La Ley General de Sanidad veinticinco años después

La Ley General de Sanidad veinticinco años después: vigencia,
limitaciones y posibilidades de adaptación
Federación de Asociaciones para la Defensa de la Sanidad Pública
(FADSP)
El 25 de abril de 1986 entró en vigor la Ley General de Sanidad (LGS).
Impulsada por el ministro E. Lluch, se había aprobado después de catorce
borradores y múltiples negociaciones y se puso como ejemplo del fervor
democrático y conciliador de la transición política española. Entre sus grandes
logros, figura en primer lugar que universalizó el derecho a la asistencia
sanitaria, que entonces rondaba el 70 % de la población. También que
posibilitó la libre elección de médico, reconoció los derechos de enfermos y
moribundos, apostó por la calidad y la eficiencia de las prestaciones, y por la
integralidad asistencial, según los modelos de Sistema Nacional de Salud
(SNS) entonces con mayor predicamento (Canadá, Reino Unido), y porque
sentó las bases de una organización orientada a la promoción de salud
descentralizada con base geográfica y poblacional que aun perdura, basada en
las transferencias a las CCAA, el área de salud, como unidad de gestión, y en
la atención primaria, como base y modelo de prestaciones.
La principal limitación que se achaca a la LGS es su falta de desarrollo
reglamentario. Según su articulado, eran necesarias numerosas normativas
para completar su implantación, sin embargo muchas de ellas aun no han visto
la luz (como ejemplos claros el Plan Integrado de Salud o la nueva regulación
de las especialidades médicas) y otras están a punto de verla, aunque con
bastantes limitaciones (Ley General de Salud Pública). Por otra parte, persisten
grupos poblacionales sin cobertura asistencial; otros mantienen privilegios,
como los funcionarios, pese a que la disposición final tercera de la LGS preveía
su integración en el SNS; etc, etc.
¿Es necesario adaptar la LGS a los requerimientos actuales?
Tanto desde el punto de vista reglamentario como del económico, parece obvio
que hay motivos suficientes para reformar la LGS. Si seguimos creyendo en los
principios de universalidad y equidad, habría que redefinir los criterios de
accesibilidad al derecho a la salud y de solidaridad, regularizando el acceso
universal y la situación de las mutualidades de funcionarios.
La transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas (CCAA) abrió
un nuevo escenario no contemplado por la LGS. Aunque el capítulo IV de la
LGS regulaba la coordinación sanitaria, en la práctica no ha sido capaz de
conseguir la cohesión y coordinación deseables entre CCAA pese a la
aprobación de la Ley de Cohesión Sanitaria con el apoyo unánime de todas las
fuerzas políticas, sindicales y profesionales, situación que ha tenido mucho que
ver con la incapacidad de los sucesivos Ministerios de Sanidad para ejercer
con su responsabilidad. El Consejo Interterritorial ha sido mas una cámara más
para el enfrentamiento político que coordinadora de políticas y estrategias de
los Servicios de Salud Autonómicos. Esta dejación ha favorecido la
irracionalidad y los despropósitos como múltiples calendarios vacunales
inaceptables desde el punto de vista epidemiológico, la creación tarjetas
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electrónicas incompatibles modelos de historia clínica diferentes, que limitan la
compatibilización de la movilidad y la atención sanitaria etc, …). La
descentralización además solo se ha dado entre el Estado y las CCAA , sin que
estas lo hayan hecho hacia las áreas sanitarias que han quedado reducidas a
meras demarcaciones geográficas y poblacionales sin órganos para la
planificación de los recursos en base a las características y necesidades
locales, la coordinación de los niveles asistenciales de atención primaria y
hospitalaria, salud pública, salud laboral o con los recursos de las
administraciones locales. La ausencia de órganos de gestión a nivel de área ha
impedido el desarrollo de una auténtica la promoción de salud, prevención de
enfermedad y la asistencia integrada.
La falta de desarrollo del Plan de Salud Integrado a nivel del Estado y un
modelo de Financiación objeto de transacciones políticas (ajenas a la sanidad)
entre las administraciones central y autonómicas explica que la financiación
sanitaria no responda a criterios de necesidad de salud, lo que ha generado
una asignación irracional de los recursos, con importantes repercusiones sobre
la accesibilidad, la calidad, la eficiencia, la cohesión y la equidad de salud. El
crecimiento de las desigualdades, la oferta diferenciada e irracional de las
carteras de servicios y los problemas de sostenibilidad económica de algunos
servicios de salud autonómicos son otra consecuencia de esta situación. El
interés de grupos de presión empresarial y económica por entrar en el sector
sanitario, con la complicidad de algunas fuerzas políticas que gobiernan
algunas CCAA, explican que la planificación nunca haya sido desarrollada
como instrumento al servicio de la racionalidad y la equidad.
El modelo de financiación debería redefinirse para mantener su carácter
redistributivo, su adaptación a las necesidades de salud y la suficiencia, lo que
implica que debería tener carácter finalista, consensuado en el Consejo
Interterritorial de Sanidad y como resultado del Plan Integrado de Salud.
Algunos instrumentos relacionados con la gestión deberían actualizarse,
(gestión integrada y participativa a nivel de área con apoyo a la AP,
participación profesional en los órganos de gestión hospitalaria, gestión
integrada por procesos, guías y vías clínicas, auténticos órganos de gestión
dotados de autonomía en la AP..) porque han cambiado las poblaciones y los
territorios; la transición epidemiológica avanza hacia una elevada prevalencia
de enfermos crónicos, ancianos y afectados de comorbilidad; se han
actualizado los conocimientos en torno a la evaluación de tecnologías
sanitarias y a la utilidad de las telecomunicaciones, etc…; constantemente se
reivindica la necesidad de profesionalizar la gestión, sustrayéndola de la
confrontación política, etc…
La Atención Primaria que debería ser la base y eje de un sistema
integrado y orientado a la promoción de la salud ha sido la gran perdedora en
la batalla con los grupos de presión económica y empresarial que buscan
introducir el mercado y la competencia en las relaciones sanitarias y la
privatización del aseguramiento y la provisión de los servicios. La dejación de
los profesionales de este nivel y los enfrentamientos entre las organizaciones
que los representan le ha impedido ganar el protagonismo necesario y
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asistimos a la vuelta al hospitalocentrismo, la hegemonía de la medicina
especializada orientada a la curación, donde la AP ocupa un papel subsidiario
encargado de controlar los flujos de pacientes hacia los hospitales. La reacción
de una parte de la misma propició un tímido intento de mejora de su capacidad
resolutiva incrementado sus recursos, eliminando las limitaciones de acceso a
pruebas diagnósticas, reducción de la burocracia y de mejora de su relación
con los hospitales y otros recursos del sistema, que por ahora parecen
paralizados y condenados fracaso por el desinterés de las administraciones y
las luchas de poder y los protagonismo de algunas organizaciones.
. La ofensiva privatizadora debería obligar a blindar el carácter universal,
redistributivo, accesible, equitativo y sostenible del sistema
La LGS tampoco ha resuelto una de sus apuestas: el fomento de la
participación comunitaria y profesional, de forma que no existe un
protagonismo real y efectivo ni de ciudadanos ni de profesionales en la gestión
y el control de los servicios de salud. No es posible el control de calidad de los
servicios y su adecuación a las necesidades reales de los ciudadanos sin
implicación y participación ciudadana y profesional
Una de las lagunas más importantes a rellenar con un desarrollo legal
adecuado consiste en la necesidad de dotarse de fuentes de información
homogéneas en todo el territorio nacional y en todo el SNS. Disponer de
información discrecional, transparente, suficiente y equivalente entre todas las
CCAA y todos los servicios de salud es un requisito indispensable para tomar
decisiones, y también y sobre todo la adecuación del Consejo Interterritorial del
SNS a las características de un organismos capaz de establecer objetivos
comunes al conjunto del SNS y de hacerlos cumplir garantizando la equidad y
el buen funcionamiento de nuestro sistema sanitario.
La FADSP apoyó en su día la puesta en marcha de la LGS.
Seguramente, en parte gracias a esta Ley, España ha logrado unos indicadores
de salud de los mejores del mundo, un SNS bien valorado por la ciudadanía y
un coste de los servicios que sale bien parado en comparación con los países
de nivel económico similar al nuestro. Durante estos veinticinco años no hemos
dejado de reclamar su actualización. Es el momento de plantearse una reforma
de la misma garantizando sus principios fundamentales porque, si hace
veinticinco años la LGS fue la garantía de universalidad que la población
española necesitaba, en los momentos actuales, cuando tantas voces
interesadas tratan de poner en duda la viabilidad económica del SNS, para
orientarlo hacia formas de privatización, es necesario recomponer un pacto
político en torno al derecho a la salud, a la accesibilidad a una amplia cartera
de servicios, a la justicia distributiva y hacia la calidad asistencial.
Federación de Asociaciones para la Defensa de la Sanidad Pública
Abril de 2011
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