Lecciones y desafíos de la coordinación intergubernamental en el marco de la reforma descentralista

FORMULARIO PARA LA PRESENTACIÓN DE RESUMEN DE PONENCIA
TÍTULO DE LA PONENCIA: Lecciones y desafíos de la coordinación
intergubernamental en el marco de la reforma descentralista: El caso de la
implementación del Proyecto de Inversión Pública del Distrito Julcán.
AUTOR: Luciana Reátegui y Sandra Carrillo
CORREO ELECTRÓNICO: [email protected]
INSTITUCIÓN DE PROCEDENCIA: PUCP
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RESUMEN DE LA INVESTIGACIÓN
1. Justificación
La descentralización es una de las reformas más importantes impulsadas por el
Estado peruano en los últimos diez años. A través de este proceso se busca que los
tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, asuman la responsabilidad de
responder por los intereses de los ciudadanos del país, garantizando la mejora de los
servicios sociales. Por este motivo, la descentralización implica la reestructuración de
componentes como el político, fiscal, administrativo y territorial; sin embargo, durante
su implementación, se han evidenciado contradicciones, en tanto algunas políticas
impulsadas a raíz de la descentralización por los gobiernos regionales carecen de un
diseño institucional expreso y reflejan más bien una yuxtaposición de diseños
organizacionales. Dichos diseños no logran compatibilizar, obstaculizando la obtención
de resultados esperados.
No obstante existen experiencias de gestión educativa, a través de los Proyectos de
Inversión Públicas (PIP), que se vienen desarrollando en las regiones en la que se les
asigna funciones a los distintos niveles de gobierno e instancias descentralizadas de
gestión. En ese sentido, los Proyectos de Inversión Pública constituyen una
herramienta de gestión pública para introducir cambios institucionales en donde los
distintos niveles de gobierno asumen funciones en la gestión educativa. Sin embargo,
a pesar de ser la principal herramienta de los gobiernos regionales para gestionar sus
políticas públicas en materia educativa, estos evidencian algunas limitaciones en la
medida que se ven mediados por la poca claridad que existe en las funciones y
responsabilidades que cada nivel de gobierno y sector involucrado debe asumir.
2. Objetivo de la investigación
Siendo una de las funciones propuestas en el proyecto de Ley de Organización y
Funciones del Ministerio de Educación (2012): garantizar la articulación y coordinación
intergubernamental e intersectorial de la educación, y hacer seguimientos de los
acuerdos adoptados, el objetivo que persigue esta investigación es aportar al debate
sobre la coordinación intergubernamental entre los distintos niveles de gobierno, en el
marco de la descentralización educativa, través de la implementación del proyecto de
inversión pública impulsado desde el Gobierno Regional de La Libertad y que se aplica
en el distrito de Julcán. “Mejoramiento de los Niveles de Logro de Aprendizajes en
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Comunicación, Matemática y Personal Social en los Niños y Niñas del II y III Ciclo de
Educación Básica Regular del Distrito Julcán”.
3. Aproximación Conceptual
Para el desarrollo de este trabajo se parte de asumir la descentralización como una
forma de organizar y estructurar la representación del Estado en su territorio a partir
de un modelo subnacional de competencias compartidas. En ese sentido, es una
forma de vincular la gobernabilidad de este con las necesidades y expectativas de sus
poblaciones en la procura de mejorar sus condiciones de vida.
En primer lugar, se ha tomado la noción de territorialidad propuesta por Jolly (2009)
para el caso de la descentralización en Colombia, en la cual el autor señala que
existen dos tendencias o maneras de gobernar distintas: (1) el gobierno del territorio y
(2) la gobernancia de los territorios. La primera, el gobierno del territorio, se refiere a la
primacía del Estado sobre un territorio único, donde prima la lógica de un modelo
centralizado con normas aplicadas desde una lógica vertical y sectorial (la
sectorialidad). Mientras que, la segunda, la gobernancia de territorios, implica el
reconocimiento de la heterogeneidad de distintos territorios que deben funcionar
conjuntamente mediante políticas públicas con una lógica horizontal y territorial. Es
decir un modelo descentralizado (la territorialidad).
La territorialidad de las políticas públicas se percibe como un elemento importante del
paso y la transformación de las ideas en prioridades públicas. Además, el lugar de lo
político en las políticas públicas estudiadas se expresa en tres direcciones: (1) el papel
de los líderes políticos locales en la territorialización; (2) el regreso de lo político en
correlación con las transferencias de competencias y; (3) la importancia cada vez más
grande de los poderes de las Áreas Metropolitanas” a las estructuras y hombres
políticos tradicionales municipales.
Para Marc Hufty (2007) la gobernanza es una noción que tiene dos acepciones, por un
lado como una herramienta analítico-metodológica y por otra, como un marco teórico
para las políticas de Estado. En ese sentido, señala que la gobernanza se encuentra
inscrita en procesos colectivos, que pueden ser formales e informales, que establecen
el carácter con el cual se toman las decisiones y se elaboran las normas sociales en
relación a las cuestiones públicas. Desde esta perspectiva, se considera que la
interacción que se genera entre los actores estratégicos funciona como estructuras
sociopolíticas, capaces de forjar la acción colectiva. (Hufty, Báscolo & Bazzani 2006).
La noción de gobernabilidad, según Kooiman (1993), se encuentra estrechamente
ligada a la idea de gobernanza, ya que refiere a la capacidad que tiene un sistema
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sociopolítico de gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios
de los que forma parte (en: Báscolo y Yavich s/f) En ese sentido, Kooiman sostiene
que la gobernanza es un factor clave para entender la gobernabilidad, en tanto puede
modificar o fortalecer las estructuras sociopolíticas.
En este marco, la Gobernanza se fundamentan en la calidad de la interacción entre los
distintos niveles de gobierno, así como entre ellos y las organizaciones no
gubernamentales (ONG, empresas privadas). Así, la gobernanza aparece como un
concepto muy próximo al de redes de políticas públicas y al de marcos o arreglos
institucionales que indican un nuevo estilo de gobierno, distinto al modelo de control
jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación, así como por la
interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales
mixtas que van de lo público y lo privado (Prats i Catalá 2005)
Según lo señalado por Vlado Castañeda (2011) el desafío de una gestión
descentralizada es proporcionar las bases para una adecuada articulación entre los
distintos niveles de gobierno. Respecto a esto acota que:
Las relaciones de gobierno se basan en la construcción de articulación
horizontal y vertical, establecidas mediante aspectos formales y no formales,
buscando el fin común, para su institucionalidad o el mejor desarrollo de sus
políticas, planes, actividades y proyectos de interés de sus poblaciones. Las
relaciones de gobierno son un elemento que en la actualidad se utiliza para
generar cohesión territorial, a partir de las capacidades institucionales de
quienes intervienen en dichas relaciones. (MINDES 2011:33)
En ese sentido, la perspectiva de la gobernanza es trasversal a las políticas de
descentralización y la articulación intergubernamental se convierte en un mecanismo
para generar sinergias entre los distintos niveles e instancias, tanto públicas como
privadas. Este tipo de sinergias deben implicar relaciones entres los gobiernos que
sean de coordinación, cooperación y apoyo mutuo entre los niveles nacional, regional
y local, tal como lo establece la Ley de Bases de la Descentralización en su Título VIII.
4. Aspectos Metodológicos
El recojo de información se realizó desde una perspectiva cualitativa, bajo la
aproximación de un estudio de caso, lo que ha permitido mayor profundidad con
relación a la singularidad y complejidad del mismo. Para efectos de constituir la
muestra intencional, se seleccionó el ámbito de intervención en función de los
siguientes criterios: a) En donde se haya dado procesos de articulación entre los
distintos niveles de gobierno que favorecen el desarrollo de políticas educativas
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concertadas en el contexto de la descentralización; y b) en donde se haya
implementado un Proyecto de Inversión Pública.
Por este motivo, el recojo de información cualitativa se realizó en el distrito de Julcán
provincia de Julcán durante el mes de Mayo del presente año. Para el recojo de
información se realizó entrevistas grupales y entrevistas individuales semiestructuradas, que han hecho posible recoger las diferencias y coincidencias en las
opiniones de los diversos actores de los distintos niveles de gobierno de La Libertad. A
continuación, se presenta un cuadro con la relación de entrevistas realizadas:
Participantes
Entrevistas
Gobierno Regional
Dirección Regional de Educación
UGEL Julcán
Gobierno Local Julcán
Instituciones educativas Julcán
Total
2
4
7
1
5
19
Entrevistas
grupales
1
1
5. Conclusiones
La coordinación intergubernamental es un mecanismo que se implementa a
raíz de la descentralización, en el cual las relaciones de gobierno se basan en
la construcción de articulación horizontal y vertical entre los distintos niveles e
instancias para el mejor desarrollo de sus políticas, actividades y proyectos de
interés de sus poblaciones. En La Libertad se han llegado a generar espacios
de coordinación intergubernamental, pero estos han sido principalmente entre
el mismo nivel de gobierno (regional) y en el mismo sector (GRE y UGEL). En
ese sentido, si bien el gobierno local es reconocido como un actor válido en el
desarrollo de los proyectos educativos, no se evidencian espacios concretos en
los cuales este tenga participación de manera institucionalizada.
Asimismo, la importancia de la educación es reconocida en la agenda regional,
no obstante, sigue siendo un tema liderado principalmente por el sector. En ese
sentido, los actores locales no logran apropiarse del tema educativo como un
elemento para su desarrollo territorial; esto se debe en parte, a que el sector
percibe a los gobiernos locales como instancias muy politizadas que responden
más intereses electorales de corto plazo que intervenciones que demanden
apuestas a mediano y largo plazo. A esto se suma, que la educación se
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percibe como un asunto principalmente pedagógico-administrativo, por lo que
no se prioriza la participación de otros actores.
La reforma institucional que se viene desarrollando en La Libertad es un paso
significativo para desarrollar la gobernanza en la región, en la medida en que
se generan mecanismos que permite promover y gestionar de una manera más
articulada y eficiente las políticas regionales (ejem: la creación de CERPLAN y
la coordinación intergubernamental). Sin embargo, sería necesario identificar y
establecer los marcos conceptuales y técnicos bajo los cuales se desarrollan
estas reformas, como es el caso de los conceptos de gobernanza y
territorialidad, y las experiencias asociados a los mismos, que respondan a un
modelo que a su vez sea un marco referente que sirva de insumo para
enmarcar las apuestas institucionales y establecer un marco de reflexión
conjunta, entre los distintos actores e instancias.
Es importante señalar que si bien la instancia regional de educación ha pasado
por una serie de reformas (siendo la más importante el cambio de dirección a
gerencia) y ello ha conllevado a mejorar sus mecanismos de coordinación con
las instancias desconcentradas locales (UGEL), no se tiene en agenda los tipos
de cambios que estas instancias locales requieren para responder a las
reformas institucionales del sector. En ese sentido, la UGEL sigue siendo
percibida como una instancia para desconcentrar funciones administrativas del
nivel regional, lo que continúa dificultando el trabajo pedagógico de los
especialistas en las escuelas, así como la incorporación de innovaciones
educativas en curso (proyectos de cooperación internacional, Proyectos de
Inversión, etc.)
Esta discusión que plantea la necesidad de una reforma institucional que
incorpore a la UGEL, si bien responde en parte a la ausencia de definición de
roles y funciones del sector que se contempla en el anteproyecto de la LOF,
debe iniciarse en la región en el corto plazo por parte del propio gobierno
regional con el involucramiento de las diversas instancias de participación así
como los gobiernos locales.
Como se ha señalado, desde la noción de gobernanza y en el marco de la
descentralización, los gobiernos locales tienen un papel fundamental en el
planteamiento y ejecución de sus políticas en su territorio. A nivel regional se
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reconoce al gobierno local como un actor válido, en materia de educación,
principalmente a nivel logístico y por iniciativas aisladas de determinados
alcaldes durante su periodo de gobierno. En ese sentido, la participación de los
alcaldes podría deberse a la obtención de réditos políticos a corto plazo, y en
La Libertad, con las características políticas que se han indicado anteriormente
los actores regionales lo perciben como un factor de riesgo para la
sostenibilidad de las políticas educativas. Esto sumado a la ausencia de la
LOF, explicaría en parte por qué la participación del gobierno local no se ve de
una manera más institucionalizada.
En el caso de Julcán esto se ve claramente, en tanto el rol del gobierno local
en materia de educación se limita a la prestación de instalaciones y materiales
para la realización de taller y reparación de aulas. Asimismo, se ha constatado
que se ha realizado la contratación de docentes al margen de la UGEL a
pedido de las instituciones educativas del distrito, cumpliendo así una parte de
sus promesas electorales. Ha de sumarse también, los procesos de revocatoria
por los que ha pasado la alcaldía de Julcán que demuestran una debilidad
institucional a este nivel.
En ese sentido, creemos que es importante tomar en cuenta estos factores
para la asignación de roles y funciones, considerando valiosos los estudios que
se han realizado sobre la heterogeneidad de los gobiernos locales en el país
(Ver: GRADE 2002)
El Proyecto de Inversión Pública en Julcán constituye una iniciativa que fue
impulsada desde el gobierno regional con el apoyo de la cooperación
internacional (PROMEB) y que implicó el involucramiento de distintos actores
como la GRE-LL, la UGEL y el gobierno local en sus inicios. Esto es percibido
como positivo, dado que asegura una continuidad de las acciones iniciada por
la cooperación (retirada fines 2011) en relación a un proyecto piloto y que
implica la participación de actores gubernamentales. No obstante, para la
implementación de este proyecto se han identificado una serie de dificultades.
Al ser un proyecto de inversión de la UGEL, el gobierno local no se ha visto
involucrado en su desarrollo, lo que ha reforzado su rol de apoyo logístico para
determinadas actividades (por ejemplo la prestación de local). Asimismo, la
creación del equipo del PIP ha significado una división entre los encargados de
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ejecutar el proyecto (y contratados por el mismo) y lo demás miembros de la
UGEL. Como se ha mencionado, se ha podido constatar que el equipo técnico
del PIP trabaja como una instancia paralela a la UGEL. En ese sentido, el rol
de la UGEL se ha centrado básicamente en lo administrativo, el de la
municipalidad en lo logístico y el de gestión del mismo proyecto se adjudica a
los miembros del equipo del PIP.
Asimismo, el proyecto como propuesta del gobierno regional no se ha visto
incorporado en muchas de las instituciones educativas, ya que se sigue
percibiendo como un proyecto de PROMEB. Ello sumado a que se continúa
con la estrategia de participación voluntaria desde la GRE-LL y el trabajo
desarticulado del equipo del PIP con la UGEL como se mencionó en el párrafo
anterior.
Para que el proyecto llegue a las instituciones educativas de una manera más
fluida es necesario reforzar las Redes Educativas y los CONEIs, en tanto son
las instancias más próximas a la población y, como se señala en la Ley
General de Educación, se crean como soporte para asegurar el buen
desempeño de las Instituciones Educativas. En ese sentido, se requiere definir
mecanismos de intervención para trabajar con estas instancias que si bien se
encuentran formalmente conformadas, no funcionan en la práctica. Asimismo,
se deben crear estrategias conjuntas, como espacios de participación para
generar sinergias que articulen el trabajo de la UGEL con el de las Instituciones
Educativas.
Finalmente, consideramos relevante discutir la pertinencia de los proyectos de
inversión pública como estrategias de financiamiento a este tipo de políticas
educativas, así como otras políticas sociales. Dado que la lógica que está
detrás de un proyecto de inversión no se condice necesariamente con la lógica
que demanda un proyecto de intervención social: tiempo, recursos humanos,
resultados esperados, continuidad de la intervención, etc.
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