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GOBERNABILIDAD
TALLER #5. 11 DE OCTUBRE DE 2006. COORDINADORES: DR. JAVIER MATUS PACHECO,
DR. FERNANDO J. GONZÁLEZ VILLARREAL, LIC. EDUARDO VIESCA DE LA GARZA
GOBERNABILIDAD Y ESTADO DE DERECHO SE ENCUENTRAN ÍNTIMAMENTE VINCULADOS. EN LAS SOCIEDADES MODERNAS
LA GOBERNABILIDAD SE ANALIZA A TRAVÉS DE VARIAS FIGURAS, SIENDO ENTRE OTRAS:
• EL ESTADO DE DERECHO
•
EL RÉGIMEN DE GOBIERNO
•
LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
•
LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN
•
LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
MATERIA DE AGUA, ANALIZAR LA GOBERNABILIDAD IMPLICA NECESARIA Y FORZOSAMENTE EL REFERIRNOS A LA
FORMA DE GOBIERNO, QUE EN NUESTRO PAÍS ES DEMOCRÁTICA, REPRESENTATIVA Y FEDERAL. PARTIENDO DE ESTA
PREMISA, EL SUSTENTO DE LA FORMA DE GOBIERNO ES LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.
EN
LA NORMA FUNDAMENTAL PRECISA LA DIVISIÓN DE PODERES: EJECUTIVO, LEGISLATIVO Y JUDICIAL. LA PROPIA
CONSTITUCIÓN REMITE A UNA LEY SECUNDARIA PARA LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL Y
LAS CONSTITUCIONES LOCALES EFECTÚAN LO PROPIO EN LOS ÓRDENES ESTATAL Y MUNICIPAL.
LA GOBERNABILIDAD RADICA EN LA CAPACIDAD DE LOS PAÍSES PARA DIRIGIR O CONDUCIR EL CAMBIO HACIA METAS DE
EFICIENCIA ACORDADAS PREVIAMENTE CON LA SOCIEDAD.
REFLEXIONES QUE DERIVAN DEL PRE-ENCUENTRO
EN EL PRE-ENCUENTRO SE APUNTÓ CON CIERTA INSISTENCIA LA NECESIDAD DE REVISAR EL ARREGLO INSTITUCIONAL
ACTUAL PARA LA GESTIÓN DE LAS AGUAS EN MÉXICO. NO SÓLO POR UN CONJUNTO DE DEBILIDADES QUE PRESENTA EL
ARREGLO ACTUAL, SINO PORQUE SE PERCIBE LA NECESIDAD DE CAMBIOS PROFUNDOS QUE REFLEJEN LAS
TRANSFORMACIONES QUE HA EXPERIMENTADO EL ENTORNO POLÍTICO, SOCIAL, ECONÓMICO Y COMERCIAL DEL PAÍS.
DE AHÍ QUE SE PLANTEAN DOS INTERROGANTES BÁSICAS:
1. EN EL CONTEXTO ACTUAL ¿CUÁL ES EL PAPEL DEL ESTADO EN LA GESTIÓN DE LAS AGUAS NACIONALES?
2. CONFORME A LO ANTERIOR, ¿RESPONDE LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA COMO BRAZO EJECUTOR DE LA
TAREA DEL ESTADO? EN SU CASO, ¿QUÉ TRANSFORMACIONES SE REQUIEREN?
DESDE LUEGO, LA RESPUESTA A ESTAS DOS INTERROGANTES, DEBE SUSTENTARSE EN LO DISPUESTO POR LA NORMA
CONSTITUCIONAL SOBRE LA PROPIEDAD DE LAS AGUAS Y A LA POTESTAD QUE SOBRE DE ELLAS LE CORRESPONDE AL
EJECUTIVO FEDERAL. A PARTIR DE ESTA DEFINICIÓN SOBRE EL PAPEL DEL ESTADO Y EL ARREGLO INSTITUCIONAL
PARA LA GESTIÓN DE LAS AGUAS NACIONALES, EL CAMINO HACIA UNA NUEVA GOBERNABILIDAD DEL AGUA, CONFORME
A LOS RESULTADOS DEL PRE-ENCUENTRO, PLANTEA INTERROGANTES SOBRE DISTINTOS ASPECTOS ESPECÍFICOS.
DESTACAN, ENTRE OTROS TEMAS:
•
DESCENTRALIZACIÓN
•
PARTICIPACIÓN
•
RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS
•
TRANSVERSALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
•
TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE CUENTAS Y ACCESO A LA INFORMACIÓN
•
LEGISLACIÓN Y NORMATIVIDAD.
DESCENTRALIZACIÓN
LA DESCENTRALIZACIÓN ES ACTUALMENTE UNA REALIDAD POLÍTICA Y SOCIAL DEL QUEHACER NACIONAL. EN MATERIA
DE AGUA, EXISTEN EXPERIENCIAS CONCRETAS CON MAYOR O MENOR ÉXITO. AVANZAR EN LA DIRECCIÓN CORRECTA
REQUIERE REFLEXIONAR SOBRE DISTINTAS CUESTIONES.
1. ¿EN
QUÉ MEDIDA LAS POLÍTICAS DE ASIGNACIÓN Y CONTROL PRESUPUESTAL INHIBEN LOS PROCESOS DE
DESCENTRALIZACIÓN?
2. ¿EN QUÉ MEDIDA EL CONCEPTO DE GESTIÓN POR CUENCAS Y ACUÍFEROS, SE CONTRAPONE CON EL PROCESO
DE DESCENTRALIZACIÓN QUE FORTALECE LA CAPACIDAD POLÍTICA DE LOS GOBIERNOS ESTATALES Y LOS
MUNICIPIOS? EN SU CASO, ¿CÓMO PUEDEN CONCILIARSE ESTAS DOS VISIONES?
3. ¿EXISTEN
LAS CAPACIDADES SUFICIENTES PARA UNA MAYOR DESCENTRALIZACIÓN HACIA LOS GOBIERNOS
ESTATALES Y MUNICIPALES? ¿PARA UNA MAYOR DESCENTRALIZACIÓN DEL MANEJO DEL AGUA HACIA LAS
ORGANIZACIONES DE USUARIOS?
PARTICIPACIÓN
LA PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA TOMA DE DECISIONES ES UN
GOBERNABILIDAD DEL AGUA. ESTE TEMA FUE DISCUTIDO
ELEMENTO ESENCIAL PARA ALCANZAR UNA BUENA
CON AMPLITUD EN EL PRE-ENCUENTRO. LAS
ORIENTACIONES DE ESTRATEGIA Y LAS PREGUNTAS BÁSICAS QUE SE PLANTEARON, SEÑALAN ALGUNAS CUESTIONES
QUE DEBEN RESOLVERSE PARA AVANZAR HACIA FORMAS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL EFECTIVA QUE COADYUVEN A LA
GOBERNABILIDAD.
1. ¿CÓMO RESOLVER LOS PROBLEMAS DE LEGITIMIDAD Y REPRESENTATIVIDAD QUE PARECEN CARACTERIZAR EN
LA PRÁCTICA A LAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN PREVISTAS EN LA LEY DE AGUAS NACIONALES?
2. ¿QUÉ
AJUSTES SERÍA NECESARIO PROPONER AL MARCO JURÍDICO ACTUAL PARA FORTALECER EL PAPEL DE
LAS ORGANIZACIONES SOCIALES EN LA GESTIÓN DE LAS AGUAS NACIONALES?
3. ¿QUÉ
TIPO DE CAPACIDADES Y QUÉ MECANISMOS PUEDEN INSTRUMENTARSE PARA HACER EFECTIVA LA
PARTICIPACIÓN SOCIAL?
4. ¿QUÉ
MECANISMOS PUEDEN GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN E INCORPORAR LAS VISIONES Y VALORES DE
AQUÉLLOS GRUPOS SOCIALES QUE FRECUENTEMENTE SE SIENTEN Y ESTÁN MARGINADOS DE LOS PROCESOS
DECISORIOS?
PUEDEN AJUSTARSE LOS MECANISMOS ACTUALES DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA, CONSEJOS Y DEMÁS
ESTRUCTURAS?
5. ¿CÓMO
PARTICIPACIÓN ACTIVA DE LA ACADEMIA Y EN GENERAL DE LA COMUNIDAD CIENTÍFICA DEL PAÍS, ES UNA FORMA
PARTICULAR DE PARTICIPACIÓN SOCIAL. LA IMPORTANCIA DE SU PARTICIPACIÓN DERIVA DE LA CONVENIENCIA DE UNA
MAYOR VINCULACIÓN CON LOS PROBLEMAS Y REALIDADES DEL PAÍS, MISMA QUE SE TRADUCIRÍA EN LA GENERACIÓN DE
PROGRAMAS Y PROYECTOS EDUCATIVOS, FORMALES E INFORMALES, Y DE INVESTIGACIÓN QUE CONTRIBUYAN A LA
GOBERNABILIDAD DEL AGUA.
LA
RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS
LOS
CONFLICTOS ASOCIADOS AL APROVECHAMIENTO Y MANEJO DE LAS AGUAS NACIONALES SON HOY DÍA UN
PROBLEMA RECURRENTE, QUE PARECE AGRAVARSE Y PARA EL CUAL PARECIERA NO EXISTEN MECANISMOS DE
RESOLUCIÓN EFECTIVOS. ESTE FUE OTRO TEMA QUE MOTIVÓ AMPLIAS DISCUSIONES DURANTE EL PRE-ENCUENTRO Y
PARA LO CUAL SURGIERON DISTINTAS PROPUESTAS. ALGUNAS INTERROGANTES QUE SS DESPRENDEN DE LAS
DISCUSIONES INCLUYEN:
1. ¿PUEDE LA EXISTENCIA DE CONFLICTOS ATRIBUIRSE A VACÍOS DE AUTORIDAD? ¿A EXCESOS DE LA AUTORIDAD
(AUTORITARISMO)? ¿A LA AUSENCIA DE MECANISMOS REALES Y EFECTIVOS PARA LA RESOLUCIÓN DE
CONFLICTOS?
2. ¿CÓMO
PUEDE CONCILIARSE LA NECESARIA PRESENCIA DE UNA AUTORIDAD DEL AGUA Y LA TAMBIÉN
NECESARIA EXISTENCIA DE MECANISMOS QUE, EN ANTICIPACIÓN A POSIBLES CONFLICTOS, ABRAN LOS
CAMINOS DE DIÁLOGO, CONCERTACIÓN Y NEGOCIACIÓN ENTRE LAS PARTES INVOLUCRADAS? EN ESTE CASO,
¿CUÁL ES EL PAPEL DE LA AUTORIDAD DEL AGUA?
3. ¿QUÉ TAN VIABLE Y EFECTIVA, EN EL CONTEXTO MEXICANO, SERÍA LA CREACIÓN DE UN TRIBUNAL DEL
AGUA COMO MECANISMO PARA LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS? ¿PORQUÉ NO HA OPERADO EL MECANISMO
DE ARBITRAJE PREVISTO EN LA LEY DE AGUAS NACIONALES?
TRANSVERSALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
EL USO Y APROVECHAMIENTO DEL AGUA, AL IGUAL QUE SU GESTIÓN, CRUZA POR CASI CUALQUIER ASPECTO DE LA
VIDA INSTITUCIONAL DEL PAÍS, COMO SE RELACIONA TAMBIÉN CON LOS MÚLTIPLES ROLES QUE TOCA VIVIR A CADA
CIUDADANO. DE AHÍ QUE EN LOS ÚLTIMOS AÑOS SE HA DISCUTIDO SOBRE LA UBICACIÓN INSTITUCIONAL DE LA
AUTORIDAD DEL AGUA (GENERALMENTE BAJO ARGUMENTOS DE CONSTITUIRSE EN “JUEZ Y PARTE”, ARGUMENTO QUE
EN ÚLTIMA INSTANCIA CONDUCIRÍA A UNA INSTITUCIÓN INDEPENDIENTE DE CUALQUIER SECTOR, INCLUIDO EL MEDIO
AMBIENTE).
LAS DISCUSIONES DURANTE EL PRE-ENCUENTRO SE CENTRARON EN LAS FRONTERAS INSTITUCIONALES Y LA
FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS ASOCIADAS A LA INTERRELACIÓN AGUA-MEDIO AMBIENTE. SIN EMBARGO, EL
TEMA DE LA TRANSVERSALIDAD VA MUCHO MÁS ALLÁ. DE AHÍ QUE SE DESTACAN LAS INTERROGANTES SIGUIENTES:
SUPERAR LA DESCOORDINACIÓN ENTRE LAS POLÍTICAS SECTORIALES (HÍDRICAS, AMBIENTALES Y
FORESTALES, ASÍ COMO LAS RELATIVAS A LOS SECTORES PRODUCTIVOS Y SOCIALES) Y ENTRE LOS DISTINTOS
NIVELES DE GOBIERNO?
1. ¿CÓMO
2. ¿QUE
MECANISMOS DE COORDINACIÓN INSTITUCIONAL, EN LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO Y EN LA
FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y PROGRAMAS GUBERNAMENTALES, DEBIERAN IMPLANTARSE PARA
TOMAR EN CUENTA ADECUADAMENTE EL CARÁCTER TRANSVERSAL DE LA GESTIÓN DEL AGUA?
LA REUBICACIÓN INSTITUCIONAL DE LA AUTORIDAD DEL AGUA? DE SER ASÍ, ¿CUAL SERÍA LA
UBICACIÓN INSTITUCIONAL DE LA AUTORIDAD DEL AGUA Y CUÁLES SERÍAN LAS VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE
ESTA DECISIÓN?
3. ¿AYUDARÍA
TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE CUENTAS Y ACCESO A LA INFORMACIÓN
EL EJERCICIO
DE INSTRUMENTOS DE COMANDO Y CONTROL O DE DISTINTOS INSTRUMENTOS REGULATORIOS COMO EL
RÉGIMEN DE DERECHOS DE AGUA Y PERMISOS DE DESCARGA DE AGUAS RESIDUALES, CONLLEVAN EL EJERCICIO DE
ACTOS DE AUTORIDAD Y CON ELLO AL PELIGRO DE ACTOS DE CORRUPCIÓN. DEL MISMO MODO, LA ASIGNACIÓN DE
RECURSOS PARA LA EJECUCIÓN DE DISTINTOS PROGRAMAS ASOCIADOS AL USO Y APROVECHAMIENTO DEL AGUA, O A
LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS ASOCIADOS, PUEDE CONDUCIR A SITUACIONES CLIENTELARES. EN EL CENTRO
DE POSIBLES SOLUCIONES A LA PROBLEMÁTICA ANTERIOR SE UBICAN LOS TEMAS DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA
INFORMACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS. ALGUNAS INTERROGANTES:
1. ¿QUÉ
CAMBIOS ES NECESARIO INTRODUCIR EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y MECANISMOS GUBERNAMENTALES
INSTITUIDOS PARA GARANTIZAR EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN MATERIA DE AGUA?
2. ¿CÓMO PODÍAN MEJORARSE LOS MECANISMOS DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA GESTIÓN
DEL AGUA, EN LA EJECUCIÓN DE PROGRAMAS GUBERNAMENTALES Y EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS
PÚBLICOS? ¿SE REQUIEREN CAMBIOS INSTITUCIONALES?
MARCO JURÍDICO
CON EL ARREGLO INSTITUCIONAL, EL MARCO JURÍDICO ES UNO DE LOS PILARES DE LA GOBERNABILIDAD. EL
PAÍS HA PASADO POR DOS REFORMAS JURÍDICAS RELATIVAMENTE RECIENTES (1992 Y 2004) QUE EN SU MOMENTO
SUSTENTAN EL ACTUAL RÉGIMEN DE DERECHOS DE AGUA, ASÍ COMO EL MARCO INSTRUMENTAL PARA SU USO,
APROVECHAMIENTO Y CONSERVACIÓN, DENTRO DE UN MARCO DE SUSTENTABILIDAD.
JUNTO
SEA PORQUE EL MARCO INSTRUMENTAL ESTABLECIDO EN 1992 REPRESENTÓ UN RETO MAYOR QUE EL PREVISTO, O
PORQUE LAS REFORMAS DE 2004 RESTARON OPORTUNIDADES DE AVANZAR SOBRE LO YA CONSTRUIDO, EL HECHO ES
QUE SE HA CUESTIONADO SOBRE LA EFECTIVIDAD DEL MARCO JURÍDICO ACTUAL. EN EL EXTREMO, SE CUESTIONA EL
CONCEPTO DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS CONFORME A LA NORMA CONSTITUCIONAL, BAJO EL ARGUMENTO DE
EXCLUSIÓN DE CIERTOS VALORES Y DERECHOS. HOY SE MANEJA TAMBIÉN EL CONCEPTO DEL AGUA COMO DERECHO
HUMANO. LAS INTERROGANTES QUE SE PLANTEAN INCLUYEN:
1. ¿CUÁLES SON LAS PRINCIPALES DEBILIDADES DEL MARCO JURÍDICO ACTUAL FRENTE LAS REALIDADES DEL
ENTORNO ACTUAL? ¿LOS PROBLEMAS SE ASOCIAN A FALLAS EN LA LEY O A PROBLEMAS PARA SU APLICACIÓN
Y CUMPLIMIENTO?
2. ¿CUÁLES
SERÍAN LAS ORIENTACIONES FUNDAMENTALES QUE DEBEN GUIAR UNA REFORMA JURÍDICA EN
MATERIA DE AGUAS NACIONALES?
3. ¿CÓMO PERFECCIONAR EL RÉGIMEN DE DERECHOS VIGENTE?
ADICIONALMENTE SE SEÑALARON LAGUNAS O IMPERFECCIONES DE LA NORMAS ACTUALES, POR LO QUE SURGEN
ALGUNAS PROPUESTAS SOBRE NORMAS QUE DEBIERAN EMITIRSE (REGULACIÓN DEL USO DEL SUELO RELACIONADA CON
LA GESTIÓN DEL AGUA, NORMAS DE CALIDAD DEL AGUA, INCLUIDAS LAS DESCARGAS DIFUSAS Y LAS AGUAS COSTERAS,
VALORACIÓN DE EXTERNALIDADES, IMPACTO AMBIENTAL, CAUDALES AMBIENTALES Y FUNCIÓN DE LO ECOSISTEMAS).
EN ESTE SENTIDO, LAS PROPUESTAS PUEDEN INTEGRARSE EN UN LISTADO DE NECESIDADES DE NORMATIVAS. EN OTRA
VÍA Y SIN DEJAR DE RECONOCER LA NECESIDAD DE PERFECCIONAR LAS NORMAS EXISTENTES, LAS PREOCUPACIONES
MANIFESTADAS SE ASOCIAN AL CUMPLIMIENTO DE LA LEY (ENFORCEMENT). LO ANTERIOR PLANTEA ALGUNAS
INTERROGANTES:
CAMBIOS JURÍDICOS, INSTITUCIONALES, POLÍTICOS Y CULTURALES SE REQUIEREN PARA LA
APLICACIÓN Y ESTRICTO CUMPLIMIENTO DE LA LEY?
1. ¿QUÉ
MODIFICACIONES DEBIERA EXPERIMENTAR EL PROCESO PARA DISEÑAR, CONSENSUAR Y EMITIR LA
NORMATIVIDAD?
2. ¿QUÉ
Cocoyoc, Morelos 11 de octubre de 2006