Propuesta para el posicionamiento de CA-RD de cara a la declaración final

Propuesta
para el posicionamiento de CA-RD
de cara a la declaración final
del 4FAN Busan 2011
Guatemala y la Declaración de París: “más que una declaración de intenciones”
Guatemala, Marzo 2011.
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La coyuntura actual, caracterizada por un escenario de crisis internacional y de cambio climático, las
migraciones, el crimen organizado y el narcotráfico, inseguridad alimentaria y nutricional y el alta
dependencia de combustibles fósiles, exige el debate sobre la eficacia y el papel que juega la
cooperación internacional en el logro y cumplimiento de los compromisos internacionales contenidos en
los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el
Desarrollo, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, las declaraciones contenidas en el
Consenso de Monterrey, Roma, París, Santa Cruz, el memorando de Marrakech y el Plan de Acción de
Accra.
El tercer informe de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Guatemala, señala
entre las razones y limitaciones en el avance continúo y equilibrado en su desempeño, se debe a la
persistencia de profundas brechas y desigualdades de carácter territorial, étnico y de género. Aunado a
una creciente debilidad institucional y falta de financiamiento para implementar las políticas, planes y
programas relacionados, existe una falta de consenso que afirme que lograrlos es un objetivo
prioritario. Sumado a ello, los recientes eventos climatológicos han desviado y comprometido los
recursos disponibles hacia la atención de los desastres, colocando al país, según la Cumbre del Clima
de Copenhague, entre los 10 países más vulnerables al cambio climático y la Organización de
Naciones Unidas sobre Desastres Naturales, como el cuarto más vulnerable a nivel mundial en la
ocurrencia de desastres naturales.
La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se ha reducido para América Latina como producto del balance
mundial en la agenda de cumplimiento de los ODM, provocando que la AOD se concentre en otras
regiones. Esta situación a pesar de la ratificación de los diversos instrumentos internacionales, ha
provocado que el país reciba financiamiento por la vía del endeudamiento y que las donaciones se
hayan reducido paulatinamente, hasta llegar a alcanzar una proporción del 18% frente a la cooperación
reembolsable.
Como fruto de la reorganización de la AOD, ha surgido la planificación conjunta y el reparto de
actuaciones sectoriales entre donantes produciendo el retiro de la cooperación en los sectores que
consideran no prioritarios y sin ventaja comparativa, afectando el compromiso sobre previsibilidad de la
ayuda entre donantes y receptores. Por lo tanto, es preciso debatir y hacer uso de las lecciones
aprendidas sobre los marcos comunes para cambiar el status sobre la oferta y la ejecución de la
ayuda, prevenir la dispersión, promover la coordinación entre actores e incentivar el monitoreo y
seguimiento más allá del aspecto financiero.
La Declaración de París plantea la armonización como un mecanismo capaz de superar la
fragmentación de la ayuda, mejorando la eficacia, reduciendo los costes de transacción mediante la
división del trabajo, sin embargo, la respuesta en la práctica, ha sido la del retiro de la cooperación de
varios países, incluyendo Guatemala, dejando de lado e inconclusas las necesidades y
responsabilidades asumidas. La dispersión y el recorte de ayuda de los principales donantes, ha dado
paso al fortalecimiento de la cooperación entre países en desarrollo (Cooperación Sur-Sur), la cual, no
debe ser tomada como un sustituto de los compromisos internacionales adquiridos por los países
donantes, si no como un complemento de la AOD.
La cooperación internacional en Guatemala ha ido experimentando una serie de cambios y presenta
avances más visibles en torno al diálogo político entre cooperantes y gobierno, siendo el enfoque
sectorial, la estrategia de alineación de agendas. Los esfuerzos de apropiación han sido más visibles
dentro del proceso de vinculación entre la planificación y el presupuesto de inversión del gobierno. Si
bien, no se cuenta con un plan nacional desarrollo, se ha avanzado en el proceso de planificación
participativa desde el ámbito municipal hasta el plano nacional en donde la cooperación internacional
se pretende responda una demanda programática y a un Sistema Nacional de Planificación, siendo un
proceso de articulación en el territorio de las políticas y procesos sociales, económicos, municipales y
de desarrollo democrático aplicadas en todas las entidades del sector público del Estado.
El enfoque programático ha sido un proceso acompañado de una mayor concentración sectorial y
geográfica de la cooperación. La transformación ha intentado dejar de lado proyectos específicos y
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aislados, por una estrategia de base complementaria con el territorio, el sector y la interconexión
municipal a través de las instituciones que operan en lo local. Sin embargo, no toda la ayuda ha
utilizado los mecanismos nacionales, si no que ha sido ejecutada a través de ONG’s, organismos
gubernamentales autónomos y descentralizados o empresas privadas, siendo un proceso exclusivo de
los cooperantes, dificultando la operacionalización de los principios de transparencia y rendición de
cuentas.
Esto hace que los mecanismos de canalización y registro de la ayuda sean todavía bajos. La encuesta
OCDE realizada en Guatemala señala que durante el 2,008 solamente se registró un 45% de la ayuda
en el presupuesto nacional, lo que sitúa a Guatemala ligeramente por debajo de la media entre los
países encuestados. Se presentan diferencias en ambas direcciones, así como asimetrías entre los
cooperantes. Por un lado, se da una insuficiente comunicación por parte de los donantes y, por el otro,
la estimación presupuestaria del Gobierno solo refleja los flujos de la ayuda canalizada a través del uso
de mecanismos oficiales, sin integrar Ayuda Oficial al Desarrollo ejecutada por instancias no
gubernamentales.
La encuesta señala que la previsibilidad de los recursos es baja y las fuentes de información sobre
desembolsos de los cooperantes son débiles. La mayoría de los fondos que se suscriben con las
fuentes multilaterales, debido a su naturaleza reembolsable, se ejecutan a través de los mecanismos
nacionales, son acordados con el gobierno y por lo tanto son ejecutados dentro del presupuesto
nacional. Sin embargo, con la cooperación bilateral es el caso contrario, ya que la mayor parte utiliza
mecanismos privados para la ejecución de los fondos, así como otras fuentes multilaterales que
otorgan cooperación internacional no reembolsable.
La mejora de la eficacia de la ayuda y la contribución al desarrollo pasan indefectiblemente por la
evaluación periódica que suministra la Declaración de París. Continúa siendo un paso trascendental en
la formación y reestructuración de los esfuerzos. El cambio emergente frente a los paradigmas de la
cooperación internacional, también sugiere una mejora sustantiva que fortalezca los espacios de
interlocución con la sociedad civil, cooperantes y gobierno, la adecuación de un marco normativo e
institucional y sobre todo, la revisión de la condicionalidad de los préstamos, la redefinición de los
criterios de la renta, la inclusión de nuevas categorías en la conceptualización de estados frágiles y el
establecimiento de políticas comunes entre cooperantes y gobiernos en los códigos de conducta en la
cooperación internacional.
La definición de Estados frágiles ha sido rebasada por nuevas dinámicas globales. La clasificación, ha
de contrastarse de acuerdo a nuevos parámetros que describan mejor la fragilidad estatal y que
permitan por tanto, mejorar y canalizar de forma más eficaz la ayuda. Es importante redefinir y
establecer indicadores que incluyan otro tipo de condiciones que den primacía al criterio de la renta, el
cambio climático, seguridad alimentaria, migración y seguridad regional.
El cumplimiento de los ODM, permiten definir de manera sectorial y territorial las brechas y la
necesidad de intervención y apoyo de la cooperación internacional. El logro supone la
corresponsabilidad entre las naciones sobre políticas económicas y comerciales más justas. Debe
cuestionarse por tanto, el rol de la cooperación internacional a través del papel de las naciones
desarrolladas y la inclusión de las menos favorecidas conforme a la adquisición de la deuda y la
consecución de nuevas formas de cooperación que tenga en cuenta las necesidades de los países de
renta media.
El marco de la cooperación internacional no debe reducirse a la cooperación técnica entre países con
similares condiciones de desarrollo. Es innegable que la cooperación triangular tiene muchas ventajas,
tales como la difusión de experiencias exitosas, la garantía de logros técnicos, el aumento de la
cobertura de la asistencia técnica por efecto del cofinanciamiento, la disminución de las barreras
culturales y los costos de operación y transacción. Sin embargo, es necesario analizar que las
necesidades no se limitan a la cooperación técnica, es imperativo que los países desarrollados también
contribuyan con más cooperación a través de la Asistencia Oficial al Desarrollo, o bien por acuerdos
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internacionales que conllevan el alivio de la deuda y reglas justas de comercio, asumiendo el
compromiso de 0.7% del PIB establecida en la Conferencia de Monterrey.
Debido a la falta de recursos del Estado, la mayor parte de la deuda externa del país corresponde a
financiamiento contratado con organismos multilaterales para garantizar el soporte financiero a las
políticas de desarrollo y mantener un marco de estabilidad y sostenibilidad de los indicadores
macroeconómicos. Este se ve forzado a negociar en condiciones asimétricas y con escasas
alternativas de condiciones blandas y concesionales, conllevando a una utilización sustantiva de los
recursos adquiridos para el pago de servicio de la deuda, reduciendo la inversión que podría ser
utilizada para financiar el cumplimiento de los ODM.
Es importante que en materia de cooperación, particularmente la reembolsable, los países donantes y
receptores establezcan marcos comunes orientados en la gestión para resultados. Los esfuerzos
deben encaminarse a fortalecer la capacidad local de los países receptores en los procesos de
planificación, implantación y rendición de cuentas permanente, aunado a contribuir con la capacidad de
ejecución.
El fortalecimiento de los sistemas de información se constituye, por tanto, en la herramienta para
generar confianza y responsabilidad mutua en la asignación de los recursos, en el registro con
exactitud de los flujos de ayuda para una mejor priorización presupuestaria y sistemas contables. Para
armonizar los esfuerzos entre cooperantes y gobierno, se debe contar con información que permita
establecer con claridad cuáles son las prioridades y los desembolsos realizados. Esto, con el objetivo
de contar con información fiable que permita monitorear y transparentar los esfuerzos trazados, para
evitar duplicidad en la formulación de programas y proyectos.
Un desafío importante para los países sigue refiriéndose al registro de la cooperación en sus diversas
modalidades y la estimación en torno a los programas territoriales, objetivos y montos destinados.
Encontrar complementariedades y determinar sinergias entre productos y resultados; implica promover
acciones conjuntas entre las fuentes cooperantes, agencias y las entidades nacionales (que incluyan
las acciones del programa dentro de los planes de cada entidad).
En este sentido, es importante fortalecer el marco institucional y legal en cuanto a la cooperación
externa y el establecimiento de una política de cooperación que favorezca los canales de comunicación
entre cooperantes y gobierno, incluyendo un compromiso decidido a implementar metodologías
operativas que favorezcan el enfoque de género, la pertinencia étnica y territorial. Las reformas a incluir
en la Declaración de Busan, Corea, deben tomar en cuenta que todos los países presentan niveles
diferenciados de avances y tienen limitaciones en torno a la arquitectura actual de la cooperación
internacional.
Deben establecerse por tanto, mecanismos comunes que mejoren la predictibilidad de la ayuda,
involucrando, monitoreando y mejorando los procesos de ejecución y rendición de cuentas y el uso
efectivo de los recursos a través de mecanismos más eficaces, tanto con el grupo de cooperantes,
como con la sociedad civil.
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