Aportaciones de la investigacio n

Aportaciones de la investigacion
social a la gestion de los conflictos de
conservacion: el caso de la moratoria
de pesca de la anguila en las
marismas del Guadalquivir
Ruiz Ruiz, Jorge - IESA-CSIC
Garrido Fernández, Fernando E. - IESA- CSIC
Lafuente Fernández, Regina - IESA- CSIC
José Antonio Cerrillo Vidal - Universidad de Córdoba
Palabras clave: Conflicto de conservación, políticas de medio ambiente, gestión de
conflictos.
Resumen
Los conflictos de conservación en el ámbito del medio ambiente son cada vez más
frecuentes. Aunque pueden tener distinto origen y naturaleza, todos ellos tienen en
común una situación de desencuentro de diferentes actores sobre los principios o los
objetivos de la conservación, o bien un enfrentamiento entre distintos colectivos que
ven afectados sus intereses por una política o medida de conservación del medio
ambiente concreta. En numerosas ocasiones, en la práctica se trata de la oposición o
rechazo de la población local, o de una parte o sector de la misma, hacia las políticas
o medidas de protección del medio ambiente que le afectan. En esta comunicación se
defiende la utilidad de la investigación social como un instrumento para el
conocimiento y la gestión de los conflictos de conservación y, como tal, para propiciar
soluciones negociadas en las que todas las partes puedan ver satisfechas sus
demandas, al menos parcialmente.
Como ejemplo de esta utilidad, se exponen los resultados de una reciente
investigación en torno al rechazo u oposición en las localidades afectadas por la
moratoria de pesca de la anguila en las marismas del Guadalquivir, decretada por la
Junta de Andalucía en 2010. Además, se incluyen algunas consideraciones sobre el
uso de estos resultados en la gestión posterior del conflicto y en la búsqueda de
soluciones negociadas o intermedias al mismo.
Planteamiento
Los conflictos de conservación (conservation conflicts) son un tipo de conflicto
ambiental que se produce cuando dos o más colectivos, generalmente con
implantación local y con opiniones e intereses diferentes respecto del uso de los
recursos naturales, se enfrentan por los objetivos o las políticas de conservación. Se
trata por tanto de un conflicto entre colectivos humanos, más que de las actividades
humanas con la naturaleza. En ocasiones, se trata de una oposición o rechazo de la
población autóctona a una política de conservación del medio ambiente establecida y
definida por la Administración desde “fuera” de la comunidad local. El conflicto surge
en la medida en que se percibe que la actuación supone un perjuicio, ya que se
considera que limita o reduce las posibilidades de explotación de los recursos
naturales de su entorno. Así, mientras en los conflictos ambientales tradicionales
parece que las comunidades locales se alinean o posicionan del lado de la
conservación del medio ambiente frente a lo que se percibe como agresiones
“externas”, en muchos de estos conflictos de conservación las comunidades locales, o
una parte importante de ellas, se oponen o rechazan las políticas medioambientales
que pretenden su defensa o conservación.
En esta comunicación se plantea la utilidad de investigación social para el manejo o
gestión de los conflictos de conservación, esto es, para propiciar los procesos que
permiten llegar a soluciones negociadas de los mismos. Para ello se exponen los
resultados de una investigación realizada por el IESA-CSIC por encargo de la
Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, sobre “La percepción social y
las actitudes de la población frente a la moratoria de pesca de la anguila en las
marismas del Guadalquivir”. Además, se discute la aplicación de los resultados de
esta investigación como un modo de alcanzar una solución intermedia, ante la
dificultad de establecer un proceso de negociación entre las partes. Para ello se
recurre al esquema teórico propuesto por Redpath y otros (2013) para el análisis de
estos conflictos de conservación, tanto en su configuración como en su gestión. En
este esquema adquiere un papel fundamental la investigación social, en la medida en
que nos puede proporcionar un conocimiento relevante acerca de distintas cuestiones
centrales del conflicto: la identificación de los actores implicados, los valores, actitudes
y posiciones de los mismos o la consideración del contexto socio-político más amplio.
Por otro lado, este esquema nos permite comprender los conflictos de conservación
dentro de una dimensión temporal, esto es, en su vertiente cambiante y dinámica más
que como una situación estática.
Desde una determinada configuración del conflicto, éste puede derivar bien a gestión
del conflicto, hacia una reproducción o mantenimiento del conflicto, o hacia una
solución impuesta. El punto crucial para entrar en un proceso de gestión del conflicto
sería la disposición de los actores implicados o interesados para dialogar con los
demás y para negociar con los demás sus posiciones, siguiendo un determinado
procedimiento. Caso de entrar en un proceso de gestión del conflicto, este puede
derivar en una solución negociada (solución ganador-ganador) o fracasar en alguno de
sus fases. En el caso de que se adopte una solución impuesta, esta puede ser del tipo
ganador- perdedor (cuando una de las partes es relegada o silenciada) o perdedorperdedor (cuando ninguna de las partes es relegada), con lo cual ninguna de las
partes ve satisfechas sus posiciones. Una tercera posible derivación de esta solución
impuesta que no satisface a nadie sería, lógicamente, el fracaso de la propia solución
adoptada y el consiguiente mantenimiento del conflicto
El contexto de la moratoria
En 2010, la Junta de Andalucía adopta una moratoria de pesca de la anguila, esto es,
“la prohibición de captura de la anguila europea (Anguila anguilla) en cualquiera de sus
fases de desarrollo, en las aguas marítimas interiores y continentales de Andalucía
durante un periodo de diez años” (Decreto 396/2010 de 2 de noviembre), dentro de un
conjunto de medidas para su recuperación integradas en un Plan de Gestión de la
Anguila en Andalucía.
La sobrepesca se apunta desde un primer momento como una de las principales
causas de la merma de las poblaciones de anguila y de su difícil situación. Sin duda no
es la única causa, pero sí una de las más importantes. Junto a la sobrepesca
encontramos otras causas igualmente importantes como la contaminación de las
aguas fluviales, la reducción de los espacios en los que pueden desovar por la
presencia de barreras físicas y, muy especialmente, la incidencia de distintas
enfermedades que afectan a la especie de manera virulenta (Fernández, 2010). No
obstante, hay un amplio acuerdo en que la sobrepesca es uno de los factores más
perjudiciales para la supervivencia de la especie.
Hay que tener en cuenta que si bien se trata de una práctica tradicional, la pesca de la
anguila sufrió importantes cambios a partir de la década de los años 70 del siglo
pasado, cuando el aumento de la demanda desde Japón supuso, además de un
aumento en el precio, un incremento significativo y paulatino de las capturas. Por otro
lado, las artes de pesca se hacen más intensivas, con el uso de mallas de pequeño
tamaño, que suponen un mayor coste ecológico al afectar a las crías de las especies
que se reproducen en el río. En este sentido, es relevante que la pesca en el
Guadalquivir ha adolecido históricamente de una escasa regulación, tanto de las artes
de pesca utilizadas, como de las embarcaciones o de los procedimientos de
comercialización.
La Junta de Andalucía con la adopción de la moratoria parece adoptar una solución
impuesta del tipo “ganador- perdedor” ante las dificultades que presentaba la apertura
de un proceso de negociación entre las partes. Por un lado, las medidas a adoptar
requerían de una cierta urgencia, dada la delicada situación de la especie a proteger y
los requerimientos en este sentido e la UE. Por otro lado, las partes mantenían
posiciones muy enconadas y enfrentadas, con enfrentamientos casi personales que
hacían muy complicado e infructuoso el diálogo. Además, la negociación debería girar
en torno a una regulación de la actividad que se antojaba muy compleja, al referirse a
múltiples aspectos (embarcaciones, comercialización, control sanitario, etcétera) e
implicar requisitos que ponían en peligro la propia viabilidad económica de la pesca.
Por último, al afectar a una pesca tradicional que se integraba en la economía
sumergida, la Administración se encontraba con dificultades para aceptar como
interlocutor a los pescadores, en la medida en que habría supuesto un reconocimiento
implícito de la legitimidad de sus intereses.
Podemos decir, siguiendo el esquema propuesto por Redpath y otros (op. cit.), que la
Administración adopta una solución impuesta, ante la perspectiva de no lograr
alcanzar una solución negociada entre las partes y las dificultades que el mismo
proceso de negociación planteaba. Sin embargo, esta medida no logró acabar con la
pesca de la anguila, ya que se siguió practicando de manera furtiva. Además, provocó
el malestar y las protestas de los pescadores afectados de los municipios de
Trebujena, Isla Mayor y Lebrija, a las que se suman o respaldan otros colectivos
(restauradores, distribuidores, familiares…), así como las autoridades locales de estos
municipios. Así, esta solución no sólo no acabó con el conflicto en torno a la anguila,
sino que por el contrario lo radicalizó. Esto llevó a la Consejería de Medio Ambiente a
abrir cauces de diálogo con los distintos sectores afectados y con las administraciones
locales para buscar posibles soluciones negociadas al conflicto, sobre todo en el
marco de la Comisión de Seguimiento del Plan de Gestión de la Anguila. Dentro de
estas medidas se encuentra el estudio encargado al IESA-CSIC.
Metodología
Para la realización de este estudio se adoptó una metodología cualitativa en base a la
realización de entrevistas personales a representantes de los colectivos directamente
implicados, así como a otros informantes clave, además de grupos de discusión
reducidos con población general de los municipios directamente afectados por la
moratoria pesquera. La metodología cualitativa se consideró la más apropiada dado lo
reducido del contexto local en el que se produce el conflicto, y por las posibilidades de
apertura discursiva y emergencia de información que esta metodología proporciona
(Rodríguez Victoriano, 2011).
En concreto se realizaron 14 entrevistas en profundidad a informantes clave, entre los
que se contemplaron los propios pescadores afectados por la moratoria, técnicos de
piscifactorías de la zona, investigadores universitarios, ecologistas locales,
profesionales del os medios de comunicación, técnicos de la Administración,
pescadores profesionales de la desembocadura del Guadalquivir y agentes del
SEPRONA. Además, se realizaron y 4 grupos de discusión reducidos o triangulares
(Ruiz, 2012) con objeto de conocer la opinión de la población general de las
localidades directamente afectadas y localidades cercanas. El trabajo de campo se
realizó entre el 25 de febrero y el 10 de abril de 2013.
Resultados
La mayoría de las opiniones recogidas son críticas con la moratoria de la pesca de la
anguila decretada por la Junta. No obstante, sólo algunos entrevistados muestran una
oposición radical a la misma. Por el contrario, en la mayoría de los casos la crítica a la
moratoria presenta de los casos una dimensión conciliadora, por lo que se trata de una
postura en cierto sentido intermedia entre el rechazo y el apoyo a esta medida. Nos
encontramos así con tres posturas típicas ante la moratoria: un rechazo total de la
misma, mantenida casi exclusivamente por los directamente afectados (los riacheros);
una postura favorable a la moratoria de pesca defendida desde postulados científicos
y por los pescadores de la desembocadura del Guadalquivir, afectados indirectamente;
y una postura intermedia con un escoramiento hacia la crítica a la moratoria adoptada,
sostenida por la mayoría de los entrevistados y por la población general en los grupos
triangulares realizados. Podemos decir que las posturas más extremas o radicales
enfrentadas eran hasta cierto punto minoritarias en la zona de estudio.
Como decimos, las posturas críticas con la moratoria pero sin caer en la radicalidad
contenían un germen de acuerdo o conciliación. En definitiva, lo que planteaban es
que era necesario actuar ante la gravedad de la situación de la anguila, pero
expresaban dudas acerca de que la moratoria o prohibición de la pesca por un periodo
de 10 años fuera la mejor opción. Según esta opinión, hasta cierto punto generalizada,
la moratoria es considerada como una solución excesiva, por lo que se piensa que
podría haberse al menos intentado una regulación de la actividad pesquera, por muy
estricta que esta regulación hubiera sido.
Basándonos en estos resultados, formulamos tres recomendaciones para mejorar la
percepción y aceptación social de lo moratoria de la pesca de la anguila en el
Guadalquivir, recomendaciones que de una manera más o menos directa se
formularon por los informantes entrevistados: 1) ofrecer una mayor información y una
mejor explicación de las medidas de protección de la anguila; 2) consultar con los
colectivos implicados las posibilidades de una futura regulación de la pesca de la
anguila en el Guadalquivir; y 3) explorar posibles compensaciones a los colectivos
afectados y, en particular, salidas laborales a los pescadores vinculadas a la
conservación del entorno natural.
Discusión
En junio de 2015, algo más de dos años después de la entrega del informe de este
estudio, hicimos un seguimiento de la evolución y situación del conflicto, así como de
las medidas adoptadas por la Administración para gestionarlo. En primer lugar, se ha
constatado en el último año una disminución de las capturas de angulas pescada de
forma ilegal y de los decomisos realizados, así como una práctica desaparición de las
protestas de los pescadores. La situación es mucho más tranquila y el conflicto se
podría dar si no por resuelto, al menos sí como encauzado.
En relación a la evolución de la moratoria de pesca, la Consejería pretende mantenerla
hasta el año 2020, según está previsto en el Decreto por el que se aprobó. No
obstante, no se cierra la posibilidad de sustituirla en el futuro por una regulación de la
actividad pesquera, en función de los resultados de las medidas adoptadas. En este
sentido, a finales de junio de 2015 se envió un informe a la Comunidad Europea con
los resultados recogidos desde el inicio del PGI, por lo que se estaba a la espera de
ver los resultados globales de la especie en un marco europeo más global y las
recomendaciones que se formulen desde la UE para la gestión de la especie en los
próximos años, antes de adoptar ninguna medida en este sentido.
En resumen, la Consejería ha atendido en parte todas las recomendaciones que se
realizaban con base en los resultados del estudio: se ha aumentado y mejorado la
información sobre la moratoria y el Plan de Gestión de la Anguila, mediante folletos y
en reuniones con los alcaldes de las localidades afectadas; no se cierra la posibilidad
de una regulación futura de la actividad y se mantiene la pesca de manera excepcional
y bajo condiciones controladas (en piscifactorías, capturas accidentales en la pesca
del cangrejo rojo); y, finalmente, se han establecido medidas de compensación al
colectivo de pescadores mediante su colaboración en actividades dentro del Plan de
Gestión.
Dentro del esquema propuesto por Redpath que veíamos antes, no se puede decir
que la solución alcanzada sea negociada, en el sentido de que no ha sido producto de
una gestión negociada del conflicto. Sin embargo, tampoco se trataría de una solución
impuesta del tipo ganador-perdedor, esto es, en la que una o varias de las posiciones
en conflicto han sido relegadas. Más bien se trataría de un intento de llegar a una
solución negociada por medios distintos a los contemplados en una gestión del
conflicto al uso. Así, ante la dificultad de que las partes lleguen a un acuerdo o ni
siquiera accedan a dialogar, y dada la urgencia de las medidas a adoptar por la
delicada situación de la especie a proteger, se optó por una solución impuesta del tipo
ganador- perdedor. No obstante, esta solución inicial se ha ido progresivamente
flexibilizando y moderando, de manera que se han podido introducir compensaciones
a los colectivos afectados. En definitiva, la Administración ha optado por llegar a una
solución intermedia por otras vías distintas de la negociación directa entre las partes,
en las que la investigación social ha cumplido un papel importante al permitir
formalizar las posiciones y demandas de los colectivos implicados. En cualquier caso,
se trataría de una solución en la que primarían los intereses ecológicos de una especie
en peligro de extinción, pero en la que los intereses de los afectados por las medidas
adoptadas, especialmente los pescadores, no han sido ignorados.
La investigación social puede servir para favorecer las dinámicas o los procesos de
gestión negociada de los conflictos de conservación, mediante una explicitación de las
posiciones en conflicto que propicie el diálogo entre las partes. Pero también puede
servir en determinadas condiciones como un mecanismo alternativo para alcanzar las
soluciones intermedias características de los procesos de negociación, ante la
dificultad para establecer dicho procesos. La investigación cuya metodología y
resultados exponemos en esta comunicación puede ser un ejemplo de este
mecanismo alternativo de generación de consensos locales en condiciones difíciles, lo
que puede contribuir a la mayor aceptación y el mejor funcionamiento de las políticas y
programas de conservación.
Referencias
Fernández Delgado, C. (2010). La anguila, otra especie que se nos va. Su grado de
amenaza es máximo, pero aún se pesca en el Guadalquivir. Quercus, (297), 16-23.
Redpath, S. M. et al. (2013). Understanding and managing conservation conflicts.
Trends in Ecology & Evolution, 28(2), 100-109.
Rodríguez Victoriano, J. M. (2011). La apertura cualitativa en la investigación de los
conflictos ecológico-sociales. Cronos (Natal), 2011, vol. Vol. XVII, num. 34, p. 103-128.
Ruiz Ruiz, Jorge (2012) El grupo triangular: reflexiones metodológicas en torno a dos
experiencias de investigación. EMPIRIA. Revista de Metodología de Ciencias Sociales núm. 24,
pp. 141-162. http://revistas.uned.es/index.php/empiria/article/view/846
Walter, M. (2009). Conflictos ambientales, socioambientales, ecológico distributivos, de
contenido ambiental… Reflexionando sobre enfoques y definiciones. Boletín Ecos, 6,
1-9.