Por medio del cual se exonera al pago de la Estampilla Pro Cultura

Tribunal Administrativo de Antioquia
República de Colombia
Sala Segunda de Oralidad
Magistrada Ponente Beatriz Elena Jaramillo
Medellín, 26 de septiembre de 2014
Referencia:
Demandante:
Demandado:
Radicado:
Instancia:
Providencia:
Decisión:
Asunto:
REVISIÓN DE ACUERDO
DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
ACUERDO 004 DE 2014 CONCEJO MUNICIPAL
DE TARAZÁ
05 001 23 33 000 2014 01162 00
UNICA
Sentencia
DECLARA INVALIDEZ PARCIAL
ESTAMPILLA PRO BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR
La Doctora Clara Luz Mejía Vélez en calidad de Secretaria
General del Departamento de Antioquia, delegada por el
Gobernador, de acuerdo con el Decreto Departamental
1554 de 2012; en ejercicio de la atribución consagrada en el
numeral10 del artículo 305 de la Constitución Política y en
cumplimiento de los artículos 119 y 120 de la Constitución
Política, solicita del Tribunal Administrativo de Antioquia, un
pronunciamiento sobre la validez del Acuerdo No. 004 de
2014, “Por medio del cual se exonera al pago de la Estampilla
Pro Cultura, Pro Bienestar del adulto Mayor y Pro Hospital, a
las adiciones al contrato adjudicado producto del
CONTRATO
INTERADMINISTRATIVO
CON
EL
FONDO
FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE cuyo
objeto es: Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y
financieros para desarrollar el proyecto denominado:
Construcción de pavimento rígido en el Barrio Las Palmas, El
Bosque y Eduardo Correa en el casco urbano del Municipio
de Taraza, Departamento de Antioquia de conformidad con
lo establecido en la ficha de estructuración definitiva
suministrada por FONADE, la cual hace parte integral del
presente contrato interadministrativo”, expedido por el
Concejo Municipal de Tarazá en el mes de abril de 2014.
ANTECEDENTES
El Concejo Municipal mediante Acuerdo No. 004 de 2014
exoneró del pago de unas estampillas, dentro de las cuales
se encuentra Pro Bienestar del Adulto Mayor, el cual dispuso
en su artículo primero:
“ARTICULO PRIMERO: A partir de la vigencia del presente
acuerdo, y solo para las adiciones al contrato de obra
adjudicado producto del contrato interadministrativo suscrito
con FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO –
FONADE cuyo objeto es: Aunar esfuerzos técnicos,
administrativos y financieros para desarrollar el proyecto
denominado: Construcción de pavimento rígido en el Barrio
Las Palmas, El Bosque y Eduardo Correa en el casco urbano
del Municipio de Tarazá, exonerar en el cien por ciento (100%)
al contratista de obra en la obligación del pago de las
estampillas Pro cultura, Pro Bienestar del Adulto Mayor y Pro
Hospital.”
FUNDAMENTOS DE DERECHO
La Señora Secretaria General del Departamento de
Antioquia considera que el Acuerdo No. 004 de 2014
desborda el artículo 123 de la Constitución Política, el cual
determina que los servidores públicos están al servicio del
Estado y la comunidad y deben ejercer sus funciones en la
forma prevista en la Constitución Política, la ley y el
reglamento.
Los artículos 3 y 4 de la Ley 1276 de 2009 disponen:
“ARTÍCULO 3. Autorízase a las Asambleas departamentales y
a los concejos distritales y municipales para emitir una
estampilla, la cual se llamará Estampilla para el bienestar del
Adulto Mayor, como recurso de obligatorio recaudo para
contribuir a la construcción, instalación, adecuación,
dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de
prevención y promoción de los Centros de Bienestar del
Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada
una de sus respectivas entidades territoriales.”
“ARTÍCULO 4. El valor anual a recaudar, por la emisión de la
estampilla a la cual se refiere el artículo anterior, será como
mínimo, en los siguientes porcentajes, de acuerdo con la
categoría de la entidad territorial:
Departamentos y Municipios de Categoría Especial y
categoría 1º 2% del valor de todos los contratos y sus
adiciones.
Departamentos y Municipios de 2ª y 3ª Categorías: 3% del
valor de todos los contratos y sus adiciones.
Departamentos y Municipios de 4ª, 5ª, y 6ª Categorías: 4% del
valor de los contratos y sus adiciones.”
El inciso primero del artículo 338 de la Constitución Política
establece: “En tiempo de paz, solamente el congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar,
directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, y las tarifas de los impuestos.”
El artículo 121 de la Constitución Política enseña: “Principio de
legalidad de las Actuaciones Estatales. Ninguna autoridad
del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le
atribuyen la Constitución y la ley”.
El artículo 5º, inciso primero de la Ley 489 de 1998 preceptúa:
“Competencia administrativa. Los organismos y entidades
administrativas deberán ejercer con exclusividad las
potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e
inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido
asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo
o el reglamento ejecutivo”.
CONCEPTO DE LA INVALIDEZ
La Señora Secretaria General del Departamento de
Antioquia manifiesta que con la actuación del Concejo
Municipal de Tarazá, plasmado en el artículo primero del
Acuerdo 04 de 2014 se desborda el artículo 41 numeral 3º de
la Ley 136 de 1994, que prohíbe a los Concejos Municipales
“Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, ya
por medio de acuerdos o de simples resoluciones”.
Indica la Doctora Clara Luz Mejía Vélez que la Ley 48 de 1986
creó la estampilla pro – construcción, dotación y
funcionamiento de los centros de bienestar del anciano y por
medio de la Ley 687 de 2001, se otorgó a los municipios la
facultad para crear esta estampilla.
Señala que la Ley 1276 de 2009 modificó la Ley 687 de 2001 y
cambió el nombre por “Estampilla para el bienestar del
Adulto Mayor” y definió que el valor del recaudo para los
municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª es del cuatro por ciento
(4%) de todos los contratos y adiciones.
La potestad tributaria de los municipios se encuentra
subordinada a la Constitución y la ley. La autonomía territorial
tiene límites en relación con los asuntos correspondientes a
los intereses nacionales, conforme al principio de unidad, en
virtud del cual, se pretende evitar que los tributos municipales
sean incongruentes con propósitos de mayor envergadura.
El ámbito de potestad impositiva de las entidades territoriales
debe estar señalado por el legislador, es decir, la facultad no
es originaria, sino subordinada a la Constitución y la ley.
Advierte la funcionaria departamental que conforme al
principio “nullum tributum sine lege” toda creación tributaria
debe tener origen en la ley. Los recursos originados en la
emisión y venta de estampillas son ingresos tributarios de
propiedad de las entidades territoriales que por mandato de
la ley y en virtud de su autonomía adopten. Estos recursos
deben ser apropiados en el presupuesto de ingresos del
municipio y girados como transferencias conforme al destino
establecido en el Acuerdo, mediante el cual el municipio
adoptó la estampilla, previo descuento de las retenciones de
ley.
Señala que con la expedición de la Ley 1276 de 2009 se
impone la obligación a las entidades territoriales de adoptar
un solo lenguaje en materia de centros vida, de tal forma que
se garantice a la población que es objeto del acuerdo, el
cumplimiento de los fines para los cuales se creó la estampilla
para el bienestar del adulto mayor.
La base gravable “Es el valor monetario o la unidad de
medida del hecho imponible al cual se le aplica la tarifa del
impuesto”. En este caso, lo constituyen todos los contratos y
sus adiciones, sin que el Concejo pueda excluir algunos
contratos. Si todos los contratos constituyen la base gravable,
los convenios no se encuentran incluidos y el Concejo no
puede generar exclusiones cuando no son objeto del
gravamen. Si se toma que los contratos y convenios están
incluidos dentro de la base gravable, el Concejo no está
facultado para establecer excepciones porque la norma es
clara que son todos y la disposición no lo autoriza para
generar este tipo de excepciones.
CONSIDERACIONES
Se impugna el artículo primero del Acuerdo No. 004 de 2014
, expedido por el Concejo Municipal de Tarazá (Antioquia),
por considerar que contraría las disposiciones de la
Constitución Política y la ley, anteriormente relacionadas.
Problema jurídico
La Sala debe dilucidar si el Concejo Municipal de Tarazá Antioquia tenía competencia para excluir del gravamen de
la estampilla para el bienestar del adulto mayor a las
adiciones del contrato de obra adjudicado, producto del
contrato interadministrativo suscrito con FONDO FINANCIERO
DE PROYECTOS DE DESARROLLO FONADE.
Inicialmente se dirá que si bien es cierto, las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, ésta se ejerce dentro de los límites de la
Constitución Política y la ley. La Corte Constitucional1 se
pronunció en relación al principio de autonomía territorial de
la siguiente forma:
“El contenido mínimo del principio de autonomía territorial lo
establece el artículo 287 de la Constitución, que incorpora cuatro
derechos esenciales de las entidades territoriales que habrá de
respetar el legislador: gobernarse por autoridades propias,
establecer los tributos necesarios para cumplir sus tareas, administrar
los recursos para la realización efectiva de sus funciones, y participar
en las rentas nacionales. Además, la jurisprudencia ha reconocido
que dentro de tal núcleo esencial se incluye el derecho a elaborar
su propio presupuesto de rentas y gastos. Sin embargo, por
mandato de la misma Carta, estas atribuciones se ejercerán de
conformidad con la Constitución y la Ley.
21. En materia de ingresos tributarios, la Carta opta por dar primacía
al principio unitario y otorga al legislador la atribución de diseñar la
política tributaria del Estado. En consecuencia, debe afirmarse que
en estos términos, la facultad impositiva de las entidades territoriales
es residual, pues sólo puede ser ejercida plenamente una vez el
respectivo tributo ha sido autorizado por el legislador.
…En consecuencia, la autonomía territorial tiene límites en lo que
toca con los intereses nacionales (C-506/95): "La autonomía
inherente a la descentralización supone la gestión propia de sus
intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada
localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden
unificado por la voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la
normatividad propia debe estar en armonía con la ley general del
Estado, ya que la parte se ordena al todo, así como lo específico
está comprendido dentro de lo genérico" (Sentencia C497A/94).”(Resaltos y subrayas fuera del texto)
Es claro entonces, que la imposición de tributos se
fundamenta en el principio de legalidad tributaria, toda vez
1
Corte Constitucional Sentencia C-579 del 5 de junio de 2011. Magistrado Ponente Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT.
que su creación corresponde a ley emanada del Congreso
de la República y a partir de ella es que los Concejos
Municipales pueden crear impuestos, siempre dentro de los
límites establecidos por la norma.
Caso concreto
Encuentra la Señora Secretaria Departamental, que el
artículo primero del Acuerdo 004 de 2014, proferido por el
Concejo Municipal de Tarazá contraría las disposiciones
Constitucionales y legales anteriormente relacionadas, pues
los
concejos
municipales
por
ser
corporaciones
administrativas están sujetos al cabal cumplimiento de las
normas constitucionales y legales, considerando que sólo
pueden ejercer las funciones que les está permitido realizar y
que hayan sido expresamente conferidas. El artículo primero
del Acuerdo 004 de 2014, proferido por el Concejo Municipal
de Tarazá establece:
“ARTICULO PRIMERO: A partir de la vigencia del presente
acuerdo, y solo para las adiciones al contrato de obra
adjudicado producto del contrato interadministrativo suscrito
con FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO –
FONADE cuyo objeto es: Aunar esfuerzos técnicos,
administrativos y financieros para desarrollar el proyecto
denominado: Construcción de pavimento rígido en el Barrio
Las Palmas, El Bosque y Eduardo Correa en el casco urbano
del Municipio de Taraza, exonerar en el cien por ciento (100%)
al contratista de obra en la obligación del pago de las
estampillas Pro cultura, Pro Bienestar del adulto Mayor y Pro
Hospital.” 2
La estampilla Pro – Adulto Mayor fue autorizada inicialmente
por la ley 48 de 1986, a las asambleas departamentales, a los
consejos intendenciales y comisariales y al Concejo Distrital
de Bogotá; así:
Artículo 1°. Autorízase a las asambleas departamentales, a los
consejos intendenciales y comisariales y al Concejo Distrital
de Bogotá, para emitir una estampilla como recurso para
contribuir a la construcción, dotación y funcionamiento de los
centros de bienestar del anciano en cada una de sus
respectivas entidades territoriales.
(…)
Artículo 4°. Facultase a los concejos municipales para que
previa autorización de las asambleas departamentales o
consejos intendenciales o comisariales determinen el uso de
2
Folio 6
esta estampilla en los asuntos que conciernen a sus
municipios.
Posteriormente la Ley 687 de 2001, que a su vez fue
modificada por la Ley 1276 de 2009 reguló el tema así:
“ARTÍCULO 3o. Modificase el artículo 1o de la Ley 687 de 2001,
el cual quedará así: Autorizase a las Asambleas
departamentales y a los concejos distritales y municipales
para emitir una estampilla, la cual se llamará Estampilla para
el bienestar del Adulto Mayor, como recurso de obligatorio
recaudo para contribuir a la construcción, instalación,
adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de
programas de prevención y promoción de los Centros de
Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera
Edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales.
El producto de dichos recursos se destinará, como mínimo, en
un 70% para la financiación de los Centros Vida, de acuerdo
con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la
dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del
Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan
gestionarse a través del sector privado y la cooperación
internacional”.
Ahora bien, al estudiar el marco jurídico que regula las
estampillas pro adulto mayor, encontramos norma vigente
que autoriza a los concejos municipales para crear y fijar una
tarifa para en beneficio del adulto mayor, la cual debe ser
como mínimo del 4% para Municipios de 4ta, 5ta y 6ta
categoría. Como fundamento esencial para llegar a esta
conclusión, se analizó la Ley 1276 de 2009, por el cual el
legislador dispuso “establecer nuevos criterios de atención
integral del adulto mayor en los centros vida”,
específicamente en su artículo 4º inciso 3, que consagra:
“ARTÍCULO 4o. Modifícase el artículo 2o de la Ley 687 de 2001, el cual
quedará así: Artículo 2o. El valor anual a recaudar, por la emisión de
la estampilla a la cual se refiere el artículo anterior, será como mínimo,
en los siguientes porcentajes, de acuerdo con la categoría de la
entidad territorial:
(…)
Departamentos Municipios de 4a, 5a, y 6a, Categorías: 4% del valor
de todos los contratos y sus adiciones.” (Resaltos y subrayas fuera de
texto)
Efectivamente, si bien es cierto el valor anual a recaudar, por
la emisión de la estampilla en pro de la población de la
tercera edad, será como mínimo en un 4%, no se halló norma
alguna que eximiera del cobro de la estampilla a los actos
determinados en el artículo primero del Acuerdo 004 de 2014,
puesto que la ley impone que la tarifa se aplique a todos los
contratos y sus adiciones, sin excepción alguna, por lo que el
Concejo Municipal de Tarazá desbordó su competencia al
exonerar del cobro de la estampilla sin competencia alguna,
dado que la competencia del Concejo Municipal es derivada
y no es originaria, es decir, subordinada a la Constitución
Política y la ley.
Debe tenerse en cuenta que si todos los contratos y sus
adiciones constituyen la base gravable para recaudar el valor
para la estampilla del adulto mayor , razones suficientes para
declarar la invalidez del artículo primero del Acuerdo 04 de
2014, expedido por el Concejo Municipal de Tarazá “Por
medio del cual se exonera al pago de la Estampillas Pro
Cultura, Pro Bienestar del adulto Mayor y Pro Hospital, a las
adiciones al contrato adjudicado producto del CONTRATO
INTERADMINISTRATIVO CON EL FONDO FINANCIERO DE
PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE cuyo objeto es : Aunar
esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para
desarrollar el proyecto denominado: Construcción de
pavimento rígido en el Barrio Las Palmas, El Bosque y Eduardo
Correa en el casco urbano del Municipio de Taraza,
Departamento de Antioquia de conformidad con lo
establecido en la fecha de estructuración definitiva
suministrada por FONADE, la cual hace parte integral del
presente contrato interadministrativo” en lo que se refiere a la
estampilla pro bienestar del adulto mayor
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando
Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
FALLA:
PRIMERO: Declárese la invalidez del artículo primero del
Acuerdo No 004 del 14 de abril de 2014 “Por medio del cual se
exonera al pago de la Estampillas Pro Cultura, Pro Bienestar del
adulto Mayor y Pro Hospital, a las adiciones al contrato
adjudicado producto del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO
CON EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO
– FONADE cuyo objeto es : Aunar esfuerzos técnicos,
administrativos y financieros para desarrollar el proyecto
denominado: Construcción de pavimento rígido en el Barrio
Las Palmas, El Bosque y Eduardo Correa en el casco urbano
del Municipio de Taraza, Departamento de Antioquia de
conformidad con lo establecido en la fecha de estructuración
definitiva suministrada por FONADE, la cual hace parte integral
del presente contrato interadministrativo” en lo que se refiere
a la estampilla pro bienestar del adulto mayor.
SEGUNDO: Comuníquese esta decisión al Señor Alcalde y
Presidente del Concejo Municipal de Tarazá, Antioquia.
TERCERO: Devuélvanse las diligencias a la oficina de origen.
Esta providencia se discutió y aprobó por la Sala, como consta
en el acta No.
BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ
GONZALO ZAMBRANO VELANDIA
MONTOYA
GLORIA GÓMEZ
En comisión