior con respecto al privado. Esto debido a que
la condición de ciudadano es más propia de la dignidad humana que la condición de mero empleado o
instrumento. Las ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 7
consideraciones políticas propias del ciudadano acercan al ser humano a aquella universalidad racional que es
fuente de la autonomía. Y sólo gracias a que el individuo se entiende a sí mismo como ciudadano de una
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comunidad política, está dispuesto a ponerse como instrumento al servicio de tareas particulares que
contribuyen con tal comunidad. Es importante generar también un marco de referencia conceptual para
interpretar los procesos de continuidad que se están consolidando en general en las instituciones nacionales
para analizarlo a la luz de la realidad planteada particularmente en el caso de estudio específico. La teoría de
Weber - relacionada con el aparato burocrático de las organizaciones - aporta un soporte conceptual ideal, para
interpretar una visión mecanicista de los procesos de gestión tendiente a mantener la estabilidad de las
organizaciones. Se procurará capitalizar ese soporte conceptual en el marco de esta investigación,
considerando tanto aspectos macro como micro de los procesos de burocráticos en las organizaciones. En
cualquier entidad que constituya una organización formal, subyacen muchos de los elementos que Max Weber
consideró partes de las burocracias: un orden jerárquico (órganos y personas con diferente nivel de autoridad),
normas escritas para regular el funcionamiento de las distintas unidades organizacionales, objetivos
formalizados que constituyen las metas de la organización, atribución expresa de responsabilidades,
procedimientos formalizados para transmitir y conservar información, sistemas objetivos para la selección de
las personas que han de desempeñar los distintos puestos de trabajo. La burocracia concebida por Max Weber
se basa en 1) La formalización (tanto de las normas como de los procedimientos) y 2) La centralización
(definición de la jerarquía y la autoridad). Ambas dimensiones deben interpretarse desde lo que Weber llama
“la racionalidad formal”, origen del “orden legítimo” que han de establecer las normas jurídicas. Weber, a
través de su conocida trilogía, establece que la legitimidad puede ser “carismática” (se basa en la santidad,
heroicidad o en otras cualidades que concurren de forma especial en una determinada persona), “tradicional”
(deriva del carácter sagrado que caracteriza a determinadas tradiciones, usos o costumbres) y “racional” (que
encuentra su fundamento en el principio de legalidad propio del ordenamiento jurídico). Para Weber, el
ejemplo máximo de racionalidad lo constituye la “organización burocrática”. La impersonalidad es la regla
general para encarar la toma de decisiones, de modo que los intereses y sentimientos personales quedan
parcialmente relegados a la vida privada, fuera de la organización. En la organización se estimula la
especialización para las distintas tareas. El trabajo que debe ejecutarse se reparte en una división claramente
establecida del trabajo y la gente se entrena para especializarse en ejecutar esa tarea, es la forma más eficiente
de hacer un trabajo. Deben estar separados los trabajadores de la propiedad de los medios de producción y de
los recursos materiales que manejan. Finalmente, las recompensas y promoción con base en el mérito, las
personas deben saber que su trabajo será bien remunerado con el fin de que entreguen sus mejores esfuerzos a
la organización. Los objetivos que se buscan con estas características del modelo es la máxima eficacia con el
menor coste posible, esto tuvo su correspondencia en el mundo laboral, las teorías del Taylorismo,
organización científica del trabajo; y en las cadenas de montaje de las fábricas de Ford Motor Company. Por
supuesto que el modelo admite variantes. Las organizaciones formales varían según se acercan a este tipo ideal
de Weber, según el tamaño, la complejidad de la organización, la centralización del control y el rango de
objetivos. Los sociólogos creen que esto se debe a que el entorno afecta a la estructura de las organizaciones.
El modelo básico de Max Weber es precisamente aquél que se ajusta mejor a las caracterizaciones enunciadas.
Asumir todas o algunas de tales configuraciones implica que el diseño ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA
BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 8 organizacional es burocrático o bien tiende a la burocratización.
Recordemos que todas y cada una de las alineaciones sugeridas por Weber buscan la eficiencia y la
racionalidad y no las causas indeseadas de un comportamiento burocrático, que operan como limitantes en el
modelo original. Tales características son en parte, la consecuencia del desarrollo de las economías
monetarias, el crecimiento y la expansión de las tareas administrativas del Estado moderno y el desarrollo de
la superioridad técnica comparativa del tipo burocrático de administración. Si todas las anteriores
características fueran modelables y ajustables a cualquier estructura de organización, entonces la burocracia
sería un esquema perfecto. De no existir externalidades y disfunciones, es obvio que las ventajas teóricas de la
burocracia como modelo son las siguientes: Racionalidad, Precisión en el trabajo, Rapidez en las decisiones,
Uniformidad de rutinas y procesos, Continuidad de la organización, más allá de las personas, Reducción de
fricciones personales, Unidad de dirección, Disciplina y orden, Confiabilidad por la previsibilidad de
circunstancias, Posibilidad de hacer carrera profesional dentro de la empresa, Eficiencia y productividad y
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competitividad entre otras. Sin embargo, el modelo ideal planteado en los orígenes por Weber, genera algunos
problemas entre la permanencia de estructura formal mecanicista y los deseos y aspiraciones personales de
desarrollo de los propios agentes. “La capacidad para aceptar órdenes cuando están en conflicto con los deseos
de la persona, exige un nivel de renuncia difícil de mantener. Esto genera una fuerza entrópica tendencial a la
destrucción, pues la racionalidad, enfrentada a la naturaleza humana, resulta ser frágil. De ahí que sobrevenga
lo que suele llamarse «disfunciones de la burocracia”. Disfuncionalidades que los modelos posteriores a la
propuesta de Weber, han buscado atenuar y que analizaremos más adelante. En todo conjunto organizado
siguiendo el modelo burocrático, la forma de estructurarse y funcionar tiene repercusiones sobre los objetivos
de la institución y las conductas de las personas, no sólo las internas sino las que operan en la frontera. La
burocracia se auto-concibe como el instrumento perfecto (desde el punto de vista de técnica de
procedimientos, división de tareas, coordinación y comunicación) para la consecución de los fines comunes.
Ese "perfeccionismo" del sistema descrito por Weber ha sido malentendido como si el mismo sociólogo lo
elabora a críticamente, cuando pueden analizarse también sus debilidades. La burocracia presenta por otra
parte, tendencias a independizarse y dejar de ser un medio convirtiéndose en objetivo propio. Eso puede
resultar incluso de su perfección técnica que conduce a formas inquebrantables en las relaciones de dominio.
Se atiende ahí más a la estructura que a los objetivos del conjunto, para los que aquella debía ser mero medio.
El aparato burocrático puede incluso estar dispuesto a colaborar con cualquiera que sepa llegar a tener poder
sobre él. Lo que es en definitiva un mecanismo de defensa para reforzar la continuidad del modelo, más allá
del objetivo teórico de eficiencia que originalmente lo sustenta. Cada una de las disfunciones del modelo esta
derivada de cada una de las características idealizadas por Weber en su construcción teórica. Se destaca un
exagerado apego a los reglamentos, lo cual deviene en que "las normas y reglamentos se transforman de
medios en objetivos, se vuelven absolutos y prioritarios". Los medios se vuelven fines. También y
especialmente en las organizaciones públicas: un exceso de formalismo y papeleo. El afán de documentar y
formalizar las comunicaciones dentro de la burocracia, crea volúmenes de trámites y formatos que entorpecen
la agilidad de los procesos. Otro factor distorsionante es la despersonalización de las relaciones entre los
agentes del sistema burocrático. El modelo ignora que la organización informal trasciende y supera a la
organización formal. De hecho, se observa que la verdadera organización, la que realmente existe en las
empresas es, precisamente la informal. Tal vez – pensando en el modelo público uruguayo - la
ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 9 expresión más aguda sea la
resistencia al cambio. La tendencia a crear rutinas en procedimientos y métodos, crea la mentalidad de
"siempre lo mismo", no como fastidio, sino como falsa sensación de estabilidad y seguridad respecto del
futuro en la organización. Esto crea una gran resistencia al cambio, sobre todo cuando la organización se ve
obligada a enfrentarse a cambios en su entorno. Como factor agravante la burocracia desarrolla la
categorización extrema del proceso decisional, que opera en sucesivas instancias que despersonalizan los
procesos de toma de decisiones. Sin embargo, la rígida jerarquización de la autoridad sólo existe en el papel;
en los hechos no sucede necesariamente así. Independientemente de esto, una fuente de ineficiencia es que
siempre toma la decisión el funcionario de más alto rango, independientemente del conocimiento que tenga del
asunto que se trata. Esto crea un modelo en el que la ocupación de un puesto legitima por si misma la toma de
decisiones, sean estas adecuadas o inadecuadas, siempre que se atengan a las formas pre-establecidas.
También – y de manera complementaria con lo anterior - se pone en evidencia en las burocracias una
adherencia exagerada a las rutinas y procedimientos. La devoción a la regla escrita transforma las rutinas y
procedimientos en valores absolutos. Por observar la política escrita en el manual, el cliente puede quedar
insatisfecho y la empresa puede perderlo. Pero esto no importa, porque la regla se cumplió. Esto crea lo que
Thorstein Veblen llama «la incapacidad entrenada», o lo que Gérard Warnotte denomina «la deformación
profesional». John Dewey, por su parte, califica este fenómeno «psicosis ocupacional». (Merton, 2002, pág.
277) En todos los casos, las denominaciones empleadas precedentemente muestran efectos no deseados de la
estructuración y la estandarización a ultranza en una organización que Robert Merton llama “incapacidad
adiestrada”. Esto es un comportamiento mecanicista disfuncional. A nivel formal se hace muy notoria la
exhibición de muy diversas señales de autoridad funcional como forma de legitimación en la organización. El
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énfasis burocrático en la jerarquía conduce a las personas al uso exagerado de los símbolos del poder o señales
de estatus para demostrar la posición; el uniforme, la localización y diseño de las oficinas, el estacionamiento,
la cafetería, etc, indican quienes son los "jefes". Además se incrementa la dificultad en la atención de clientes.
La organización burocrática es endógena y entrópica. Esta simbología generada internamente, está diseñada
para satisfacer sus propios requisitos, los requisitos internos y no las demandas y exigencias de sus clientes,
expresadas en forma de necesidades y/o deseos generados desde el “exterior” del sistema. Los afectados por el
desempeño del modelo, son en general los mismos dominados por dicho aparato burocrático. Weber se plantea
el problema desde una perspectiva histórica. Superando formas anteriores de dominio, en la racionalización y
burocratización no sólo se realiza una nueva forma de dividir tareas, sino también se busca una objetivación y
racionalización de los procesos que se liberan de su anterior vinculación a la individualidad de aquel que
detenta el dominio. La burocracia descarta el elemento personalista del dominio gracias a la generosidad del
señor, ‘arbitrariedad’ en su ejercicio del poder y se liga su ejercicio a reglas formales, tal como sucede en la
jurisprudencia. El ciudadano deja de depender de un señor individual, pero cae en la dependencia generada por
reglas formales, o por su aplicación formalizada. El efecto de la burocracia estatal se caracteriza por un
dilema: la objetividad y calculabilidad de la acción burocrática como su punto fuerte, puede ser percibido por
los propios afectados de manera negativa. La propaganda de que se actúa racional y objetivamente puede
enmascarar simplemente el que se está trabajando en favor de un grupo de intereses (los lobbies ante los
poderes del Estado que ha estudiado detenidamente (Zurbirggen, 2005). Estos hábitos reducen la eficacia
organizacional arriesgando el apoyo de los clientes para poner esfuerzos en la relación con los poderes
públicos. Al presentarse cualquier tipo de presión externa, el administrador se preocupa ACERCAMIENTO
AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 10 más por la relación con el funcionario público
que puede afectarlo y puede dejar en segundo lugar el problema del proveedor o cliente de su giro. La
estructuración teóricamente deseada por el modelo burocrático weberiano tiene que ver con la necesidad de
eficiencia la organización, no con su eficacia. La eficiencia de una organización menos estructurada es en
general menor, en comparación con la entidad organizada burocráticamente, por lo menos en actividades de
escaso grado de generación de conocimiento. Sin embargo como contrapartida, esa misma estructuración
burocráticamente construida no está necesariamente relacionada con su eficacia. Eso es con su capacidad de
adaptarse para hacer lo que hay que hacer. A partir de estos temas relacionados con la eficacia, se han
construido mucho modelos burocráticos alternativos siguiendo las ideas fundamentales de Max Weber, pero
tratado de conjurar sus debilidades y los efectos no deseados de la estructuración y la estandarización.
Actualmente el proceso burocrático no se ve como algo fuertemente estático y muy rígido. El proceso
burocrático es percibido como un modelo estable por definición, que busca siempre el equilibrio establecido
en su esencia, pero que al hacerlo ocasiona tensiones y conflictos entre los agentes. La organización es
reconocida como un sistema que tiende a la estabilidad, pero con eventuales discontinuidades. Desde su
presentación conceptual, el modelo burocrático ha generado un proceso evolutivo que va creando nuevas
adaptaciones a un contexto cambiante en el que el medio ejerce mucha más presión sobre el sistema que hace
unos años. No existe actualmente un tipo único de burocracia, sino una infinidad de tipos que van desde el
exceso de burocratización, hasta la ausencia de burocracia en un continuo que muchos perciben con un
enfoque situacional. Para representar la idea del funcionamiento de un modelo de este tipo se plantea “La
rueda operativa (que) simplifica la visión de empresa dado que grafica todas las funciones existentes en ella.
Este gráfico no depende del tamaño de la empresa dado que, según éste, las únicas variaciones serán las
personas que ejecuten cada función y su forma de desarrollo. El empresario, ubicado en el centro de la misma,
tendrá por objetivo principal el logro de la eficiencia lo cual sólo será posible si él toma todas las decisiones
operativas necesarias para que la rueda operativa no se detenga y gire lo más rápido posible. (de la Iglesia,
2006) Se trata en su esencia, de un esquema reduccionista de representación de las grandes funciones de la
organización. Esta forma de organizar mecánicamente un sistema empresario – sostiene Gabriela de la Iglesia
– se consolida y permanece en la forma de pensar de las personas que integran el propio sistema. Cuando las
organizaciones se organizan apuntando sólo al objetivo de hacer que la rueda operativa funcione, se generan
estructuras de reinos donde cada área se limita a cumplir el objetivo específico para el cual fue creada. Lo que
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Acercamiento amigable a la burocracia
fortalece un modelo mecanicista de planificación compartimentado el desarrollo de las grandes funciones
clásicas de la organización. De esta forma, un modelo conceptual del funcionamiento llevado a la práctica
refuerza a la larga un determinado modelo de pensar y de actuar de los agentes. Aceptar el modelo burocrático
requiere compartir – en mayor o menor medida - la idea de una estructuración teóricamente deseada, que es la
esencia de un comportamiento eficiente. Se plantea la convicción de que los procesos se pueden encarar
siempre de manera mecanicista y rutinaria. Para ello se requieren escenarios de gran estabilidad interna en la
organización y la posibilidad de contar con fuerte control del ámbito externo. Implica además, poder generar
anticuerpos estructurales y funcionales para evitar sistemáticamente propuestas “revolucionarias” para encarar
los problemas todavía no resueltos. Los valores que determina implícitamente esta concepción de la realidad
quedan asociados con la aceptación de largos períodos de continuidad en los que los problemas pueden
resolverse de manera eficiente, de la misma manera que lo han hecho en el pasado. Sin embargo, la propuesta
de mecanización a ultranza no es el único modelo de referencia para la burocracia. Según vimos en el marco
teórico, se pueden generar “ventanas de oportunidad” para ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA
BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 11 reducir las rigideces. Precisamente el modelo de Gouldner, que
analizamos precedentemente, planea un proceso evolutivo del modelo en lo referido a la estructuración de las
exigencias de control por parte de la organización. La consecuente imposición de reglas burocráticas pueden
generar espacios de flexibilización. Esas reglas impulsan la adopción de directrices generales e impersonales
que definen lo que es permitido y lo que no lo es y establecen de esta manera, un patrón de comportamiento
mínimo aceptable. Consecuentemente, esto hace que los participantes tengan una mayor visión de las
relaciones de poder en el propio sistema y se adapten a las mismas. El modelo burocrático clásico propuesto
por Max Weber y aún algunas de las actualizaciones post-weberianas como las tres citadas precedentemente,
no generan respuestas adecuadas para muchos problemas de la administración moderna. Muchas de esas faltas
de respuesta aceptables para satisfacer las necesidades de los usuarios externos de los sistemas se perciben en
ciertos casos como “anomalías” del sistema vigente. Esas anomalías generan conflictos – “disonancias” - entre
lo que el modelo conceptualmente prescribe como el deber-ser y lo que por experiencia se sabe ya que no
funciona en la realidad. Precisamente este proceso puede generar – según plantearon David Osborn y Peter
Plasrik en La reducción de la burocracia (1998) - oportunidades para cuestionar los paradigmas legados y
pensar en cambios, sobre todo ante los efectos indeseados de las enormes burocracias estatales sobre los
ciudadanos a quienes supuestamente sirven. ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos
Petrella Página: 12 02 Planteo de los desafíos teóricos para facilitar el cambio Según Antonio Barba Alvarez
(2007): “La competencia globalizada entre las corporaciones multinacionales ha tenido como consecuencia la
emergencia, maduración y difusión de un nuevo tipo de organización flexible que sustituye al modelo de
organización tayloristaburocrático y, al mismo tiempo, ha contribuido al cambio de los paradigmas de las
teorías de la administración.” El modelo taylorista burocrático es concebido como organización moderna,
mientras que el modelo emergente es conocido como flexible o posmoderno. Esto ha obligado a las empresas a
revisar sus postulados tradicionales, pues poco a poco han mostrado sus grandes limitaciones e impedimentos
para la sobrevivencia en un entorno vertiginosamente cambiante (Clarke y Monkhouse, 1994).” Estamos
actualmente en el umbral de un nuevo cambio de paradigma respecto de la forma en que apreciamos a las
organizaciones. Los modelos mecanicistas del siglo pasado no generan ya soluciones generales eficaces para
manejar el mundo globalizado del siglo XXI, cada vez más cambiante e interconectado. La teoría de sistemas
planteada por Ludwing von Bertalanfy en los años 50 mostraba entonces que uno de los retos más importantes
para encarar durante las próximas décadas sería la comprensión de los sistemas abiertos en las organizaciones,
aceptando la complejidad estática y dinámica como parte de la realidad, que los modelos mecanicistas habían
parcialmente ignorado o por lo menos, subestimado. La complejidad interna de las organizaciones modernas y
la derivada de la relación con otras organizaciones que operan en muy diversos niveles institucionales,
requiere muchas veces un modelo de representación en que la visibilidad de las relaciones dinámicas que
constituyen el pilar para la comprensión del comportamiento de los agentes. Debe entonces plantearse un
modelo en el que una causa puede tener más de un efecto o bien; causa y efecto pueden estar muy separados
en el tiempo, y a veces, los efectos pueden perdurar independientemente de sus causas, lo que complica en
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análisis de la realidad, en un momento dado. Y requiere instrumentos diferentes de evaluación en los que la
descomposición del todo en sus partes constitutivas, no aporta demasiado. Los modelos legados de una
sociedad industrial ya no dan adecuadas respuestas en una sociedad del conocimiento. Hay que comenzar a
desmantelar la teoría tradicional que ya tiene indicios de desgaste - (Taylor (administración científica), Fayol
(teoría clásica) y Weber (modelo burocrático) – aún reconociendo que realizaron excelentes aportes. Pero
debemos aceptar que prestaron en su momento demasiada atención al carácter de sus estructuras internas,
tomando los problemas organizacionales más en término de sistema cerrado que de sistema abierto. La
expresión "teoría de la máquina" puede aplicarse a esos 3 modelos, ya que la organización, constituida por
personas, se considera una máquina construida para cumplir una tarea reproduciendo las estructuras, normas y
comportamientos legados. De la misma manera, y dando un paso mas, la teoría del caos debería llevarnos a
entender determinados problemas desde una perspectiva que trascienda al concepto tradicional orden – tan
apreciado en el modelo burocrático - como punto de referencia fundamental e ideal de gestión a comprender el
los próximos años. Cabría entonces la posibilidad de comenzar a percibir al orden y al caos en una visión
dialéctica del accionar en las organizaciones, en el que ambos son igualmente importantes para comprender la
realidad. Tal vez la primera aproximación al nuevo paradigma, sea aceptar la idea de que el caos es en
realidad, una especie de orden implícito que hay que intentar comprender, por lo menos parcialmente, para
poder convivir con los condicionamientos que genera la nueva realidad, con la menor cantidad de impactos
negativos. Específicamente el concepto teórico de caos, no debería crear en aquellos que quieren cambiar las
organizaciones una idea negativa de su función interpretativa, asociada equivocadamente con una visión de
desorden, en donde las cosas no funcionan bien. La idea de desorden queda asociada indirectamente con la
diea de mala administración. Y eso ocurre porque muchas veces ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA
BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 13 consideramos razonable un mundo en donde lo "correcto" es
contar con un orden que podamos comprender y sobre el que podamos actuar, utilizando reglas de acción
conocidas que entedemos que son probadamente eficaces. Sin embargo, el enfoque acertado sería comprender
que estamos frente a diferentes ideas de lo que es el orden en las organizaciones y que hay que aceptar los
nuevos desafíos que plantea la realidad, con la mente lo más abierta posible. Administrar es teóricamente
hacer que las organizaciones respondan a los objetivos planteados por el administrador. El desafío es muy
grande, puesto que no pueden construirse los futuros deseados y luego hacer que las cosas sucedan para que el
oráculo vaticinado, se haga finalmente realidad. Los futuros deseados son simplemente “futuribles” que serán
realidad o no en el mediano y largo plazo. Serán las “anomalías” que los modelos vigentes no pueden explicar
las que operarán como detonantes. Serán aspectos específicos incomprendidos de la realidad o problemas
importantes que no se pueden resolver los que abrirán puertas o ventanas de cambio. Estas anomalías
determinan que se generen determinadas “disonancias” que llevarán a cuestionar los paradigmas legados e
iniciar procesos de sustitución por nuevos paradigmas. Las opciones para encarar los cambios pueden ser
muchas, pero la idea de contar con experiencias piloto que abran el camino a transformaciones de mayor
enevergadura, constituyen una de las posibilidades en la que más ha insistido Peter Senge (2000, pág 23) en la
Danza del Cambio, no sin advertir sobre los grandes obstáculos que surgen en cuanto cualquier grupo piloto
empieza a realizar su trabajo “en formas que no son familiares” al resto de los integrantes de la organización.
Y entre ellas destaca por ejemplo: la falta de tiempo para encarar iniciativas de cambio; la necesidad de ayuda
en términos de entrenamiento, guía o apoyo; la pertinencia de encarar determinados cambios en el enfoque del
negocio; o las dificultades para cumplir lo que se promete considerando sobre todo las incongruencias entre la
conducta y los valores que se defienden, especialmente para los “campeones del cambio”. Si no se toman
determinadas precauciones, ciertas oportunidades circunstanciales para cambiar cuestiones de fondo en las
organizaciones terminan por no dar respuestas a los directivos, a los empleados o los clientes. Y el desafío más
grande para capitalizar esas oportunidades es generar las condiciones para el cambio sabiendo que
posiblemente no se desarrollarán de manera espontánea. Para lograr que las cosas sucedan de la mejor manera
posible para directivos, empleados o clientes, se requerirá la intervención decidida de determinados agentes,
para hacer explícitas las anomalías y ayudar a los que dudan – que son casi siempre la mayoría en los inicios
de los proceso de cambio- a abandonar su antiguo paradigma, proporcionando llegado el caso una “red de
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seguridad” para poder sobrellevar sus temores en un contexto y circunstancias considerados riesgosos
(Osborne y Plastrik, 1998, pág. 327 y siguientes). Las organizaciones – aun en contextos muy cambiantes
como los que seguramente nos esperan en el siglo XXI - se mueven en un continuo de permanencia y de
cambio, procurando que luego de superar ciertos desafíos circunstanciales, se llegue pronto a situaciones de
estabilidad en las que puedan manejar con mayor certeza los recursos disponibles. Por un lado, las estructuras
y procesos burocráticos respaldan sistemáticamente la continuidad. Por otro lado, las innovaciones rupturistas
abren circunstanciales “ventanas de oportunidad” para generar cambios. La continuidad es necesaria y el
cambio también lo es. El cambio es inevitable, en todas las organizaciones humanas gobernadas, más tarde o
más temprano. Los cambios de paradigma actuaran cuando las instituciones que hemos creado para mejorar
nuestra forma de relacionarnos en sociedad, ya no respondan adecuadamente a las necesidades relevantes. En
este contexto de continuidad y cambio podría pensarse que burocracia e innovación quedan asociados con
modelos de referencia que son esencialmente contrapuestos y con prácticas de campo irreconciliables.
Posiblemente las dificultades para alterar patrones burocráticos fuertemente arraigados, puedan generar esa
impresión, en una primera aproximación. En muchos casos, la realidad mostrará que ciertamente es muy difícil
lograr transiciones política, social y ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos Petrella
Página: 14 económicamente no traumáticas entre una organización burocrática y una organización innovadora.
Sin embargo, existen escenarios en los que se ha podido modificar - por lo menos en parte - el modelo
burocrático para generar oportunidades de mejora, como muy bien lo atestiguan los ejemplos exitosos
planteados por Osborne y Plastrik (1998) en “La reducción de la burocracia” asociados a culturas y sociedades
bien diferentes que operan en lugares muy distantes del planeta. Lo cierto es que en cada vez más situaciones
en muy variadas civilizaciones contemporáneas, no se puede mantener indefinidamente el control total sobre
la realidad, de manera de poder actuar sobre el contexto siempre con las mismas recetas y estableciendo los
mismos condicionamientos. Las organizaciones actuales no son ni teórica ni prácticamente sistemas cerrados,
sino sistemas semi-abiertos. Sistemas cada vez más relacionados con la realidad política, social y económica
que los rodea. El siglo XXI obliga a las organizaciones a moverse en ambientes altamente dinámicos, inciertos
y frecuentemente riesgosos. En ambientes de este tipo, el papel de la administración es medir, evaluar y prever
los riesgos y las incertidumbres. No importa tanto, generar blindajes para actuar ante ciertas amenazas de un
contexto y circunstancias que – quiéralo o no - ya no se pueden manejar al antojo de los administradores.
Además para complicar la interpretación de lo que está pasando, se producen rupturas entre el pasado legado y
los posibles escenarios de continuidad del futuro. El pasado cercano y el futuro mediato no están coincidiendo
en muchos sectores de actividad, a escala planetaria. Pasado y presente son en muchos casos bien diferentes y
refuerzan las apreciaciones generadas por la “tercera ola”. Tomar el pasado como predictor del futuro es
muchas veces un error que se sanciona cada vez más rápidamente, sobre todo en las organizaciones basadas en
el cocimiento que operan pensando en permanecer durante el siglo XXI. Las organizaciones deben ser capaces
de cuestionar el modelo mecanicista para poder prever los cambios, adaptarse a ellos y, mejor aún, crear las
condiciones dentro de las cuales cada organización podría desenvolverse en el futuro. La administración de las
organizaciones debería ser, en consecuencia, proactiva y no "reactiva". Las estructuras formales seguirán
siendo importantes en las organizaciones del siglo XXI, pero, se deberá aceptar que la organización informal
existe y tiene también su importancia, cada vez más importante, si nos atenemos a las apreciaciones de Manuel
Castells (2004) respecto de la creación de redes de generación de conocimiento dentro de las organizaciones y
entre varias organizaciones operando con sinergia. Precisamente el papel de los administradores no es
combatir las relaciones informales como algo indeseado sino, identificarlas y aprovecharlas estratégicamente.
Aun en el marco de la racionalidad administrativa de un modelo burocrático en funcionamiento, será
importante contemplar las dimensiones informales de la generación de nuevas propuestas, para lograr la mejor
adecuación a los fines de cada organización. Además es necesario analizar cuestiones relacionadas con la
estructura general de los aparatos de gobierno en los que se mezclan definiciones políticas, aspectos
normativos y cuestiones de operación comercial. En términos concretos quien define qué hacer, establece las
reglas de juego, y también actúa en el sector. Si un solo agente es político, legislativo y ejecutivo;
posiblemente tome las decisiones estratégicas, defina reglas de juego y realice las acciones que más convienen
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a sus centros de interés. Por ello, se entiende que el modelo burocrático nacional “aggiornado” que se defina
con la idea de generar opciones de cambio, debería desarrollarse en tres niveles (político, normativo y
operativo) bien diferenciados y equilibrados en sus respectivos roles, de manera de que no se generen
interferencias que desestabilicen los sistemas, a partir de los inevitables cabildeos de los actores
preponderantes. Por supuesto que hay muchas maneras de lograr adecuados equilibrios entre los niveles en que
se definen políticas, se establecen normas o se desarrollan actividades productivas. Pensando a escala nacional
muchos estudiosos como Osborne y Plastrik (1998) consideran que se debería separar la definición de políticas
públicas que operarían en el nivel de las secretarías de Estado; del nivel de los organismos reguladoras
profesionales de cada sector de actividad que operarían como ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA
BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 15 unidades autónomas y éstos, a su vez, desarrollarían su actividad
en un nivel diferente que las propias unidades ejecutoras de los servicios, que en muchos casos serán
instituciones públicas y en otros, pueden ser organizaciones privadas, incluso compitiendo entre ellas.
Existiendo también la posibilidad de asociaciones entre organizaciones públicas y privadas. La formulación de
políticas públicas se realizaría de manera de generar las mejores condiciones para operar por sectores de
actividad, en lo concerniente a emprendimientos empresariales de tipo comercial. Este enfoque sectorial fue
encarado para atender mejor las singularidades de cada caso, con un enfoque integrador y pensando en los
sistemas que operan en torno a toda la actividad del sector. Como ejemplos exitosos a escala nacional se
pueden mencionar las políticas definidas para generar oportunidades de desarrollo de la industria forestal hace
unos años o más recientemente las establecidas para estimular una incipiente industria del software, pensando
en instrumentos adaptados a los requerimientos de cada sector, de manera que generasen condiciones
favorables para el ingreso de propuestas innovadoras sustentables en cada caso. El ámbito regulador – con el
alcance más adecuado a las circunstancias - es fundamental para articular el diseño inicial de los
emprendimientos y después la operación en régimen de cada sistema productivo. Precisamente, para que no se
generen mecanismos de “clientelismo” o de “rentismo” hay que fortalecer las unidades reguladoras de los
servicios básicos de finanzas, comunicaciones, transporte, energía y educación, con una importante autonomía
institucional y económica, para generar las “reglas de juego” para desarrollar ventanas de oportunidad para
nuevos servicios sustentables, que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos. Y hacer esto con el poder de
decidir apropiado y con adecuada transparencia. Este cambio sería el segundo eje de sustentación de toda la
transformación. Como ejemplos de más larga data en el Uruguay están todas las normas reguladoras del sector
financiero generadas hace más de una década, fundamentalmente a partir de la creación del Banco Central del
Uruguay y perfeccionadas luego de la crisis económica del año 2002 y más recientemente, las normativas
relacionadas con el sector comunicaciones planteadas por la URSEC (Unidad Reguladora del Sector
Comunicaciones) sobre todo para lo referido a comunicación de datos, procurando una mayor apertura del
mercado de comunicaciones. Sin embargo, no en todos los sectores se ha actuado a escala nacional con el
mismo vigor. El proceso de normalización del sector energético es una muestra clara de bloqueo, generado
para mantener el estatus quo. En el marco de este conjunto de mejoras en el modelo burocrático general, debe
rescatarse a la empresa (pública o privada) como unidad productiva de valor, en el marco del sistema nacional.
La empresa – pública o privada - debe mantener su rol como generadora de innovaciones de la mano de una
propuesta de gestión más evolucionada. Por otro lado, debería revalorizarse, la figura del empresario para
generar innovaciones que requieren una visión emprendedora y un compromiso muy grande con la acción. El
administrador profesional también debería encontrar su lugar en el sistema, compartiendo los riesgos y los
resultados de la gestión, algo que en el modelo burocrático local ha sido sistemáticamente ignorado. A su vez,
pueden generarse oportunidades si logra romperse el paradigma de gestión de la propiedad pública a través de
instituciones públicas, tanto en entes autónomos como en servicios descentralizados (reconsiderando los
términos de organización y funcionamiento establecidos en la Constitución Nacional vigente en Uruguay).
Existen evidencias de que se puede operar con organizaciones privadas propiedad del Estado (no sin algunos
aspectos controversiales (DELFOS, 2007, ronda2). En este contexto también deberían revalorizarse las
asociaciones entre instituciones públicas y empresas privadas. Este debería ser uno de los ejes de
transformación de la burocracia estatal, generando siempre opciones para evitar el funcionamiento de
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monopolios de hecho o de derecho, toda vez que sea posible en términos de la escala nacional.
ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 16 En el contexto de claras
necesidades de encarar grandes transformaciones, la idea de empresa y empresario como generadores de
riqueza nacional, debería ser también revalorizada y reorientada para hacer posibles los grandes cambios que
se están planteado en el gobierno nacional, todavía sin definir cómo se van a desarrollar (DELFOS, 2007).
Como hemos señalado anteriormente, fue la insatisfacción ante la incapacidad del modelo neoclásico a la hora
de analizar el fenómeno de la organización, la causa que dio origen a las denominadas “Teorías de la Empresa
y del Empresario”. Teoría que hay que apuntalar para rescatar la dinámica emprendedora de las empresas que
en nuestro país se ha visto comprometida por mecanismos de protección estatal sostenidos en el tiempo,
generando “singularismos” económica y socialmente inconvenientes. La interacción entre el sector público y
el privado siempre ha sido circunstancialmente cambiante y cargada de excepciones derivadas del cabildeo.
Según Patricio Orellana Vargas (2007): “Desde otro punto de vista más descriptivo y referido a la producción,
la sociedad moderna se divide en sector público y sector privado. El público es el Estado y todas sus
dependencias (servicios públicos, municipalidades, empresas públicas, etc.). El sector privado, en cambio se
refiere a las empresas privadas. La diferencia esencial entre uno y otro es el fin. La empresa privada existe
para maximizar las ganancias de sus propietarios y el sector público existe para hacer el bien común y regular
el funcionamiento de las empresas privadas para que no provoquen efectos perversos en la sociedad (pobreza,
desigualdad extrema, injusticia).” Sin embargo, el sector público y el sector privado con estos alcances, no
constituyen la totalidad de la sociedad. Además siguiendo al mismo autor se debe reconocer un tercer sector
cada vez más relevante, que ha sido analizado en DELFOS (2007). “El tercer sector, que siempre ha existido,
lo componen las instituciones sociales sin fines de lucro, (que es un campo intermedio entre el privado y el
público, aunque normalmente se le incluye en el privado por su carácter de no-estatal) son las ONGs
(Organizaciones No Gubernamentales), las instituciones de beneficencia privadas, scouts, las organizaciones
religiosas, el Hogar de Cristo, los clubes de Leones, la liga en contra del Cáncer, las organizaciones
ecologistas, los grupos de voluntarios, los rotarios, etc. son ejemplos de instituciones del tercer sector. Su
expansión se debe a que hay mayor disponibilidad de tiempo, porque hay más pensionados y porque el empleo
remunerado se está reduciendo.” A través del desarrollo de este tercer sector, pueden generarse alternativas de
cambio. (Orellana Vargas, 2007) De cualquier manera, en cada nivel de una organización pública o privada o
del “tercer sector” considerada individualmente, el estímulo a la innovación debería ir de la mano de un
modelo sistémico de generación de conocimientos que habilite las transformaciones que sean necesarias en la
línea de las propuestas de Peter Senge y otros (2000), en La danza del cambio. Propuestas que estarían
alineadas con las nuevas teorías sobre el liderazgo que aportan mejores perspectivas para consolidar cambios
exitosos ante importantes iniciativas de transformación institucional. Precisamente una de las propuestas más
importantes de Senge va por el lado de anticiparse a los retos que genera cualquier cambio profundo en las
organizaciones, estimulando el desarrollo de capacidades personales y organizacionales apropiadas para que
puedan operar eficazmente cada caso. Cambiar esquemas formales de autoridad, no es suficiente. Los procesos
de transformación en las organizaciones deberán verse también como cambios en la gente que trabaja en las
organizaciones. La transformación – si es desarrollada a fondo -requerirá un replanteo de los diversos roles de
los actores a varios niveles, separando los agentes que establecen el qué y los que encaran el cómo. Esta
transformación debería por lo tanto, acompañarse por una re-estructuración de los roles de los agentes, en el
nivel de todo el sistema, esto es político, regulador y ejecutor, estableciendo niveles crecientes de
profesionalización en el desempeño de cada rol diferenciado. Esta instancia debe articularse mediante la
creación de nuevas normativas sobre todo, en el nivel de las organizaciones públicas, especialmente en lo
referido a la conducción de las mismas. ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos
Petrella Página: 17 Para lograr un cambio, los agentes referentes que intervienen en la gestión del modelo
burocrático tradicional tienen que cambiar los roles clásicos de los administradores y los administrados en una
organización concebida de manera tradicional. Una posibilidad para cambiar los roles es tomar como
referencia el modelo alternativo de Reich aplicable al organigrama público, diferenciando las tres clases de
especialistas referidas precedentemente (“identificadores” de problemas, “solucionadores” de problemas y
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“articuladores” estratégicos), a las que asignan funciones determinadas en torno a la problemática de definir
qué hacer y luego hacerlo. Funciones que deberían apoyarse en sistemas de incentivos consistentes y
sustentables. Todavía este modelo no ha tenido aplicaciones generalizadas en el Uruguay, pero ha sido
utilizado en casos puntuales, como por ejemplo en el desarrollo de la reforma previsional nacional. Sin
embargo, todos estos instrumentos de ajuste de las estructuras y los roles de algunos actores siendo necesarios,
no son suficientes para encarar procesos de cambio profundos y sustentables en la burocracia estatal, sobre
todo a mayor escala. Según David Osborne, y Peter Plastrik (1998) los cambios requeridos para “reinventar”
los organismos y sistemas públicos no son sinónimo de privatización de servicios, reducción del despilfarro o
control del fraude. La “reinvención“ sería según los autores, algo así como un cambio en el ADN de los
organismos públicos gracias al cual la constante capacidad de innovación se convertiría en un proceso habitual
y los rendimientos mejorarían continuamente sin necesidad de “impulsos o empujones”. Pero ese cambio en
los patrones de construcción de las organizaciones no es sencillo de concretar en la práctica. Según Peter
Senge (2000, pág. 37) se tiene que generar un proceso de crecimiento basado en “procesos de refuerzo” que
apoyen las transformaciones de manera de lograr mecanismos que operen de forma “autosostenida”. “Pensar
estratégicamene sobre iniciar, sostener y difundir innovaciones administrativas fundamentales requiere
apreciar los procesos de refuerzo capaces de producir dicho crecimiento” Y es en este contexto que operan las
teorías tácticas de crecimiento que guían la actuación de los líderes. Para lograr cambios en modelos de
gestión burocráticos fuertemente consolidados es necesario identificar y desarrollar esos “procesos de
refuerzo” alineando mejoras en los “resultados personales”, generación de “redes de personas comprometidas”
y por supuesto también: “mejorando los resultados del negocio”. Además, no siempre alcanza con lo que se
puede hacer hacia la interna de una organización considerada individualmente. Hay que tener en cuenta el
contexto con una visión más abarcativa. Además de las iniciativas puntuales de innovación desarrolladas a
nivel micro, es necesario apostar a generar condiciones de tipo más general, abarcando redes de intercambio
de experiencias, al estilo propuesto por Castells (2004). No hay que perder de vista la importancia del nivel
macro en el desarrollo de conocimiento a escala nacional, porque eso genera barreras muy grandes en el
momento de desarrollar emprendimientos innovadores. Finalmente, aunque fuera del alcance del modelo
propuesto, sería necesario fortalecer las estructuras nacionales que operan como sistemas nacionales de
innovación, para generar la masa crítica necesaria para encarar los mejores emprendimientos, en las líneas de
desarrollo más prometedoras, como plantea Luis Bértola y otros (2006), en estudio relacionado con la ciencia,
la tecnología y la innovación en Uruguay. Estos modelos nacionales deberían actuar como “facilitadores” para
identificar “ventanas de oportunidad” y poner en contacto agentes públicos y privados capaces de
aprovecharlas. Y una vez que las partes se junten, dejar que desarrollen “soluciones ejemplares”. Y en este
contexto el Estado debería actuar como catalizador, no como controlador, de las nuevas experiencias. A su
vez, generar polos de desarrollo de innovaciones en los que circunstancialmente se integren el mundo
académico y el empresario – de los que existen experiencias interesantes en el Uruguay – no es nada más que
una parte del cambio a generar para innovar de manera sostenida. Generar oferta de conocimiento - aunque sea
muy buena - no es lo mismo que poder asimilarla. “El funcionamiento del sistema genera fenómenos,
acciones, actividades y productos que integran el ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA
Carlos Petrella Página: 18 proceso de generación del conocimiento y de su asimilación por parte del sector
productivo. La “generación de conocimiento” y la “asimilación de conocimiento” son funciones sustantivas
del sistema.” A lo que seguidamente se aclara que por generación se hace referencia a los procesos de creación
de conocimientos y por asimilación, se hace referencia a la integración o incorporación del conocimiento al
proceso productivo. (Láscaris Comneno, 2006) El Sistema de Generación y Asimilación de Conocimiento
propiamente dicho - cuyo funcionamiento eficaz favorece el desarrollo de cualquier innovación tecnológica adquiere identidad según Láscaris Comneno, cuando se “conceptualiza” la articulación orgánica y de orden
estructural que entre los sectores educación, I&D y productivo debe darse; y finalmente se “operacionaliza” en
el nivel micro de cada uno de estos tres sectores - nivel que es a su vez parte integrante del Sistema - así como
en interrelaciones entre los tres sectores en este nivel, revalorizando el enfoque sistémico en el proceso del
cambio. Una integración que cuando opera adecuadamente, muchas veces marca la diferencia entre los logros
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de países desarrollados, contrastados con los de países en vías de desarrollo. La articulación de estas redes es
un verdadero desafío para hacer posible modelos de desarrollo industrial sustentables. Las dificultades para
lograr integraciones tienen que ver con las características específicas de cada experiencia, que como
planteamos, son diferentes en cada sector de actividad. No todos las las realidades sectoriales deberían ser
tratadas de la misma forma. Los sistemas macro y micro deberían articularse adecuadamente atendiendo las
singularidades de cada sector, evitando las frecuentes estrategias de clientelismo, en la relación entre al
gobierno y los empresarios. No cabe duda que todas las propuestas que consideren aspectos nacionales o
sectoriales del cambio de modelo referidas en el análisis precedente, son muy importantes para habilitar el
desarrollo de emprendimientos específicos. Sin embargo, la construcción concreta del modelo de referencia a
utilizar – pensando en el estudio de un caso especial que es lo que nos ocupa en esta tesis - apunta a las
necesidades singulares de una organización, tomando como parte externa del sistema, todo el contexto y
circunstancias. Finalmente, la impronta personal de los líderes en los cambios a llevar adelante, no debería
soslayarse ni minimizarse, como muy bien señala Ruth Richardson (2007). El problema común al que se
enfrentan las construcciones teóricas sobre mejores prácticas empresariales según Francisco Sastre Peláez
(2006) es el siguiente: si no se considera a la actividad empresarial como una función de producción, según
mandan los cánones neoclásicos, es preciso admitir en alguna medida en nuestro modelo el elemento personal,
temporal e irrepetible que caracteriza al directivo y a la organización individualmente considerados. En alguna
medida posiblemente hay que realizar esa “concesión” que es contracultural en Uruguay (DELFOS, 2007).
Precisamente esta visión refuerza la idea de que la dimensión personal de los actores y sobre todo su accionar
transformador tiene relevancia, sobre todo en los períodos pioneros de desarrollo de un nuevo sector industrial.
En principio contar con el nivel de profesionalidad adecuado no es puesto en duda, aunque muchas veces la
articulación política reclama en Uruguay mayores espacios de los que prudentemente sean necesarios. Sin
embargo, los riesgos de profesionalizar la gestión también son importantes. No siempre la profesionalización
de determinados perfiles conduce a mejores resultados de gestión. Se pueden crear otras clases de agentes, que
en definitiva, tampoco respondan adecuadamente a las expectativas. Esta circunstancia según Sastre Peláez
puede llevar a la propuesta a un “callejón sin salida” porque, al fundamentar el análisis de las empresas en lo
privado, el enfoque económico pierde significado, dejándose el control de la investigación en manos de
psicólogos, sociólogos o estadísticos. Esta circunstancia es, precisamente según Sastre Peláez, la que ha
impedido la consolidación de las llamadas “teorías del empresario” dentro del corpus económico ortodoxo.
Por otra parte, innovar no requiere fatalmente tener que renegar de las experiencias del pasado, sino aprender a
utilizarlas para generar oportunidades para cambiar en el momento oportuno ACERCAMIENTO AMIGABLE
A LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 19 capitalizando determinados “procesos de refuerzo”. En este
contexto, hay que revalorizar también la idea de considerar “casos de éxito” propios, afines a la cultura
nacional que operen como referentes. La ruptura de un modelo legado no significa necesariamente que se
desacrediten todas sus contribuciones preexistentes Para desarrollar un análisis crítico del problema sin
incurrir en el error señalado previamente no cabe, al menos por el momento, ni un rechazo total del modelo
neoclásico, ni una simple y directa utilización de éste. El abanico de posibilidades se extiende, entonces, desde
una utilización cuasi-ortodoxa del modelo, hasta enfoques progresivamente disidentes y que, en sus formas
más extremas, parecen configurar ya una nueva teoría alternativa (Neo-institucionalismo). Ambas opciones
deberían ser exploradas. Sin embargo, no resulta sencillo definir los pasos a seguir. Todo parece indicar que se
está cerca de un punto de quiebre teórico, todavía no claramente definido en que la teoría general de sistemas
tiene mucho que aportar para generar procesos de cambio profundo al estilo propuesto por Peter Senge (2000).
Se está ingresado en un período de cambios en los que hasta el momento no se ha abandonado totalmente el
modelo legado y no se ha creado acabadamente su modelo sustituto. Se dispone, entonces siguiendo la línea de
pensamiento de Sastre Peláez, de dos posibles vías de actuación para encarar una teoría que respalde el
desarrollo empresario de cara al futuro, que podríamos resumir de la siguiente forma: o preservar el modelo
neoclásico mediante su perfeccionamiento, o penetrar en un enfoque nuevo, neo-institucionalista, aún
excesivamente embrionario como para sustituir totalmente al primero. Seguidamente se analizará, brevemente,
el desarrollo de los trabajos realizados en ambos sentidos. Francisco Luis Sastre Peláez (2006) sostiene que
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aún partiendo del supuesto de la conservación del tradicional modelo neoclásico, es necesario buscar su
mejora con el fin de hacerlo susceptible de incluir supuestos más realistas, que permitan analizar algunas
cuestiones planteadas recientemente como, por ejemplo, la necesidad de desarrollar procesos de innovación o
la actuación con información imperfecta. Este camino ha sido seguido por tres grupos distintos de autores, que
han dado lugar a tres importantes corrientes dentro del pensamiento económico: la “Economía de la
Competencia Imperfecta”, la “Escuela de Chicago” y los “Modelos de Equilibrio General”. Cada uno ha
realizado contribuciones al desarrollo de procesos innovadores y también ha dejado interrogantes en las que
muchas preguntas relevantes no reciben todavía una adecuada respuesta. Las tres corrientes referidas
precedentemente contribuyen de alguna manera a crear condiciones fermentales para encarar cambios. Por el
lado de la “Economía de la Competencia Imperfecta”: sus representantes introducen el concepto de
incertidumbre con el fin de analizar los aspectos dinámicos del proceso económico planteando una crítica a la
postura del “equilibrio general sin empresario” implícito en el modelo neoclásico. A su vez, el pensamiento de
la “tradición de Chicago”, apoya la bondad del modelo de competencia y plantea que las debilidades del
modelo se deben, ante todo, a la formación de monopolios, generalmente derivados del uso de la tecnología, o
bien al comportamiento estratégico y/o antisocial de las empresas. (Sastre Peláez, 2006) A su vez, los modelos
de equilibrio plantean diferencias conceptuales que desdoblan la propuesta en dos vertientes notoriamente
diferentes en lo que respecta a la interpretación de roles y productos generados..A la hora de incluir la función
empresarial en el modelo de equilibrio general, hay dos enfoques posibles: a) considerarla como un ”input”
más del proceso productivo, al que habrá que remunerar como a cualquier otro factor: es el Modelo de
McKenzie, en el que no existe beneficio puro, sino coste y retribución del trabajo directivo. b) considerar el
beneficio como un residuo: se define un beneficio puro similar al establecido por Knight y destinado a los
propietarios. Se denomina residuo porque no corresponde directamente al producto marginal mensurable de
ningún factor: Modelo de Arrow-Debreu. (Sastre Peláez, 2006) La idea es capitalizar todos estos aportes y
considerar alternativas de cambio que tengan presentes los valores y las creencias nacionales, para mejorar las
posibilidades de tener éxito en los ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos Petrella
Página: 20 emprendimientos de cambio profundo. Sobre estas bases debería construirse un nuevo modelo
conceptual que si bien asegurase la necesidad de contar con continuidad burocrática en el funcionamiento de
determinados servicios de apoyo, a la vez habilitase la posibilidad de generar alternativas de innovación, tanto
en la producción como en la comercialización, que habiliten procesos de refuerzo para provocar ciertas
rupturas potenciales aceptables para la cultura local. Paradójicamente para lograr esta posibilidad de
convivencia temporal, hay que generar ciertas pautas contraculturales en el modelo burocrático tradicional
para que se puedan capitalizar las “ventanas de oportunidad” y se puedan generar “soluciones ejemplares” que
luego se consoliden en las estructuras permanentes, capitalizando algunas de las ideas de Peter Senge y su
equipo (2000). Ese nuevo modelo debería atender la necesidad de capitalizar el funcionamiento de sistemas de
apoyo burocático y a la vez tener muy presente, la falta de eficiencia del modelo burocrático para generar
transformciones, que está también condicionada por una serie de factores estructurales asociados a la propia
concepción del modelo, entre los que se destacan según Mayntz: el desarrollo de las políticas económicas en
relación con los cuidadanos, la naturaleza no económica de los objetivos de la administración pública y el
rígido manejo presupuestario de las organizaciones. (Mayntz, 1994, pág. 139 y siguientes) Pero realizar estos
cambios no será sencillo. Además de la voluntad de encararlos, hay que tener la posibilidad de financiarlos. Y
ambas dimensiones son igualmente importantes para generar proyectos viables. Lo que no debería ser
desestimado por las autoridades que están planificando los cambios. La mayor dificultad reside en que en la
realidad, el propio desarrollo de la política económica y social no depende en muchas ocasiones, de las
necesidades de los ciudadanos, sino de las disponibilidades presupuestarias y de la coyuntura del mercado
mundial y su repercusión en las economías nacionales. Es necesario entonces generar acuerdos sustentables
(políticas de Estado) para poder encarar los cambios requeridos manteniendo las líneas de acción por más de
un período de gobierno. Todo un desafío para un sistema político en el que la alternancia se basa en la crítica
sistemática de la oposición, de todo lo que está haciendo circunstancialmente el gobierno de turno. Hay que
atender ciertas singularidades. Lograr un cambio en el ámbito del Estado, no es lo mismo que cambiar en el
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ámbito privado. Los servicios estatales tienen sus particularidades estructurales y funcionales que
necesariamente hay que tener presentes. Hay que comprender y aceptar la propia esencia de la naturaleza de
los objetivos de las administraciones públicas. Estos objetivos son siempre de carácter político, y en múltiples
ocasiones no son incluso de naturaleza económica, por lo que su prestación se hace sin una consideración de
los costos y beneficios reales que la actividad pueda generar. Esto conduce necesariamente a la no rentabilidad
económica de los servicios públicos. Para combatir estas debilidades, hay que aportar transparencia a la
formulación de los objetivos, para que todos los agentes sepan a que atenerse en un determinado sector de
actividad y puedan realizar sus propuestas sin desconfiar de cambios imprevistos derivados de la acción
circunstancial de un gobierno nacional o departamental. Por otra parte, el sistema presupuestario de la mayoría
de los países desarrollados y subdesarrollados tiene un carácter anual, lo que en ocasiones conduce a la
irracionalidad en la utilización de los recursos y en la distribución del gasto. Las rigideces complican la
gestión de administración dentro de los propios períodos de gobierno. Es necesario aportar mayor flexibilidad
en la utilización de los recursos contra una mayor responsabilidad de los administradores, que opera como
contrapartida que restablezca el adecuado balance de ejecución y contralor. Esto implica encarar procesos de
desconcentración presupuestaria. Este es otro aporte para mejorar la organización burocrática tradicional.
Cambiar los presupuestos pensando que a partir de ello cambiamos la realidad, ha demostrado ser una idea
muy ingenua, que los burócratas se encargan de sancionar para restituir gradualmente, el funcionamiento por
los carriles históricamente delineados. Pensando en el nivel micro de un modelo de administración de
organizaciones, pueden plantearse siempre alternativas estratégicas extremas como modelos empresarios de
referencia ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 21 teóricos.
Específicamente Gouldner percibió dos modelos: los modelos "racionales" de organización que adoptan la
estrategia de sistema cerrado, en busca de la certeza y previsión exacta. (Taylor, Fayol y Weber) y los modelos
"naturales" de organización que adoptan una estrategia de sistema abierto ante la expectativa de la
incertidumbre, ya que el sistema contiene más variables que las que somos capaces de comprender. La
tendencia mundial es hacia una inevitable apertura, que las burocracias históricas tradicionales procuran
combatir. La autonomía burocrática inherente a su propia concepción, es una barrera importante a la hora de
generar cambios. "La estrategia de sistema cerrado busca la certeza, incorporando variables asociadas a la
iniciativa que se tiene como meta. La teoría de la burocracia concibe las organizaciones como si fueran
entidades absolutas, existiendo en el vacío, como sistemas cerrados. La burocracia define su propio modo de
reclutar sus funcionarios, las relaciones entre ellos, etc., sin depender de la colectividad que la sustenta o del
ambiente que la rodea. La burocracia es libre de cualquier intervención externa.” Muchos modelos comerciales
sustentados por monopolios han resultado ser una clara muestra de cómo un sistema de puede aislar de su
entono para no cambiar. . El sector energético es un ejemplo de este tipo de enfoque a escala nacional. En
cambio, la estrategia de sistema abierto alterna su atención entre la iniciativa que se tiene como meta y la
supervivencia e incorpora la incertidumbre. Acepta que es necesario considerar siempre el contexto y
circunstancias, como parte del sistema, sabiendo que no siempre se generarán los escenarios más convenientes
para la organización. En ese sentido los sistemas abiertos siempre están condicionados por el medio con el
cual intercambian bienes o servicios. Debe desarrollar capacidades para adaptarse a un entorno cambiante
sacrificando a veces metas de eficiencia interna respecto de una concepción cerrada y aparentemente
autosuficiente. El sector comunicaciones es un ejemplo de este tipo de enfoque a escala nacional. El primer
modelo, opera en condiciones óptimas en determinadas situaciones y el segundo modelo, lo hace en otras muy
diferentes. Las organizaciones no pueden elegir ente uno y otro circunstancialmente. Ellas no controlan los
tiempos de los eventos que la afectan ni eligen las circunstancias de contexto en las que deben enfrentar
importantes desafíos. Entonces deberían poder operar en modo burocrático y en modo innovador al mismo
tiempo e inclinarse por uno u otro, dependiendo de esas circunstancias. Por supuesto que esa no es tarea
sencilla, porque cada modo tiene sus condicionamientos respecto de las estructuras, su funcionamiento y sobre
todo los modelos mentales con los que opera la gente. Sería conveniente generar un marco de referencia
conceptual integrador para interpretar los procesos de consolidación y de transformación que muchas veces
ocurren cíclicamente en las instituciones nacionales y particularmente en el caso de estudio específico de
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DUCSA, en la órbita del Estado en relación con colaterales administradas que funcionan en el ámbito del
derecho privado. Por ello se consideraron las opciones teóricas que sostienen el mantenimiento del status quo
de la mano del modelo burocrático y también opciones que facilitan los cambios que se generan a partir de
innovaciones radicales que alteran las reglas de juego en las organizaciones, tanto en la concepción de los
negocios como en la infraestructura y también, en las reglas de juego para administrarlas y finalmente, en los
conocimientos necesarios para desarrollarlos. De cierta manera, la consolidación del modelo burocrático de las
organizaciones contribuye a mantener un paradigma singular de la conservación de status vigente, que genera
determinados modelos mentales y patrones de comportamiento exitoso. En el otro extremo, la aparición de un
modelo innovador atenta contra el modelo burocrático prevaleciente y contribuye a cuestionar los modelos
mentales y patrones de comportamiento exitoso en un contexto mecanicista. No se puede apostar a la
burocracia clásica y sus sistemas cerrados para que prestando ayuda a los innovadores, conspire contra si
misma. Evidentemente es necesario realizar un replanteo del modelo burocrático tradicional para generar
espacios para capitalizar ventanas de oportunidad, pensando en que alguna ACERCAMIENTO AMIGABLE
A LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 22 intervención externa pueda operar como disparador de
ciertos cambios focalizados que eventualmente, luego puedan generalizarse. Los modelos mentales
predominantes en cada propuesta conceptual que estamos analizado, inciden en gran medida para que no se
puedan generar espacios de convivencia armónicos. No será posible en muchos casos articular alternativas de
cambio negociadas a satisfacción de las partes. EN Uruguay hay muchos ejemplos de imposibilidad de
convivencia. Aparentemente esta idea de poder lograr una convivencia armoniosa puede generar una propuesta
utópica inalcanzable que sólo da tiempo a las fuerzas pre-existentes para reordenarse y oponerse mejor. Debe
tenerse muy presente que es muy difícil generar espacios cooperación entre una estructura muy rígida y otra
muy flexible, y crear opciones de coordinación entre el funcionario burócrata y el empleado innovador. Sin
embargo, tales posibilidades pueden darse circunstancialmente como en el caso de la mejora de los sistemas de
gestión de prestaciones económicas del sector previsional uruguayo desarrolladas por el BPS. Según Martín
Díaz Telli (2006) las singularidades de la burocracia parecen operar como contenedores de cualquier intento
de cambio. Para eso fueron después de todo pensadas como modelo teórico. “La burocracia profesional es una
estructura inflexible, bien adaptada para producir productos estándar pero inadecuada para adaptarse a la
producción de las nuevas. Todas las burocracias están montadas para ambientes estables; son estructuras de
desempeño diseñadas para perfeccionar programas destinados a contingencias que pueden predecirse, no son
estructuras de resolución de problemas, diseñadas para crear programas para necesidades que nunca se han
encontrado antes.” La falta de opciones de contingencia sustentables ante la previsible crisis energética
nacional es una muestra de cómo - sabiendo que podían existir contenciones en el futuro – la organización
estatal no reaccionó a tiempo. Hay determinados modelos conceptuales que operan en el nivel mental de los
actores privilegiados del sistema para sostener la estructura y el funcionamiento esencialmente burocrático.
“Los problemas de innovación en la burocracia profesional tienen sus raíces en el pensamiento convergente,
en el razonamiento deductivo del profesional que busca la situación especifica en terrenos del concepto
general. Esto significa que los nuevos problemas son forzados en viejos casilleros.” (Díaz Telli, 2006) De esta
manera, si la organización burocrática debe enfrentar nuevos problemas; su estructura y funcionamiento no
resultan ser los más apropiados para generar nuevos conocimientos y buscar ventanas de oportunidad,
considerando negocios muy diferentes de los que habitualmente maneja. No fueron pensadas y organizadas
para ello. La innovación se genera cuando abordamos los problemas con otras formas de pensamiento en
general rupturistas. “La solución de problemas innovativos requieren pensamiento inductivo, es de echo la
inferencia de varios conceptos generales o programas a partir de experiencias particulares. Este tipo de
pensamiento es divergente, rompe con las antiguas rutinas y normas en vez de perfeccionar las existentes y
esto va en contra de todo lo que la burocracia profesional esta diseñada para hacer. No debe sorprender que las
burocracias profesionales y las asociaciones que controlan la profesión, tiendan a ser cuerpos conservadores,
vacilantes y que el cambio llega (a ellas) lenta y penosamente después de mucha intriga política y maniobras
por parte de los innovadores.” (Díaz Telli, 2006) Por otra parte, la idea históricamente arraigada tanto en
países desarrollados como en países en vías de desarrollo, que sostenía que los agentes se deben a su trabajo,
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sin que el aparato institucional tenga algo que plantear, está siendo superada por los acontecimientos.
Simplemente la realidad no es así. (DELFOS, 2007) Es necesario reconocer que la “ética devocional” al
trabajo no es una realidad completa y acabada, pero que sí debe, en cambio, construirse mediante la formación
de actitudes y la creación de una cultura organizacional que la favorezca y la haga suya. La finalidad última de
una organización está dada por su misión, y que la misión esta diseñada a partir de las necesidades del cliente,
que es quien finalmente "conduce" a la empresa. Por lo tanto, la nueva ACERCAMIENTO AMIGABLE A
LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 23 racionalidad de la organización es en definitiva, una
adecuación de los medios disponibles a lo que requiere el cliente (que no siempre está fuera de la organización
y se sabe precisamente quién es). La idea prevaleciente apunta a lograr que los actores se alineen en torno a la
misión de la empresa, no por una devoción para con la institución, sino por sentirse integrados como parte de
un “aparato” que establece un conjunto de cadenas operativas que movilizan la acción con miras a un fin
calculado que de alguna manera instaura un orden en la acción para cada una de las categorías de actores
oficiales, clientelas objetivo, instancias de decisión o interlocutores privilegiados dentro de una red
organizada. Un “aparato” que es potenciado por prácticas que operan con suficiente flexibilidad para dar lugar
a las luchas estratégicas y las maniobras políticas definidas por las posiciones comunes que se convierten en
motor de las transformaciones necesarias, dando un sentido auténtico a la participación de los miembros,
generando espacios de a las solidaridades y permitiendo asociarse para orientar las finalidades más amplias en
la acción colectiva. Según Roberto Carballo (2007) la relación entre determinados grupos de interés tiene
trascendental importancia, si se quiere sobrevivir en un mundo globalizado y tan fuertemente competitivo. De
ahí proviene – según el autor - la necesidad perentoria de situar institucionalmente a los grupos de interés
como uno de los procesos estratégicos de la compañía, alineándolo, de esta forma, como uno más de los ejes
estratégicos que se desplieguen. En este sentido, las relaciones que se establezcan con los stakeholders
(debidamente priorizadas) se recogerán en el Plan Director de Grupos de Interés de la organización. Este Plan
Director será el instrumento a través del cual se fijarán las acciones tendentes a potenciar los puntos fuertes,
así como mejorar los posibles puntos débiles, de las relaciones con los grupos de interés. Para esta misión, una
de las herramientas habituales que utilizan las empresas de éxito son los “Equipos de Alto Rendimiento” con
la participación activa de los stakeholders afectos. El trabajo en equipo en determinadas situaciones permite
agregar valor en los procesos sustantivos. Estos equipos de trabajo fuertemente motivados muchas veces hacen
la diferencia en los resultados que obtienen las organizaciones. Es lo que denomina Dave Ulrich (1997) “la
organización sin fronteras, en la que las personas capacitadas proporcionan conocimientos prácticos,
cualquiera que sea su jerarquía, su función o su cargo. Estas capacidades sin fronteras son importantes para la
organización del futuro. A medida que se vayan eliminando las fronteras, las organizaciones podrán adoptar
las decisiones mejor y más rápidamente. Los clientes y proveedores se comprometerán con un proceso de
trabajo continuo…” ”…si las organizaciones poseen y dominan una mentalidad compartida, unos empleados
comprometidos, un comportamiento sin fronteras, una capacidad de cambio y un aprendizaje rápido, tendrán
más probabilidades de éxito”. Son precisamente estos “Equipos de Alto Rendimiento ” según Carballo (2007),
los que están siendo utilizados en los últimos años por aquellas empresas de éxito que se caracterizan por la
implementación en su sistema de gestión de los modelos de excelencia (los más importantes son Malcom
Baldridge; Deming; Iberoamericano, EFQM, etc.). Por otra parte el notable avance que la incorporación de las
nuevas tecnologías de la información y comunicación –NTIC- está teniendo lugar en estas empresas ha
coadyuvado al trabajo de los citados grupos multi-stakeholders y por ende a la gestión del conocimiento que se
genera a través de los mismos. Herramientas como las Web empresariales en las que se residencian las
Extranets/Intranets corporativas, sirven de soporte a las Comunidades de Práctica –CoP- con las que
interactúan los representantes de los grupos de interés implicados en cada uno de los “Equipos de Alto
Rendimiento” desplegados, con el apoyo, entre otras muchas herramientas, Weblogs y Wikis corporativos,
Videoconferencia y el Correo electrónico. Esto último muestra indirectamente las posibilidades que pone a
disposición la tecnología – sobre todo en lo referente a manejo de información y comunicaciones como muy
bien plantea Manuel Castells (2004) - para cambiar la forma en que se gestiona una organización, con todas
las implicancias que ello tiene. no sólo sobre aspectos de administración general, sino sobre lo que es la
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ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA Carlos Petrella Página: 24 capacidad productiva y las
posibilidades de mejorar los cales de comercialización. De esta manera se reafirma la importancia de incluir la
tecnología como una de las dimensiones de soporte cuando no de desarrollo de procesos de cambio
innovadores en las prácticas de administración de recursos humanos y financieros, las operaciones de
producción de bienes o de prestación de servicios y también relacionamiento con los clientes en sus más
variados modelos. Finalmente, también hay aspectos éticos que hacen a los procesos de transformación. En
definitiva, tiene que ver con aquellas cuestiones que nos permiten separar lo que está bien de lo que está mal.
Después de todo, siguen valiendo algunos principios básicos del confusionismo, que en lo esencial plantean
que “gobernar es ser integro y justo”. Si utilizamos todo el arsenal de herramientas para transformar las
estructuras y los procesos sin preocuparnos de los valores y virtudes esenciales del comportamiento humano
en la sociedad, posiblemente se perderá más de los que se conquistará. Si sólo planteamos utilizar la
tecnología como factor de transformación sin tener claro qué futuro deseamos construir, posiblemente no
iremos a ninguna parte, mejor que en la que actualmente estamos. Por ello es que se entiende que importa
tanto la vertiente axiológica del estudio del estatus quo imperante y de las posibilidades de encarar
transformaciones que nos permitan construir un mundo mejor, todo lo cual se recoge en el enfoque de esta
investigación. Carlos Petrella [email protected] [email protected] Docente de grado y postgrado de la
Facultad de Ingeniería y Tecnologías de la UCU y de la Facultad de Ingeniería de la UdelaR. Ingeniero de
Sistemas, Master en educación y en Administración de Negocios y DEA. FIN DE DOCUMENTO
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