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Contrato Nº 089-2015
Estudio sobre impacto de la regulación vigente en la prestación de los
servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en la
sostenibilidad, viabilidad y dinámica del sector durante el período 20122014.
Informe 1: Sostenibilidad del Sector
Bogotá D. C., 18 de diciembre de 2015
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Tabla de Contenido
1
Introducción ..........................................................................................................5
1.
Análisis de impacto de las resoluciones para el período 2012 – 2014 .....................6
1.1.
Acueducto y Alcantarillado ...................................................................................... 6
1.1.1 Regulación sobre la metodología tarifaria para los servicios de acueducto y
alcantarillado, el cálculo de los costos de prestación de los servicios y la modificación de los
mismos. 8
1.1.2 Regulación que establece la metodología para clasificar a las prestadores de
acueducto, alcantarillado y aseo de acuerdo a un nivel de riesgo........................................ 36
1.1.3 Regulación del uso e interconexión de redes, contratos de suministro de agua
potable y contratos de interconexión, para la prestación de los servicios públicos
domiciliarios de acueducto y alcantarillado .......................................................................... 40
1.2.
Aseo ...................................................................................................................... 47
1.2.1. Tarifas aplicadas y modificación de costos .............................................................. 47
1.2.2. Nivel de Riesgo......................................................................................................... 63
2. Efecto de las resoluciones objeto de análisis en la sostenibilidad financiera de los
prestadores en el período 2012 – 2014 ....................................................................... 67
2.1.
Acueducto y Alcantarillado .................................................................................... 67
2.1.1. Prestadores mayores ............................................................................................... 68
2.1.2. Prestadores menores ............................................................................................... 72
2.2.
Aseo ...................................................................................................................... 75
2.2.1. Ebitda ....................................................................................................................... 77
2.2.2. Endeudamiento ....................................................................................................... 78
2.2.3. Liquidez .................................................................................................................... 78
2.2.4. Margen Ebitda ......................................................................................................... 79
2.2.5. Margen operacional................................................................................................. 79
2.2.6. Coeficiente operacional ........................................................................................... 80
2.2.7. Margen Neto ............................................................................................................ 80
2.2.8. Rentabilidad del Activo ............................................................................................ 81
2.2.9. Rentabilidad del patrimonio .................................................................................... 81
3.
Conclusiones y Recomendaciones ........................................................................ 82
3.1.
3.2.
Acueducto y Alcantarillado .................................................................................... 82
Aseo ...................................................................................................................... 82
Anexo 1. Caracterización de la muestra de prestadores de los servicios ..................... 85
Anexo 2. Muestra Empresas ....................................................................................... 89
2
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Lista de Cuadros
Cuadro 1. Incorporación CTR en CMO particular alcantarillado (pesos corrientes 2013) ............ 23
Cuadro 2. Resumen solicitudes valoración de Activos 2013—2015 (millones pesos) .................. 30
Cuadro 3. Resultados clasificación de riesgo IFA AGREGADO prestadores Acueducto y
Alcantarillado mayores a 2.500 suscriptores 2011-2013 ...................................................... 40
Cuadro 4. Nivel de Riesgos Prestadores del Servicio Público de Aseo con más de 2.500
Suscriptores, 2012 ................................................................................................................. 65
Cuadro 5. Nivel de Riesgos Prestadores del Servicio Público de Aseo con más de 2.500
Suscriptores, 2014 ................................................................................................................. 65
Cuadro 6. Evolución Nivel de Riesgos Prestadores del Servicio Público de Aseo con más de 2.500
Suscriptores, 2012 - 2014 ...................................................................................................... 66
Cuadro 7. EBITDA Acueducto y Alcantarillado 2012-2014 (millones de pesos) ............................ 67
Cuadro 8. Número de prestadores del marco muestral por servicio ............................................ 85
Cuadro 9. Tamaño de muestra por servicio para grandes prestadores (más de 2.500
suscriptores) .......................................................................................................................... 86
Cuadro 10. Tamaño de muestra por servicio para pequeños prestadores (hasta 2.500
suscriptores) .......................................................................................................................... 87
Cuadro 11. Porcentaje de población cubierta de la muestra (año base) ...................................... 87
Cuadro 12. Inclusión de presentadores con resoluciones particulares ........................................ 88
Lista de Tablas
Tabla 1. Resoluciones CRA de carácter general .............................................................................. 7
Tabla 2. Resumen solicitudes incorporación CTR en CMO particular 2013-2015 ......................... 16
Tabla 3. Resumen solicitudes modificación costos de referencia 2013-2015............................... 32
Lista de Gráficos
Gráfico 1. Solicitudes presentadas VS solicitudes aprobadas 2013-2015 ..................................... 13
Gráfico 2. Resumen Estado PTAR de los prestadores menores 2014 ........................................... 26
Gráfico 3. Resumen Estado PTAR de los prestadores mayores 2014............................................ 26
Gráfico 4. Tipo de tratamiento aplicado en PTAR menores 2014 ................................................. 27
Gráfico 5. Tipo de tratamiento aplicado en PTAR mayores 2014 ................................................. 27
Gráfico 6. Tarifa por componentes (Promedio mensual para 2014) ............................................ 47
Gráfico 7. Composición tarifaria por componentes ...................................................................... 49
Gráfico 8. Solicitudes presentadas por año ................................................................................... 50
Gráfico 9. Solicitudes presentadas Vs Solicitudes aprobadas ....................................................... 51
Gráfico 10. Solicitudes presentadas Vs Recursos de reposición ................................................... 51
Gráfico 11. Incrementos propuestos en solicitudes presentadas ................................................. 53
Gráfico 12. Tiempos solicitudes facturación conjunta (meses)..................................................... 55
3
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 13. CT calculado Res. 351 de 2005 – solicitud y aprobación CT empresa Belloaseo ........ 57
Gráfico 14. CT calculado Res. 351 de 2005 – solicitud y aprobación CT empresa Copaseo ......... 57
Gráfico 15. CT calculado Res. 351 de 2005 – solicitud y aprobación CT empresa Aseo Riogrande
............................................................................................................................................... 58
Gráfico 16. CT calculado Res. 351 de 2005 – solicitud y aprobación CT Empresa de Servicios
Públicos de Santa Fe de Antioquia. ....................................................................................... 59
Gráfico 17. Incrementos propuestos en solicitudes presentadas ................................................. 62
Gráfico 18. Rentabilidad operacional empresas que solicitaron modificación costos.................. 63
Gráfico 19. Razón corriente ........................................................................................................... 69
Gráfico 20. Capital de trabajo........................................................................................................ 69
Gráfico 21. Margen EBITDA % ....................................................................................................... 70
Gráfico 22. Rentabilidad del Activo % ........................................................................................... 70
Gráfico 23. Rentabilidad del patrimonio % ................................................................................... 70
Gráfico 24. Valor Económico Agregado (EVA) (Millones de Pesos) .............................................. 71
Gráfico 25. Endeudamiento % ....................................................................................................... 72
Gráfico 26. Cobertura de Interés ................................................................................................... 72
Gráfico 27. EBITDA (Millones de Pesos) ........................................................................................ 73
Gráfico 28. Rentabilidad del patrimonio % ................................................................................... 73
Gráfico 29. Rentabilidad del Activo % ........................................................................................... 74
Gráfico 30. Valor Económico Agregado (EVA) (Millones de Pesos) .............................................. 74
Gráfico 31. Endeudamiento % ....................................................................................................... 75
Gráfico 32. Utilidad Ebitda ............................................................................................................ 77
Gráfico 33. Endeudamiento .......................................................................................................... 78
Gráfico 34. Liquidez ....................................................................................................................... 78
Gráfico 35. Margen Ebitda ............................................................................................................ 79
Gráfico 36. Margen Operacional ................................................................................................... 79
Gráfico 37. Coeficiente Operacional ............................................................................................. 80
Gráfico 38. Margen Neto ............................................................................................................... 80
Gráfico 39. Rentabilidad del activo ............................................................................................... 81
Gráfico 40. Rentabilidad del patrimonio ....................................................................................... 81
4
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
1 Introducción
En el presente documento, correspondiente al Informe 1 de la consultoría "Estudio sobre
impacto de la regulación vigente en la prestación de los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y aseo", se presenta un análisis de las resoluciones de carácter particular 1
expedidas para el período 2012-2014 con el fin de establecer si las resoluciones particulares
aplicadas a las empresas afectaron su sostenibilidad financiera y también identificar tendencias
y evidenciar si a partir de la expedición de dichas resoluciones se pueden establecer aspectos en
los cuales la CRA podría expedir una regulación general que dirima situaciones comunes a los
prestadores del sector. Así mismo, se presenta un análisis preliminar del efecto de la regulación
sobre la sostenibilidad del sector en términos de los principales indicadores financieros para una
muestra de empresas.
El informe incluye dos anexos. El primero describe la metodología para la selección de la
muestra y se realiza una breve caracterización de la misma. En el segundo anexo se presenta
una tabla con la muestra de las empresas mayores.
1
Las resoluciones de carácter particular son aquellas tendientes a resolver un trámite, tales como
modificación de costos económicos de referencia, cláusulas exorbitantes, verificación de condiciones para
áreas de servicio exclusivo, solicitudes de aceptación de valoración de activos, entre otros.
5
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
1. Análisis de las resoluciones para el período 2012 – 2014
1.1.
Acueducto y Alcantarillado
A principios de la década de los años 90, este sector presentaba indicadores de calidad bajos en
la prestación del servicio, rezago en inversiones correspondientes a potenciación, actualización y
modernización de infraestructura y un cálculo tarifario que no contemplaba aspectos que se
debían cobrar a los usuarios. De la misma forma, existía una notable asimetría de la información
reportada por los prestadores respecto a sus indicadores financieros y de gestión, entre otros, lo
que generaba problemas para la unificación de series estadísticas, y por ende, una dificultad
para establecer una base sólida para la definición de un marco tarifario acorde a la situación real
de las empresas.
Todo lo anterior fue resultado de un modelo de monopolio natural de usuarios por parte de las
empresas prestadoras de servicios públicos, donde la función estatal fue deficitaria en materia
de control y regulación. Lo que promovió en las empresas prestadoras una práctica al margen
del equilibrio financiero, con precaria calidad del servicio, bajos niveles de inversión y riesgos en
el mantenimiento de la operación en el largo plazo.
Con la expedición de la Ley 142 de 1994, el Estado formuló un marco jurídico para todos los
servicios públicos y con ello superar las deficiencias descritas. Así mismo, se creó la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) como una entidad encargada de
regular las condiciones de los mercados de usuarios de los servicios de acueducto, alcantarillado
y aseo, pero también para generar las pautas normativas tendientes a garantizar la eficiencia
económica y la suficiencia financiera de las empresas prestadoras de dichos servicios.
En cumplimiento de su deber, la CRA ha expedido resoluciones para definir la metodología que
se debe seguir para calcular los componentes de la estructura tarifaria cobrada a los usuarios
finales de los servicios de acueducto y alcantarillado, que incluya todos los costos en que
incurren los prestadores. Es así como la historia regulatoria de los servicios públicos en Colombia
tuvo una pauta después de la creación de la Comisión. Esta Comisión empezó con lo que se
conoce como una primera etapa regulatoria precisamente a partir de las Resoluciones 08 y 09
de 1995 donde estructuró la base metodológica para el cálculo de las tarifas 2.
En años posteriores, la Comisión expidió una serie de resoluciones de carácter general
tendientes a definir las aproximaciones y conceptualizaciones económicas y jurídicas ante las
cuales los prestadores deberían ajustarse y realizar la transición. Esta normatividad es recogida
en la Resolución CRA 151 de 2001 3.
2
3
CRA. Impactos regulatorios en los sectores de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. 2009
Ibídem..
6
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Con base en el cúmulo de experiencias regulatorias y fortalecimiento institucional de la
Comisión, esta expidió la Resolución 287 de 2004, donde consolidó el marco tarifario anterior y
su correspondiente metodología de cálculo. Desde este momento se inicia la segunda etapa
regulatoria, caracterizada por la inclusión de: i) modelos comparativos de costos eficientes entre
prestadores y ii) el enriquecimiento de los datos que estos debían preparar y reportar, en este
caso ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Esto último con el propósito
de disminuir las asimetrías en la información. Esta etapa culminó con estructuración del nuevo
marco tarifario contemplado en la Resolución CRA 688 de 2014, precisamente veinte años
después de la creación de la Comisión, el cual se presenta como modelo regulatorio robustecido
y ahora en función de: i) la definición de pérdidas aceptables y ii) tasas de remuneración para
determinar costos de referencia, y iii) perfeccionamiento de los cálculos de los costos medios 4.
En línea con lo anterior, el presente informe se centra en determinar cómo los actos
resolutorios expedidos por la Comisión de Regulación, previos al último marco tarifario vigente,
inciden en la sostenibilidad financiera de las empresas prestadoras de los servicios de acueducto
y alcantarillado. A continuación se realiza la descripción de las resoluciones de carácter general
que rigen la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado. Posteriormente se realiza el
análisis de las resoluciones de carácter particular para el período 2012-2014, en las cuales se
aplica la norma general y se da respuesta a la exposición de motivos tendientes a la
modificación de costos y tarifas solicitados por los prestadores. Las resoluciones de carácter
general objeto de revisión son las siguientes:
Tabla 1. Resoluciones CRA de carácter general
Resolución
287 de 2004
315 de 2005
359 de 2006
367 de 2006
608 de 2012
Epígrafe
Por la cual se establece la metodología tarifaria para regular el cálculo de los costos de
prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado.
Por medio de la cual se establecen las metodologías para clasificar las personas de
acueducto, alcantarillado y aseo de acuerdo con un nivel de riesgo.
Por la cual se establecen algunas excepciones al procedimiento de modificación de
costos de referencia establecido en las Resoluciones CRA 151 de 2001 y CRA 271 de 2003
Por la cual se determina la forma para determinar el CMA y el CMO de los prestadores
que no disponen de la información necesaria para aplicar los modelos DEA, porque
previamente no existiera la información por entrada en operación del prestador en el
año de presentación de lo información o por causa similar.
Por la cual se establecen los requisitos generales a los que deben someterse los
Prestadores de Servicios Públicos para el uso e interconexión de redes, se regulan los
contratos de suministro de agua potable y los contratos de interconexión, para la
prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, y sus
4 CRA. Documento de trabajo del marco tarifario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y
alcantarillado aplicable a personas prestadoras que atienden a más de 5.000 suscriptores en el área
urbana. 2014.
7
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Resolución
628 de 2013
633 de 2013
Epígrafe
actividades complementarias, se señala la metodología para determinar la
remuneración y/o peaje correspondiente, se señalan las reglas para la imposición de
servidumbres de interconexión y se dictan otras disposiciones
Por la cual se define el concepto de mercado regional, se establecen las condiciones para
declararlo y la forma de verificar dichas condiciones, de conformidad con lo previsto en
el artículo 126 de la Ley 1450 de 2011
Por la cual se modifica la Resolución CRA número 628 de 2013
Fuente: CRA
1.1.1 Regulación sobre la metodología tarifaria para los servicios de
acueducto y alcantarillado, el cálculo de los costos de prestación de los
servicios y la modificación de los mismos.
1.1.1.1 Resoluciones de carácter general
•
Resolución CRA 287 de 2004
Ante un mercado cambiante como es el de los servicios públicos, es necesario contar con
estrategias de revisión periódica para los mecanismos de fijación de tarifas; esto con el fin de
proporcionar a los inversionistas de este sector mayor estabilidad, teniendo en cuenta que para
la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado se requieren inversiones
considerables en recursos económicos.
Durante los años en los cuales se aplicó la metodología para el cálculo de tarifas del sector,
definida desde el año 1995, fue posible verificar fallas desde el punto de vista técnico, que
principalmente se refieren a la incorporación de costos ineficientes dentro de la tarifa cobrada a
los usuarios, lo cual dio lugar a un incremento casi injustificado en el valor real de la prestación
del servicio 5.
Una vez identificado lo anterior, uno de los objetivos centrales de la Resolución CRA 287 fue la
implementación de modelos de eficiencia comparativa por medio de los cuales se subsanara
5
Previamente a la creación de Comisión de Regulación, incidían intereses políticos de las administraciones
municipales en los servicios de acueducto y alcantarillado, lo cual se veía reflejado en la disminución
deliberada de las tarifas. Decisiones que afectaron la suficiencia financiera de los prestadores, puesto que
sus ingresos disminuían mientras sus costos de operación de mantenían o incluso ascendían. No obstante,
con las primeras definiciones de los marcos tarifarios en 1995, los prestadores trasladaron costos como
no relacionados con la prestación de los servicios, como lo son: indemnizaciones, pensiones por
jubilación, impuestos y tasas, entre otros. Lo que aumentó considerablemente las tarifas cobradas a los
usuarios. Véase, Contraloría de Bogotá, D.C. Efectos de la aplicación del nuevo marco regulatorio en las
tarifas de acueducto y alcantarillado. 2006.
8
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
esta situación y se evitara el traslado de costos ineficientes de los prestadores del servicio a los
usuarios. De igual forma, considerando la posición de las empresas prestadoras de servicios
públicos, se planteó un mecanismo de implementación eficiente cuya prioridad fue la protección
de la suficiencia financiera de los mismos durante la implementación de los modelos de
eficiencia comparativa.
En primera medida, debió definirse la forma como se establecería e implementaría el criterio de
eficiencia en los costos medios de administración y de operación de los servicios de acueducto y
alcantarillado.
Una primera conclusión desde el punto de vista regulatorio, apuntó a que vía tarifa sólo
deberían recuperarse los costos y gastos típicos en que incurre la empresa para garantizar la
prestación del servicio. El nuevo esquema de cálculo tarifario también debía contemplar el
principio de solidaridad y redistribución de ingresos.
Al pronunciarse la Comisión en la Resolución CRA 287, respondiendo a las fallas y
requerimientos ya expuestos, concretamente desarrolló la nueva metodología a aplicar con
base en los siguientes criterios:
1. Inclusión de un modelo de eficiencia comparativa con metodología de análisis
envolvente de datos (DEA).
2. Necesidad de homogeneización de la información reportada por los prestadores para
poder aplicar las nuevas herramientas que contiene la norma.
3. Implementación de un Plan Único de Cuentas a partir del cual se definen costos de
referencia y se establece un precio techo.
4. Necesidad de mayores mecanismos de controles a la inversión para reposición de
activos.
5. Los planes de inversión deben realizarse con base en un análisis de costo mínimo.
6. Facilidades para la vigilancia de la actuación de los prestadores del servicio.
7. Inclusión del cobro de tasas ambientales: facilidades en la eliminación de costos
ineficientes, reemplazados por señales de protección y racionalización del agua con
cargo a los usuarios (tasas retributivas y de uso).
8. Establecimiento de un sistema de transición eficiente que no ponga en riesgo los flujos
de caja de los prestadores durante su implementación.
9. Las tarifas ahora incluyen un Cargo Fijo y un Cargo por Consumo.
Diez años después de su implementación, a partir de la evaluación que se hizo en el documento
de trabajo de la CRA de julio de 2014, fue posible establecer como resultados de la aplicación de
la metodología definida, los siguientes aspectos:
9
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
1. Se evidenció una reducción de tarifas, como consecuencia de la eliminación de costos
ineficientes.
2. Estabilidad tarifaria durante los 8 años siguientes a la implementación de lo dispuesto
en la Resolución CRA 287.
3. Incorporación de cuentas contables depuradas para los análisis comparativos que
debían hacer entre los prestadores de servicios públicos.
En este análisis de resultados, la Comisión, con el propósito de proyectar normas que respondan
mejor a la evolución y nuevas condiciones de los mercados de usuarios, señaló que existen
aspectos a tener en cuenta para mejorar, a partir de la evaluación de la última metodología
definida en 2004, como son:
1. Demanda regulatoria por solicitudes de las personas prestadoras para autorizar
inclusiones y exclusiones de cuentas para el cálculo tanto del CMA como del CMO.
2. Diferencias en los criterios para el manejo de las cuentas contables por parte de las
empresas.
3. El modelo planteado permitía a las personas prestadoras incluir o excluir costos, lo cual
debilitó la señal de eficiencia. Por un lado, las exclusiones podían beneficiar al usuario
con menor tarifa, pero mejoraban los puntajes de eficiencia de las empresas; de otra
parte, las inclusiones podían elevar el valor de la tarifa, pero podían disminuir los
porcentajes de eficiencia. En todo caso, tanto las exclusiones como las inclusiones
fueron aprobadas por la Comisión en procedimientos particulares 6
4. Un puntaje de eficiencia de 100 no necesariamente estaba asociado a altos estándares
en la prestación del servicio, pues los parámetros para inclusión en la muestra respecto
a los niveles de servicio no fueron lo suficientemente estrictos. Muestra de ello, es el
bajo desempeño del Indicador Agregado Operativo y de Calidad (IOCA), que mide la
continuidad, la cobertura del servicio, la calidad y las pérdidas de agua, en empresas que
fueron calificadas como eficientes 7.
5. Persisten falencias en la información reportada por los prestadores lo que incrementa
los problemas de asimetría de información.
Un aspecto a resaltar es que durante el proceso de implementación de la metodología tarifaria,
fue necesario desarrollar con mayor detalle algunos aspectos de estos problemas planteados.
Esto se realizó mediante pronunciamientos de la misma Comisión, como consta en las
resoluciones CRA 315 de 2015, 359 y 367 de 2006, 608 de 2012, 628 y 633 de 2013 que son
analizadas posteriormente.
6
Este aspecto se trabaja con mayor detalle en el numeral 1.1.1.2.
Este indicador hace parte de la medición de nivel de riesgo, para mayor detalle se remite al lector al
numeral 1.2.
7
10
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
•
Resolución CRA 359 de 2006
En el año 2000, mediante decreto reglamentario se definió el servicio de venta de agua en
bloque, más tarde incluido como un componente del Costo Medio de Operación de Acueducto
para las empresas prestadoras que tienen este tipo de contratos de suministro, mediante la
Resolución CRA 287 de 2004. En este sentido, resulta necesario establecer mecanismos para el
efectivo reconocimiento de estos costos dentro del CMO. Adicionalmente, con la adopción de
los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, se solicitó a la Comisión autorización para
incluir en el CMO los costos por tratamiento por metro cúbico vertido.
Frente a estas inquietudes, la Comisión se pronunció con la expedición de este Resolución,
pronunciándose también sobre la modificación de costos de referencia por el cobro de tasas
ambientales. Para el caso de la solicitud de modificación de los costos de referencia que se
consideren necesarios por el prestador por verificar cambios en los precios pactados en
contratos de suministro de agua en bloque, deberá presentarse ante la Comisión de Regulación
junto con la solicitud, el contrato que se va a modificar y la última versión que contenga la
modificación referida. Para cualquier modificación de costos que se vaya a realizar deberá
contarse también con el visto bueno de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
En lo que tiene que ver con Acueducto y Alcantarillado, la Resolución establece respecto de los
Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos- PSMV, que como consecuencia de su
adopción o modificación, deberá presentarse ante la Comisión, la resolución aprobatoria o
modificadora del mismo, un informe de inversiones que haga un paralelo con las inversiones
que se proyectan para la expansión y rehabilitación del sistema, y los rubros que se incluyan o se
excluyan de las mismas.
Respecto de las tasas ambientales, la Resolución establece que no será necesario solicitar a la
Comisión autorización para modificar los costos de referencia para incluir dentro de los costos
medios, el cobro por tasas ambientales. De igual forma sucede con la incorporación de costos
por concepto de disposición final para el servicio público de aseo.
Después de su implementación, hubo algunas inquietudes respecto de su aplicación. A modo de
ejemplo, la Comisión, en concepto rendido en el año 2014, reitera que los cobros a que haya
lugar por concepto de tasas ambientales no podrán aplicarse retroactivamente. Habrá lugar a
éstos únicamente a futuro, a partir del cobro en la factura expedida por la Corporación
Autónoma Regional respectiva, que posteriormente será cobrado al usuario. Además, teniendo
en cuenta que no hay lugar en este caso, a cobros retroactivos, “los valores de la factura que no
sean trasladados a los usuarios deben ser asumidos por el prestador”.
Hoy, el Costo Medio de Tasas Ambientales está incluido en el cargo por consumo. El cobro de las
tasas retributivas y las tasas por uso del agua están reglamentadas en El Decreto 2667 de 2012,
11
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
“por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como
receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones”, expedida por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, vigente a la fecha.
Por su parte, el nuevo marco tarifario expuesto en la Resolución CRA 688 de 2014, diferencia el
Costo Medio por Tasas Ambientales para Acueducto y para Alcantarillado respectivamente, en
los artículos 54 y 55. Donde se establece que para el caso de acueducto, la tasa será la
establecida por la autoridad ambiental, mientras que para alcantarillado corresponde a la tasa
retributiva por la utilización, directa o indirecta, del agua como receptor de vertimientos
puntuales.
•
Resolución CRA 367 de 2006
Como se ha establecido en los puntos anteriores, teniendo en cuenta que por falta de
información suficiente y confiable, no todos los prestadores se encontraban en igualdad de
condiciones para implementar los modelos de eficiencia comparativa por medio de la
metodología DEA, resultó necesario establecer mecanismos alternativos para aquellos
operadores que tuvieran esta dificultad. De esa forma, dado el caso en que la información para
el cálculo del CMO no existiera con anterioridad, el prestador debería reportar a la Comisión la
información con la que contara, sustentando además, los motivos por los cuales no presentaba
la información completa.
En el evento en el que no fuera posible para el prestador de servicios públicos domiciliarios de
acueducto y alcantarillado que hubiese iniciado recientemente operaciones, y que contara con
más de 2.500 suscriptores, aportar la información exigida por la Resolución CRA 287 de 2004
para el cálculo del CMA y CMO, teniendo como base los años 2002 y 2003, éste debía seguir el
procedimiento previsto en el artículo 1º de la Resolución CRA 367 de 2006, el cual indica que se
deberá usar la información más reciente, siempre que la misma no sea inferior a 1 año. Para el
caso de prestadores que tuvieran menos de 2.500 suscriptores, el año base podría ser
cualquiera a partir del 2003.
Posteriormente, la Resolución CRA 688 de 2014, estableció con un mayor nivel de detalle los
tiempos que serán tenidos en cuenta para el año base y consideró más supuestos para evitar, en
la medida de lo posible, que se presentaran situaciones particulares para cada prestador y en
consecuencia tener que pronunciarse al respecto cada vez.
12
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
1.1.1.2 Análisis de las resoluciones de carácter particular
A continuación se presenta un análisis de las resoluciones de carácter particular, las cuales
permiten evidenciar de primera mano la atención de la demanda regulatoria ejercida por la CRA
así como aplicación del marco regulatorio anteriormente descrito. Estas resoluciones solucionan
trámites emprendidos por los prestadores y que tienen efectos en la suficiencia financiera de las
empresas del sector, dado que la Comisión mediante la respuesta a la exposición de motivos,
aprueba o no la modificación en la estructura tarifaria de los prestadores, concretamente en los
costos medios particulares.
Para el caso del sector de acueducto y alcantarillado, se seleccionaron un total de 24
resoluciones de carácter particular expedidas entre los años 2013 y 2015 (ver gráfico 1), debido
a que en ésta muestra se solucionaron los trámites solicitados por los prestadores durante el
período objeto de análisis del presente informe (2012-2014) 8.
De esta forma, la demanda regulatoria atendida corresponde a solicitudes de: i) Incorporación
del costo de tratamiento de aguas residuales (CTR) en el CMO particular de alcantarillado; ii)
valoración de activos, y iii) modificación de costos económicos de referencia. (Gráfico 1)
Gráfico 1. Solicitudes presentadas VS solicitudes aprobadas 2013-2015
10
9
8
5
1
4
5
2
1
Incorporación CTR
Valoración de activos
3
Modificación de costos
Total solicitudes
Solicitudes aprobadas
Solicitudes rechazadas
Recurso reposición
Fuente: elaboración propia a partir de información CRA
i)
Incorporación del CTR en el CMO particular de Alcantarillado
Los prestadores del servicio público de alcantarillado incrementan sus costos asociados al
tratamiento de aguas residuales por las siguientes causas: i) construcción y puesta en marcha de
8
La incorporación de resoluciones de carácter particular del año 2015 se debe a que su trámite inició
durante el período de análisis y se rige por el marco tarifario de la Resolución CRA 287 de 2004.
Adicionalmente, se revisó cada uno de los documentos de trabajo que soporta cada resolución.
13
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR), ii) aumento del 10% en la capacidad
instalada de tratamiento, y iii) si la empresa ha sido delegada por parte de la Autoridad
Ambiental para operar las PTAR 9. En todo caso, los prestadores deben solicitar ante la CRA la
incorporación de estos costos en la tarifa de alcantarillado. Este procedimiento se denomina
incorporación del costo de operación de tratamiento de aguas residuales (CTR) en el costo de
operación particular del prestador de alcantarillado (CMOP al ).
A continuación se presenta un análisis en detalle de este tipo de solicitud de la siguiente forma:
en primer lugar se presenta una aproximación conceptual sobre el componente CTR y su cálculo
(a); en segundo lugar, se presentan elementos de análisis relevantes de las nueve resoluciones
particulares (b); posteriormente se presentan las variaciones en el CMO particular de las
empresas generadoras de las solicitudes (c) y las implicaciones de la política de vertimientos
para el sector de alcantarillado (d); y finalmente se presenta la demanda regulatoria de este tipo
de solicitudes (e).
(a) Componente CTR
Desde la definición de las primeras metodologías tarifarias para acueducto y alcantarillado de
1995, no existía una metodología para la incorporación del CTR y su respectivo ajuste dentro de
la estructura tarifaria. Situación que quedó resuelta en la Resolución CRA 287 de 2004, puesto
que en su artículo 12, define el CTR como un componente que hace parte del cálculo del costo
medio de operación (CMO) para el servicio de alcantarillado.
Cabe recordar que el CMO se constituye por dos elementos, uno que es particular del prestador
(CMOP al ) y otro definido por la comparación entre los prestadores (CMOc al ). En este sentido, el
CTR hace parte del cálculo del CMOP al , que se determina mediante la siguiente formula:
Donde:
𝐴𝑉𝑎𝑙 :
𝐶𝐸𝑎𝑙 :
𝑃
𝐶𝑀𝑂𝑎𝑙
=
(𝐶𝐸𝑎𝑙 + 𝐶𝑇𝑅𝑎𝑙 + 𝐼𝑇𝑂𝑎𝑙 )
𝐴𝑉𝑎𝑙
𝐴𝑉𝑎𝑙 + �
∗ 0.57 ∗ (𝐼𝐴𝑁𝐶 − 𝑃 ∗ �
1 − 𝐼𝐴𝑁𝐶
Sumatoria de vertimientos facturados por el prestador, asociados al consumo de acueducto y
fuentes alternas, correspondientes al año base.
Costo de energía utilizada en las redes de recolección y evacuación para el servicio de
alcantarillado, del año base.
9
De acuerdo al informe técnico presentado por la SSPD para el año 2013, en el año 2012 la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) hizo entrega legal a los municipios de Cundinamarca las PTAR
que estaban a su cargo. Para lo cual, la SSPD junto con los municipios receptores firmaron planes de
acción en los que se definieron los prestadores de las PTAR, su inscripción en el Registro Único de
Prestadores de Servicios públicos (RUPS), así como el trámite para la incorporación del costo de
alcantarillado en la tarifa del servicio ante la CRA. Ver: SSPD. Informe Técnico sobre Sistemas de
Tratamiento de Aguas Residuales en Colombia. 2014.
14
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
𝑃∗
𝐶𝑇𝑅𝑎𝑙 :
𝐼𝑇𝑂𝑎𝑙 :
𝐼𝐴𝑁𝐶:
0.57:
Nivel máximo de aceptable de perdidas, definido por la CRA.
Costo de tratamiento de aguas residuales, correspondiente al año base.
Impuesto y tasas operativas para el servicio de alcantarillado.
Índice de Agua no Contabilizada del operador.
Factor de ajuste por excedente de pérdidas comerciales del operador.
En línea con lo anterior, y según lo estipula el artículo 16 del marco regulatorio mencionado, el
CTR puede ser incorporado por el prestador en el estudio tarifario discriminado por cuatro
componentes principales, con base en el caudal tratado a la fecha del estudios de costos. A
continuación se listan los componentes y las consideraciones para su cálculo:
i)
ii)
iii)
iv)
Costos de energía: la ESP debe justificar a que mercado de energía pertenece,
regulado o no regulado. Además el cálculo los costos de energía se deben hacer de
acuerdo al artículo 15 de la Resolución CRA 287.
Costos de insumos químicos: Se debe estimar el consumo y precios eficientes de
estos insumos, por lo que se deben realizar estudios de dosificaciones óptimas y de
precio de compra de los insumos.
Costos de servicios personales: se tiene presente el número de personal, la
idoneidad y calidad de la planta de personal y la remuneración.
Otros costos de operación y mantenimiento: excluyendo costos asociados a los tres
componentes anteriores, se incluyen costos de disposición de lodos, mediciones de
calidad, mantenimientos de oficinas, maquinarias, pago de servicios públicos,
vigilancia, entre otros costos administrativos necesarios para el funcionamiento de
la PTAR.
De la misma forma, las solicitudes de incorporación del CTR deben incluir un análisis del impacto
en el cargo por consumo en la factura, con lo que se indica el porcentaje de incremento en la
tarifa que deben pagar los suscriptores. Finalmente, la CRA en atención de la solicitud de
incorporación del CTR presentada por el prestador del servicio del alcantarillado, realiza un
análisis técnico para verificar que los costos reportados por el prestador son aceptables y
verifica sí se encuentran dentro de unos rangos razonables y comparables, de acuerdo con un
análisis comparativo con otros prestadores que operan PTAR, así como con valores de referencia
a nivel nacional 10.
(b) Resoluciones particulares
A continuación se presenta el análisis de nueve resoluciones particulares, más un recurso de
reposición, expedidas por la CRA entre los años de 2013 y 2015 que resuelven igual número de
solicitudes de los prestadores de alcantarillado o entidades territoriales que deben incorporar al
10
CRA. Cartilla para la incorporación del costo de operación de tratamiento de aguas residuales -CTR- en
el costo medio de operación particular del operador de alcantarillado –CMOPal. Bogotá, D.C. 2014.
15
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
componente particular del CMO de alcantarillado, un costo por tratamiento de Aguas
Residuales- CTR. El listado de las resoluciones se presenta en la Tabla 2.
Tabla 2. Resumen solicitudes incorporación CTR en CMO particular 2013-2015
Empresa
Suscriptores
Resolución
CRA
Aguas de Cartagena S.A.
E.S.P.
>2.500
629 de 2013
Aguas y Aseo de
Subachoque S.A. E.S.P. - AAS
E.S.P.
>2.500
669 de 2014
Empresa Municipal de
Acueducto, Alcantarillado y
Aseo de Funza E.S.P. EMAAF ES.P.
>2.500
Municipio de Bojacá
Cundinamarca
<2.500
678 de 2014
Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de
Madrid EAAAM E.S.P.
>2.500
683 de 2014
Parágrafo 4, articulo
16 Res 287/2004
CENTROAGUAS S.A. E.S.P.
>2.500
691 de 2014
Parágrafo 4, articulo
16 Res 287/2004
Hydros Mosquera S. en C.A.
E.S.P.
>2.500
694 de 2014
>2.500
696 de 2014
>2.500
723 de 2015
Empresa de Servicios
Públicos de La Calera E.S.P. ESPUCAL E.S.P.
Empresa Pública de
Alcantarillado de Santander
S.A. E.S.P. — EMPAS S.A.
E.S.P.
673 de 2014
685 de 2014
Motivo Solicitud
Justificación
Entrada en
Parágrafo 4, articulo
funcionamiento
16 Res 287/2004
PTAR
Variación
Parágrafo 4, articulo
caudal
16 Res 287/2004
tratamiento
Inicio
Parágrafo 4, articulo operación PTAR
trasladada por
16 Res 287/2004
CAR
Recurso Reposición
Modificación
Res 673 de 2014
Art 1.
Inicio
Parágrafo 4, articulo operación PTAR
16 Res 287/2004
trasladada por
CAR
Variación
caudal
Variación
caudal
Inicio
Parágrafo 4, articulo operación PTAR
16 Res 287/2004
trasladada por
CAR
Variación
Parágrafo 4, articulo
caudal
16 Res 287/2004
tratamiento
Entrada en
Parágrafo 4, articulo funcionamiento
de reactor
16 Res 287/2004
biológico
CRA
Resuelve
Acepta
Acepta
Acepta
Acepta
Acepta
Acepta
Acepta
Acepta
Acepta
No acepta
Fuente: elaboración propia con información suministrada por la CRA.
De las nueve solicitudes, ocho fueron aprobadas en los términos dispuestos por el artículo 16 de
la Resolución CRA 287 de 2004 11. No obstante, cada solicitud tiene elementos que permiten
11
Cada solicitud tiene como fundamento jurídico el artículo 16 de la Resolución CRA 287 de 2004, el cual
establece que el costo de operación de los sistemas de tratamiento de aguas residuales podrá ser
incorporado por el prestador en el estudio tarifario, discriminado en los costos de i) energía, ii) insumos
químicos, iii) servicios personales y iv) otros costos de operación y mantenimiento, con base en el
16
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
evidenciar un perfeccionamiento en el proceso de revisión por parte de la Comisión, en la
medida que cada una aportó datos para la comparación de costos útiles para el análisis de las
subsiguientes solicitudes, como también en la estandarización del procedimiento operativo de
verificación.
A continuación se presentan los aspectos que se consideran más relevantes para el análisis de
las nueve solicitudes de modificación anteriormente mencionadas.
1. Aguas de Cartagena S.A. ESP: Cartagena, Bolívar
En 2012 la Empresa ACUACAR S.A. ESP solicitó la Incorporación del CTR al CMO particular
vigente de alcantarillado por motivo de la puesta en marcha del sistema de tratamiento de
aguas residuales constituido por la PTAR de Punta Canoa y un Emisario Submarino. La Comisión
se pronunció al respecto, negando la solicitud debido a que, previa revisión del estudio de
costos que se reportó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), se
constató que no se reportaron valores para el CTR. Lo cual indica que a la fecha de aprobación
del estudio de costo reportado, el prestador no realizaba tratamiento a sus aguas residuales, por
lo cual no había lugar a su incorporación dentro del Costo Medio de Operación ParticularCMOP al .
Sin embargo, el prestador respondió ante la negativa, argumentando que su solicitud encuentra
fundamento en la construcción y puesta en marcha de la PTAR de Punta Canoa y el Emisario
Submarino, información que hizo parte del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos de
ACUACAR, aprobado mediante Resolución No. 0486 de 19 de junio de 2009, por la Corporación
Autónoma Regional del Canal del Dique -CARDIQUE.
De igual forma, sustentó que con la entrada en funcionamiento del nuevo sistema, el nivel de
tratamiento de aguas residuales aumentaría significativamente hasta en un 90% en su primera
etapa de implementación, condición que da lugar a la modificación del CMOp al . Frente a esta
aclaración, la Comisión respondió que, de igual forma, al no verificarse el cumplimiento del
trámite establecido en el Título V de la Resolución 151 de 2001 “Procedimiento único para el
trámite de la solicitud de modificación de las Fórmulas Tarifarias” desarrollado en la Sección
5.2.1, no era posible acceder a la solicitud.
caudal realmente tratado a la fecha del estudio de costos. La norma ibídem dispone que cada vez que
el prestador varíe el caudal realmente tratado en una magnitud mayor o igual al 10% de la capacidad
instalada, o aumente como mínimo su eficiencia en la remoción de la carga contaminante en cualquiera
de sus componentes en un 10%, previa certificación de la autoridad ambiental competente,
podrá presentar a la Comisión para su aprobación e incorporación al CMO, los costos operacionales
relacionados con dicho aumento.
17
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Sin embargo, al verificarse el aumento, tanto en el caudal como en la eficiencia de remoción de
aguas residuales, certificado por CARDIQUE, finalmente la Comisión determinó que los hechos
descritos corresponden a los supuestos establecidos en el parágrafo 4 del artículo 16 de la
Resolución CRA 287 de 2004, y por tanto autorizó la inclusión del CTR solicitado por el
prestador, por valor de $88,24/m3 dentro del CMOp al mediante Resolución CRA 629 de 2013 12,
lo que significó un incremento del 2.6% para la tarifa de alcantarillado de la ciudad.
2. Aguas y Aseo de Subachoque S.A. E.S.P. - AAS E.S.P.: Subachoque
En la Resolución CRA 669 de 2014, la Comisión realizó un análisis de la solicitud de inclusión del
CTR en el CMOp al que hizo la empresa de Aguas y Aseo de Subachoque S.A. ESP con base en la
metodología establecida en el artículo 16 de la Resolución CRA 287 de 2004.
En este caso, el prestador presentó el estudio de costos en el que se calculaba el CTR. En línea
con el procedimiento, la Comisión de Regulación solicitó la certificación donde la autoridad
ambiental competente afirmara que se había variado el caudal de aguas tratadas en un valor
igual o superior al 10%, o donde constara que se había aumentado la eficiencia de remoción de
carga contaminante, también en un 20%, y los costos operacionales de los sistemas de
tratamiento. Acto seguido, la Comisión dio apertura formal a la actuación administrativa y
procede a realizar el análisis de la solicitud en línea con la verificación de los cuatro
componentes del CTR y el impacto a la tarifa. Cabe aclarar que para esta solicitud no se incluyó
el costo de insumos químicos debido a que la PTAR en cuestión no los utiliza.
Una vez la Comisión de Regulación verificó el aumento en el CMOP al , resolvió aprobar la
inclusión del costo por tratamiento de aguas residuales en el mismo por valor de $169,49/m3.
Así mismo, el análisis de impacto dio como resultado un aumento del 65% en la tarifa de
alcantarillado.
Por último, es válido mencionar que a partir de esta resolución y de los datos recolectados para
la validación de los costos de los componentes del CTR, la Comisión desarrolla un análisis
comparativo con base en estos mismos costos, los cuales son contrastados con las subsiguientes
solicitudes de incorporación del CTR dentro del CMOP al . Situación evidente en el análisis de
todas las solicitudes resueltas en el año 2014.
3. Empresa Municipal de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Funza E.S.P. - EMAAF ESP.:
Funza, Cundinamarca
En el mismo sentido se resolvió la solicitud de la Empresa Municipal de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de Funza en las Resoluciones CRA 673 y 685 de 2014. Siendo esta última la
12
Valor expresado en pesos corrientes de junio de 2012.
18
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
resolución de un recurso de reposición interpuesto por el prestador para la corrección del valor
aprobado en la primera resolución.
De acuerdo al documento de trabajo de la Resolución 673, los presupuestos fácticos fueron
diferentes a los de las solicitudes anteriormente relacionadas (Subachoque y Cartagena), dado
que se trata de un incremento del costo debido a que el prestador recibió la operación de la
PTAR Funza, la cual venía siendo operada por la CAR y fue trasladada al municipio por esta
misma entidad.
Inicialmente, la Comisión de Regulación solicitó la presentación detallada de los costos
asociados al tratamiento de aguas residuales, los soportes y certificación de la autoridad
ambiental competente de conformidad con lo establecido en el artículo 16 de la Resolución CRA
287 de 2004, así como la información detallada del cálculo de los costos de energía, insumos,
servicios personales y otros costos de operación y mantenimiento con sus respectivos soportes,
así como las memorias de cálculo de las diferentes variables.
La forma de hacer esta verificación particular se centró en constatar que cada costo reportado
se haya definido siguiendo criterios de análisis de costo mínimo y la concurrencia de oferentes,
es decir, atendiendo a los criterios de eficiencia que define la metodología aplicable. De igual
forma, se realizó un análisis comparativo con costos de operación de otras plantas de
tratamiento a nivel nacional, a saber la reportada por la empresa Aguas y Aseo de Subachoque
S.A. E.S.P. - AAS ESP empleada en la resolución CRA 669 de 2014, así como los datos de la PTAR
de San Fernando del municipio de Itagüí, Antioquia.
Si bien, gracias a lo anterior se pudo comparar los costos de energía, servicios personales y de
operación y mantenimiento de la PTAR, no fue posible aplicarlo para el caso de los insumos
químicos. Debido a que no se encontraron referencias nacionales o internacionales que
permitieran comparar cantidades y costos asociados a la aplicación de cal, ni la eficiencia de
este procedimiento, por lo cual se utiliza únicamente la información que remite el prestador
referente a las dosis empleadas y al soporte de costos.
Finalmente, en el documento de trabajo de las Resoluciones 673 y 685 de 2014, se determinó y
se rectifica, respectivamente, un aumento en la tarifa de $360,97/m3, cuyo impacto tarifario en
la tarifa promedio por el incremento del CMO, fue un alza del 15,65% para el servicio de
alcantarillado.
4. Municipio de Bojacá-Cundinamarca
En el caso de la solicitud del municipio de Bojacá, Cundinamarca, fue resuelta mediante
Resolución CRA 678 de 2014. Esta solicitud presenta similitudes con el caso del municipio de
Funza, pues se trata de la toma de operación de una PTAR que estaba en manos de la CAR. Fue
19
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
así como en primer lugar, el municipio allegó a la Comisión de Regulación comunicaciones en las
cuales se le informaba al primero que la CAR de Cundinamarca no operaría más la PTAR Bojacá,
función en la cual la sucedería la entidad territorial.
La Comisión le solicitó entonces al municipio adjuntar el certificado de la autoridad municipal
competente donde se pudiera constatar la variación en el caudal efectivamente tratado en
cualquiera de sus componentes en un aumento igual o superior al 10% y los costos asociados al
funcionamiento de los sistemas de tratamiento. En respuesta, el municipio adjuntó el
correspondiente estudio de costos.
Una vez hecho el análisis de los requisitos para aprobar la incorporación del CTR en el CMO, se
encontró que los costos asociados estaban dentro de los rangos de comparación. Se analizaron
frente a los costos de referencia de las PTAR de Funza, Subachoque y San Fernando. Por lo tanto
la CRA accedió a la solicitud y aprobó el aumento del CMO particular por valor de $301,41/m3, lo
cual tuvo como impacto un aumento tarifario del 21% para este servicio por el incremento del
CMO.
5. Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Madrid EAAAM ESP: Madrid,
Cundinamarca
La solicitud de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Madrid EAAAM ESP en la
Resolución 683 de 2014, respecto de la incorporación del CTR en el CMO particular de
alcantarillado, se realiza por variación en el caudal de tratamiento. La solicitud incluyó los costos
de las plantas de tratamiento de aguas residuales Madrid I, Madrid II y Echavarría, que en
conjunto reciben la totalidad de las aguas residuales del municipio. En los tres casos la empresa
presentó los costos establecidos en el parágrafo 4 del artículo 16 de la Resolución CRA 287 de
2004, no obstante, únicamente en las plantas de Madrid II y Echavarría se emplea energía
eléctrica para bombeo y adicionalmente solo se emplean insumos químicos para el tratamiento
de las aguas residuales que se procesan en la PTAR Echavarría.
La CRA procedió con el análisis de rigor y la comparación de costos, con lo cual determinó
aceptar la solicitud del prestador. El incremento en el CMO aprobado fue de $241,7/m3. Como
impacto tarifario por el incremento del CMO, se identificó el aumento en el valor del cargo por
consumo del servicio público domiciliario de alcantarillado en 12%.
6. CENTROAGUAS S.A. ESP: Tuluá, Valle del Cauca
La solicitud de CENTROAGUAS S.A. ESP se presentó por variación del 10% en el caudal tratado y
se resolvió en la Resolución 691 de 2014 a partir del análisis de los costos del CTR. En este caso,
se resalta que en la revisión de rigor que realizó la Comisión de los costos de operación y
mantenimiento, se encontraron costos no relacionados con el funcionamiento de la PTAR, sino
20
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
con la gestión administrativa de la empresa, por lo cual fueron excluidos del análisis de esta
resolución. Lo anterior redujo el valor del CTR aceptado por la CRA respecto al inicialmente
solicitado por el prestador.
Al finalizar el estudio de los costos y la comparación de los mismos frente a las PTAR de las
ciudades previamente analizadas, la Comisión aprobó un incremento en el CMO particular por
valor de $188,78/m3. De igual forma, se determinó un impacto tarifario por el incremento del
CMO, lo que significó un aumento del 8,2% en la tarifa de alcantarillado.
7. Hydros Mosquera S. en C.A. E.S.P.: Mosquera-Cundinamarca
La solicitud de Hydros Mosquera S. en C.A. ESP respecto de la incorporación del CTR en el CMO
por las operaciones de la PTAR y de la estación de bombeo de aguas residuales- EBAR Matadero,
anteriormente operada por la CAR, se resuelve de forma positiva en la Resolución 694 de 2014.
El análisis comparativo de los costos del CTR arrojó unos rangos aceptables, frente al
funcionamiento de las PTAR previamente analizadas en solicitudes anteriores. Por su parte, la
Comisión aceptó los valores de la solicitud, por lo que se aprobó un incremento en el CMO
particular por valor de $256/m3. En el mismo sentido, la estimación del impacto tarifario por el
incremento del CMO, indicó un aumento del 10% del valor de la factura promedio por consumo
del servicio público domiciliario de alcantarillado.
8. Empresa de Servicios Públicos de La Calera E.S.P. - ESPUCAL ESP: La Calera.
Siguiendo la misma línea de análisis de las solicitudes de modificación del CMO de
Alcantarillado, la Comisión resolvió la solicitud de la Empresa de Servicios públicos de La Calera
ESP - ESPUCAL ESP en la Resolución 696 de 2014, la cual solicitó la inclusión del costo de
tratamiento de aguas residuales en el componente particular del CMO de alcantarillado por
variación en el caudal de tratamiento igual o superior al 10%.
La CRA procede a la verificación de los costos del CTR, los cuales encuentra aceptables. Por lo
cual, se aprobó el aumento en el CMO particular por valor de $556,96/m3. Por otra parte, la
estimación del impacto tarifario por el incremento del CMO proyectó un aumento del 36% en el
valor del cargo por consumo del servicio público domiciliario de alcantarillado.
9. Empresa Pública de Alcantarillado de Santander S.A. ESP — EMPAS S.A. ESP:
Bucaramanga-Santander
La Comisión de Regulación se pronunció respecto a la solicitud de la Empresa Pública de
Alcantarillado de Santander- EMPAS S.A. ESP de incorporar el CTR en el CMO particular de
alcantarillado, en la Resolución CRA 723 de 2015. En esta ocasión negó la incorporación del
21
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
costo por no encontrarse debidamente soportada la información que fue requerida por la
Comisión para verificar que el prestador cumple con los supuestos establecidos por la norma
para tal actuación. Siendo la presente solicitud la única en no ser aceptada dentro del presente
análisis.
En la exposición de motivos, la Comisión hace un recorrido normativo que da sustento a los
requisitos exigidos para la aceptación de la inclusión del CTR en el CMO y concluye en los
siguientes términos:
1. El valor del costo de energía no coincide con el valor que efectivamente consta en los
soportes aportados.
2. La empresa no remitió las certificaciones laborales actualizadas del personal vinculado a
la PTAR.
3. No se verifica consistencia en la solicitud de la empresa en cuanto al año base, es decir,
los soportes de costos corresponden a años diferentes.
4. No se presentan soportes que sustenten la inclusión del costo por la utilización de
insumos químicos.
22
(c) Análisis del CTR
Cuadro 1. Incorporación CTR en CMO particular alcantarillado (pesos corrientes 2013)
Composición costos anuales %
Empresa
Aguas de Cartagena S.A.
E.S.P.
CENTROAGUAS S.A. E.S.P.
EMAAF E.S.P. (Funza,
Cundinamarca)
Hydros Mosquera S. en
C.A. E.S.P.
EAAAM E.S.P. (Madrid,
Cundinamarca)
ESPUCAL E.S.P. (La Calera,
Cundinamarca)
AAS E.S.P. (Subachoque,
Cundinamarca)
Municipio de Bojacá
Cundinamarca
Suscriptores
M3
tratados/año
Costo
costo
costo
insumos servicios
energía
químicos personales
Incremento CMOP
Costo
Operación
y otros
Total
costos
Total
costos
$/M3
%
Aprobado increment
($/M3)
o Tarifa
AL
CMOP/
factura
inicial Al
CMOP/
Factura
final AL
> 2.500
44.206.531
26,4
18,5
8,8
46,2
100,0
90
90
3%
N.A.
N.A.
> 2.500
8.696.062
3,8
0,2
19,2
76,9
100,0
291,9
189
8%
10,27%
25,30%
> 2.500
3.851.926
30,8
0,1
27,7
41,5
100,0
241,42
361
16%
11,52%
38,54%
> 2.500
2.200.267
23,3
0,0
20,5
56,1
100,0
229
257
10%
0,01%
15,58%
> 2.500
2.030.089
12,2
6,3
21,6
59,9
100,0
295,81
242
12%
7,13%
35,26%
> 2.500
1.024.920
41,2
0,0
23,6
35,2
100,0
260,70
556
36%
82,89%
93,19%
> 2.500
442.135
43,1
0,0
30,9
25,9
100,0
200
170
65%
23,84%
63,24%
<2.500
290.520
50,3
0,2
31,2
18,3
100,0
304,23
301
21%
67,25%
81,20%
Fuente: elaboración propia a partir de información CRA
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Del Cuadro 1, se puede apreciar que producto de la incorporación del CTR al CMO particular, los
mayores impactos en la factura del servicio de alcantarillado se producen para las empresas de
los municipios de Subachoque, La Calera, seguidos por Bojacá y Funza. Por ende, sus usuarios
experimentaron un alza notable en sus facturas mensuales.
No obstante, del anterior análisis se dificulta la elaboración de costos medios comparativos para
este componente, puesto que cada empresa presenta particularidades en los cuatro grupos de
costos, los cuales deben ser estudiados para cada caso. Si bien la regulación desarrollada en el
nuevo marco regulatorio mediante Resolución 688 de 2014 establece que es la persona
prestadora quién estima las cantidades y precios de los componentes del tratamiento de agua
como son precios de energía e insumos químicos, costos OAM y servicios personales, sólo este
último componente se encuentra estandarizado en el Reglamento Técnico de Agua Potable y
Saneamiento Básico –RAS. Se recomienda entonces hacer una estandarización de las otras
actividades y hacer público estudios comparativos de las empresas que han solicitado
modificación de costos para este componente de CTR.
(d) Implicación de la política de vertimientos
Desde inicios de los años 2000, el Gobierno nacional ha definido los lineamientos de las políticas
en materia de manejo de aguas residuales. Producto de ello es el Plan Nacional de Manejo de
Aguas Residuales Municipales (PMAR) de 2002 y la Política Nacional para la Gestión Integral de
recurso Hídrico (PNGIRH) de 2010, desde los cuales se han estructurado instrumentos
económicos y jurídicos para la protección de los recursos hídricos afectados por actividades
domésticas, comerciales, industriales y de servicios. Adicionalmente, el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018, ha definido como meta en alcantarillado aumentar la cobertura a 2,9
millones de personas para el final del actual gobierno.
No obstante, estos propósitos requieren de la puesta en marcha de imposiciones específicas
para los prestadores del servicio público de alcantarillado, quienes deben alinear su gestión
respecto con la directriz nacional. Es en este sentido que se evalúa la incidencia de dichas
políticas en la viabilidad financiera de los prestadores de alcantarillado, debido a que si bien
existen mandatos orientados a la protección y buen uso del recurso hídrico, su alcance puede
representar inconvenientes jurídicos y económicos para los prestadores.
Respecto a lo anterior, se menciona la responsabilidad que el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial (MAVDT) les atribuyó a los prestadores en materia de verificación de los
vertimientos que realizan los suscriptores al sistema de alcantarillado. Mediante Decreto 3909
de 2010, articulo 39, se determinó que las empresas de alcantarillado tienen la obligación de
elaborar un reporte detallado sobre el cumplimiento de la norma de vertimiento a las redes de
alcantarillado por parte de sus suscriptores comerciales, industriales, oficiales y especiales; y en
24
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
caso de que los suscriptores incumplan serán objeto de sanciones. Este reporte debe ser
entregado a la autoridad ambiental correspondiente con una periodicidad anual 13.
De esta forma, el MAVDT ordenó el proceso de sistematización del estado de todos los
vertimientos no domésticos a los sistemas de alcantarillado, dentro de un esfuerzo de control y
monitoreo del recurso hídrico. No obstante, con ello delegó a las empresas de alcantarillado la
recolección de la información, así como funciones relativas a las autoridades ambientales; lo que
derivó en dos incidencias para estos prestadores: i) la destinación de recursos para la creación
de una base de datos para cumplir con este mandato, por ende, un incremento en los costos de
operación, y ii) la atribución de funciones de verificación ambiental que no están definidas en
sus objetos misionales.
A partir de lo anterior, cabe resaltar que un manejo adecuado del recurso hídrico implica que los
prestadores realicen inversiones en infraestructura de sistemas de recolección y de las PTAR, lo
que tendrá un consecuente aumento en el consumo de energía, insumos químicos y personal.
Lo anterior con el fin de tratar mayores volúmenes de aguas residuales y disminuir la carga
contaminante que es descargada en los puntos de vertimiento. Pese a esta necesidad ambiental,
vale la pena analizar si los incentivos existentes son suficientes para que las empresas del sector
mejoren sus capacidades de tratamiento e infraestructura, a lo que se deben sumar las cargas
económicas y las imposiciones normativas, como lo es el de verificación de los vertimientos de
los suscriptores que en última instancia aumentan los costos operativos.
(e) Tendencia de la solicitud de la incorporación del CTR en el CMO
De acuerdo al anterior marco analítico, el cumplimiento de las políticas en materia de
alcantarillado se transforma en un desafío debido al rezago nacional en el tratamiento de aguas
residuales, puesto que únicamente en el 27,8% de los municipios colombianos tiene algún tipo
de sistema de tratamiento para las aguas residuales (STAR). De acuerdo con la base de datos de
sistemas de tratamiento de aguas residuales, se encuentra que existen 403 PTAR funcionales, ya
sea, en estado de operación, construcción y optimización. Así mismo, 97 PTAR fueron
reportadas como inactivas (Gráfico 2 y Gráfico 3).
13
A partir de este artículo, se expidió la Resolución MAVDT 0075 de 2011, “Por la cual se adopta el
formato de reporte sobre el estado de cumplimiento de la norma de vertimiento puntual de alcantarillado
público”. El cual debe ser presentado anualmente a corte de 31 de diciembre. Asimismo, el artículo 38 del
citado decreto, obliga a que los suscriptores mencionados informen a la empresa de alcantarillado sobre
el carácter de sus vertimientos, en especial cuando estos puedan poner en riesgo la operación de las
redes y de las PTAR.
25
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 2. Resumen Estado PTAR de los prestadores menores 2014
3% 0%
23%
Estado
Construcción
Optimización
Operativas
No
operativas
Total
74%
Construcción
Optimización
Operativas
No. PTAR
6
1
167
52
226
No operativas
Fuente: Elaboración propia
Gráfico 3. Resumen Estado PTAR de los prestadores mayores 2014
16%
5%
Estado
Construcción
Optimización
Operativas
No
operativas
Total
6%
73%
Construcción
Optimización
Operativas
No. PTAR
14
15
200
45
274
No operativas
Fuente: Elaboración propia
Al revisar las PTAR funcionales (Gráfico 4 y Gráfico 5), se encuentra que están distribuidas en
312 municipios y son operadas por un total de 280 prestadores. Por otra parte, al examinar el
tipo de tratamiento que estas aplican, el 71,5% están diseñadas para realizar tratamiento
secundario, el 18,1% primario, el 7,2 % tratamiento preliminar y sólo el 1% terciario. Si bien el
tratamiento secundario es aplicado en la mayoría de las PTAR operativas, la baja representación
del tratamiento terciario resalta las deficiencias en los niveles tecnológicos de los sistemas de
tratamiento para la remoción de contaminantes tóxicos y no biodegradables, los cuales
finalmente son vertidos en los afluentes hídricos.
26
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 4. Tipo de tratamiento aplicado en PTAR menores 2014
1%
5% 6%
Tipo de
tratamiento
Preliminar
Primario
Secundario
Terciario
N.S
Total
18%
70%
Preliminar
Primario
Secundario
Terciario
No. PTAR
10
31
123
2
9
175
N.S
Fuente: Elaboración propia
Gráfico 5. Tipo de tratamiento aplicado en PTAR mayores 2014
1%
0%
8%
Tipo de
tratamiento
Preliminar
Primario
Secundario
Terciario
N.S
Total
19%
72%
Preliminar
Primario
Secundario
Terciario
No. PTAR
19
42
165
2
0
228
N.S
Fuente: Elaboración propia
Finalmente, se encuentra que del total de PTAR funcionales, 20 se encuentran en estado de
construcción y otras 16 en optimización (Gráfico 4 y Gráfico 5) 14. En ambos casos, los
operadores del servicio de alcantarillado deberán iniciar la solicitud de incorporación del
14
De este total 23 PTAR (19 en construcción y 4 en optimización) actualmente se encuentran inoperantes.
No obstante, entraran en funcionamiento una vez finalicen las correspondientes labores de construcción y
optimización de las mismas.
27
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
componente CTR dentro del CMO particular de alcantarillado ante la CRA, previa certificación de
la variación del caudal de tratamiento igual o superior al 10% y la sustentación de los costos
asociados al funcionamiento de las PTAR. Por lo cual se prevé un incremento en la demanda
regulatoria de este tipo de solicitudes en la medida que se terminen las correspondientes obras.
Para la atención de esta futura demanda regulatoria, se aplicará el nuevo marco tarifario
expedido en la Resolución CRA 688 de 2014. No obstante y según lo descrito por el artículo 40
de la citada resolución, el procedimiento de incorporación del CRT en el CMO particular no ha
sufrido modificación respecto al anterior marco tarifario.
ii) Valoración de activos
En la metodología tarifaria aplicable a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y
alcantarillado, en los términos señalados en el artículo 35 de la Resolución CRA 287 de 2004, se
contempla la inclusión del componente de valor de activos. Se anota, que este componente
hace parte de la fórmula de cálculo del costo medio de inversión (CMI).
Retomando los pronunciamientos de la Comisión de Regulación, respecto de la solicitud de
valoración de activos para las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de
Acueducto y Alcantarillado, resulta necesario precisar los siguientes puntos:
1. Las tarifas son fijadas por la entidad tarifaria local con base en la metodología
establecida por la Comisión de Regulación, es decir, la Resolución CRA 287 de 2004.
2. En el ámbito del régimen tarifario de libertad regulada, le corresponde a la entidad
tarifaria local definir las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y
alcantarillado a cobrar en el municipio respectivo, para lo cual la empresa debe efectuar
todos los cálculos previstos en la metodología tarifaria expedida por la CRA dentro de
los cuales se encuentra la valoración de los activos.
3. El artículo 35 de la Resolución CRA No. 287 de 2004 estableció los criterios para la
definición del valor de los activos (VA), señalando que éste podrá determinarse por
medio del valor en libros (valoración contable) o a través de la depreciación financiera
que considere el equilibrio económico de la inversión.
4. La misma norma estableció que en caso de no ser posible determinar el valor de los
activos basándose en la información contable o en la depreciación financiera, o en el
caso en que su suficiencia financiera se viera comprometida, corresponde a la empresa
prestadora elaborar su propia valoración de activos con la información de que disponga,
para presentarla ante la Comisión de Regulación para su aceptación.
5. La labor de la Comisión de Regulación es verificar que la información reportada por la
empresa se encuentre dentro de unos rangos razonables de comparación de acuerdo
con los criterios establecidos por la misma Comisión.
28
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
6. La Comisión no aprueba los valores de los activos incluidos en la tarifa, ni verifica la
aplicación de los demás criterios establecidos en la Resolución CRA No. 287 de 2004,
para la definición del valor de los activos.
(a) Revisión de solicitudes particulares
Una vez clara la dinámica entre la empresa prestadora y la Comisión de Regulación frente a la
valoración de activos que debe realizarse para el cálculo de tarifas 15, se analizan las resoluciones
particulares que fueron expedidas entre 2013 y 2015 frente a las solicitudes de las empresas que
justifican que la determinación del valor de sus activos basada en la información contable, o en
la depreciación financiera, no era posible debido a que no contaban con la información al no ser
propietarios de los activos o no tener trazabilidad contable sobre su adquisición.
En primer lugar, se encuentra que la Comisión denegó cuatro solicitudes de análisis de
valoración de activos realizadas por i) CONHYDRA, ii) Aguas de Buga, iii) EMPOCABAL, iv)
EMQUILICHAO; definido mediante Resoluciones CRA 636, 649, 650 y 662 de 2013,
respectivamente.
La argumentación de la Comisión para no aceptar las solicitudes se centró principalmente en la
identificación de inconsistencias entre la información anexada en las solicitudes y la reportada
por las empresas en el SUI durante el procedimiento de verificación técnica. Lo que fue evidente
en sobre o subestimaciones del valor real de sus activos. Lo que indicaba la persistencia de
asimetrías en la información pese a los esfuerzos normativos por controlar dicha problemática.
Así mismo, durante el proceso de revisión, la Comisión realizó una serie de requerimientos de
información complementaria a las empresas para contrastar en detalle los siguientes aspectos:
i)
ii)
iii)
Precios Unitarios y Costos Totales: estimación de los componentes
operativos de los servicios.
Cantidades de obra: por el cual se determinan diferencias entre las
longitudes de las redes de acueducto y alcantarillado
Definición de Vidas Útiles y Método de Depreciación de Activos: referentes a
las consideraciones, supuestos y año base utilizados en el cálculo.
15
Este procedimiento tiene presente que cuando un prestador de Acueducto y Alcantarillado solicita una
valoración técnica de activos, el análisis lo hace verificando que la información se encuentre dentro de los
rangos comparables. Por otra parte se aclara, que la Comisión no aprueba los valores reportados como
activos para el cálculo de tarifa porque esta actividad corresponde a la entidad tarifaria local, puesto que
su función consiste en identificar si la respectiva valoración se enmarca dentro de los rangos establecidos
y coincide con la información reportada en el SUI y ha seguido los términos de la metodología.
Finalmente, la empresa prestadora es la única responsable de la veracidad y exactitud de la información
presentada a consideración de la Comisión de Regulación.
29
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
No obstante y en respuesta a los requerimientos de la Comisión, las empresas remitían la
información por fuera de los plazos establecidos, con inconsistencias o incompatibilidades
respecto a lo requerido, lo que dificultó la labor de verificación técnica.
Segundo, los cuatro prestadores ya mencionados emprendieron una segunda solicitud de
valoración de activos, las cuales fueron atendidas por la Comisión junto con la respectiva
verificación técnica. En esta oportunidad las empresas subsanaron los errores de asimetría en la
información anexada y la reportada en el SUI, como también el envío oportuno de los anexos en
los que se detallan los valores para los tres análisis que realiza la Comisión.
Producto de lo anterior, la Comisión aceptó la valoración de activos presentada por los cuatro
prestadores mediante Resoluciones CRA 674, 680, 682 de 2014 y 708 de 2015. En adición el
prestador de Cajicá presentó solicitud de valoración de activos ante la Comisión, y al cumplir con
todos los requisitos de verificación técnica, le fue aprobada por la Resolución CRA 670 de 2014.
Finalmente y a continuación, se presentan los valores de los activos de acueducto y
alcantarillado con demérito en pesos corrientes de diciembre de 2003, con la finalidad de
resaltar los ajustes realizados por las empresas respecto a su propuesta inicial y la valoración
aceptada por la Comisión en segunda instancia (Cuadro 2).
Cuadro 2. Resumen solicitudes valoración de Activos 2013—2015 (millones pesos)
ESP
Aguas de Buga S.A. E.S.P.
CONHYDRA S.A. E.S.P.
Empresa de Obras Sanitarias de Santa Rosa
de Cabal-EMPOCABAL E.S.P. E.I.C.E.
Empresa de Servicios Públicos de Santander
de Quilichao - EMQUILICHAO ESP
Empresa de Servicios Públicos de Cajicá S.A.
E.S.P. (EPC S.A. E.S.P.)
Primera
solicitud con
demérito ($
Dic, 2003)
49,318,458
Segunda
solicitud con
Variación
demérito ($
Dic, 2003)
26,011,785 -47.26%
Diferencia
valoración
solicitada y
aprobada
- 23,306,672
28,454,153
29,803,831
4.74%
1,349,677
30,301,792
21,981,235
-27.46%
-8,320,557
11,341,373
9,838,666
-13.25%
-1,502,707
6,568,662
N.A.
N.A.
N.A.
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
Del anterior cuadro, se encuentra que tres empresas presentaron valoraciones de activos que se
encontraron por encima de la estimación efectuada por la Comisión en la verificación técnica,
cuyos valores fueron rectificados en una segunda oportunidad. Lo que implicó para las empresas
una reducción del valor de sus activos respecto a su pretensión inicial.
Una de las principales sobreestimaciones del valor de los activos fue presentado por la empresa
Aguas de Buga, la cual para su segunda solicitud se vio en la obligación de realizar un ajuste de
más de 23.000 millones de pesos menos respecto a la primera solicitud, es decir una reducción
30
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
del 47,2% del valor total de sus activos. En segundo lugar, se encuentra EMPOCABAL, en cuya
segunda solicitud le es aceptada una valoración que reduce en un 27,46% el valor de sus activos,
respecto a su solicitud inicial. Dicho ajuste que implicó para la empresa un demérito adicional de
sus activos por más de 8.000 millones de pesos. De la misma forma, la solicitud aprobada de
EMQUILICHAO determina 1.500 millones de pesos menos respecto a la pretensión inicial, lo que
representa una disminución del 13,25% en el valor de los activos totales.
Finalmente y al contrario de las tres empresas anteriores, CONHYDRA fue la única empresa que
se vio beneficiada de la segunda verificación, puesto que sus activos fueron valorados un 4,74%
por encima de su primera solicitud, aumentado en más 1.300 millones el valor de sus activos.
Estos errores de cálculo en las solicitudes, son indicios de cómo las empresas ponen en riesgo su
viabilidad financiera, puesto que en el caso de CONHYDRA, su valoración de activos inicial reflejó
un demérito de más de mil millones de pesos. Mientras que para Aguas de Buga, EMPOCABAL y
EMQUILICHAO sus solicitudes implicaban aumentos no justificados de sus activos. Situaciones
que fueron evitadas gracias a la labor de verificación técnica de la Comisión.
Los casos anteriores, demuestran como en las empresas del sector persisten falencias en los
conocimientos y aplicación de la normatividad que indica los métodos de cálculo, como también
insuficiencias técnicas y administrativas para hacer frente a los requerimientos de información
solicitados por la Comisión con el propósito de contrastar la información anexada y con ello
estructurar un veredicto apropiado. En todo caso, la Comisión tuvo que incurrir en cuatro
procedimientos de verificación adicionales, evitables siempre y cuando las empresas cumplan
con los requisitos.
iii) Revisión de costos económicos de referencia
El artículo 126 de la Ley 142 de 1994 estableció una vigencia de cinco años para las fórmulas
tarifarias que definieran las Comisiones de Regulación. Estas podrán ser modificadas por
acuerdo entre la respectiva Comisión y la empresa prestadora. Las modificaciones podrán
hacerse de oficio o a petición de parte antes del vencimiento de los 5 años, cuando sea evidente
que se cometieron graves errores en su cálculo, que lesionan injustamente los intereses de los
usuarios o de la empresa, o que ha habido razones de caso fortuito o fuerza mayor que
comprometan en forma grave la capacidad financiera del prestador para continuar con la
prestación del servicio en las condiciones tarifarias previstas en dicha metodología.
En línea con lo anterior, los prestadores de acueducto y alcantarillado presentan solicitudes ante
la Comisión para que ésta evalúe la viabilidad y conveniencia de modificación de las fórmulas
tarifarias y/o costos económicos de referencia de los servicios que prestan. Ante lo cual, la
Comisión procede a la revisión de la modificación de los costos, a partir de los correspondientes
elementos de validación que permitan determinar la aprobación o no de las solicitudes.
31
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
•
Análisis de las resoluciones
En el período de estudio, cinco (5) prestadores solicitaron ante la Comisión la revisión de la
modificación de sus costos económicos de referencia, de los cuales se determinó la aceptación
de dos solicitudes. (Tabla 3)
Tabla 3. Resumen solicitudes modificación costos de referencia 2013-2015
Resolución
668 de 2014
679 de 2014
719 de 2015
722 de 2015
724 de 2015
Empresa
Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de San
Gil - ACUASAN E.I.C.E. E.S.P
Unidad de Servicios Públicos
Domiciliarios del Municipio
de Sora –Boyacá
Unidad Administradora de
Servicios
Públicos
de
Acueducto, Alcantarillado y
Aseo del Municipio de Tota
Empresa Pueblorriqueña de
Acueducto, Alcantarillado y
Aseo S.A. E.S.P.- EPAAA S.A.
E.S.P. del Municipio de
Pueblorrico (Antioquia)
Asociación de Usuarios del
Acueducto Multiveredal de
Jardín en el departamento de
Antioquia.
Solicitud
CRA Resuelve
Modificación CMA,
CMO, CMI y CMT
Aceptar
Modificación CMA,
CMO y CMT
Aceptar
Modificación CMA,
CMO y CMT
Modificación CMA,
CMO y CMT
Modificación CMO
acueducto
No aceptar
No aceptar
No aceptar
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
En primer lugar, la Comisión de Regulación se pronunció en la Resolución 668 de 2014 respecto
de la solicitud de modificación de costos de referencia hecha por la Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de San Gil – ACUASAN E.I.C.E. – ESP para proceder a la modificación de los
costos concernientes al cargo fijo y al cargo por consumo, para los servicios públicos
domiciliarios de acueducto y de alcantarillado, justificando la causal de error grave en el cálculo
de los costos de referencia por parte de le empresa.
De conformidad con la documentación que soporta la solicitud, en concepto de la Comisión de
Regulación resulta evidente que hubo error en el cálculo de los valores definidos en la
metodología vigente, con lo cual se lesionaron injustamente intereses de los usuarios y de la
empresa prestadora.
Sin embargo, la Comisión destaca que, de acuerdo con lo establecido en la Resolución 271 de
2003, la causal de grave error en el cálculo no podrá ser alegada como válida para la
modificación de costos de referencia, cuando dicha modificación resulte en el traslado de costos
32
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
ineficientes a los usuarios, es decir, que se permita la inclusión de costos que no se previeron
oportunamente. La norma también dispone que los costos que se generen por las imprevisiones
descritas, serán asumidos por la empresa prestadora, sin que ello conlleve una desmejora en la
calidad del servicio, o costos excesivos a futuro.
Retomando el caso planteado, la empresa prestadora aplicó como medida provisional, tarifas
basadas en costos reducidos para mitigar el impacto de los errores cometidos en el cálculo de
tarifas durante el tiempo en el que la Comisión se pronunciaba respecto de la modificación de
los costos de referencia.
Dicho pronunciamiento debía hacerse con base en el análisis de la información reportada en el
SUI y la que aportara la empresa prestadora para realizar el correspondiente análisis técnico de
la situación financiera de la misma. De esta forma, al verificar los supuestos establecidos por la
norma, se decide autorizar la modificación de los costos económicos de referencia por la causal
de grave error de cálculo.
El mismo año, la Comisión de Regulación recibió otra solicitud de modificación de costos pero
esta vez por dos razones diferentes a las ya descritas en la resolución 668.
Para el caso planteado en la Resolución 679, el prestador solicitó la modificación argumentando
que, debido a la no interconexión de los sistemas de acueducto y alcantarillado, debía calcularse
el CMO para cada uno, lo cual no se había hecho; adicionalmente se verificó que los cobros por
tarifas ambientales no fueron incluidos.
La Comisión realizó el análisis técnico y jurídico de la situación financiera de la empresa
prestadora con base en la información aportada por ésta y la que había sido reportada al
SUI, pudiéndose verificar la lesión injusta a los intereses de los usuarios y de la empresa
prestadora por un grave error en el cálculo. De esta forma, este es el segundo pronunciamiento
en el que la Comisión de Regulación accede a la modificación de costos económicos de
referencia, sustentada ambos en una misma causal, como ya quedó expuesto.
Distinto a lo sucedido en 2014, este año el mayor inconveniente que encontró la Comisión de
Regulación frente a las solicitudes que hicieron las empresas prestadoras, tendientes a la
autorización para modificar los costos económicos de referencia de sus estructuras tarifarias,
fue la insuficiencia de información aportada y el incumplimiento de los requerimientos de
información adicionales. En esas condiciones, al no ser posible hacer juicios de fondo,
evidentemente, las respuestas debían darse en un sentido negativo.
En la Resolución CRA 719 de 2015, la Comisión se pronunció frente a la solicitud de modificación
de costos económicos de referencia que fue presentada por la Unidad Administradora de
Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Municipio de Tota, Boyacá. Esta vez la
33
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
solicitud se funda en una causal distinta a las ya estudiadas en las solicitudes presentadas en
2014.
Para este caso, el municipio argumentó que las tarifas que fueron aprobadas para la prestación
de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el municipio mediante resolución del
año 2009, no estaban sustentadas en metodología tarifaria alguna; es decir, se verificó la no
existencia de un estudio tarifario que permitiera justificar las tarifas que se cobraban en el
municipio.
Con esa información, la Comisión procedió a hacer el análisis técnico de la situación financiera
del prestador y procedió a verificar la información reportada en el SUI. Adicionalmente, la
Comisión solicitó a la entidad la remisión de información que permitiera soportar una decisión
de fondo, ya que en las condiciones actuales no se contaba con información que permitiera
hacer un análisis técnico y jurídico completo.
Al no cumplir la entidad el requerimiento de información que se hizo, la Comisión se pronunció
en el sentido de negar la modificación a los costos económicos de referencia para los servicios
de acueducto ya alcantarillado en el municipio de Tota, Boyacá.
De igual forma, se pronunció en forma negativa en las Resoluciones CRA 722 y 724. En ambos
casos, la solicitud de modificación de costos económicos de referencia fue presentada a la
Comisión con información incompleta, situación que la Comisión intentó subsanar haciendo
requerimientos de información a las empresas prestadoras, requerimientos que no fueron
cumplidos.
iv) Impacto en los prestadores con solicitud en la modificación de las tarifas
A continuación se realiza la revisión de los indicadores financieros para los prestadores cuyos
trámites fueron solventados mediante las resoluciones de carácter particular 16, con lo que se
pretende identificar los cambios a favor o en contra en la sostenibilidad financiera de las
empresas.
•
AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P: Esta sociedad presenta un EBITDA de -$2.403 millones
en 2014, Con niveles de rentabilidad el Patrimonio y del activo de -3% y -1%. Sin embargo,
el nivel de endeudamiento disminuye entre 2012 y 2014 de 67.6% a 46.5%.
•
AGUAS Y ASEO DE SUBACHOQUE S.A. E.S.P. - AAS E.S.P.: Esta empresa presenta un EBITDA
de -$75 millones en 2014, Con niveles valores de rentabilidad el Patrimonio y del activo de -
16
El cálculo de los indicadores se realizó a partir de la información consignada en el SUI. Sin embargo, no
fue posible realizar el cálculo para todas las empresas debido a que no se disponía de la información
completa.
34
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
33% y -16%. El nivel de endeudamiento se incrementa entre 2012 y 2014 de 22.5% a
43.6%. El resultado del EVA para esta empresa y en concordancia con el de las empresas del
sector indica que existió destrucción de valor de -$22 millones en 2012 y -$52 millones en
2014.
•
EMPRESA MUNICIPAL DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE FUNZA E.S.P. EMAAF ES.P: En esta empresa se realizó el cálculo del nivel de endeudamiento que
disminuyo entre 2012 y 2014 del 10% al 8.5%.
•
MUNICIPIO DE BOJACÁ CUNDINAMARCA: Esta sociedad resulta con un EBITDA para 2012
y 2014 de -$6 millones en ambos periodos. Asimismo presenta un EVA de -$15 millones en
2012 y de -$10 millones en 2014.
•
EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE MADRID EAAAM E.S.P.: Para esta
empresa solo se pudo realizar el cálculo del nivel de endeudamiento que disminuyo entre
2012 y 2014 del 18.3% al 6.7%.
•
CENTROAGUAS S.A. E.S.P.: Para esta empresa solo se pudo realizar el cálculo del nivel de
endeudamiento que disminuyo entre 2012 y 2014 del 72.7% al 69.9%.
•
HYDROS MOSQUERA S. EN C.A. E.S.P.: El nivel de endeudamiento que disminuyo entre
2012 y 2014 del 83.8% al 61.9%.
•
EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA CALERA E.S.P. - ESPUCAL E.S.P.: La deuda total
disminuyo entre 2012 y 2014 del 58.6% al 35%.
•
EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE SAN GIL - ACUASAN E.I.C.E. E.S.P:
El cálculo del nivel de endeudamiento presenta como resultado una disminución entre 2012
y 2014 del 59% al 13.8%.
•
UNIDAD DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DEL MUNICIPIO DE SORA –BOYACÁ: El
nivel de endeudamiento disminuyo entre 2012 y 2014 del 5.9% al 2.4%.
•
AGUAS DE MALAMBO S.A. ESP - TRIPLE A S.A.: Esta sociedad presenta un EBITDA de $1.876 millones en 2012 y -$344 millones en 2014, Con valores de rentabilidad del
Patrimonio de -12% y -15%, y rentabilidad del activo de -10% en 2012 y -2% en 2014. El
cálculo de EVA presenta un valor para 2012 de -$2.305 millones y en 2014 de -$2.669
millones. Esta empresa muestra un incremento de la inversión en Capex de $8.811 millones
de pesos.
35
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
•
CONHYDRA S.A. ESP: El cálculo del nivel de endeudamiento presenta una disminución entre
2012 y 2014 del 13.5% al 0%.
•
AGUAS DE BUGA S.A. ESP: Esta sociedad presenta un EBITDA de $14.469 millones en 2012
y $15.939 millones en 2014. El cálculo de EVA presenta un valor para 2012 de $9.360
millones y en 2014 de $10.330 millones. Esta empresa muestra un nivel de endeudamiento
que disminuyo entre 2012 y 2014 del 73.4% al 64.4%.
•
EMPRESA DE OBRAS SANITARIAS DE SANTA ROSA DE CABAL – EMPOCABAL: Para esta
empresa solo se pudo realizar el cálculo del nivel de endeudamiento que disminuyo entre
2012 y 2014 del 6.2% al 5.1%.
•
EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE CAJICÁ S.A. E.S.P.: Esta sociedad presenta un EBITDA
de -$1.639 millones en 2012 y -$2.801millones en 2014. El cálculo de EVA presenta un
valor para 2012 de -$1.066 millones y en 2014 de -$1.846 millones. Esta empresa muestra
un nivel de endeudamiento se incrementó del 17.6% en 2012 a más del 100% en 2014.
En general este grupo de empresas si bien presentan una mejora de sus niveles de rentabilidad
(menos negativos) y disminuciones en los niveles de endeudamiento, los índices aún resultan
alarmantes, por tanto, es posible que se requiera de un período de análisis posterior (2015) para
evidenciar el impacto del cambio de tarifas sobre la sostenibilidad de estas empresas.
1.1.2 Regulación que establece la metodología para clasificar a las
prestadores de acueducto, alcantarillado y aseo de acuerdo a un nivel
de riesgo.
1.1.2.1 Resolución CRA 315 de 2005
En cumplimiento del mandato legal dado por el artículo 52 de la Ley 142 de 1994, la Comisión
debía definir criterios, metodologías y parámetros para un efectivo control de gestión y
resultados, así como el establecimiento de metodologías para clasificar a los prestadores de
servicios públicos domiciliarios en función del nivel de riesgo. A partir de lo cual, sería posible
determinar cuáles requieren una vigilancia especial por parte de las entidades de control.
De esta forma, una vez surtido el respectivo trámite, esta resolución resultó ser la consolidación
de los proyectos contenidos en las Resoluciones 303 y 304 del mismo año, las cuales
respectivamente planteaban como objetivos principales los siguientes:
36
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
•
Definir criterios, metodologías, indicadores, parámetros y modelos de carácter
obligatorio que permitan evaluar la gestión y resultados de las entidades prestadoras de
servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo con más de 2.500 suscriptores.
•
Establecer una metodología para clasificar a las personas prestadoras de estos servicios
públicos de acuerdo con el nivel de riesgo, características y condiciones particulares.
Durante el proceso de expedición de la Resolución CRA 315 se tuvo como objetivo lograr
mediante la implementación de las medidas de control a definir, el fortalecimiento de la gestión
de los prestadores de servicios mediante un control efectivo de gestión y resultados. Con esos
propósitos claros, se consolidaron criterios y se logró la expedición de la metodología para
clasificar a las personas con más suscriptores de acuerdo con el nivel de riesgo, estableciendo
indicadores de primer nivel (determinan el nivel de riesgo, en especial a partir del Indicador
Financiero Agregado – IFA, que involucra los indicadores de liquidez, endeudamiento, eficiencia
del recaudo y cubrimiento de intereses) y segundo nivel (desagregan los indicadores de primer
nivel).
La resolución clasifica a los prestadores en dos grupos: aquellos que tienen más de 2.500
suscriptores y aquellos que tienen 2.500 suscriptores o menos para los servicios de acueducto,
alcantarillado o aseo. A partir de este momento, es imperativo para los prestadores reportar
toda la información requerida al Sistema Único de Información - SUI, información que es
necesaria para el cálculo de los indicadores de primer y segundo nivel de riesgo que define la
misma norma.
En años posteriores, fue posible verificar los resultados de la aplicación de esta metodología a
partir de la evaluación de indicadores financieros, concretamente, del Indicador Financiero
Agregado - IFA del total de las empresas prestadoras, a partir del cual se pudo determinar la
existencia de riesgos para el funcionamiento normal de las empresas. Sin embargo, hubo una
gran falla en este proceso de evaluación y se refiere a la carencia de información suficiente y de
calidad. Como ya se dijo, el reporte de la información es una obligación que corresponde a los
prestadores, pero para el año 2009 solo fue posible adelantar el cálculo al 64% de las empresas
mayores de 2.500 usuarios y al 12,43% de las empresas menores de 2.500 usuarios.
Del documento de Clasificación por nivel de riesgo financiero elaborado por la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios en 2009, es importante destacar las siguientes conclusiones:
Hubo un incremento en el número de prestadores objeto de cálculo del nivel de riesgo,
lo cual denota mayor cobertura en la aplicación de la metodología de evaluación.
2. En el año 2009, el porcentaje de prestadores disminuyó, con respecto al total de cada
año que han sido clasificados en nivel de riesgo alto.
3. Mayor participación de prestadores en nivel de riesgo bajo, lo que refleja en gran
medida una posible recuperación relativa en la gestión financiera de los prestadores.
1.
37
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
4.
Sin embargo, hubo 1.320 empresas con 2.500 o menos suscriptores que no reportaron
información financiera al SUI, por lo tanto, quedan automáticamente clasificadas en
Rango III, que corresponde al nivel de Alto Riesgo. Esto es importante anotarlo como el
resultado de fallas, no necesariamente en el funcionamiento de las empresas, sino en la
actividad de reporte de información necesaria para el análisis y evaluación financiera,
que puede obedecer a distintas causas.
Para finalizar, cabe recordar que esta resolución ha sido modificada por las siguientes
resoluciones de la CRA, en los siguientes aspectos:
•
Resolución CRA 361 de marzo 14 de 2006, por la cual se modifica la Resolución CRA 315
de 2005, en lo relacionado con la combinación de niveles de riesgo para establecer el
Indicador Financiero Agregado.
•
Resolución CRA 415 de diciembre 22 de 2006 que modifica la Resolución CRA 315 de
2005, otorgando el primer aplazamiento del cálculo del indicador agregado IOCA y CRA
435 de diciembre 26 de 2007, otorgando de igual manera el aplazamiento del cálculo del
indicador agregado IOCA.
•
Resolución CRA 473 de 2008, que complementa la Resolución 315 en el sentido
de modificar el artículo 27 así:
“Artículo 1°. El artículo 27 de la Resolución CRA 315 de 2005, quedará así:
Artículo 27. Aplicación. Para el primero, segundo, tercer y cuarto año de aplicación, el
nivel de riesgo se calculará únicamente con base en el indicador agregado IFA para las
dos categorías de prestadores de servicios de que trata la presente resolución”.
1.1.2.2 Análisis sobre la resolución de carácter general.
La Resolución 315 de 2005 es la consolidación de los proyectos contenidos en las Resoluciones
303 y 304 del mismo año. El espíritu de esta Resolución responde a lo dispuesto en el artículo 52
de la Ley 142 de 1994, cuyo presupuesto es la definición de criterios, metodologías y parámetros
para un efectivo control de gestión y resultados, así como el establecimiento de metodologías
para clasificar a los prestadores de servicios públicos domiciliarios en función del nivel de riesgo
para poder determinar cuáles requieren un tipo de control especial de parte de la
Superintendencia.
Igualmente, la Resolución 315 de 2005 estableció los indicadores de primer nivel (determinan el
nivel de riesgo, en especial a partir del Indicador Financiero Agregado – IFA, que involucra los
38
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
indicadores de liquidez, endeudamiento, eficiencia del recaudo y cubrimiento de intereses) y
segundo nivel (desagregan los indicadores de primer nivel).
Los puntos más relevantes de esta resolución son:
1. La Resolución clasifica a los prestadores en dos grupos: aquellos que tienen más de
2.500 suscriptores y aquellos que tienen 2.500 suscriptores o menos para servicio de
acueducto, alcantarillado o aseo.
2. Desarrolla una metodología para clasificar a las personas prestadoras con más o menos
de 2.500 suscriptores de acuerdo con el nivel de riesgo, cada una ampliamente
desarrollada.
3. Los prestadores tienen el deber de reportar la información necesaria para el cálculo de
los indicadores de primer y segundo nivel de riesgo al Sistema Único de Información,
SUI.
Para el cálculo del IFA, se establecen rangos para los principales indicadores que dan cuenta de
la salud financiera de la empresa, estos son: Liquidez Ajustada y Endeudamiento (Li; Ei),
Eficiencia en el Recaudo (Eri) y Cubrimiento de Intereses (Cii). Teniendo en cuenta el rango de
cada indicador, se determina el indicador financiero agregado, que de acuerdo con lo
establecido en la Resolución CRA 315 partir del 2005. La SSPD como organismo responsable del
cálculo del IFA, emitió los primeros resultados sobre clasificación de nivel de riesgo de los
prestadores de acueducto, alcantarillado y aseo en el país, indicando así si las empresas se
encontraban en nivel superior (I), intermedio (II) o inferior (III). Esta clasificación es efectuada
inicialmente a partir de los estados financieros y el Plan Único de Cuentas – PUC.
A partir de la información de nivel de riesgo para prestadores de acueducto y alcantarillado de
más de 2.500 suscriptores, consolidada por la SSPD para los años 2011 y 2013 17, se encontró en
primer lugar, que si bien para estos años reportaron datos 207 y 228 empresas respectivamente,
sólo 192 lo hicieron para ambos años. Motivo por el cual solo se analizará para esta muestra de
192 empresas donde se puede analizar la tendencia del IFA por su trazabilidad en este período.
Seguidamente, se presenta la relación de empresas prestadoras que reportaron información
financiera al SUI y la clasificación correspondiente.
17
El cálculo del nivel de riesgo se realizó con base en la información suministrada por la SSPD, la cual se
encuentra únicamente para los años 2011 y 2013. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,
2015. Nivel de riesgo de los prestadores de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado (2011,
2013). Disponible en: http://www.superservicios.gov.co/Acueducto-Alcantarillado-Aseo/Acueducto-yalcantarillado/Nivel-de-riesgo
39
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Cuadro 3. Resultados clasificación de riesgo IFA AGREGADO prestadores Acueducto y
Alcantarillado mayores a 2.500 suscriptores 2011-2013
Tendencias de la clasificación
No. Prestadores
Riesgo
2011
2013
Variación
RANGO I (Bajo)
80
76
-5.26%
RANGO II (Medio)
40
41
2.50%
RANGO III (Alto)
72
75
4.17%
Total general
192
192
0
Fuente: SSPD. Nivel de Riesgo Servicio Acueducto y Alcantarillado
La tendencia del IFA muestra una disminución de los prestadores en el nivel de riesgo bajo,
puesto que pasó de representar el 41,67% del total en 2011 al 39,58% en 2013. Por su parte, los
prestadores en nivel de riesgo alto aumentaron pasando del 37,50% al 39,06% del total para
2013. Mientras que el los prestadores en nivel de riesgo intermedio no presentaron mayor
variación.
Lo anterior indica un deterioro en la gestión financiera de las empresas y en sus capacidades
para mejorar sus calificaciones de riesgo, puesto que las empresas con bajo riesgo financiero
tienden a disminuir, mientras que las de riesgo alto aumentan. Motivo por el cual es pertinente
ahondar en las condiciones generales que inciden en que las empresas del sector presenten
deficiencias financieras y con ello determinar los correctivos necesarios para mejorar las
calificaciones de riesgo.
1.1.3 Regulación del uso e interconexión de redes, contratos de suministro de
agua potable y contratos de interconexión, para la prestación de los
servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado
1.1.3.1 Regulación general: Resolución CRA 608 DE 2012
En esta regulación se establecen las definiciones y los elementos mínimos que deben ser
observados al celebrar los contratos de suministro de agua potable y de interconexión de
acueducto y de alcantarillado, los requisitos y obligaciones que deben cumplir beneficiarios y
proveedores, y los criterios y componentes para determinar los costos máximos de suministro
de agua potable, de interconexión y de conexión. Se establece, además, la procedencia de que
las partes o alguna de ellas solicite a la CRA la imposición de servidumbre sobre la
infraestructura operada por el proveedor, y de la remuneración y el peaje correspondiente,
cuando no hayan podido llegar a un acuerdo, teniendo en cuenta que las partes contratantes
tienen autonomía para pactar las condiciones particulares de su relación contractual dentro del
marco de la regulación.
40
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Una de las consideraciones de esta regulación es la función que tiene la CRA de “promover la
competencia entre quienes presten los servicios de agua potable y saneamiento básico o regular
los monopolios en la prestación de tales servicios, cuando la competencia no sea posible; todo
ello con el propósito de que las operaciones de los monopolistas y de los competidores sean
económicamente eficientes” 18.
Si bien la Resolución 608 de 2012 introduce algunas normas que promoverían la competencia,
otras disposiciones de la misma podrían ir contravía de este objetivo fundamental, por lo que se
recomienda revisar el enfoque ya que puede tener efectos negativos sobre la eficiencia
económica. Las consideraciones al respecto son las siguientes:
i.
Es positivo que se obligue a todos los prestadores de los servicios de acueducto y
alcantarillado a calcular y publicar la capacidad excedentaria en cada una de las
actividades de los subsistemas de acueducto y alcantarillado, para que potenciales
competidores en la expansión del mercado atendido por el proveedor o prestadores en
otros mercados cercanos puedan considerar el acceso a dicha infraestructura dentro de
sus alternativas de conformación de sus sistemas. Sin embargo, para que esta dinámica
en realidad opere, los prestadores que cuenten con excedentes deberían también
calcular y publicar los costos de acceso al subsistema de producción y a cada actividad,
así como a algunos puntos de referencia de potencial interconexión al sistema de
transporte y los puntos que el potencial beneficiario solicite. No de otra manera el
potencial beneficiario o competidor podrá evaluar sus alternativas de abastecimiento
para adoptar la de mínimo costo.
ii.
La Resolución establece que los costos máximos de suministro de agua potable y de
interconexión en acueducto y alcantarillado serán los costos medios de operación e
inversión (y de tasas ambientales en el caso del suministro de agua), que corresponden
a los costos por actividades obtenidos con base en el estudio de costos que el proveedor
adoptó en el marco de la aplicación de la metodología tarifaria general establecida por
la CRA.
Se especifica, además, que los costos de operación e inversión se refieren a las
actividades de los subsistemas de producción, transporte y distribución, involucradas en
el contrato respectivo. Pero se hace un uso impreciso del término “actividades”, pues no
se especifica a qué se refieren en los casos de los subsistemas de transporte y
distribución. Sin embargo, al igualar el costo máximo por interconexión y suministro de
agua potable cuando se pactan los dos tipos de contratos, al cargo por consumo que
resulta de la aplicación de la metodología tarifaria general vigente, es claro que el
enfoque se refiere a la inclusión de todos los costos de cada subsistema.
Este enfoque no ofrece una señal de precio adecuada para promover la competencia.
Trasladar al beneficiario los costos medios de operación e inversión de la totalidad del
sistema del proveedor, implica por definición que al sumar el costo medio del sistema
del beneficiario resultará en un costo de referencia superior para sus usuarios y no
podrá ser competitivo o tendrá que incurrir en inversiones que no se requerirían si la
18
Literal a) del numeral 74.2 del artículo 74 de la Ley 142 de 1994.
41
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
señal de precio fuera la adecuada. Es decir, se incurre no solo en una ineficiencia
productiva, sino también en una ineficiencia asignativa en términos del uso de recursos
de inversión en la economía y, en algunos casos, en términos de la asignación de
recursos naturales por el uso de fuentes hídricas alternativas que no se explotarían.
Un potencial contrato de suministro supone la existencia del excedente de capacidad
necesario, con un costo medio del sistema transferido a los usuarios del sistema del
proveedor. Por lo menos, el proveedor debería estar obligado a recalcular el costo
medio incluyendo la demanda adicional asociada al potencial contrato de suministro.
Los argumentos de la CRA para sustentar el enfoque adoptado, expuestos en el Documento de
Trabajo que soporta la Resolución, se resumen en los siguientes dos aspectos de los cuales se
desprenden otras consideraciones que hacen parte del mismo documento:
i.
Al distribuir el costo total uniformemente entre la totalidad de usuarios, sin importar la
ubicación espacial de cada uno respecto de los componentes del sistema, se protege a
los hogares de bajos ingresos que tienden a asentarse en la periferia de las grandes
ciudades donde los costos marginales son mayores.
ii.
El “grupo de usuarios” que se conecte, interconecte o acceda al suministro en un punto
de acceso ubicado en el subsistema de distribución o recolección de aguas residuales, se
beneficia de todas las actividades del sistema completo y, además, en sistemas
redundantes se debe entender que el suministro se puede efectuar a partir de
cualquiera de las plantas de tratamiento y no necesariamente de la que se encuentre
más cercana al usuario.
Lo primero que se debe resaltar es que la regulación de interconexión tiene como función
natural promover la competencia y asegurar eficiencia económica. Ninguno de los argumentos
que sustentan el enfoque regulatorio tarifario adoptado responde a estos propósitos. En
segundo lugar, los argumentos se asocian a usuarios existentes o potenciales usuarios en el área
de servicio del prestador establecido (proveedor) y no a la situación de un nuevo prestador que
busca prestar el servicio en una zona de expansión o que ya existe en municipios vecinos.
La regulación de interconexión no afecta la adopción de una metodología de costo medio para
los usuarios del proveedor y los correspondientes beneficios para usuarios de menores ingresos
ubicados en zonas asociadas a mayores costos efectivos de prestación del servicio. El
beneficiario también podrá tener usuarios en zonas de ese tipo y aplicará el enfoque de costo
medio a partir de sus costos totales. No se debe confundir el debate sobre la adopción de una
metodología de costo medio frente a una de costo marginal o costo medio incremental, con el
debate de qué porción de los activos o de la infraestructura existente deben ser incluidos en el
cálculo del costo de suministro o acceso al sistema. Son dos asuntos diferentes.
No es cierto que bajo un enfoque de costo incremental “las inversiones necesarias deberán ser
asumidas sólo por los nuevos suscriptores del sistema”, como lo afirma el Documento de
42
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Trabajo y que, por lo tanto, “proporciona señales que distorsionan las necesidades de
inversiones del sistema, pues una vez un usuario tiene el servicio, no deberá pagar por
inversiones en aumento de capacidad por aumento de la demanda”. Tampoco es cierto que el
costo incremental tenga que estar “en función de la infraestructura que realmente está siendo
utilizada” y que, por tanto, se da un incentivo a “acabar con la capacidad instalada para la
seguridad del sistema”. Por el contrario, la aproximación por costo marginal busca precisamente
dar una señal más directa sobre el eventual agotamiento de la capacidad de los sistemas.
Un enfoque de costo marginal se tendría que adoptar de una forma general para todos los
usuarios y sus beneficios se derivan de la señal de precio asociada a la dinámica de la capacidad
de los sistemas y sus correspondientes demandas de inversión en ampliación de la
infraestructura en el futuro, así como el acceso a otras fuentes de agua, lo cual tendría un efecto
sobre los consumos. Además, junto a la adopción de esquemas de este tipo se pueden
considerar medidas para “suavizar” la volatilidad en las tarifas.
El mismo Documento de Trabajo plantea que “Es posible que, en muchos casos, los beneficiarios
determinen otras alternativas de abastecimiento, tales como construir infraestructura de redes
para conectarse al subsistema de transporte del proveedor, en lugar de conectarse al
subsistema de distribución, o construir un sistema propio". Reflejo del mismo enfoque es el
escenario en el que “los análisis de alternativas pueden establecer que la opción de mínimo
costo corresponde a que el sistema del beneficiario sea atendido o acogido por sistemas
mayores que, aprovechando economías de escala, brinden una opción de prestación del servicio
a un menor costo”, cuando precisamente lo que hace una adecuada regulación de los cargos de
acceso es trasladar esas economías de escala al beneficiario bajo la premisa de la promoción de
la competencia, para que pueda adicionar los costos de su propio sistema y operación. Lo crucial
es que el resultado del análisis de alternativas es función directa de la forma como se establezca
el costo de acceso al sistema existente y, en principio, no es deseable que las señales de precio
conduzcan a que se construya un nuevo sistema o una conducción de transporte adicional
cuando las condiciones físicas del sistema y la capacidad excedente están dadas para que se
evite esa inversión de recursos de la economía.
Llevando el enfoque de la CRA al extremo, se llegaría a la conclusión de que independiente de
que existan dos o más empresas en el mercado, el costo aplicado por todas a sus usuarios
debería ser uno solo: el costo medio de todos los sistemas interconectados. Éste es de hecho el
escenario de otra regulación expedida por la CRA para lo que se definió como un “mercado
regional”, solo que opera cuando se trata de un mismo prestador de los servicios en diferentes
municipios. Es decir, un hecho circunstancial como es el que un único prestador presta los
servicios en diferentes municipios determina que la tarifa sea un costo medio general, lo que
implica una especie de “subsidio implícito” a los usuarios del municipio donde es más costosa la
prestación del servicio.
43
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Lo anterior simplemente es una decisión de política regulatoria frente a un asunto tan complejo
como la definición de mercado en el servicio de acueducto, que involucra la distorsión de los
precios que reflejarían el costo real y que puede incidir sobre decisiones de agentes económicos,
como lo es la de localización geográfica. Sin embargo, cuando se trata de la regulación que
existe para promover o por lo menos proteger la competencia, como es la de interconexión, la
doctrina no puede ser que el proveedor transfiera el costo medio de todo el sistema al
beneficiario, bajo el argumento de que éste es un usuario más, conectado en algún punto del
sistema. Si es así, entonces no es posible que el beneficiario pueda establecer una tarifa cercana
a la que se obtendría bajo una hipotética aplicación de un costo medio de los sistemas
agregados de los diferentes prestadores. Es decir, por definición se está discriminando a los
usuarios del beneficiario o incentivando inversiones que no se requerirían y, eventualmente, el
uso de nuevas fuentes de agua por parte del potencial beneficiario.
En todo caso, se debe tener en cuenta que el cargo por consumo resultante de la aplicación de
la metodología tarifaria calculado en el estudio de costos y tarifas del proveedor, incluye los
costos asociados a la totalidad de la capacidad instalada e incorpora solo la proyección de
demanda de sus usuarios. Es decir, los costos medios transferidos a los usuarios del proveedor
ya le permiten al proveedor cubrir sus costos.
Los argumentos que soportan el enfoque adoptado por la CRA desembocan también en el
propósito de desincentivar el “descreme del mercado”, otro criterio puesto por encima del
fundamento de la regulación de interconexión que es promover la competencia. El prestador
establecido (potencial proveedor) tiene ventajas para competir por el mercado de expansión, así
que no se entiende que el regulador plantee como criterio de conveniencia que “los costos por
interconexión y/o suministro de agua potable, que sean menores al costo medio del sistema o
subsistema podría llevar a una situación en la que se generen nuevas y múltiples empresas
prestadoras menores enfocadas donde los costos de prestación son bajos”, y mucho menos que
eso “podría generar una atomización en la prestación del servicio que puede ir en contravía de
las políticas sectoriales, como la de implementación de esquemas tarifarios regionales”.
Se pueden promover esquemas regionales sin perjuicio de establecer una regulación que
promueva la competencia, permitiendo así que se produzca la entrada de nuevos prestadores
donde se presenten las condiciones para que dicha entrada sea un evento deseable en los
términos que la competencia lo es por definición. Una de esas condiciones es cuando
potenciales proveedores que ejercen una posición dominante propia del monopolio natural, no
desarrollan las inversiones que permitan llevar el servicio a zonas donde el desarrollo
inmobiliario lo está demandando. Esta es la realidad actual en varias ciudades del país y por eso
es relevante considerar un ajuste en el enfoque de la regulación del costo de interconexión y
suministro de agua potable.
44
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Por otra parte, es una realidad que los desarrolladores inmobiliarios se están viendo obligados a
considerar no solo la inversión en infraestructura de acueducto y alcantarillado para que el
prestador existente ofrezca una disponibilidad efectiva del servicio, sino también el acceso a
fuentes de agua alternativas, incluyendo aguas subterráneas, para construir sistemas
independientes. En este sentido, puede haber situaciones en las que los costos de largo plazo
por expansión de la capacidad se están incrementando, que coinciden con situaciones donde se
hace efectivo el potencial de competencia porque los prestadores existentes no están
realizando dichas inversiones. En estas situaciones cobra aún más importancia que la regulación
del costo de suministro e interconexión esté diseñada para ofrecer señales eficientes para la
inversión y para el uso del recurso hídrico en un contexto de competencia potencial.
1.1.3.2 Resoluciones 626 de 2012 y 635 de 2013, por medio de las cuales se determina
la remuneración por el suministro de agua potable que opera entre las
empresas AGUAS DE MALAMBO S.A. E.S.P. y TRIPLE A DE BARRANQUILLA S.A.
E.S.P. y se resuelven los recursos de reposición interpuestos por ambas
empresas, respectivamente.
La Resolución CRA 608 de 2012 dispone que en el evento en el que las partes no logren convenir
en la celebración de un contrato de interconexión y/o de suministro de agua potable, una de las
partes podrá solicitar a la Comisión mediante escrito motivado un pronunciamiento por medio
del cual se imponga una servidumbre sobre la infraestructura operada por el proveedor, y el
peaje y/o remuneración correspondiente.
AGUAS DE MALAMBO S.A. E.S.P. como beneficiaria y TRIPLE A DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P.
como proveedor, no lograron convenir la remuneración del costo de suministro. La CRA en su
decisión inicial y al resolver los recursos de reposición interpuestos por las partes, determinó
dicha remuneración como un “valor máximo” que corresponde al cargo por consumo resultante
de la aplicación de la metodología tarifaria vigente calculado en el estudio de costos y tarifas del
proveedor (Triple A de Barranquilla E.S.P.).
Esta decisión se sustentó en lo dispuesto en el artículo 10 de la Resolución CRA 608 de 2012, que
establece que en los casos en que el beneficiario haya pactado un contrato de interconexión con
un proveedor, en el cual, para efectos del transporte de agua, haga uso de infraestructura de los
subsistemas de transporte y distribución del proveedor y además, haya pactado el suministro de
agua potable con dicho proveedor, el costo máximo por interconexión y suministro de agua
potable corresponderá al cargo por consumo resultante de la aplicación de la metodología
tarifaria que se encuentre vigente para el servicio público domiciliario de acueducto, calculado
en el estudio de costos y tarifas del proveedor.
Como resultado, la remuneración al proveedor se incrementó de $465/m3 que pagaba el
anterior beneficiario (prestador en Malambo) a $1.586/m3.
45
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Por una parte, la competencia de la CRA para entrar a dirimir el conflicto y fijar la remuneración
tiene sentido práctico porque las partes no llegaron a un acuerdo dentro del marco establecido,
es decir, un valor igual o inferior al cargo por consumo resultante de la aplicación de la
metodología tarifaria calculado en el estudio de costos y tarifas del proveedor. El
pronunciamiento de la CRA solo reiteró lo que ya disponía la regulación general. Es decir, para
casos como el resuelto sería innecesaria la intervención de la CRA para resolver el conflicto,
pues se consideró que era irrelevante considerar aspectos de eficiencia y protección de la
competencia dentro del referente de costo establecido que es un cargo máximo.
Por otra parte, Triple A de Barranquilla E.S.P. no presentó los costos por actividad y la CRA
consideró que al requerirse simultáneamente del suministro de agua potable y de la
interconexión, “la desagregación de costos por actividad para el suministro, por una parte, y la
interconexión, por otra, no aporta información que sea necesaria, en el caso concreto, para
tomar una decisión por parte de la Comisión, puesto que la sumatoria de los costos máximos de
los dos contratos, en cualquier caso, será igual al cargo por consumo de la empresa
proveedora”. Esta consideración es una interpretación limitada de la utilidad que tiene la
obligación de establecer los costos por actividad, establecida en la Resolución CRA 608 de 2012,
para la promoción de la competencia y la eficiencia económica.
Se puede argumentar que la decisión de la CRA se circunscribía a la determinación de la
remuneración asociada exclusivamente a los dos puntos de interconexión actuales ubicados
sobre la red de distribución del proveedor. Sin embargo, si el desacuerdo sobre la remuneración
entre las partes se ve en toda su dimensión como un asunto de competencia y eficiencia, se
debería requerir el cumplimiento de la disposición sobre desagregación de los costos, pues solo
así el potencial beneficiario podrá tomar decisiones sobre todas las alternativas, que incluyen a
la de conectarse en puntos alternativos. Por ejemplo, el beneficiario podría optar por realizar
una inversión para conectarse a la red de transporte del proveedor o inclusive directamente al
subsistema de producción.
La interpretación estática del proceso de protección de la competencia y la demanda de
información para tomar decisiones de inversión eficientes, también se evidencia en la
consideración de que “no existe en la actualidad otra alternativa técnica para realizar el
suministro de agua a los barrios Mesolandia y Ciudad Caribe II, pues dichos barrios se abastecen,
exclusivamente, del agua potable que se produce, conduce y transporta desde el sistema de
acueducto de la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. –
TRIPLE A DE B/Q S.A. E.S.P.”. No es cierto que no existieran alternativas técnicas. La relevancia
de establecer el precio que el beneficiario debe asumir por cada una de las actividades,
obligación establecida en literal h) del artículo 5 de la Resolución 608 de 2012, radica en que con
esto se genera la señal necesaria para que el beneficiario pueda tomar las decisiones que
resulten en eficiencia asignativa. Las inversiones para ajustarse al esquema más eficiente toman
46
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
tiempo y el contrato actual con la información completa es la que le permitirá al beneficiario
tomar las decisiones que dinámicamente conduzcan a la eficiencia y la competitividad.
El resultado de esta regulación particular, asociada a la regulación general establecida en la
Resolución 608 de 2012, es que el beneficiario se encuentra gestionando una inversión en
infraestructura de transporte de agua desde su propio subsistema de producción por
aproximadamente $600 millones 19, a pesar de la existencia del excedente de capacidad en el
sistema del proveedor, asociado en parte a unos costos hundidos y, probablemente, en parte
también a costos que están siendo recuperados en el costo medio transferido a los usuarios del
proveedor. Esta es la alternativa de mínimo costo para el beneficiario dada la remuneración
asociada a la interconexión y suministro de agua establecida, pero no necesariamente es la
solución económicamente eficiente ni socialmente deseable si se tiene en cuenta que tendrá un
impacto tarifario sobre los usuarios de Malambo.
1.2.
Aseo
1.2.1. Tarifas aplicadas y modificación de costos
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), mediante la Resolución
351 de 2005 estableció el régimen de regulación tarifaria por el cual se remunera la prestación
del servicio público domiciliario de Aseo. La metodología dispuesta para el cálculo de tarifas
comprende un esquema de remuneración a través de precios techo eficientes definidos para
cada uno de los cinco componentes o actividades que conforman el servicio, a saber:
comercialización y manejo del recaudo (TFR); barrido y limpieza (TBL); recolección y transporte
de los residuos (TRT); transporte por tramo excedente (TTE) y tratamiento y disposición final
(TDF).
A continuación se presenta una estimación del costo del servicio (costo mensual) para un
usuario del estrato 4 desagregado en cada una de las cinco actividades que conforman la
prestación del servicio de aseo, cuando el mismo es realizado por prestadores menores (menos
de 2.500 suscriptores) o prestadores mayores (más de 2.500 suscriptores).
Gráfico 6. Tarifa por componentes (Promedio mensual para 2014)
19
Entrevista al Gerente de Aguas de Malambo S.A. E.S.P., febrero de 2016.
47
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
Los cálculos fueron realizados con información disponible en el SUI y corresponden a la muestra
de empresas analizadas en la presente consultoría. Con respecto al tramo excedente, debe
tenerse en cuenta que este no aplica a todas las empresas prestadoras del servicio, sin embargo
para efectos de la gráfica se incluyó este componente en todas las empresas de la muestra
analizada.
Continuando con el análisis de los costos de la prestación del servicio, en la siguiente figura se
presenta una estimación del peso relativo que tiene cada componente dentro del costo del
servicio.
48
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 7. Composición tarifaria por componentes
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
Se puede observar como los componentes de barrido y limpieza (TBL) y de recolección y
transporte (TRT) son los más significativos en el costo del servicio del aseo, representando en
conjunto algo más del 50% del total. Lo anterior indica la relevancia de los mismos en el análisis
tarifario.
En el año 2007 se estimaba que el peso del componente de barrido y limpieza era
aproximadamente del 25% para los prestadores mayores y del 23% para los prestadores
menores, situación que ha venido presentando cambios importantes, pues para 2014 el
promedio de participación es superior al 33% en los prestadores mayores y 28% para los
prestadores menores. Es decir, en los últimos años se ha incrementado la participación de este
componente, el cual depende de las frecuencias de barrido solicitadas a nivel municipal.
Durante el periodo de aplicación de la metodología tarifaria, algunas empresas prestadoras del
servicio, atendiendo lo dispuesto por la Comisión mediante la Resolución 151 de 2001 que fue
modificada por la Resolución 271 de 2003, las cuáles presentan las condiciones y el
procedimiento para las modificaciones de carácter particular de la formula tarifaria o del costo
económico de referencia, presentaron ante la Comisión solicitudes para que se modifique el
precio techo, cuando se estima que el valor fijado por la comisión, no permite recuperar los
costos de la prestación del servicio.
En este informe nos ocuparemos de revisar las características de las solicitudes de carácter
particular presentadas para los años 2011 a 2014, las cuáles obedecen a solicitudes de
modificación del costo definido para las actividades de comercialización, tramo excedente y
49
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
disposición final, así mismo, se incluyen algunas correspondientes a solicitudes de definición de
condiciones para la facturación conjunta.
A continuación se presenta la relación de solicitudes de carácter particular que fueron objeto de
revisión en el marco del presente trabajo distribuidas en el tiempo:
Gráfico 8. Solicitudes presentadas por año
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
El siguiente gráfico muestra la distribución de las 30 solicitudes analizadas en los diferentes
componentes de la tarifa, es decir, de las analizadas cómo se distribuyen de acuerdo al tema
central que solicitó el prestador del servicio fuera revisado por parte de la CRA. Se puede
observar que los temas más solicitados por las empresas se relacionan con la revisión de los
costos del componente de transporte por tramo excedente (CTE) y los costos de
comercialización y manejo del recaudo (CCS). Se presenta en la gráfica también la comparación
entre el número de solicitudes presentadas a la CRA (barra azul oscura) y el número de las que
fueron aceptadas (barra azul clara). En los temas de comercialización y manejo del recaudo, la
CRA no aceptó ninguna solicitud de carácter particular durante el periodo objeto de estudio de
esta consultoría (2012 – 2014), mientras que en el caso de la facturación conjunta aprobó la
totalidad de las solicitudes. En la disposición final se aceptaron el 83% de las solicitudes y en el
tema de costos por tramo excedente se aceptaron el 30% de las mismas.
50
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 9. Solicitudes presentadas Vs Solicitudes aprobadas
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
A continuación se presenta la comparación entre las solicitudes recibidas (también distribuidas
en los diferentes temas que componen la tarifa) y el número de ellas que fueron objeto de
recurso de reposición. Se puede observar que no todas las solicitudes que fueron rechazadas
por la CRA fueron reiteradas por las empresas acogiéndose al derecho del recurso de reposición.
En relación con las resoluciones del tema de facturación conjunta, se debe tener en cuenta que
el recurso fue presentado por la empresa a la que le fue impuesta la obligación de realizar la
facturación del servicio de aseo.
Gráfico 10. Solicitudes presentadas Vs Recursos de reposición
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
A continuación, se presenta una revisión en mayor detalle de las solicitudes presentadas para
cada componente, considerando los argumentos tanto de las empresas, como de la Comisión
dentro del trámite del proceso administrativo.
51
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
1.2.1.1.
Comercialización y manejo del recaudo
Con respecto al componente de comercialización y manejo del recaudo, en el periodo
comprendido entre los años 2011 y 2014, se presentaron siete solicitudes de modificación de
costos asociados a costos de comercialización por factura cobrada al suscriptor, las cuáles
surtieron el trámite administrativo en la CRA. Las solicitudes presentadas por parte de las
empresas presentaban como argumentos principales los siguientes:
-
-
La metodología desarrollada por la CRA estima un porcentaje de recaudo superior al que
presentan en realidad las empresas prestadoras del servicio de acueducto.
Adicionalmente los indicadores de rotación de cartera son muy bajos, lo que implica que
la recuperación de capital tarde más de lo esperado, lo que hace que las empresas
estimen que el 3,01% reconocido como factor de capital de trabajo, se quede corto ante
las realidades que percibe la empresa.
Así mismo, considerando que el porcentaje de recaudo de las empresas de acueducto es
más bajo al reconocido, buscando un mayor porcentaje de recaudo y como alternativa
más eficiente de recaudo, realizan el proceso de facturación y recaudo de forma
conjunta con la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica, que representa un
costo superior al reconocido por la CRA, pero que permite obtener un mejor porcentaje
de recaudo.
La CRA manifiesta que el principio que rige la metodología tarifaria es la estimación de un costoeficiente en la prestación del servicio, por lo que no se reconocen costos medios, sino precios
techo con los cuales se incentiva a que las empresas busquen escenarios que les permita
adaptarse a esos costos definidos como eficientes por el regulador. Esto implica que los
prestadores del servicio, deban tener en cuenta estas consideraciones en el momento de
realizar las negociaciones para la realización de la facturación conjunta, por lo que la empresa
prestadora del servicio que decide buscar otra alternativa de facturación diferente al acueducto,
debe buscar la eficiencia económica, si esta no se alcanza, no se habrá elegido una opción
eficiente.
Frente a las solicitudes de carácter particular presentadas por las empresas solicitando una
modificación de costos, más allá de que éstas deben estar argumentadas, se debe evaluar la
forma en que estas particularidades afectan la capacidad financiera del prestador para continuar
prestando el servicio de forma eficiente, por lo que los prestadores deben argumentar cómo
estas particularidades comprometen su capacidad financiera y les impide prestar el servicio
eficientemente, indicando el incremento del precio techo que requieren para cubrir los costos
de prestación.
Para las solicitudes presentadas, la CRA realizó una revisión de cada una de ellas y decidió negar
todas las solicitudes, considerando que sus análisis no arrojaban los indicadores presentados por
52
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
las empresas en sus solicitudes, así mismo consideró que las empresas no realizaron los
convenios de facturación más eficientes, y que con la información reportada por las empresas
no existe evidencia que permita establecer que se pone en riesgo la estabilidad financiera de las
empresas y que se afecte la prestación eficiente del servicio.
No obstante la Comisión no concedió las modificaciones de costos del componente de
comercialización solicitadas por las empresas en el periodo objeto de esta revisión, en el
desarrollo del presente trabajo se realizó una estimación para establecer en términos
porcentuales el impacto de lo solicitado por cada empresa en el costo del componente de
comercialización, el cual como promedio de las solicitudes presentadas ascendía a un
incremento del 110%, lo que implica un aumento del 15% en el costo total del servicio para el
usuario.
Ahora bien, es necesario precisar que el total de las solicitudes analizadas (7) fueron
presentadas por empresas que operan en municipios pertenecientes a departamentos de la
costa atlántica (Guajira, Magdalena, Cesar y Atlántico) y pertenecientes al mismo grupo
empresarial (Interaseo S.A. ESP). A continuación se presentan los porcentajes de incremento
solicitados en cada trámite.
Gráfico 11. Incrementos propuestos en solicitudes presentadas
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
Considerando que la facturación conjunta del servicio de aseo con el servicio de acueducto fue
la opción que principalmente contempló la metodología tarifaria, sin impedir que esta se pueda
hacer con cualquier otro servicio, y que las solicitudes particulares presentadas por las empresas
han mostrado señales que indican que ésta no siempre es la mejor opción, y que la facturación
conjunta con el servicio de energía eléctrica si bien representa un costo superior, presenta
53
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
ventajas como mayor cobertura y mejor eficiencia de recaudo, se estima conveniente la revisión
efectuada recientemente por la Comisión considerando dentro de la estructura tarifaria para el
reconocimiento de costos de comercialización, no solamente la facturación conjunta con el
servicio de acueducto, sino también con el servicio de energía eléctrica, para que se reconozcan
éstos costos superiores a las empresas y se pueda alcanzar la eficiencia económica que es uno
de los principios que persigue la regulación.
La CRA durante el año 2015 expidió la Resolución 720, en la que se establece un nuevo marco
regulatorio para la remuneración del servicio público de aseo. Cabe mencionar que esta nueva
metodología mantiene la estructura de la anterior y se basa en el establecimiento de precios
techos eficientes para remunerar cada actividad que compone el servicio. Uno de los cambios
que introdujo la metodología fue en el componente de comercialización, que establece precios
techos diferenciados para quienes realizan la actividad de facturación y recaudo de forma
conjunta, bien sea con las empresas de servicios públicos de acueducto o las de energía
eléctrica.
Lo anterior, hace que las empresas que durante el periodo tarifario vigente
presentaron solicitudes de modificación de costos asociados a la facturación con el servicio
público de energía eléctrica, encuentren ya dentro de la metodología una remuneración
específica para ellas.
De igual forma, en el precio techo adoptado en la Resolución CRA 720 de 2015 la Comisión
incluyó la estimación de los gastos administrativos dentro del componente de comercialización,
adicionales a los costos operativos previamente reconocidos en la metodología tarifaria
anterior.
•
Facturación conjunta
La facturación conjunta hace parte de los costos reconocidos en el componente de
comercialización; la metodología estima que por las características del servicio de aseo, la
facturación de éste debe realizarse de forma conjunta con otro servicio público, por lo que las
empresas prestadoras del servicio de aseo, deben realizar convenios de facturación con
prestadores de otros servicios Así mismo, el Decreto 2668 de 1999 establece que las empresas
prestadoras de servicio públicos domiciliarios, estarán en la obligación de ofrecer el servicio de
facturación conjunta con el servicio de aseo y la CRA es la entidad encargada de definir las
condiciones mínimas que se deben aplicar a los convenios de facturación conjunta.
El primer paso que se surte para establecer los convenios de facturación conjunta es el de la
negociación directa entre las partes. Cuando esto no se alcanza las empresas deben acudir a la
CRA para que sea la comisión quien imponga las condiciones para la prestación del servicio.
Durante el periodo objeto de revisión, algunas empresas prestadoras del servicio de aseo, no
han podido realizar convenios de facturación conjunta con las empresas de acueducto, por lo
que han acudido a la CRA para que sea quien como regulador fije las condiciones en las que se
54
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
debe desarrollar esta actividad y la remuneración por el servicio prestado. En este periodo, se
presentaron ocho solicitudes para que la Comisión dispusiera al respecto, las cuáles surtieron el
trámite administrativo y fueran definidas las condiciones de prestación del servicio. Frente a
estas resoluciones, se presentaron siete recursos de reposición por parte de las empresas de
acueducto. En ninguno de los siete casos las revisiones prosperaron y la CRA confirmó
íntegramente las resoluciones expedidas.
Cada una de las solicitudes presentadas a la Comisión, previamente había tenido un proceso de
negociación directa que había sido informado a la CRA, una vez vencido el plazo estimado para
la negociación directa, puede presentarse la solicitud a la comisión. A continuación se presenta
un esquema promedio de los tiempos que tardaron las solicitudes desde el momento en que
fueron presentadas hasta que fueron definidas y dejadas en firme por la CRA.
Gráfico 12. Tiempos solicitudes facturación conjunta (meses)
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
Los tiempos presentados en la gráfica fueron contabilizados a partir de la fecha de radicación de
la solicitud de la empresa ante la CRA. Se observa que estas solicitudes tardaron entre 8 y 9
meses en ser resueltas definitivamente.
1.2.1.2.
Tramo excedente
Con respecto a las solicitudes de carácter particular de modificación de costos para el
componente de tramo excedente, en el periodo objeto de revisión (2011-2014), se presentaron
por parte de empresas prestadoras del servicio alrededor de trece solicitudes de modificación
de costos y seis recursos de reposición frente a las resoluciones expedidas por la Comisión. Las
solicitudes son presentadas en partes, dependiendo del sitio de disposición final de residuos, es
55
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
decir, las empresas solicitan la modificación de costos propiamente para cada tramo que cubren
hasta distintos puntos de disposición final.
Las solicitudes presentadas por las empresas prestadoras del servicio, en términos generales
están argumentadas en que se presentan imposibilidades para realizar transporte a granel para
los residuos sólidos, por lo que deben realizarlo en camiones recolectores, así mismo,
manifiestan que los cálculos de la metodología tarifaria que reconocen los costos del tramo
excedente y que incluye en ella los costos de remuneración de la estación de transferencia están
realizados estimando que se realiza transporte a granel, y finalmente argumentan la existencia
de limitaciones técnicas que impiden la aplicación del criterio de minimización de costos
definido en la Resolución 351 de 2005.
Las empresas alegan en sus solicitudes de modificación particular, situaciones exógenas a la
empresa que impiden que el costo del tramo excedente sea eficiente conforme lo reconocido
por la Comisión, en algunos casos porque se hace imposible el transporte a granel debido a la
falta de una estación de transferencia y en otros casos debido a que a pesar de la existencia de
una estación de transferencia prevalecen particularidades con respecto a las vías de acceso al
relleno y las disposiciones para acceder al mismo que impiden que transiten en el día carros del
tamaño que facilite el transporte a granel, lo anterior hace que las condiciones de prestación del
servicio en la realidad por parte de estas empresas, se aleje de las estimaciones teóricas
realizadas por la Comisión para la definición del costo techo.
En desarrollo de este trabajo y con base en la información de algunas de las empresas que
presentaron solicitudes de modificación de CT para tramo excedente, quienes alegan que sus
condiciones particulares las hace alejarse de los estándares de la regulación definidos en la
Resolución CRA 351 de 2005, se procedió a realizar una estimación del CT para estas empresas
basados en las distancias desde el centroide hasta el punto de disposición final y las toneladas
de desechos y se compara con las solicitudes de modificación presentadas. En estos casos
analizados, la CRA autorizó modificaciones, las cuales se ilustran en las siguientes gráficas, en
donde se presenta la función de costo de transporte (CT) en pesos de junio de 2004 por
tonelada kilómetro, la solicitud efectuada por la empresa, y los costos aprobados por la
Comisión. Para efectos del ejercicio realizado las cuatro empresas pertenecen al departamento
de Antioquia y depositan los desechos en los rellenos Pradera y Guacal.
56
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 13. CT calculado Res. 351 de 2005 – solicitud y aprobación CT empresa Belloaseo
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
Los cálculos presentados en la anterior gráfica son realizados para una empresa que recogía
aproximadamente 1308 toneladas de basura al mes, para el momento de la solicitud, el valor
solicitado por la empresa para el relleno Guacal difiere en gran medida del aprobado por la
comisión debido a que esta no aprobó la cantidad de kilómetros solicitados por la empresa, es
decir, aprobó los kilómetros desde el centroide hasta la estación de transferencia de Sabaneta y
no desde la estación hasta el de disposición final.
Gráfico 14. CT calculado Res. 351 de 2005 – solicitud y aprobación CT empresa Copaseo
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
57
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Los cálculos presentados en la anterior gráfica son realizados para una empresa que para el
momento de la solicitud recogía aproximadamente 220,58 toneladas de residuos por mes, el
valor solicitado por la empresa para el relleno Guacal difiere en gran medida del aprobada por la
Comisión debido a que esta no aprobó la cantidad de kilómetros solicitados por la empresa, es
decir, aprobó los kilómetros desde el centroide hasta la estación de transferencia de Sabaneta y
no desde la estación hasta el sitio de disposición final.
Gráfico 15. CT calculado Res. 351 de 2005 – solicitud y aprobación CT empresa Aseo Riogrande
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
Los cálculos presentados en la anterior gráfica son realizados para una empresa que recogía
53,65 toneladas de residuos al mes, para el momento de la solicitud, el valor solicitado por la
empresa para el relleno Guacal difiere en gran medida del aprobada por la comisión debido a
que esta no aprobó la cantidad de kilómetros solicitados por la empresa, es decir, aprobó los
kilómetros desde el centroide hasta la estación de transferencia de sabaneta, no desde este sitio
hasta el de disposición final.
58
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 16. CT calculado Res. 351 de 2005 – solicitud y aprobación CT Empresa de Servicios
Públicos de Santa Fe de Antioquia.
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
Los cálculos presentados en la anterior gráfica son realizados para una empresa que recoge
67,90 toneladas de basura al mes, el valor solicitado por la empresa para el relleno Guacal
difiere en gran medida del aprobada por la Comisión debido a que esta no aprobó la cantidad de
kilómetros solicitados por la empresa, es decir, aprobó los kilómetros desde el centroide hasta la
estación de transferencia de sabaneta, no desde este sitio hasta el de disposición final.
Como se observa, las solicitudes presentadas se encuentran en los tres primeros casos muy por
encima de los costos que reconoce la metodología, en estos casos la comisión realizó un estudio
minucioso y basados en la información reportada por las empresas y los fundamentos
regulatorios aceptó modificaciones, que no fueron del orden de las presentadas por las
empresas, las modificaciones aceptadas oscilaron entre un 30% y 80% por encima del costo que
definía la función contemplada en la Resolución CRA 351 de 2005.
La CRA ha manifestado que el objetivo regulatorio con respeto al tramo excedente ha sido el de
aprovechar las economías de escala y el reconocimiento de costos de transporte a granel para
generar ahorros en recolección y transporte y disposición final. La metodología para el cálculo
del costo fue realizada con estimaciones del Ministerio de Transporte para la regulación de
fletes de carga por carretera, aunque este difiere del caso del servicio de aseo, entre otras cosas
porque hay mayor aprovechamiento de la flota de transporte y se puede trabajar
continuamente en la semana, así mismo la flota tiene una remuneración de capital igual a la
usada para el componente de recolección y transporte.
59
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
La Comisión en sus determinaciones considera que para el caso en que el transporte en el tramo
excedente hasta el sitio de disposición final debe realizarse en camiones de recolección debido a
la falta de una estación de transferencia que posibilite el transporte a granel, amerita que se
realice una modificación de los costos, toda vez que los costos particulares a esta forma de
transporte son superiores a los establecidos por la metodología. Con respecto a las
modificaciones relacionadas con los mayores costos por las restricciones para el transporte a
granel por las disposiciones locales y las particularidades mencionadas, consideró la comisión
que éstas no fueron lo suficientemente argumentadas, por lo que consideró que no ameritaba
realizar una modificación de los costos, toda vez que esto no era un inconveniente que surgiera
por la no consideración de las mismas en la metodología tarifaria.
Frente a los recursos de reposición presentados por las empresas a las que no les fue aprobada
la modificación de costos, porque la comisión estimó que los argumentos presentados no
correspondían a una ausencia de disposición en la metodología tarifaría, la comisión mantuvo su
decisión inicial y confirmó las resoluciones que fueron recusadas.
Como parte del trabajo desarrollado, se realizó una estimación respecto de la modificación que
representa para el costo por el transporte por tramo excedente de las solicitudes presentadas,
indicando que la aprobación de estas solicitudes, representaba un incremento aproximado del
36% del costo techo reconocido para esta actividad, el cual aplica para las empresas que
presentaron la solicitud y les fue aprobada. En la factura final emitida por los prestadores que
cobran por el desarrollo de esta actividad las modificaciones solicitadas implicaban un aumento
del 4% aproximadamente.
Considerando lo anterior, se entiende oportuno que la Comisión considere realizar una revisión
de la metodología tarifaria con respecto a los costos eficientes para aquellas empresas que
prestan el servicio en zonas en donde no pueden acceder a una estación de transferencia y no es
viable realizar el transporte a granel que es para el que se ha realizado las estimaciones en la
metodología tarifaria, a fin de evitar que se presenten diferentes solicitudes, que ocasionan un
desgaste del equipo de trabajo de la Comisión, máxime cuando se ha entendido que ésta es una
particularidad que se presenta en algunas regiones y que actualmente no es recogido por la
metodología tarifaria. Otros de los inconvenientes presentados por la metodología tarifaria con
respecto al costo de transporte por el tramo excedente consiste en que al no presentarse
ahorros en recolección, no se alcanza la financiación de una estación de transferencia, por lo
que no se reconocen para muchas empresas este tipo de actividades, así como no es viable o
posible desarrollar el transporte a granel.
La nueva metodología desarrollada por la Comisión a través de la Resolución CRA 720 de 2015,
realiza un reconocimiento diferente a los costos asociados al servicio de transporte por tramo
excedente y para ello realiza un reconocimiento por el costo de la estación de transferencia y
con respecto al transporte a granel.
60
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
1.2.1.3.
Disposición final
En el periodo objeto de análisis la Comisión recibió seis solicitudes de modificación de costos
relacionados con el componente de disposición final, de las cuáles aprobó cinco, así mismo,
recibió un recurso de reposición contra la resolución negada, en cuyo caso la comisión se
mantuvo en sus consideraciones y ratificó su decisión.
Las solicitudes presentadas
principalmente están relacionadas con el hecho de que algunos rellenos presentan
particularidades no reconocidas en la metodología general, por lo que se solicita por parte de las
empresas revisiones con respecto a:
-
El reconocimiento por el tratamiento de lixiviados;
La vida útil del relleno y su capacidad máxima;
El tipo de obras (vías internas y externas), estudios y monitoreo ambientales que deben
desarrollarse.
La comisión desarrolló la metodología para la estimación del precio techo de este componente
buscando reconocer las tecnologías más eficientes, para ello se estima una adecuada selección
del lugar, lo que implica que no existan fallas geológicas, y que existan distancias prudentes con
respecto a fuentes de agua, aeropuertos o redes de alta tensión. Así mismo, se reconocen las
exigencias de tipo ambiental y se reconocen la vida útil y desarrolló categorías que dependen de
la capacidad del relleno y la vida útil del mismo, por lo que se estima un costo que reconozca los
costos eficientes de la operación de cada relleno según la categoría en la que se ubiquen.
Con respecto a las solicitudes presentadas y que fueron aprobadas, las empresas alegan
particularidades que no les permiten alcanzar el costo eficiente en las categorías diseñadas, por
lo que la Comisión al revisar puntualmente las solicitudes presentadas, reconoce inicialmente
que la metodología no considera el reconocimiento por el tratamiento de lixiviados, lo que hace
que para las empresas prestadoras aumenten los costos y éstos no se reflejen en el
reconocimiento tarifario, así mismo, en la medida en que las empresas pudieron probar a la
comisión que el relleno sanitario en el que disponen los residuos presenta características
particulares, que no están recogidas en la metodología general, acepta las solicitudes de
modificación de costos presentadas por éstas y que se relacionan con la capacidad, vida útil y
manejo y operación del relleno.
A continuación se presenta una estimación de los incrementos que representan las solicitudes
presentadas por algunas empresas y una estimación realizada por el equipo con respecto al
peso que representan estas modificaciones dentro de la tarifa final.
61
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 17. Incrementos propuestos en solicitudes presentadas
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
La nueva metodología desarrollada por la Comisión incorpora un componente que reconoce los
costos asociados al tratamiento de lixiviados, toda vez que es una actividad muy importante
dentro del desarrollo y operación de los rellenos sanitarios, con lo que se mantiene la regulación
como una herramienta para alcanzar la eficiencia en la prestación del servicio y de otro lado
permite que disminuyan las solicitudes particulares relacionadas con este tema.
1.2.1.4.
Impacto financiero para las empresas que presentaron solicitudes
Con el objetivo de verificar el impacto financiero para las empresas que presentaron solicitudes
de carácter particular de modificación de costos, se consideró la revisión de algunos indicadores
financieros para el año 2010 (antes de la solicitud) y el año 2014, se considera a las empresas a
las que les fueron aprobadas las solicitudes y las empresas a las que les fueron negadas. Para las
empresas a las que les fueron aprobadas las solicitudes de modificación, la utilidad operacional
incrementó en un 14% entre los años 2010 y 2014 y los ingresos operacionales aumentaron en
un 40%, en tanto, para las empresas a las que no se les aprobó la solicitud, la utilidad
operacional disminuyó en un 116% y los ingresos operacionales disminuyeron en un 31%.
A continuación se presenta el comportamiento de la rentabilidad operacional ponderada por
ingresos para empresas que presentaron solicitudes particulares de modificación de costos,
tanto para las empresas a las que les aprobaron las solicitudes como para las que no recibieron
aprobación.
62
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 18. Rentabilidad operacional empresas que solicitaron modificación costos
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
Entendida la rentabilidad operacional como la división entre la utilidad operacional y los
ingresos operacionales, puede observarse que en los dos casos el indicador disminuyó entre el
año 2010 y 2014, no obstante lo anterior, la disminución más significativa se presentó para las
empresas a las que no les fueron aprobadas las solicitudes de modificación de costos, lo que
puede llegar a afectar la prestación eficiente del servicio.
1.2.2. Nivel de Riesgo
A través de la Resolución CRA 315 de 2005, modificada parcialmente por las Resoluciones CRA
361 de 2006 y 473 de 2008, el ente regulador estableció los criterios, indicadores, parámetros y
metodología para evaluar la gestión y resultados de los prestadores del servicio público de
acueducto, alcantarillado y aseo, y la metodología para clasificar a los prestadores según el nivel
de riesgo, características y condiciones. Esta metodología es aplicable a prestadores que
atienden más de 2.500 suscriptores.
Conforme lo establecido en las referidas normas, además de definir dos niveles de indicadores
que permiten medir el desempeño financiero, operativo y de calidad del servicio, existen dos
indicadores agregados que combinan los indicadores de primer nivel y permiten determinar el
nivel de riesgo en el cual se clasifica un prestador.
63
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
El nivel de riesgo financiero se determina a través del IFA (Indicador Financiero Agregado) y el
nivel de riesgo operativo y de calidad se determina a través del IOCA (Indicador Operativo y de
Calidad Agregado).
Para obtener el IFA, se establecen rangos para los principales indicadores que dan cuenta de la
salud financiera de la empresa, estos son: Liquidez Ajustada y Endeudamiento (Li; Ei), Eficiencia
en el Recaudo (ERi) y Cubrimiento de Intereses (Cii). Teniendo en cuenta el rango de cada
indicador, se determina el indicador financiero agregado, que ubica a cada prestador en nivel de
riesgo Bajo, Medio o Alto, siendo Bajo el mínimo riesgo financiero, es decir, el mejor nivel de
desempeño. La metodología para determinar el IFA, fue modificada por la Resolución CRA 361
de 2006.
Para determinar el IOCA, por su parte, se cuantifican los indicadores operativos y de calidad para
aseo de primer nivel, los cuales son: Índice de Continuidad en Recolección (ICTRi), Índice de
Continuidad en Barrido y Limpieza (ICBLi) y Vida Útil del sitio de disposición final (VUi). El artículo
9 de la Resolución CRA 315 de 2005, establece los valores que permiten determinar el rango o
nivel de riesgo en el cual se encuentra el prestador.
Conforme lo contemplado en el artículo 5 de la Resolución CRA 315 de 2005, de acuerdo con su
nivel de desempeño, los rangos en que se clasifican los prestadores son los siguientes:
• Rango I: cuando el indicador correspondiente se encuentra en el nivel superior de
desempeño.
• Rango II: cuando el indicador correspondiente se encuentra en un nivel intermedio de
desempeño.
• Rango III: cuando el indicador correspondiente se encuentra en un nivel inferior de
desempeño.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, hace seguimiento a estos indicadores
con el fin de determinar sus acciones de vigilancia y control; en este sentido, se espera que las
empresas que presenten un nivel de riesgo alto (Rango III) o medio (Rango II) en alguno de los
indicadores calculados, adelante las acciones de corto y mediano plazo necesarias para subsanar
dichas deficiencias. Conforme los resultados presentados por la SSPD 20 respecto a los
prestadores que atienden más de 2.500 suscriptores, en los años 2012 y 2014 las empresas
prestadoras del servicio público de aseo mostraron el desempeño que se relaciona en la Tabla 4
y la Tabla 5 (se presentan los prestadores para los cuales se reportó información en ambos
años).
20
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, 2015. Nivel de riesgo de los prestadores del
servicio público de aseo (2012, 2014). Disponible en: http://www.superservicios.gov.co/AcueductoAlcantarillado-Aseo/Aseo/Nivel-de-riesgo
64
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Las cifras muestran que en el año 2012, 89 de las 244 empresas analizadas presentaron un
desempeño alto o nivel de riesgo inferior (Riesgo I), 46 presentaron un nivel de riesgo
intermedio y 109 un nivel de riesgo inferior o bajo desempeño (Riesgo III). Estas cifras mostraron
un deterioro en el año 2014, dado que para la misma muestra de empresas el número de
prestadores con desempeño alto bajó en 18 (pasó a 71), mientras las empresas con desempeño
inferior incrementó en 64 (pasando a 173).
Cuadro 4. Nivel de Riesgos Prestadores del Servicio Público de Aseo con más de 2.500
Suscriptores, 2012
Nivel de Riesgo
Rango IFA – Rango IOCA – Número de
Agregado Aseo -2012 2012
2012
Prestadores
Rango I
Rango I
57
Rango I
Rango II
Rango I
32
Rango II
Rango I
Rango III
46
Rango II
Rango III
23
Rango III
Rango I
29
Rango III
Rango III
57
Total general
244
Fuente: SSPD. Nivel de Riesgo Servicio de Aseo Mayores a 2.500, 2012
Se debe tener en cuenta que conforme lo establecido en el artículo 14 de la Resolución CRA 315
de 2005, si uno de los indicadores IFA o IOCA es Rango III, el nivel de riesgo agregado debería
calificarse como alto (Rango III). La tabla anterior muestra los resultados tal como fueron
publicados por la SSPD, aunque conforme lo anterior, los prestadores calificados en la tabla con
nivel de riesgo agregado II, deberían clasificarse en el Rango III, toda vez que presentaron IOCA
en el Rango III. Esta puede ser la razón por la cual para la vigencia 2014 incrementó
sustancialmente el número de empresas con nivel de riesgo agregado en el Rango III.
Cuadro 5. Nivel de Riesgos Prestadores del Servicio Público de Aseo con más de 2.500
Suscriptores, 2014
Nivel de Riesgo
Rango IFA –
Rango IOCA – Número de
Agregado Aseo -2014 2014
2014
Prestadores
Rango I
Rango I
51
Rango I
Rango II
Rango I
20
Rango I
Rango III
54
Rango II
Rango III
37
Rango III
Rango I
15
Rango III
Rango III
67
Total general
244
Fuente: SSPD. Nivel de Riesgo Servicio de Aseo Mayores a 2.500, 2014
65
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Al comparar el desempeño de las 244 empresas contempladas en el análisis para los años 2012 y
2014, se observa que 37 que se clasificaban en un nivel de riesgo bajo (Riesgo I) evidenciaron un
deterioro en su gestión y pasaron a clasificarse en nivel de riesgo alto (Riesgo III) en 2014. Por su
parte, 19 prestadores mejoraron sus indicadores y en el 2014 lograron ubicarse en el Rango I de
nivel de riesgo habiendo sido clasificadas con Riesgo II o III e 2012.
Cuadro 6. Evolución Nivel de Riesgos Prestadores del Servicio Público de Aseo con más de
2.500 Suscriptores, 2012 - 2014
Nivel de Riesgo
Nivel de Riesgo
Número de
Agregado Aseo -2014
Agregado Aseo -2012
Prestadores
Rango I
Rango III
Rango I
52
37
89
Rango II
8
38
46
Rango III
11
98
109
Total general
71
173
244
Fuente: SSPD. Nivel de Riesgo Servicio de Aseo Mayores a 2.500, 2012-2014
De la información comparada, llama la atención que 136 prestadores, que representan el 56%
del total analizado, no mostraron mejoría durante el período y en ambos años se clasificaron
con un nivel de desempeño inferior o riesgo alto (Riesgos II y III en 2012, y Riesgo III en 2014).
Esta situación debe ser analizada con detenimiento con el fin de tomar decisiones oportunas
para evitar una crisis sectorial por cuenta de déficit en la capacidad financiera u operativa de los
prestadores del servicio. En este sentido, se recomienda adelantar estudios específicos que
permitan determinar con un mayor nivel de detalle cuáles son los problemas que están
enfrentando los prestadores del servicio, que han conducido a una evaluación de desempeño
deficiente en períodos consecutivos.
El nivel de riesgo de las empresas calculado a partir de los indicadores definidos por el
regulador, parece ser buen indicador para determinar las acciones que se deben adelantar sobre
los diferentes prestadores, al separar el análisis financiero del análisis operativo y de calidad. De
esta forma, si un prestador muestra un buen desempeño operativo, pero con dificultades en su
ejercicio financiero, tanto el mismo prestador como los entes de vigilancia y control pueden
encaminar sus acciones en este aspecto. Por el contrario, si el problema que muestra el
prestador es de carácter operativo y de calidad, pueden trazarse estrategias de mejora en ese
sentido.
66
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
2. Análisis en la sostenibilidad financiera de los prestadores en el
período 2012 – 2014
2.1.
Acueducto y Alcantarillado
El EBITDA hace referencia a una construcción financiera que refleja la generación de caja
operativa de una empresa o proyecto. Es decir, nos muestra los resultados financieros de las
actividades propias de objetivo operacional de la empresa. A continuación se presenta un
análisis del EBITDA del sector de acueducto y alcantarillado para los años 2012 y 2014.
Durante el año 2012 el EBITDA promedio por empresa para el sector fue de $1.528 millones. La
empresa que presentó el mayor valor fue la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
con un EBITDA superior a $519.400 millones. Por otro lado la empresa de peor desempeño fue
AGUAS DE CARTAGENA S.A. ESP que presentó un EBITDA de -$11.669 millones.
En total, el sector presentó un EBITDA para el año 2012 acumulado superior a $1,3 billones de
pesos. Se resalta que el 39% de las empresas del sector se encuentran en déficit financiero
operativo al presentar valores de EBITDA negativos.
Cuadro 7. EBITDA Acueducto y Alcantarillado 2012-2014 (millones de pesos)
2012
2014
Media
1.528.149
1.486.128
Mínimo
-11.669.771
-3.619.836
Máximo
519.400.251
439.927.878
Suma
1.390.616.272.
1.278.070.761
Fuente: Elaboración propia con datos suministrados por la CRA.
Durante el año 2014 el EBITDA promedio para el sector fue de $1.486 millones de pesos. La
empresa que presentó el mayor valor fue la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
con un EBITDA superior a $439.927 millones de pesos. Por otro lado la empresa de peor
desempeño fue EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL EICE – ESP, que
presento un EBITDA de -$3.619 millones de pesos.
En total, el sector de acueducto presentó un EBITDA acumulado para el año 2014 superior a $1,2
billones de pesos. Se resalta que el 40% de las empresas del sector se encuentran en déficit
financiero operativo al presentar valores de EBITDA negativos.
67
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
2.1.1. Prestadores mayores
En la base de datos inicial se tiene el saldo de las cuentas contable a nivel de hasta ocho dígitos
para algunas empresas, no todas las de muestra. Dado que cada empresa tiene un número ID,
este sirve como llave para vincular la empresa, la cuenta contable y el año. Por otra parte,
debido a que no se dispone de información a nivel detallada para la mayor de parte de las
empresas de la muestra, no fue posible el cálculo de indicadores para algunos indicadores.
Para la muestra de Mayores a 2500, se realizó un análisis consolidado para las siguientes
empresas, esto a partir de la muestra de 61 empresas son las que presentan información
completa para el análisis financiero:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P
Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P.
Compañía del Acueducto y Alcantarillado Metropolitano de Santa Marta S.A. E.S.P.
Empresa Sanitaria del Quindío S.A. E.S.P.
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P.
Empresas Públicas de Medellín E.S.P.
Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal E.S.P.
Hidropacífico S.A. E.S.P.
Aguas Nacionales EMP S.A. E.S.P.
Aguas de Malambo S.A. E.S.P.
A continuación se presentan análisis de los principales indicadores financieros con el propósito
de dar a conocer las debilidades que tienen las Empresas del sector de Acueducto y
Alcantarillado.
2.1.1.1.
Razones de Liquidez:
El comportamiento de las razones de liquidez indica la vulnerabilidad en la que se encuentran
las empresas de Acueducto y Alcantarillado, ante cualquier eventualidad que requiera recursos
de forma inmediata.
68
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 19. Razón corriente
6,6
5,0
2012
2014
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
Gráfico 20. Capital de trabajo
2.926.534
2.005.662
2012
2014
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
Para la muestra de empresas mayores de 2.500 suscriptores la razón corriente disminuye de 6.6
en 2012 a 5.0 en 2014. Esta situación se contrastas con el resultado del cálculo de capital de
trabajo que presenta un incremento de $920.872 millones de pesos, es decir un incremento de
46%. Esta situación señala control sobre problemas de liquidez; por tanto ante la posible
contingencia de requerimiento de pago de las obligaciones a corto plazo, se podría atender
dicho pago con los activos líquidos que poseen estas empresas.
2.1.1.2.
Razones de Rentabilidad
Los indicadores de rentabilidad señalan la eficiencia con la cual los activos y el patrimonio de la
empresa están siendo utilizados, y para el caso concreto de la muestra de empresas de
acueducto y alcantarillado se presentan los siguientes indicadores:
69
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 21. Margen EBITDA %
45%
32%
2012
2014
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
Gráfico 22. Rentabilidad del Activo %
4%
2%
2012
2014
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
Gráfico 23. Rentabilidad del patrimonio %
5%
2%
2012
2014
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
70
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 24. Valor Económico Agregado (EVA) (Millones de Pesos)
2012
2014
-934.996
-1.305.240
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
Para la muestra de empresas mayores de 2.500 suscriptores se presentan los indicadores de
rentabilidad. El análisis consolidado presenta un margen EBITDA en 2012 del 45% y en 2014 del
32%, Así mismo, la rentabilidad del activo disminuye del 4% en 2012 al 2% en 2014 y la
rentabilidad del patrimonio baja del 5% en 2012 al 2% en 2014. Estos indicadores negativos se
ven reforzados con el resultado del EVA 21 donde se observa que las empresas pasaron de
destruir valor por $934.996 millones en 2012 a $1.305.240 millones en 2014. Es decir, $370.244
millones adicionales o una destrucción de valor adicional del 40%. Un EVA negativo resulta muy
preocupante para las empresas del sector dado la repercusión sobre las decisiones de inversión
futuras en el sector lo que reforzaría el círculo vicioso en la destrucción de valor.
2.1.1.3.
Razones de Endeudamiento
Estas razones muestran en qué proporción una empresa ha utilizado recursos de terceros con el
objetivo de financiar su operación y de esta manera generar utilidades y, también permiten
conocer qué tanto una empresa ha comprometido su control a terceros.
21
Se realiza cálculo de EVA teniendo en cuenta un WACC de 10% E.A. Para el presente caso, es el
resultado obtenido una vez que se han cubierto todos los gastos y cumplido una rentabilidad mínima
esperada por parte de los accionistas.
𝐸𝑉𝐴
donde
CPPC: Costo Promedio ponderado de capital WACC.
Utilidad Operativa después de impuestos: EBIT x (1-Tasa efectiva de Impuestos)
Capital Invertido: Activo Total - Pasivos Operativos sin costo financiero
71
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 25. Endeudamiento %
33,82%
2012
34,16%
2014
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
Para el caso de la muestra de mayores de 2500 se presentan un incremento del nivel de
endeudamiento que pasa del 33.82% en 2012 a 34.16% en 2014.
Gráfico 26. Cobertura de Interés
12,5
9,0
2012
2014
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
La cobertura de interés es el indicador por excelencia en cuanto a Endeudamiento se refiere, y
para el caso de estas empresas presenta un comportamiento preocupante, viéndose una
reducción de 12.5 veces en 2012 a 9 veces en 2014. Esto indica que disminuyeron los recursos
provenientes de la operación para honrar los intereses de las deudas y por consiguiente se
requirió de mayor endeudamiento en 2014.
2.1.2. Prestadores menores
En la muestra de prestadores con menos de 2.500 suscriptores, se realizó un análisis
consolidado para las siguientes empresas. A partir de la muestra inicial de 107 empresas, se
cuenta con información completa para las siguientes empresas:
72
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
2.1.2.1.
Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de
Aquitania.
Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Municipio de
Choachí.
Agua Vital Trinidad S.A. E.S.P.
Municipio de Nunchía.
Asociación de Usuarios de Servicios de Barcelona Quindío.
Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios del Municipio de Muzo.
Empresa de Servicios de Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Municipio de
Cerrito.
Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo.
Unidad Administradora de los Servicios Públicos de Caldas-Boyacá.
Aguas de Castilla S.A. E.S.P.
Oficina de Servicios Públicos de Gachalá.
Razones de Rentabilidad
Gráfico 27. EBITDA (Millones de Pesos)
2012
2014
(306)
(748)
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
Gráfico 28. Rentabilidad del patrimonio %
2012
2014
-3%
-6%
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
73
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Gráfico 29. Rentabilidad del Activo %
2012
2014
-1,3%
-5,0%
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
Gráfico 30. Valor Económico Agregado (EVA) (Millones de Pesos)
2012
2014
(199)
(499)
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
La muestra de prestadores con menos de 2.500 suscriptores presenta indicadores de
rentabilidad negativos, con un EBITDA de -$748 millones en 2012 y -$306 millones en 2014, una
rentabilidad del patrimonio que pasa del -6% en 2012 a -3% en 2014. El cálculo del EVA para el
2012 presenta un valor de -$499 millones y en 2014 de -$199 millones. Este grupo compuesto
por las empresas más pequeñas refuerza los problemas de rentabilidad del sector.
74
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
2.1.2.2.
Razones de Endeudamiento
Gráfico 31. Endeudamiento %
56%
24%
2012
2014
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
La muestra de menores de 2.500 presenta en un nivel de endeudamiento elevado es decir con
endeudamientos totales superiores al 50%, esto debido a que entre 2012 y 2014 se incrementó
el endeudamiento total en 32%. En este sentido los problemas de rentabilidad, que se observan
en indicadores como el EBITDA, trae consigo problemas de liquidez que son solventados con
incremento en el Endeudamiento, este proceso no es sostenible dado que endeudamientos
elevados incrementan el gasto financiero y repercuten nuevamente sobre la liquidez de estas
empresas.
2.2.
Aseo
A partir de la base de datos consolidada con información del SUI, suministrada por la CRA, se
calcularon los indicadores financieros para las empresas prestadoras del servicio de aseo. Para el
cálculo de los indicadores las empresas de la muestra se dividieron en dos grupos: prestadores
mayores (más de 2.500 suscriptores) y prestadores menores (menos de 2500 suscriptores), en el
caso de los primeros la muestra alcanza un total de 53 empresas y para los prestadores menores
la muestra es de 115 empresas de las que se dispuso de información. En el Anexo 2 se presenta
la relación de las empresas consideradas. A continuación se presentan algunos de los
principales indicadores.
En primer lugar se analizan los indicadores de actividad o eficiencia, entre los que se incluyen la
evolución de los ingresos, el margen operacional, el EBITDA y el margen del EBITDA.
En el período de análisis se observa cómo a nivel de ingresos operacionales, los prestadores
mayores del servicio de aseo analizados en la muestra (53 empresas) registraron un
decrecimiento del 3% en términos constantes entre los años 2012 y 2014, el cual muestra un
comportamiento estable de la actividad de los prestadores en la medida que los componentes
75
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
de las tarifas se actualizan anualmente con factores asociados al índice de precios al
consumidor, índice de precios al productor y salario mínimo.
Por su parte, los prestadores menores considerados en la muestra (115 empresas) presentan un
incremento del 30% en los ingresos operacionales, lo que es realmente significativo y llama la
atención porque esta variación no se explica por incrementos de tarifas y por lo tanto podría
tener un sustento en mayores niveles de recaudo o incremento de coberturas del servicio,
considerando la inflación del periodo, presentaron un crecimiento importante en términos
constantes.
En cuanto a los márgenes operacionales, para los prestadores mayores se puede observar como
entre 2012 y 2014 este indicador se redujo del 5% al 4%, lo cual se puede concluir que es
consistente con la reducción de los ingresos y por consiguiente puede afirmarse que el
comportamiento de los costos también fue estable durante el período de análisis. Por otro lado,
en el caso del grupo de empresas de prestadores menores, se observa cómo se incrementa el
margen operacional en consecuencia directa de los mayores ingresos percibidos en 2014 con
respecto a 2012. No obstante, debe resaltarse que el margen operacional fue negativo para
estos prestadores en los dos períodos analizados.
Esta misma tendencia se refleja en el indicador de EBITDA, el cual mejoró para los prestadores
menores y también para los mayores a pesar de la reducción de ingresos operacionales indicada
anteriormente. En relación con el margen EBITDA se observa estabilidad en el indicador para el
caso del grupo de prestadores mayores y una mejoría para los prestadores menores para
quienes este indicador dejó de ser negativo entre los años 2012 y 2014.
En relación con el índice de liquidez se observa como para los prestadores mayores este
indicador presentó un deterioro, pasando de 188% a 129% entre 2012 y 2014, es decir, se refleja
un mayor crecimiento del pasivo en relación con el activo corriente, sin embargo este resultado
todavía indica una posición financiera sólida en la medida que el pasivo puede ser cubierto con
la realización del activo corriente. Para los prestadores menores, el indicador de liquidez
presentó una mejoría significativa en el período de análisis, pasando de 82% a 264%.
Con respecto al endeudamiento, en efecto el indicador muestra un incremento para el grupo de
prestadores mayores alcanzando un 60% en el año 2014 (se ubicaba en 52% en el año 2012),
confirmando el incremento de los pasivos en relación con los activos totales como se reflejaba
en el indicador de liquidez. Para los prestadores menores, al igual que se indicó anteriormente
para el caso de la razón corriente, el nivel de endeudamiento mostró una disminución del 23% al
18% entre 2012 y 2014 lo cual muestra una disminución en los pasivos de este tipo de empresas.
Finalmente se analizan los indicadores de rendimiento o rentabilidad. En el caso de la
rentabilidad del activo para los grandes prestadores, se observa una mejora del indicador entre
76
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
2012 y 2014 del 4% al 7% respectivamente, no obstante esta tendencia se explica por el
incremento que tuvo la utilidad neta (tendencia contraria a la utilidad operacional que se
redujo). En todo caso, llama la atención que el activo si bien mejoró su rentabilidad, el nivel de
rendimiento que logran en promedio las empresas de la muestra es inferior al costo promedio
ponderado de capital (WACC) con el cual se calculan los valores techo de las tarifas que aplican.
En relación con el indicador de rentabilidad del patrimonio, también se observa una mejoría
entre 2012 y 2014 al pasar del 3% al 16%, sin embargo se debe tener en cuenta que este
resultado se explica en buena medida por la disminución que registró el valor del patrimonio en
el mismo período (que pasó de 691 mil millones de pesos a 544 mil millones de pesos en los
años analizados).
Para los prestadores menores (promedio ponderado por ingresos operacionales), la utilidad
neta disminuyó en un 13% entre 2012 y 2014, por lo que es necesario precisar que este
indicador recoge otros ingresos y gastos de las empresas y que no necesariamente se relacionan
con la prestación del servicio. Los indicadores de rentabilidad del activo y patrimonio para el
periodo analizado presentan un decrecimiento de la rentabilidad del activo del 3%, al pasar de
0% en 2012 a -3% en 2014, por su parte, la rentabilidad del patrimonio presenta un incremento
del 3%, al pasar del 6% en 2012 a 9% en 2014.
A continuación se representan gráficamente algunos de los indicadores financieros considerados
para los años 2012 y 2014.
2.2.1. Ebitda
Gráfico 32. Utilidad Ebitda
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
77
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
2.2.2. Endeudamiento
Gráfico 33. Endeudamiento
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
2.2.3. Liquidez
Gráfico 34. Liquidez
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
78
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
2.2.4. Margen Ebitda
Gráfico 35. Margen Ebitda
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
2.2.5. Margen operacional
Gráfico 36. Margen Operacional
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
79
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
2.2.6. Coeficiente operacional
Gráfico 37. Coeficiente Operacional
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
2.2.7. Margen Neto
Gráfico 38. Margen Neto
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
80
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
2.2.8. Rentabilidad del Activo
Gráfico 39. Rentabilidad del activo
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
2.2.9. Rentabilidad del patrimonio
Gráfico 40. Rentabilidad del patrimonio
Fuente: Elaboración propia a partir de información SUI
81
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
3. Conclusiones y Recomendaciones
3.1.
Acueducto y Alcantarillado
A partir del análisis de las resoluciones de carácter particular, y en especial de los documentos
de trabajo, se puede concluir la persistencia de dificultades por parte de los prestadores para
realizar los reportes al SUI, lo que ocasiona el advenimiento de asimetrías de información en las
solicitudes para el inicio de algún tipo de trámite ante la Comisión, las cuales son visibilizadas en
las verificaciones técnicas. Así mismo se adicionan las falencias que presentan las empresas para
responder, técnica y administrativamente los requerimientos de información que solicita la
Comisión en el desarrollo de la verificación de las solicitudes.
Lo anterior comprende una problemática que trasciende más allá de lo particular, puesto que la
consolidación de la base de datos del SUI puede no estar ajustada a la verdadera realidad
financiera, operativa y comercial de las empresas. Lo que disminuye los niveles de confianza del
SUI como herramienta para la toma de decisiones por parte de la Comisión.
Los indicadores propuestos para realizar el análisis se calcularon con la muestra y la información
disponible del PUC. Como bien se ha evidenciado a lo largo del informe, el PUC tiene deficiencias
en cuanto a la información disponible, en particular, se considera importante que la CRA
establezca mecanismos para propender porque la información consignada en el PUC sea
concordante con la información que los prestadores registran en los estudios de costos 22. De
esta manera, la verificación que la CRA hace de solicitudes particulares puede enfocarse en
aspectos de fondo y darles trámite sin tener las dilaciones correspondientes a la solicitud de la
actualización de la información reportada en el PUC en concordancia con aquella reportada en
los estudios de costos.
3.2.
Aseo
Respecto de la revisión de las solicitudes particulares de modificación de los costos establecidos
para la remuneración de cada uno de los componentes, es pertinente indicar, que éstos
suponen trámites administrativos para dar respuesta a ellos, y que con la implementación del
nuevo marco tarifario se han recogido algunos de los temas por los que se ha solicitado a la
Comisión la revisión de particularidades, ahora bien, no obstante lo anterior, se estima
conveniente sugerir a la Comisión que considere las siguientes recomendaciones:
22
En línea con esta problemática, la Resolución CRA 688 de 2014
82
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
-
-
-
-
-
-
Con el fin de evitar desgastes administrativos, se recomienda al regulador que cuando
sea reiterativa la recepción de solicitudes de modificación particular por parte de los
prestadores sobre un componente del servicio, a partir de la identificación de
comportamientos generales que requieran ser regulados se evalúe la necesidad de
efectuar un ajuste tarifario general, en lugar de atender constantemente solicitudes
individuales.
Revisar la situación financiera actual de las empresas, toda vez que los resultados de la
base de datos desarrollada muestran que las empresas en el periodo objeto de revisión,
no han logrado aumentar los ingresos operacionales en todos los casos y la utilidad
operacional ha disminuido, lo que genera preocupación, si se espera que las empresas
presten el servicio de manera eficiente.
Con respecto a los elementos a reconocer dentro de los componentes tarifarios, se
estima conveniente revisar la inclusión de todos los impuestos, tributos, estampillas,
toda vez que éstos afectan la realidad financiera de las empresas, así mismo, con
respecto al componente de comercialización, se estima conveniente considerar el
reconocimiento de algunos gastos administrativos.
Considerando que las solicitudes de modificación de costos realizadas de forma
particular por las empresas, deben no solamente tener justificados los argumentos por
los que se presenta la solicitud, sino también demostrar que el no reconocimiento de
unos costos eficientes les genera inestabilidad financiera que pone en peligro la
prestación eficiente del servicio, se sugiere a la comisión que defina claramente la
metodología que deben seguir las empresas para poder presentar los argumentos sobre
la inestabilidad financiera, es decir, cómo y qué componentes debe considerar el flujo
de caja que deben presentar junto con la solicitud.
Más de la mitad de los prestadores del servicio de aseo considerados en el análisis de
nivel de riesgo 2012 y 2014 mostraron un nivel de desempeño inferior o nivel de riesgo
agregado alto (Riesgo III) en las dos vigencias. Esta situación requiere de especial
atención, toda vez que un mal desempeño por períodos consecutivos puede ser un
indicador de problemas sectoriales que podrían eventualmente desencadenar
situaciones de envergadura nacional. Se recomienda adelantar estudios específicos en
este sentido, para determinar más allá de los indicadores ya establecidos, cuáles son las
situaciones que están enfrentando los prestadores del servicio y establecer estrategias
generales para afrontar dichas circunstancias y para evitar situaciones adversas en el
futuro.
La oportunidad y calidad de los reportes de información al Sistema Único de
Información – SUI, continúa siendo una limitante importante para la evaluación del
desempeño y evolución sectorial. Esta afirmación es corroborada por la SSPD en sus
informes sectoriales y en la publicación de indicadores que presenta en su página Web.
Es importante por lo tanto, definir estrategias encaminadas a mejorar la gestión de la
información, de tal forma que sea posible contar con los insumos suficientes para la
83
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
toma de decisiones de política y regulación con la oportunidad y pertinencia que
demanda la evolución en la prestación del servicio.
84
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Anexo 1. Caracterización de la muestra de prestadores de los
servicios
La muestra de prestadores utilizada para realizar el análisis de sostenibilidad financiera y de
dinámica y evolución del sector en el período de análisis, corresponde a la muestra utilizada en
los informes sectoriales de acueducto, alcantarillado y aseo para grandes prestadores 23 y para
pequeños prestadores 24 de la vigencia 2012, elaborados por la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios. Lo anterior permitió contar con información del año base (2012)
previamente revisada y depurada para los prestadores de la muestra, que facilitó la
construcción de las variables para el resto del período de análisis.
Según lo que se explica en los informes mencionados anteriormente, "el diseño estadístico de la
muestra empleada se basó en una operación estadística de investigación por muestreo
probabilístico estratificado". La unidad de observación, análisis y muestreo corresponde a los
prestadores activos (con RUPS habilitado) durante el período enero a diciembre de 2012
diferenciados por tamaño (prestadores de más de 2.500 suscriptores y prestadores con hasta
2.500 suscriptores). La construcción del marco muestral partió del hecho de que cada prestador
se diferenciara en cada uno de los servicios que presta para evitar traslapes, es decir, un
prestador que preste acueducto y alcantarillado, para motivos estadísticos será dos unidades
distintas. El marco muestral está constituido entonces por la lista de todos los prestadores de
acueducto, alcantarillado y aseo, diferenciados por servicio y tamaño en término del número de
suscriptores. Con base en estos criterios se obtuvo la siguiente cantidad de prestadores por
servicio y tamaño:
Cuadro 8. Número de prestadores del marco muestral por servicio
Número de
Servicio
prestadores
Acueducto
237
Alcantarillado
204
Aseo
306
Fuente: Tomado del informe sectorial para grandes prestadores 25
Así mismo, los informes indican que el tipo de muestra es probabilística, es decir que cada uno
de los prestadores asociado a cada lista tiene una probabilidad conocida y superior a cero de ser
23
Informe Sectorial de los Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo – 2012. Grandes
prestadores: empresas de más de 2.500 suscriptores. 2013. SSPD.
24
Informe Sectorial de los Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo – 2012. Pequeños
prestadores: empresas con hasta 2.500 suscriptores. 2013. SSPD
25
Informe Sectorial de los Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo – 2012. Grandes
prestadores: empresas de más de 2.500 suscriptores. 2013. SSPD. Páginas 12 y 111.
85
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
seleccionado. Adicionalmente, la muestra es estratificada, lo cual significa que para cada marco
muestral los prestadores se clasificaron en dos grupos:
1. El primer grupo lo constituyen aquellos prestadores de inclusión forzosa (la probabilidad
de ser escogidos es igual a 1) y corresponden a aquellos que prestan el servicio en las
capitales de departamento, siempre y cuando tengan información disponible en el SUI
en el período de análisis.
2. El segundo grupo está constituido por los prestadores seleccionados por muestreo PiPT
(esquema aleatorio proporcional al tamaño) utilizando como variable auxiliar o de
proporcionalidad el total facturado en pesos y usando el esquema de selección de
Sunter, para lo cual se toma como variable guía el número de suscriptores del prestador
para determinar los tamaños de cada muestra.
El cálculo de tamaño de muestra se realizó mediante simulación, tomando como referencia la
variable de proporcionalidad; con esta información se calcularon las probabilidades de inclusión
para cada prestador, y posteriormente se estimó el número de suscriptores total para cada
estrato, de tal forma que en cada estrato los coeficientes de variación estimados (CVE) fueran
inferiores al 5%. De esta forma se obtuvieron los siguientes tamaños de muestra:
Cuadro 9. Tamaño de muestra por servicio para grandes prestadores (más de 2.500
suscriptores)
Total muestra
Servicio
prestadores
Acueducto
y
61
Alcantarillado
Aseo
66
Fuente: Información consolidada a partir de los archivos de base de datos de la muestra
En el caso de los prestadores que atienden menos de 2.500 suscriptores, la unidad de
observación, análisis y muestreo corresponde a los prestadores activos (prestador con RUPS
habilitado) durante el periodo enero a diciembre de 2012, que han cargado al Sistema Único de
Información – SUI, los reportes del tópico financiero y en al menos en dos de los tópicos
comercial, tarifario y técnico.
En este caso, de acuerdo con lo que se explica en el informe sectorial 26, el marco muestral está
constituido por la lista de todos los prestadores de acueducto, alcantarillado y aseo,
26
Informe Sectorial de los Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo – 2012. Pequeños
prestadores: empresas con hasta 2.500 suscriptores. 2013. SSPD. Página 2.
86
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
diferenciados por servicio. Con base en estos criterios se obtuvo la siguiente cantidad de
prestadores por servicio:
Cuadro 10. Tamaño de muestra por servicio para pequeños prestadores (hasta 2.500
suscriptores)
Total muestra
Servicio
prestadores
Acueducto
y
109
Alcantarillado
Aseo
130
Fuente: Información consolidada a partir de los archivos de base de datos de la muestra
Tomando como referencia la población proyectada por el DANE en el censo 2005 para el año
base 2012, a continuación se presenta el porcentaje de la población cubierta por la muestra que
se utilizó para el análisis.
Cuadro 11. Porcentaje de población cubierta de la muestra (año base) 27
Población
Servicio
%
Año base 2012
Acueducto y Alcantarillado
30.101.077
mayor 2.500
Acueducto y Alcantarillado
1.458.132
menor 2.500
Total muestra AA
31.559.209
68%
Aseo mayor 2.500
27.986.436
Aseo menor 2.500
1.387.460
Total muestra Aseo
29.373.896
63%
Población proyectada 2012
46.581.823
Fuente: Elaboración propia a partir de la proyección de población del Censo 2005 – DANE y la
base de datos de la muestra
En lo que respecta a la inclusión de los prestadores con resoluciones particulares de los años
2011 y 2012 (correspondientes a modificación de CCS) y de los años 2013 a 2015, objeto de
análisis del presente estudio, en la muestra se encuentran incluidos el 67% de prestadores con
resoluciones particulares. En la siguiente tabla se presenta el porcentaje de inclusión por motivo
de la resolución.
27
Para el caso de los prestadores de acueducto y alcantarillado que prestan el servicio en varios
municipios, se tuvo en cuenta la población proyectada para cada uno de estos municipios.
87
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Cuadro 12. Inclusión de presentadores con resoluciones particulares
Número de
prestadores
Número de
prestadores
incluidos en la
muestra
% prestadores
incluidos en la
muestra
Autorización cláusulas excepcionales en un
contrato
1
1
100%
Concepto favorabilidad para toma de posesión
SSPD
3
3
100%
Costo de venta de agua en bloque
1
1
100%
Declaratoria de mercado regional
1
1
100%
Estimación residuos sólidos Res 405 de 2006
2
1
50%
Facturación conjunta
9
6
67%
Incorporación de costo de tratamiento de aguas
residuales
9
6
67%
Modificación CCS - Aseo
5
4
80%
Modificación CDT - Aseo
2
1
50%
Modificación de costos AA
5
2
40%
Modificación del costo de tramo excedente Aseo 28
1
0
0%
Opción tarifaria prepago para AA
1
1
100%
Solicitud de análisis de valoración de activos Res CRA 287
5
3
60%
Total general
45
30
67%
Motivo resolución particular
Fuente: Elaboración propia
28
La empresa en este caso es el relleno sanitario Interaseo del Valle ESP.
88
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
Anexo 2. Muestra Empresas
Muestra de empresas mayores
ID
EMPRESA
82 SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P.
111 EMPRESAS VARIAS DE MEDELLIN E.S. P.
626 EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO S.A. E.S.P.
722 ACUASAN E.I.C.E E.S.P
806 BIOAGRICOLA DEL LLANO S.A EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS
1164 EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE PITALITO E.S.P.
1211 EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE LA PLATA HUILA E.S.P.
1770 CARTAGUE?A DE ASEO TOTAL E.S.P
1780 EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE CHAPARRAL E.S.P.
1845 SERVICIOS GENERALES EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE CARACTER PRIVADO S.A. E.S.P.
1876 EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO DE PASTO S.A. E.S.P.
2043 ENVIASEO E.S.P.
2044 INTERASEO S.A E.S.P
2154 EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS E.S.P. DE VILLETA
2173 SERVIASEO ITAGUI S.A.E.S.P.
2263 CARA LIMPIA S.A.S E.S.P.
2372 EMPRESA DE ASEO DE BUCARAMANGA S.A. E.S.P.
2614 CIUDAD LIMPIA BOGOTA S.A. E.S.P.
2636 REDIBA S.A ES.P
2866 ASEO URBANO S.A.S. E.S.P.
2895 PROACTIVA ORIENTE S.A. E.S.P.
2911 INTERASEO DE LA FRONTERA S.A E.S.P
2954 ASEO DEL NORTE S.A. E.S.P.
3213 MISION AMBIENTAL S.A. E.S.P.
2202 EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE CAJICA S.A. E.S.P.
3247 EMPRESA MULTIPROPOSITO DE CALARCA S.A. E.S.P.
3280 AGUAS NACIONALES EPM S.A E.S.P.
3304 SERVIASEO S.A. E.S.P.
3383 SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P.
3391 ASEO GENERAL SOCIEDAD ANONIMA EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS
20108 LIMPIEZA Y SERVICIOS PUBLICOS S.A. E.S.P.
20145 REGIONAL DE ASEO S.A. E.S.P.
20286 BUENAVENTURA MEDIO AMBIENTE S.A. E.S.P.
20300 CAFEASEO DEL QUINDIO S.A E.S.P
20318 ASEO ESPECIAL SOLEDAD S.A. E.S.P.
20579 OCCIDENTE LIMPIO S.A. E.S.P.
20593 PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A. E.S.P.
89
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
ID
EMPRESA
20682 ASEO URBANO DE LA COSTA S.A. E.S.P
21670 ATESA DE OCCIDENTE S.A E.S.P.
21767 EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIAIROS DEL MUNICIPIO DE CISNEROS S.A. E.S.P.
21785 SERVIGENERALES CIUDAD DE TUNJA S.A. E.S.P.
22333 EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO DE CALI S.A E. S. P.
22341 PROMOAMBIENTAL VALLE S.A. ESP
22403 SEACOR S.A. E.S.P.
23303 EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE COLOMBIA S.A. E.S.P.
23311 NEPSA DEL QUINDIO EMPRESA REGIONAL DE SERVICIOS PUBLICOS S.A. ESP
23365 PROMOAMBIENTAL CALI S.A. E.S.P.
23450 SERVIASEO LA TEBAIDA S.A. E.S.P.
25659 SERVIASEO POPAYAN S.A. E.S.P.
Muestra Empresas Menores
EMPRESA
ID
6 EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE SOATA
167 OFICINA DE SERVICIOS PUBLICOS DE ACUEDUCTO ALCANTARILLADO Y ASEO DEL MUNICIPIO DE CHIPAQUE
169 EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL MUNICIPIO DE CHOACHI
204 MUNICIPIO DE TAUSA
290 EMPRESAS PUBLICAS DE MARSELLA E.S.P.
400 OFICINA DE SERVICIOS PUBLICOS CHAGUANI
565 MUNICIPIO DE CAMPAMENTO ANTIOQUIA
661 OFICINA DE SERVICIOS PUBLICOS DE GACHALA
662 OFICINA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DEL MUNICIPIO DE UBATE
679 EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE LA VEGA ESP
OFICINA DE SERVICIOS PUBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO URBANO DEL MUNICIPIIO DE
688 GUACHETA
705 OFICINA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE VILLAGOMEZ
824 UNIDAD ADMINISTRADORA DE LOS SERVICOS PUBLICOS DE SURATA
EMPRESA MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO
858 EN LA CABECERA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE ARATOCA
OFICINA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL
897 MUNICIPIO DE CACHIPAY
SECRETARIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL
988 MUNICIPIO DE BOJACÁ
1009 JUNTA MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO DE GUAYABETAL
1034 JUNTA MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO DE PAUNA
1109 UNIDAD DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DEL MUNICIPIO DE TIPACOQUE
1117 UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DEL MUNICIPIO DE MUZO
90
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
EMPRESA
ID
1198 OFICINA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL MUNICIPIO DE MANTA
1228 JUNTA DE SERVICIOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO DE CHOCONTA
1235 UNIDAD MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO DE PAIME
1434 EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE AGUA POTABLE , ALCANTARILLADO Y ASEO DEL MUNIIPIO DE COPER
1528 OFICINA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DEL MUNICIPIO DE MACHETA
1652 EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL MUNICIPIO DE CERRITO
1684 JUNTA DIRECTIVA DE SERVICIOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO CARMEN DE CARUPA
1779 JUNTA MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO DE SATIVANORTE
1863 EMPRESAS PÚBLICAS MUNICIPALES DE CONCORDIA E.S.P.
1970 OFICINA DE SERVICIOS PUBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL MUNICIPIO DE NEMOCON
2084 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE CAROLINA DEL PRINCIPE
2153 JUNTA DE SERVICIOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE SASAIMA
2417 UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DEL MUNICIPIO DE QUEBRADANEGRA
2434 EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE PARATEBUENO E.S.P.
2445 OFICINA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICIILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE SUPATA
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y RECOLECCION DE BASURAS DE
2448 CAMPOHERMOSO
2486 UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DE TOCA
2510 UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE SAN PABLO DE BORBUR
2527 OFICINA DE SERVICIOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO DE UBAQUE
2553 SECRETARIA DE PLANEACION, OBRAS PUBLICAS Y SERVICIOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO DE TIBACUY
2593 UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO DE ZETAQUIRA
2601 UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DE GAMBITA
2907 UNIDAD MUNICIPAL DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE AAA DE SUTATENZA
2909 UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DEL MUNICIPIO DE IZA
UNIDAD MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL MUNICIPIO DE
2943 SAN EDUARDO
4930 UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DEL MUNCIPIO DE TUTA
20002 UNIDAD DE SERVICIOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE ENTRERRIOS
20074 UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO DE COMBITA
20097 SECRETARIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE FOMEQUE
20217 ALCALDIA MUNICIPAL DE CARURU - VAUPES
20435 UNIDAD DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DEL MUNICIPIO DE LA UVITA
OFICINA MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS PARA LA PRESTACION DE LOS SERVICOS DE ACUEDUCTO,
20476 ALCANTARILLADO Y ASEO DEL MUNICIPIO DE VILLAPINZON
20492 UNIDAD MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE TUNUNGUA
20526 SOCIEDAD DE ACUEDUCTOS, ALCANTARILLADOS Y ASEO DEL HUILA - AGUAS DEL HUILA S.A. E.S.P.
20538 UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS HATO SANTANDER
91
Informe sobre la Sostenibilidad del Sector
ID
EMPRESA
20486 ADMINISTRACION PUBLICA COOPERATIVA EMPRESA SOLIDARIA DE SERVICIOS PUBLICOS DE GUAYATA
21020 UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO
21285 OFICINA DE SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPIO DE BOAVITA
21353 ALCALDIA MUNICIPAL ALPUJARRA TOLIMA
92
Contrato Nº 089-2015
Estudio sobre impacto de la regulación vigente en la prestación de los
servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en la
sostenibilidad, viabilidad y dinámica del sector durante el período 20122014.
Informe 2: Viabilidad del Sector
Bogotá D. C., 28 de diciembre de 2015
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Tabla de Contenido
Introducción .................................................................................................................5
1. Análisis de las políticas públicas establecidas por el Gobierno Nacional en el sector
de Agua Potable y Saneamiento Básico.........................................................................6
1.1. Fuentes de financiación del sector y costos de la universalidad de la prestación de los
servicios ............................................................................................................................... 6
1.1.1.
Fuentes de financiación del sector .......................................................................... 6
1.1.2.
Costos de universalidad de la prestación de los servicios ..................................... 16
1.2. Política de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento .................................. 17
1.2.1.
Descripción de la política ....................................................................................... 17
1.2.2.
Análisis de la política de Planes Departamentales de Agua .................................. 22
1.3. Esquema de subsidios a la demanda y a la oferta del sector de agua potable y
saneamiento básico ........................................................................................................... 28
1.3.1.
Descripción del esquema de subsidios .................................................................. 28
1.3.2.
Análisis del balance del esquema de subsidios a la demanda y subsidios a la oferta
en el sector ............................................................................................................................ 30
1.4. Programa Conéctate al Agua – Subsidio de conexiones intradomiciliarias para
inmuebles de los estratos 1 y2 ........................................................................................... 37
1.4.1.
Descripción del programa ..................................................................................... 37
1.4.2.
Avance en la implementación del programa......................................................... 39
1.5. Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico en la zona rural . 42
1.5.1.
Descripción de la política ....................................................................................... 42
1.5.2.
Avance en la implementación de la política .......................................................... 43
1.6. Certificación de municipios del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico ........ 46
1.6.1.
Descripción del esquema....................................................................................... 46
1.6.2.
Análisis de la implementación del esquema ......................................................... 47
1.7. Política ambiental para la gestión integral de residuos sólidos ................................ 49
1.7.1.
Intención Regulatoria ............................................................................................ 49
1.7.2.
Reglamentación del Servicio Público de Aseo ....................................................... 51
1.7.3.
Análisis de la Política ............................................................................................. 55
1.7.4.
Decisiones Estratégicas en el Sector Aseo............................................................. 64
1.8. Asociaciones Público Privadas - APP........................................................................ 67
2. Análisis de la política tributaria en el sector de Agua Potable y Saneamiento
Básico ......................................................................................................................... 71
2.1.
2.2.
3.
Acueducto y Alcantarillado ..................................................................................... 71
Aseo ....................................................................................................................... 78
Conclusiones y Recomendaciones ........................................................................ 88
3.1.
3.2.
Acueducto y Alcantarillado ..................................................................................... 88
Aseo ....................................................................................................................... 90
2
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Bibliografía ................................................................................................................. 93
Anexo 1– Supuestos utilizados para la proyección del esquema actual de subsidios
para agua potable y saneamiento básico .................................................................... 94
1.1.
1.2.
Subsidios a la Demanda .......................................................................................... 94
Subsidios a la Oferta ............................................................................................... 99
Lista de Tablas
Tabla 1. Costos componente facturación y recaudo ..................................................................... 81
Tabla 2. Costos componente Barrido y limpieza ........................................................................... 81
Tabla 3. Costos componente Transporte y recolección ................................................................ 82
Tabla 4. Costos componente Transporte tramo excedente .......................................................... 83
Tabla 5. Costos componente Tratamiento y disposición final ...................................................... 84
Lista de Cuadros
Cuadro 1. Destinación de los recursos SGP 2008 – 2014 (millones de pesos) ................................ 9
Cuadro 2. Operaciones de Crédito Externo ................................................................................... 15
Cuadro 3. Metas Documento Colombia Visión 2019 y Conpes 3810 de 2014 .............................. 16
Cuadro 4. Necesidades de Inversión en el Sector de APSB Acumulada 2014 - 2024 (en millones
de pesos) ............................................................................................................................... 17
Cuadro 5. Gasto en APSB y participación en el gasto total de inversión, 2004-2008 vs 2009-2013
............................................................................................................................................... 23
Cuadro 6. Ejecución de recursos del SGP comprometido en PDA y girados al FIA ....................... 26
Cuadro 7. Balance de Subsidios y Contribuciones APSB (en millones de pesos) .......................... 32
Cuadro 8. Municipios clasificados según déficit ............................................................................ 33
Cuadro 9. Proyección de fuentes disponibles en el sector (en millones de pesos) ...................... 34
Cuadro 10. Balance el Sector en APSB (en millones de pesos) ..................................................... 35
Cuadro 11. Balance el Sector en APSB – Municipios Deficitarios (en millones de pesos) ............ 36
Cuadro 12.Regionalización de la Disposición Final de Residuos Sólidos ....................................... 57
Cuadro 13. Producción de residuos por suscriptor – Estrato 4, año 2014 .................................... 61
Cuadro 14. Solicitudes aprobadas 2012-2015 por la ANLA ........................................................... 74
Cuadro 15. Cantidad empresas de la muestra .............................................................................. 79
Lista de Gráficos
Gráfico 1. Destinación de recursos del SGP de APSB municipal y departamental por rubro (20082014) en millones de pesos ..................................................................................................... 8
Gráfico 2. Asignación de Recursos de la Nación en el Sector APSB (millones de pesos) .............. 11
3
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Gráfico 3. Aplicación de tarifas calculadas con la metodología definida por la CRA .................... 13
Gráfico 4. Aportes de la Nación y contrapartida local en proyectos viabilizados en el MVCT...... 23
Gráfico 5. Distribución del recaudo del FIA por fuentes de recursos (a diciembre de 2014) ....... 24
Gráfico 6. Ejecución del programa Conéctate al Agua .................................................................. 40
Gráfico 7. Cobertura del Servicio de Recolección de Residuos ..................................................... 56
Gráfico 8. Variación 2012-2014 de las tributaciones de prestadores de más de 2.500 usuarios . 77
Gráfico 9. Variación 2012-2014 de los impuestos de prestadores mayores de 2.500 .................. 78
4
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Introducción
En el presente documento, correspondiente al Informe 2 de la consultoría "Estudio sobre
impacto de la regulación vigente en la prestación de los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y aseo", se presenta la descripción y análisis de las políticas públicas establecidas
por el Gobierno Nacional en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, tendientes a
aumentar la cobertura y a mejorar la calidad en la prestación de los servicios públicos de
acueducto, alcantarillado y aseo. De tal forma, se presenta para cada una de las políticas
establecidas por el Gobierno Nacional, una breve descripción de los objetivos y principales
aspectos de cada política y posteriormente se presenta el avance y análisis en la
implementación de las mismas. Así mismo, se presenta el análisis de la política tributaria en
relación con el sector.
5
Informe sobre la Viabilidad del Sector
1. Análisis de las políticas públicas establecidas por el Gobierno
Nacional en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico
1.1.
Fuentes de financiación del sector y costos de la universalidad de
la prestación de los servicios
1.1.1. Fuentes de financiación del sector
Teniendo en cuenta la financiación histórica del sector de agua potable y saneamiento básico,
las principales fuentes de financiación son las siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
Sistema General de Participaciones con destinación específica para el sector de agua
potable y saneamiento básico
Recursos del Sistema General de Regalías
Recursos de la Nación – PGN
Recursos de las autoridades ambientales (Tasas Retributivas)
Recursos provenientes de las tarifas de los prestadores de servicios públicos cobradas a
los usuarios
Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, antes Fondo Nacional de
Calamidades
Fondo de Adaptación al Cambio Climático
Banca Multilateral
Las transferencias de la Nación a los municipios con destinación específica para agua potable y
saneamiento básico dentro del Sistema General de Participaciones, corresponden
aproximadamente el 50% de los aportes del Estado. La otra mitad está representada en las
siguientes fuentes: aportes del Gobierno Nacional Central, a través de los programas sectoriales
del Ministerio del ramo, actualmente el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; las regalías
que reciben los municipios y los departamentos por la explotación de recursos naturales, de las
cuales una parte debe destinarse por Ley a inversiones en agua potable y saneamiento básico; y
aportes de las Corporaciones Autónomas Regionales, que reciben recursos de tasas ambientales
y pueden invertir en infraestructura de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
Por otra parte, de acuerdo con lo definido en el Conpes 3810 de 2014, se contempla la gestión
de recursos de entidades del nivel nacional, específicamente del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, Ministerio de Salud y de Protección Social y otras entidades, para la ampliación
de cobertura de agua potable y saneamiento básico en la zona rural.
6
Informe sobre la Viabilidad del Sector
1.1.1.1. Descripción de las principales fuentes de financiación del sector
•
Sistema General de Participaciones con destinación específica para el sector de Agua
Potable y Saneamiento Básico – SGP APSB
La Ley 715 de 2001 (que derogó a la Ley 60 de 1993), determinó hasta el año 2007 la
distribución de los recursos que el Gobierno Nacional debe transferir a las entidades
territoriales, parte de los cuales se asigna de forma directa al sector de Agua Potable y
Saneamiento Básico. Bajo este régimen los recursos del SGP de APSB se asignaban dentro de la
participación de propósito general, con criterios que no tienen una relación directa con la
situación de los servicios en los municipios, como población y pobreza medida con el índice de
NBI. A partir la Ley 1176 de 2007, se establece una bolsa independiente para APSB como el 5.4%
del total del SGP y su distribución obedece a criterios sectoriales, en desarrollo del Acto
Legislativo 04 de 2007, que incluyó al sector de APSB entre los prioritarios del Sistema.
Los nuevos criterios de distribución establecidos en el artículo 7 de la Ley 1176 de 2007, fueron
aplicados a partir del Conpes Social 112 de febrero de 2008. Esta reforma significó un avance
tanto en la distribución de los recursos al introducir criterios sectoriales en dicha distribución,
como en establecer un esquema de incentivos. Los incentivos se encuentran tanto en la fórmula
de distribución en el criterio de eficiencia administrativa (que se refiere al reporte de
información, estudio de costos para la aplicación de las metodologías tarifarias e
implementación del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos), como en la introducción
de un proceso de certificación sectorial de los municipios, en el cual el no logro de dicha
certificación puede conducir a la reasignación de los recursos del SGP al correspondiente
departamento. Además, se asignó una participación de APSB a los departamentos para que
cofinanciaran proyectos con impacto regional.
El municipio debe destinar los recursos del SGP de APSB a la financiación de inversiones en
infraestructura y/o a cubrir parcial o totalmente los subsidios que se otorguen a los usuarios de
los servicios en estratos subsidiables, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994. El
Decreto 849 de 2002 especificaba los usos permitidos con los recursos de APSB 1. El municipio,
dentro de su proceso presupuestal, establece la distribución entre subsidios a la demanda
(recursos que son transferidos al prestador del servicio) y la ejecución de obras de
infraestructura (subsidios a la oferta).
El municipio puede contratar la ejecución de las inversiones directamente con los recursos
asignados a obras de infraestructura y entregar estas obras al prestador de los servicios bajo
1
En los Artículos 10 y 11 de la Ley 1176 de 2007 se establecen los usos permitidos con algunas
modificaciones.
7
Informe sobre la Viabilidad del Sector
alguna modalidad específica, o puede transferir los recursos al prestador para que éste ejecute
o contrate la ejecución de las inversiones.
Del total de los recursos disponibles del SGP correspondientes a la participación para agua
potable y saneamiento básico, se distribuye el 85% para los municipios y el 15% para los
departamentos y el distrito capital. En el caso de los departamentos, los recursos deben ser
destinados para cofinanciar proyectos en el marco del PDA 2.
Adicionalmente, de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico de
los municipios clasificados en categorías 2, 3, 4, 5 y 6, se debe destinar mínimo el 15% de los
mismos al cubrimiento de subsidios 3, salvo que se acrediten las condiciones previstas en los
artículos 23 y 24 del Decreto 1040 de 2012.
El uso histórico que ha tenido el SGP para agua potable y saneamiento básico, evidencia que en
promedio en los últimos años, se ha utilizado principalmente en inversión (62% del total de
recursos) y le siguen subsidios (28% del total de los recursos). (Gráfico 1 y Cuadro 1)
Gráfico 1. Destinación de recursos del SGP de APSB municipal y departamental por rubro
(2008-2014) en millones de pesos
Fuente: elaboración propia a partir del Formulario Único Territorial - FUT
2
3
Ley 1176 de 2007, artículo 6 y 10.
Ley 1176 de 2007, parágrafo dos, artículo 11.
8
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Cuadro 1. Destinación de los recursos SGP 2008 – 2014 (millones de pesos)
Destinación SGP 2008 2014
(millones de pesos)
%
Estudios
401.902
4%
Institucional
733.916
6%
Inversión
7.036.441
62%
Subsidios
3.166.713
28%
Rubro
Total
11.338.972
100%
Fuente: elaboración propia a partir del Formulario Único Territorial - FUT
Finalmente, en la Evaluación de Operaciones del SGP, se presentan las siguientes
recomendaciones frente al SGP APSB 4:
•
Necesidad de aumentar los recursos en el sector, teniendo en cuenta que los costos
diferenciales para la ejecución de obras y acciones en APSB varían según las regiones del
país. Esto dependerá de decisiones políticas y mejores costeos que determinen las
necesidades.
•
Los operadores tienen dificultades financieras debido a la irregularidad e insuficiencia de
los montos que reciben de los municipios por concepto del SGP-APSB para subsidios, con el
consiguiente riesgo en la sostenibilidad del servicio. Estos a su vez, tienen deficiencias de
gestión que se deben superar por medio de procesos de fortalecimiento.
•
Es prioritario garantizar que los prestadores dispongan efectivamente de los subsidios para
igualmente garantizar la sostenibilidad de los servicios. Una posible medida de ajuste del
mecanismo de transferencia del SGP sería facilitar la transferencia directa de recursos a los
prestadores para el cubrimiento específico de los subsidios. Los recursos restantes se
transferirían a la entidad territorial para su utilización de acuerdo con las necesidades de
inversión.
•
Recursos del Sistema General de Regalías
Mediante la Ley 141 de 1994, se creó el Fondo Nacional de Regalías con los ingresos
provenientes de las regalías no asignadas a los departamentos y a los municipios productores y
a los municipios portuarios de conformidad con lo establecido en esta Ley.
4
Evaluación de Operaciones del Sistema General de Participaciones – Informe Final. Econometría
Consultores. Septiembre de 2014.
9
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Según el artículo 361 de la Constitución Nacional, sus recursos se deben destinar a la promoción
de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales. Desde el año 2011, el FNR se encuentra en liquidación. Posteriormente mediante el
Acto Legislativo 05 de 2011, que modificó los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, se
da origen al Sistema General de Regalías, a través de la Ley 1530 del 2012, que permite que los
recursos se distribuyan en todos los departamentos del país a través del Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación - FCTI, Fondo de Desarrollo Regional - FDR y Fondo de Compensación
Regional - FCR. Adicionalmente se establece un ahorro a través del Fondo de Ahorro y
Estabilización - FAE y del Fondo de Ahorro Pensional Territorial - Fonpet.
Todos los recursos del SGR deben financiar proyectos de inversión presentados por las
entidades territoriales a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión - OCAD, quienes
son los encargados de definirlos, evaluarlos, viabilizarlos, priorizarlos, aprobarlos y designar el
ejecutor de los mismos. El OCAD aprueba estos presupuestos de manera bianual. Los
presupuestos globales por dos años son: 2011 y 2012; 2013 y 2014 y el nuevo proyecto de
presupuesto 2015 y 2016. Así mismo, por mandato Constitucional, se creó el Sistema de
Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación - SMSCE, administrado por el DNP. La
interventoría que se realice a los proyectos financiados con estos recursos, se ajustará a lo
dispuesto por el Estatuto Anticorrupción.
Este sistema surgió desde el año 2011, cuando se estableció que el 20% de las regalías se
transfieren de manera directa a Municipios y Departamentos productores y el resto se
distribuye para todo el país a través de cupos que tienen las entidades territoriales (Municipios y
Departamentos).
•
Recursos de la Nación
A continuación se presenta la asignación de los recursos de la nación en el período 2010 – 2014
al sector de agua potable y saneamiento básico para apoyar la financiación de inversiones.
(Gráfico 2)
10
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Gráfico 2. Asignación de Recursos de la Nación en el Sector APSB (millones de pesos)
Fuente: elaboración propia a partir de las ejecuciones presupuestales (definidas como
compromisos) reportadas en el SIIF para los años 2010 al 2013 y el presupuesto aprobado para
el 2014.
En los años 2012 y 2013 se presenta un incremento importante en la asignación de recursos
provenientes del presupuesto general de la nación, sin embargo, para el año 2014 se observa
una disminución de esta asignación.
•
Recursos de las Autoridades Ambientales (Tasas Retributivas)
El Decreto 2667 de 2012 reglamenta la tasa retributiva por utilización directa e indirecta del
agua como receptor de vertimientos puntuales. Esta reglamentación se expidió en desarrollo del
artículo 211 de la Ley 1450 de 2011, que estableció que la tasa se cobraría incluso por la
contaminación causada por encima de los límites permisibles, sin perjuicio de la imposición de
las medidas sancionatorias correspondientes. La tarifa mínima de la Tasa Retributiva está fijada
en la Resolución 372 de 1998, expedida por el entonces Ministerio de Medio Ambiente, en
donde adicionalmente se determina su forma de actualización.
Con relación a la destinación de la tasa retributiva por vertimientos puntuales, el artículo 211 de
la Ley 1450 de 2011, incorpora un parágrafo al artículo 42 de la Ley 99 de 1993 según el cual,
"Los recursos provenientes del recaudo de las tasas retributivas se destinarán a proyectos de
inversión en descontaminación y monitoreo de la calidad del recurso respectivo. Para cubrir los
gastos de implementación y monitoreo, la autoridad ambiental competente podrá utilizar hasta
el 10% de los recursos recaudados".
11
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Para garantizar la destinación específica de estos recursos y de conformidad con el artículo 46
de la Ley 99 de 1993, las autoridades ambientales deberán manejar dentro de su presupuesto
una cuenta especial o un fondo regional de descontaminación alimentado con estos recursos
con el fin de garantizar su inversión de conformidad con las normas mencionadas.
•
Recursos provenientes de las tarifas de los prestadores de servicios públicos cobradas a los
usuarios
La Ley 142 de 1994 delegó en las Comisiones de Regulación de los servicios públicos
domiciliarios la competencia constitucional de ejercer la regulación económica de los mismos.
En particular, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA es la
encargada de expedir las metodologías tarifarias de los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y aseo, que se cobran a los usuarios de los servicios.
Las metodologías tarifarias tienen una vigencia de por lo menos 5 años. La primera etapa de las
metodologías tarifarias de acueducto y alcantarillado expedidas por la CRA en 1995 5, se centró
en establecer una fórmula que obligó a los prestadores a organizar sus cuentas y establecer un
"costo de referencia" de prestación del servicio, con base en la información contable de gastos
de administración y operación de cada empresa, así como la presentación de un plan de
inversiones de expansión y un valor de reposición de activos, sobre la base de su "valor a
nuevo".
La segunda etapa se inició con las metodologías tarifarias expedidas en 2004 6, en las que el
costo de administración y el costo de operación se restringen con un parámetro de eficiencia,
que resulta de la estimación de un modelo de eficiencia comparativa con información de las
empresas existentes; se remuneraba el valor de los activos del sistema, así como el valor de los
planes de inversión en expansión, reposición y rehabilitación del mismo, necesarios para
garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y
alcantarillado. En este período se limitaron los activos a considerar para efecto del cálculo del
costo medio de inversión y los intervalos aplicables para la estimación de sus vidas útiles,
teniendo en cuenta su participación en los procesos necesarios para la prestación del servicio.
Recientemente la CRA mediante Resolución No. 688 de 2014, expidió la nueva metodología
tarifaria para los servicios de acueducto y alcantarillado, en la cuál se incluye un esquema de
calidad y descuentos que se basa en el establecimiento de indicadores de control y seguimiento
que abarcan las dimensiones de calidad en la gestión comercial y calidad técnica del servicio, las
cuales impactarán el cargo fijo y el cargo variable, respectivamente. Así mismo, con respecto al
cálculo del costo medio de inversión, se establecen criterios adicionales que permiten
5
6
Resoluciones CRA 08 y 09 de 1995.
Resolución CRA 287 de 2004.
12
Informe sobre la Viabilidad del Sector
profundizar las señales de eficiencia incorporadas en éste, a través de mecanismos que
permitan contar con información más confiable, y cuya verificación pueda ser realizada con
mayor facilidad 7.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que de acuerdo con las encuestas realizadas a los
prestadores de los servicios de acueducto y alcantarillado en el marco de la Evaluación
Institucional y de Resultados de los Planes Departamentales de Agua, contratada por el DNP, se
encontró que sólo el 62% de los prestadores reportaron aplicar tarifas calculadas con la
metodología tarifaria definida por la CRA, el 34% reportó que aplicaba una tarifa fija
independiente del consumo, y el 4% reportó no cobrar tarifas a los suscriptores del servicio. De
tal forma, preocupa el hecho que según lo reportado, el 38% de los prestadores no están
aplicando las metodologías tarifarias definidas por la CRA. (Gráfico 3)
Gráfico 3. Aplicación de tarifas calculadas con la metodología definida por la CRA
Fuente: elaboración propia a partir de información generada en el marco de la Evaluación
Institucional y de Resultados de los PDA.
Esta situación toma una mayor relevancia, si se tiene en cuenta que la muestra representativa
de municipios utilizada en la mencionada evaluación, se definió a partir de un subuniverso 8 de
7
Apartes tomados de la Revista No. 18, Marco tarifario de acueducto y alcantarillado para empresas con
más de 5.000 suscriptores, Resolución CRA 688 de 2014. Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico. Julio de 2014. Páginas 186 y 206.
8
El subuniverso definido se conformó por tres estratos: i) municipios vinculados al PDA de más de 1.000
habitantes en área urbana, población DANE a junio de 2015, ii) municipios no vinculados a PDA de más de
1.000 habitantes en área urbana, población DANE a junio de 2015, y iii) municipios vinculados al esquema
de bonos de agua. El tamaño del subuniverso era de 914 municipios.
13
Informe sobre la Viabilidad del Sector
los municipios del país, del cual se excluyeron un total de 188 municipios con una población
inferior a 1.000 habitantes donde es probable que la proporción de prestadores que no aplican
las metodologías sea mayor.
•
Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
El Fondo Nacional de Calamidades fue creado por el Decreto 1547 de 1984, modificado por el
Decreto Ley 919 de 1989 y posteriormente denominado como Fondo Nacional de Gestión de
Riesgo de Desastres por la Ley 1523 de 2012. El Fondo se creó con fines de interés público y
asistencia social con el propósito de atender las necesidades que se originen en situaciones de
desastre o de calamidad.
Dentro de sus principales objetivos están los de negociar, obtener, recaudar, administrar,
invertir, gestionar instrumentos de protección financiera y distribuir los recursos necesarios para
la implementación de la política de Gestión del Riesgo en donde están incluidos los procesos de
Conocimiento y Reducción del Riesgo y Manejo de Desastres.
De esta forma, y de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el
artículo 70 del Decreto 919 de 1989, el Fondo Nacional es un fideicomiso estatal de creación
legal constituido como patrimonio autónomo, administrado por la sociedad fiduciaria La
Previsora S.A. Por otra parte, la ordenación del gasto del Fondo y sus subcuentas están a cargo
del Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Durante el año 2014, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, a través del
Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, invirtió en el sector de agua potable y
saneamiento 9 aproximadamente $40.822 millones de pesos en acciones de preparación para la
respuesta en agua y saneamiento (perforación de pozos, plantas potabilizadoras, tanques de
almacenamiento, carrotanques, entre otros) y en recuperación de sistemas de abastecimiento
de agua potable (pozos, reservorios y jagüeyes).
•
Fondo de Adaptación al Cambio Climático
El Fondo de Adaptación al Cambio Climático es una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, creada inicialmente para realizar las obras para la recuperación, construcción,
reconstrucción, recuperación económica y social de las zonas afectadas por el fenómeno de "La
Niña" 2010-2011; el Fondo hace parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y
está facultado para estructurar y ejecutar proyectos integrales de reducción del riesgo y
adaptación al cambio climático, en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres y en coordinación con los respectivos sectores.
9
Informe de Gestión 2014 – Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
14
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Actualmente, con lo definido en la Ley de PND 2014 – 2018 se le dio la facultad adicional al
Fondo de ejecutar proyectos integrales de gestión del riesgo y adaptación al cambio climático
con enfoque multisectorial y regional, para reducir los riesgos asociados a los cambios
ambientales globales que se dan actualmente.
En lo que respecta a la inversión ejecutada a través de este Fondo para el sector de agua potable
y saneamiento básico, a 30 de septiembre de 2015 10, se han ejecutado 25 obras de acueducto y
alcantarillado por valor de $91.810 millones de pesos, en 6 departamentos del país.
•
Banca Multilateral
La banca multilateral corresponde a una serie de organizaciones que operan a nivel global,
regional o subregional, que tienen como mandato contribuir al desarrollo económico y social de
los países mediante la movilización de recursos financieros, la creación de capacidad técnica,
institucional y de conocimiento, y más recientemente la provisión de bienes públicos globales o
regionales 11.
Específicamente para el caso América Latina, sobresalen especialmente los recursos de crédito
otorgados desde la segunda mitad del siglo pasado por el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo – BID y, desde finales del siglo pasado los concedidos por la CAF,
conocida hasta hace poco como la Corporación Andina de Fomento y ahora el Banco de
Desarrollo de América Latina.
Durante el período de análisis 2012 – 2014, se registraron dos operaciones de crédito externo 12,
por un valor total de 310 millones de dólares, otorgados por el Banco Interamericano de
Desarrollo y por el Banco Mundial, que se presentan en el Cuadro 2.
Cuadro 2. Operaciones de Crédito Externo
Número
Proyecto
Programa de
Banco
Abastecimiento de Agua
Interamericano
y Manejo de Aguas
de Desarrollo
Residuales en Zonas
2732/OC-CO
Rurales
Firma
Cierre
31-Oct-12
31-Oct-17
Monto USD Ejecutor
60.000.000
MVCT
10
Informe de Gestión – Rendición de Cuentas 2015. Fondo de Adaptación
El financiamiento para el desarrollo de América Latina y el Caribe. Serie Financiamiento para el
Desarrollo. CEPAL, diciembre de 2015.
12
Información entregada por la Subdirección de Crédito del DNP.
11
15
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Número
Proyecto
Proyecto de Adecuación
y
Banco Mundial hidráulica
Recuperación Ambiental
BIRF 7985
del Río Bogotá (CAR)
Firma
Cierre
15-jul-11
30-jun-16
Monto USD Ejecutor
250.000.000
CAR
Fuente: DNP
Actualmente, se encuentra en proceso de firma una operación de crédito externo con el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, para el plan Todos Somos PAZcífico (Conpes
3847 de 2015) por valor de 251 millones de dólares.
1.1.2. Costos de universalidad de la prestación de los servicios
Para estimar el costo de lograr la cobertura universal de los servicios de agua potable y
saneamiento básico, se tomaron como base las coberturas de los servicios de la Gran Encuesta
Integrada de Hogares por departamento para el año base (2013) y las metas definidas en el
Documento Colombia Visión 2019 para acueducto, alcantarillado y aseo en la zona urbana y lo
definido en el Conpes 3810 del 2014 para la zona rural para un período de 10 años. (Cuadro 3).
Cuadro 3. Metas Documento Colombia Visión 2019 y Conpes 3810 de 2014
Servicio
Meta Colombia
Visión 2019
(%)
Acueducto Urbano
100%
Alcantarillado Urbano
100%
Meta 2024
(Incremento población
atendida)
Conpes 3810 de 2014
Incremento población
atendida
Incremento población
atendida
Acueducto Rural
82,2%%
1.793.000 hab.
Alcantarillado Rural
75,2%%
2.541.000 hab.
Fuente: elaboración propia a partir del Documento Colombia Visión 2019 y el Conpes 3810 de
2014
La descripción detallada de los supuestos y las fuentes de información utilizadas en la
proyección de los costos para lograr la cobertura universal se presentan en el Anexo 1–
Supuestos utilizados para la proyección del esquema actual de subsidios para agua potable y
saneamiento básico.
A continuación se presentan los costos para alcanzar la universalidad en el sector de agua
potable y saneamiento básico proyectado para un período de 10 años:
16
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Cuadro 4. Necesidades de Inversión en el Sector de APSB Acumulada 2014 - 2024 (en millones
de pesos)
Costos de universalidad del servicio
Ampliación de Cobertura de Acueducto Urbano y
Rural
Ampliación de Cobertura de Alcantarillado
Urbano y Rural
Costo Inversión en Tratamiento de Aguas
Residuales
Inversión requerida disposición final Aseo
TOTAL NECESIDADES UNIVERSALIDAD
Total período
2014-2024
% Costos por
componente
4.782.259
23%
6.780.026
33%
8.376.528
40%
860.051
4%
20.798.864
100%
Fuente: elaboración propia a partir de información de reportes SUI de los prestadores de todos
los municipios del país.
La ampliación de cobertura para los servicios de acueducto y alcantarillado representa
aproximadamente el 56% del total de inversión requerida en el sector y la inversión en
tratamiento de aguas residuales representa aproximadamente el 40% del total de inversión
requerida.
En lo que respecta a la inversión proyectada en tratamiento de aguas residuales, es necesario
tomar en cuenta el incremento en los costos de operación del servicio de alcantarillado, lo cual
se reflejaría en un aumento de la tarifa por consumo de alcantarillado que implicaría a su vez un
incremento en la demanda de subsidios para el servicio de alcantarillado.
1.2.
Política de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento
1.2.1. Descripción de la política
•
Formulación inicial de los Planes Departamentales de Agua
Los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento
- PDA, se presentaron en el Conpes 3463 de 2007, como la estrategia principal para armonizar
los lineamientos de política que fueron definidos en el Conpes 3383 de 2005 "Plan de Desarrollo
del Sector de Acueducto y Alcantarillado", con el fin de dar solución a las limitaciones que se
plantearon a partir del diagnóstico del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico que se
presentó en este documento Conpes:
i)
Estructura dispersa de la industria y desaprovechamiento de economías de escala
17
Informe sobre la Viabilidad del Sector
ii) Desarticulación de las diferentes fuentes de recursos (Sistema General de
Participaciones – SGP, tarifas, regalías, aportes del Gobierno Nacional, aportes de
Departamentos y Corporaciones Autónomas Regionales)
iii) Planificación y preinversión deficiente, que resultan en inversiones atomizadas, falta de
integralidad y de visión regional
iv) Limitado acceso a crédito
v) Lentitud en los procesos de modernización empresarial
En este diagnóstico sectorial, se advertía que los recursos del SGP financiaban alrededor del 40%
de la inversión en el sector y prácticamente la totalidad de ésta en municipios en los cuales las
tarifas que se cobraban no alcanzaban a cubrir la inversión, y en algunos casos, ni siquiera para
cubrir costos de administración y operación de los servicios. De tal forma, fueron planteadas las
siguientes deficiencias en la utilización de estos recursos 13: (i) ausencia de planes integrales de
inversión y desarticulación con los planes de las empresas prestadoras de los servicios, (ii)
desvío de recursos por fuera del sector, (iii) inversiones dispersas e incompletas debido a la
segmentación de los recursos por vigencias presupuestales anuales y el deficiente acceso a
crédito, y (iv) atomización y asimetrías en la distribución geográfica de los recursos con relación
a las necesidades locales.
Durante los años 2005 a 2007 se estructuró y se inició la implementación de una primera
versión de los Planes Departamentales de Agua en La Guajira, Cesar y Magdalena 14, lo cual sirvió
como experiencia para generalizar el esquema de lo que sería la nueva política sectorial.
Finalmente, el Conpes 3463 de 2007 define los Planes Departamentales para el Manejo
Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento como "la estrategia del Estado para
acelerar el crecimiento de las coberturas y mejorar la calidad de los servicios, al facilitar el
cumplimiento de los siguientes lineamientos de política: (i) efectiva coordinación
interinstitucional al interior de cada nivel y entre diferentes niveles de gobierno, (ii) acelerar el
proceso de modernización empresarial del sector en todo el territorio nacional, (iii) aprovechar
economías de escala mediante la estructuración de esquemas regionales de prestación, (iv)
articular las diferentes fuentes de recursos y facilitar el acceso del sector a crédito; (v) ejercer un
mejor control sobre los recursos y el cumplimiento de la regulación, y (vi) contar con planes de
inversión integrales con perspectiva regional, de corto, mediano y largo plazo" y así mismo para
13
Silva y Rozo (2004) presentaron un primer diagnóstico sobre el tema del SGP en APSB (Publicación: El
Sistema General de Participaciones en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, Revista
Planeación y Desarrollo, DNP, Vol. 36, No.2, 2006). En el año 2006, el DNP desarrolló estudios de caso
sobre el uso del SGP en algunos municipios, en conjunto con la Procuraduría General de la Nación (PGN) y
la SSPD (Publicación: DNP, PGN, SSPD (2008)). En el año 2007, el DNP contrató la “Evaluación Integral del
Sistema General de Participaciones”, cuyos informes de avance corroboran la prevalencia de importantes
deficiencias en la asignación y uso de los recursos.
14
Conpes 3393 de 2005, Conpes 3430 de 2006 y Conpes 3431 de 2006.
18
Informe sobre la Viabilidad del Sector
cumplir con las metas de prestación de los servicios asociadas a los Objetivos de Desarrollo del
Milenio a 2015 15 y a lo propuesto en el documento Colombia Visión 2019 16.
Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 "Estado Comunitario: Desarrollo
para Todos" (Ley 1151 de 2007), se establecen los PDA como el mecanismo fundamental de
implementación de la estrategia del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, teniendo en
cuenta lo siguiente: a) Los recursos que aporte el Gobierno Nacional para la ejecución de los
PDA, se condicionan al compromiso por parte de las entidades territoriales, de los recursos del
SGP y de regalías, así mismo se determina que los recursos de apoyo de la Nación al sector y los
que aporten las Corporaciones Autónomas Regionales, se ejecutarán en el marco de los Planes
Departamentales de Agua (artículo 91), b) Se establece que las obras de infraestructura en el
sector financiadas por las Corporaciones Autónomas Regionales serán entregadas como aportes
a municipios o empresas prestadoras, y se establece que estas corporaciones no podrán tener
participación accionaria en las empresas prestadoras (artículo 92), c) Se establecen los criterios
para la distribución entre los departamentos de los recursos aportados por la Nación para las
inversiones en el sector (artículo 93), d) Se establece la suma de $ 1 billón de pesos como el
monto de recursos destinados a audiencias públicas para el sector de Agua Potable y
Saneamiento Básico 17 (artículo 94) y e) Se establece que el MAVDT es la entidad competente
para recibir y viabilizar los proyectos del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, que
soliciten apoyo financiero de la Nación, a través del mecanismo de "Ventanilla Única".
En agosto de 2008, con la expedición del Decreto 3200, se reglamentaron los Planes
Departamentales de Agua, definidos en la Ley 1151 de 2007 y en el Conpes 3463 de 2007.
•
Evaluación intermedia
En el año 2010 se realizó una evaluación ejecutiva a los Planes Departamentales de Agua 18
en la que se evidenció que el proceso de estructuración e implementación de la política se
estaba demorando más de lo esperado, y en aquellos casos en los que había logrado
avanzar se estaban experimentando retrasos en la viabilización de los proyectos y en la
ejecución de los recursos.
15
Conpes 091 de 2005: "Metas y Estrategias de Colombia para el Logro de los Objetivos del Desarrollo del
Milenio – 2015".
16
Documento Colombia Visión 2019, Capítulo Construir Ciudades Amables.
17
El Decreto 3170 de 2008, determina la distribución de los cupos indicativos de los recursos de
cofinanciación de la Nación para las inversiones regionales en agua potable y saneamiento básico, como
resultado de la aplicación de los criterios de equidad regional previstos en el artículo 93 de la Ley 1151 de
2007.
18
Rozo, J. Evaluación Ejecutiva a los Planes Departamentales de Agua. DNP. 2010.
19
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Así mismo, se observó en esta evaluación, que el nivel de priorización del componente de
aseguramiento de la prestación era bajo, tomando en consideración lo que planteaba la
política en términos de la visión estratégica para el desarrollo de los PDA.
Por otra parte, se identificaron algunas fortalezas en la implementación de los Planes
Departamentales de Agua, entre otras, las siguientes: i) Fuerte institucionalización de los
PDA; ii) Posicionamiento del sector en los planes de desarrollo de las entidades territoriales
y de la Nación, así como en la agenda de la relación directa entre municipios y
departamentos; iii) Articulación de recursos a través del FIA, que se constituía en un avance
sin precedentes para el manejo eficiente de los recursos del sector, así como una cobertura
geográfica de acceso a financiamiento oportuno de las inversiones, con el que muchos
municipios y prestadores no contaban, a través de la garantía de acceso a crédito que
ofrecía el FIA; y iv) la transparencia ganada en los procesos de contratación debida a la
pluralidad de oferentes.
•
Ajuste a los PDA
La Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014: Prosperidad para Todos, en el diagnóstico
presentado en el capítulo de Vivienda y Ciudades Amables, identifica con respecto a los PDA lo
siguiente:
"(…) A pesar de estos avances, la estrategia de los PDA presenta inconvenientes y debe
ser ajustada con el fin de flexibilizar su estructura operativa adecuándose a
características regionales específicas, lo cual acelerará la ejecución de inversiones. (…)"
Como respuesta a los inconvenientes encontrados, la Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2010 –
2014: "Prosperidad para Todos", Ley 1450 de 2011, presenta una segunda generación de los
Planes Departamentales de Agua, y define en su artículo 21: "La estructuración y
funcionamiento de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de
Agua y Saneamiento -PDA- previstos en el artículo 91 de la Ley 1151 de 2007, se ajustará de
conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional, teniendo en
cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y
personas prestadoras de los servicios públicos, y la implementación efectiva de esquemas de
regionalización."
Posteriormente, el Decreto 2246 del 31 de octubre de 2012 reglamenta el artículo 21 de la Ley
1450 de 2011 y deroga el Decreto 3200 de 2008. Los principales cambios que se introducen en la
política de Planes Departamentales de Agua en virtud de la expedición de este decreto, son los
siguientes:
20
Informe sobre la Viabilidad del Sector
•
En concordancia con lo definido en el Decreto 4214 de 2011, se definen como
estructuras operativas del PDA: 1. El Comité Directivo y 2. El Gestor.
•
Se presenta una modificación en el parágrafo del artículo 16 del Decreto 3200 de 2008,
que elimina la condición para el municipio de tener operador especializado para que el
Comité Directivo decida si un municipio puede prescindir de todos o algunos de los
requisitos de participación de los municipios en el PDA.
•
Se incluye la posibilidad que el municipio pueda contratar obras en el marco del PDA, en
los casos en los que el Comité Directivo lo determine.
•
Se incluyen dentro del decreto explícitamente los instrumentos de planeación
requeridos en el marco del PDA y el contenido mínimo de éstos.
•
El Gestor asume las funciones definidas para la Gerencia asesora en el Decreto 3200 de
2008 y se le asignan funciones adicionales.
A continuación se presentan otros cambios en el funcionamiento del programa y el contexto 19
en que se dieron, enmarcados en la expedición del Decreto 2246 de 2012:
•
Se implementó un cambio en la forma en que se asignaban recursos a los proyectos, debido
a que en muchas ocasiones ocurría la situación que había proyectos que tenían recursos
asignados y nunca llegaban a viabilizarse, por lo que los recursos se quedaban sin ejecutar y
también pasaba lo contrario, proyectos que lograban viabilizarse y no tenían recursos para
ser ejecutados. Por esta razón se realizaron ajustes a los manuales operativos de los PDA y
se empezó a manejar una bolsa de recursos del PAP-PDA, de tal forma que no se hacía una
asignación previa de recursos a un proyecto determinado, sino que los recursos eran
asignados cuando el proyecto se viabilizaba, esto favoreció a los municipios con mayor
capacidad pues eran los que contaban con proyectos diseñados.
•
La baja ejecución de proyectos que se estaba presentando tuvo como consecuencia que se
eliminara la restricción de la ejecución de proyectos hasta el 50% 20, de tal forma, con el fin
de dinamizar la ejecución de las obras, se liberó la ejecución sin tener en consideración el
aseguramiento.
19
Evaluación institucional y de resultados de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento,
contratada por DNP. Economía Urbana. 2015.
20
Esta restricción que tenía como objetivo garantizar que se realizaran actividades de aseguramiento y
procesos de transformación empresarial antes de finalizar la obra, de tal forma que se frenaba la
ejecución para que el aseguramiento fuera a la par.
21
Informe sobre la Viabilidad del Sector
•
Durante la primera generación de los PDA, todos los recursos del Gobierno Nacional, se
asignaban a través de la política; sin embargo, como consecuencia de la dinámica que se
había venido dando en la implementación de los PDA en torno a la ejecución de los
proyectos (demoras en ejecución, dificultades operativas en contratación, entre otros) en
este primer período, el MVCT con el fin de agilizar la ejecución de obras, buscó asignar los
recursos disponibles del PGN a través de otros actores. Adicionalmente, con la coyuntura
política que se generó con la liquidación del Fondo Nacional de Regalías y la liberación de los
excedentes, los cuales pasaron al MVCT para ejecutar inversiones específicas, todos los
recursos disponibles de la Nación para inversión en el sector se ejecutaron por un actor
diferente. Los proyectos financiados con estos recursos fueron contratados a través de
Findeter, lo que generó una falta de confianza y pérdida de credibilidad en los PAP-PDA
debido a que llegaron recursos directamente asignados por la Nación a municipios, que en
algunos casos, incluso no se encontraban vinculados al PAP-PDA, y se vieron beneficiados
con ejecución de obras en el sector de una manera rápida, situación que no se estaba dando
con los municipios vinculados a la política.
Finalmente, el artículo 189 de la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se expide el PND 2014 –
2018, mantiene vigente el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y modifica los dos parágrafos
contenidos en el mismo artículo 21.
1.2.2. Análisis de la política de Planes Departamentales de Agua
En el marco de la evaluación realizada a los Planes Departamentales de Agua 22 se plantearon
fortalezas y debilidades en la implementación del programa en el sector de agua potable y
saneamiento básico, las cuales se presentan a continuación.
1.2.2.1. Fortalezas en la implementación de Planes Departamentales de Agua
A continuación se presentan las principales fortalezas identificadas en la Evaluación Institucional
y de Resultados de los Planes Departamentales de Agua:
21
El parágrafo 1º con respecto al pago de pasivos laborales generados por los prestadores de los servicios
públicos liquidados y/o transformados, en el marco de los Planes Departamentales para el Manejo
Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) y el parágrafo 2º con respecto a la
implementación esquemas regionales eficientes y sostenibles para la prestación de estos servicios en los
municipios, incluyendo sus áreas rurales, a través de áreas de servicio exclusivo, de conformidad con la
reglamentación que para tal fin defina el Gobierno nacional.
22
Evaluación Institucional y de Resultados de los Planes Departamentales de Agua contratada por el DNP.
Economía Urbana. 2015.
22
Informe sobre la Viabilidad del Sector
•
Incremento de recursos asignados al sector y de la cofinanciación de los departamentos
La inversión en APSB aumentó entre los períodos 2004-2008 y 2009-2013 al pasar de $10.9
billones a $12.6 billones (pesos de 2014), como resultado de la dinámica positiva en los
municipios vinculados a los PDA, donde la participación de la inversión en APSB en el total se
incrementó de 5.7% a 9.1% (Cuadro 5).
Cuadro 5. Gasto en APSB y participación en el gasto total de inversión, 2004-2008 vs 20092013
Municipios vinculados a
Municipios no vinculados
Total
PDA
Periodo
% del
Gasto en
% del
Gasto en
% del
Gasto en
gasto
APSB
gasto total
APSB
gasto total
APSB
total
2004-2008
4,256,382
8.1%
10,892,997
6.5%
6,636,615
5.7%
2009-2013
3,742,908
4.7%
12,573,309
7.1%
8,830,401
9.1%
Fuente: Registros FUT, MHCP.
El 53% de los recursos invertidos entre 2009 y 2013 correspondieron a proyectos que fueron
viabilizados en ventanilla única del VAS-MVCT, donde la contrapartida de las entidades
territoriales se incrementó del 25% al 37% con respecto al período 2004-2008, tras un
crecimiento real del 333%. (
Gráfico 4).
Gráfico 4. Aportes de la Nación y contrapartida local en proyectos viabilizados en el MVCT
5,000,000
4,271,033
4,000,000
151%
3,000,000
2,000,000
2,526,105
1,704,851
333%
1,000,000
584,070
0
2004-2008
2009-2013
Aportes Nación
2004-2008
2009-2013
Contrapartida local
Fuente: Registros VAS-MVCT
23
Informe sobre la Viabilidad del Sector
En relación con la articulación de recursos exclusivamente a través del FIA 23, se observa que el
59% de los recursos ha sido aportado por los departamentos, el 21% por la Nación y el 18% por
los municipios con fuente en el SGP-APSB. El aporte de los departamentos tiene como fuentes el
SGP (28%), regalías (23%) 24 y otros recursos propios (8%).
Gráfico 5. Distribución del recaudo del FIA por fuentes de recursos (a diciembre de 2014)
SGP
Municipios
18%
Nación
21%
Departamento
59%
Otros Recursos
Depto. 8%
Regalías
Depto. 23%
SGP Depto.
28%
Fuente: Registros FIA
•
Creación de capacidad institucional a nivel departamental
En general los resultados de la evaluación evidencian que se ha consolidado en el sector una
institucionalidad base, con una tendencia a un esquema organizacional enfocado en procesos,
que busca articular las actividades de la cadena de valor de la política 25 con las funciones de
cada una de las dependencias o grupos internos de trabajo del gestor. Dentro de esta tendencia,
en general se evidenció que los gestores que son ESP tienen estructuras organizacionales más
estables y tienen una mayor capacidad institucional que los gestores que son gobernación (el
82% de los gestores ESP se localizaron en los grupos 1 y 2 26, mientras sólo el 33% de los gestores
23
El FIA es el Fondo de Inversiones en Agua Potable y Saneamiento Básico, un patrimonio autónomo
administrado por un conjunto de bancos privados, que se nutre de los recursos que los municipios, los
departamentos y la Nación han comprometido para su ejecución en el marco de los PDA.
24
Son 6 los departamentos que tuvieron acceso a regalías como fuente de recursos.
25
Los procesos de la cadena de valor de la política identificados en la evaluación de PAP-PDA son:
planeación y articulación de recursos, preinversión y ejecución de inversiones, aseguramiento de la
prestación y componente ambiental.
26
En la evaluación realizada a los PAP-PDA, se presenta el cálculo del Indicador Compuesto de Capacidad
Institucional, que fue calculado para los 32 gestores que implementan la política. Este indicador tiene una
valoración de 0 a 100, donde 0 es la valoración de capacidad institucional más baja y 100 es la valoración
de capacidad institucional más alta. Así mismo, se conformaron 4 grupos de departamentos utilizando la
metodología k-means sobre el indicador calculado, de esta forma, se buscó establecer grupos
homogéneos ordenados de departamentos en términos de su capacidad institucional, con el fin de
24
Informe sobre la Viabilidad del Sector
gobernación se ubicaron en estos grupos). En este sentido, la evaluación encontró que hay un
avance importante, sin embargo, plantea la necesidad de implementar acciones que busquen
fortalecer institucionalmente a los gestores más débiles.
Así mismo, los gestores han logrado formar una base de capital humano que se considera
importante para el sector, dado que la mayor parte de ésta tiene un nivel académico de
profesional y postgrado (84% de los funcionarios reportados por los gestores 27), y en la mayoría
de los casos (61% de los funcionarios reportados) cuentan con una experiencia específica en el
sector mayor a 5 años, que se considera adecuada para un buen desempeño de las funciones
que deben cumplir. Esta tendencia se observó para los dos tipos de gestores, lo cual hace que
esta situación adquiera una mayor importancia.
De esta forma, se ha logrado crear una dinámica en torno al sector en el nivel regional,
impulsada por la institucionalidad que han promovido los Planes Departamentales de Agua, que
en una mayor o menor medida ha logrado posicionar el sector en la agenda de municipios y
departamentos. Así mismo, se ha logrado consolidar el conocimiento del sector en el nivel
regional.
•
Reactivación de la preinversión
Se destaca como resultado de los PDA la dinámica positiva en el desarrollo de estudios de planes
maestros tanto de acueducto como de alcantarillado, con lo cual el país está superando la
deficiente disponibilidad de información para para priorizar obras y desarrollar la inversión de
forma más eficiente. La disponibilidad de planes maestros de acueducto se incrementó del 28%
de los municipios al 59%, mientras que en alcantarillado se incrementó del 19% al 54%, entre
675 municipios vinculados a los PDA en 21 departamentos, cuyos Gestores de PDA reportaron
información 28. Llama la atención que los Gestores reportan no tener información al respecto
para el 27% de los municipios, lo cual es un indicador de deficiente gestión de información
relevante.
establecer los determinantes de las diferencias entre dichos grupos. En el ranking establecido, el grupo 1
corresponde a los gestores con puntajes de 66 a 100 (gestores que obtuvieron la valoración institucional
más alta), el grupo 2 a los gestores con puntaje de 50 a 65,9, el grupo 3 a los gestores con puntajes de 39
a 49,9 y el grupo 4 a los gestores con calificación de 0 a 38,9 (gestores que obtuvieron la valoración más
baja). Evaluación Institucional y de Resultados de los Planes Departamentales de Agua contratada por el
DNP. Economía Urbana. 2015.
27
Información reportada por 27 de los 32 gestores del país.
28
Información reportada en el marco de la Evaluación Institucional y de Resultados de los PDA contratada
por el DNP.
25
Informe sobre la Viabilidad del Sector
1.2.2.2. Debilidades en la implementación de Planes Departamentales de Agua
En lo que respecta a las debilidades evidenciadas en la implementación del programa, en la
misma evaluación, se plantean las siguientes:
•
Falta de criterios de priorización de proyectos
Debido a la baja ejecución que se venía presentando hasta el año 2011, se optó por pasar de un
esquema de distribución de los recursos de cofinanciación por “cupos” predefinidos por
municipios, a uno de ejecución de acuerdo con el orden de viabilización. En este sentido, los
municipios que comprometieron su SGP en los PDA y no han podido ejecutarlo han sido los que
no han tenido la capacidad de formular proyectos y viabilizarlos. Pero generar una dinámica más
homogénea en este proceso con énfasis en municipios de menor capacidad, era justamente uno
de los propósitos del esquema institucional de los PDA bajo el liderazgo de los Gestores. En
efecto, para los municipios de categorías 5º y 6º se ha ejecutado una menor proporción de sus
recursos del SGP (Cuadro 6). Además, se registra que para el 25% de los municipios que giraron
sus recursos de SGP al FIA no se han ejecutado inversiones y para el 71% de los municipios la
ejecución de su SGP está por debajo del 60%.
Cuadro 6. Ejecución de recursos del SGP comprometido en PDA y girados al FIA
Categoría
Municipio
Ejecución SGP
Municipal
1
65,0%
2
45,0%
3
48,0%
4
38,0%
5
29,0%
6
37,0%
Total
39.0%
Fuente: Registros FIA
•
Problemas iniciales en la ejecución de inversiones
La política de los PAP-PDA partió del supuesto que existía una buena cantidad de proyectos a ser
ejecutados en el sector de agua potable y saneamiento básico. Sin embargo, una vez se
estructuró el esquema y se revisó la preinversión existente se evidenció que una buena parte de
municipios no contaban con estudios y diseños, por lo que fue necesario que los Gestores
iniciaran con la contratación de los mismos, lo que fue uno de los factores que llevó a que se
retrasara la ejecución de la inversión.
26
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Así mismo, debido a la gran cantidad de diseños que se requirieron y entre otras cosas la oferta
limitada de empresas de ingeniería en el país (pocas empresas para atender los requerimientos
que se presentaron), surgieron posteriormente problemas en la calidad de los diseños y retrasos
en la entrega de productos, lo cual una vez más retrasó la ejecución de inversiones en el sector.
•
Concentración en inversión en infraestructura y débil implementación del componente de
aseguramiento de la prestación
Se evidenció una evolución limitada de los indicadores de prestación del servicio (especialmente
en continuidad y calidad de agua) asociada a una débil implementación del componente de
aseguramiento. Así mismo, las actividades de aseguramiento se concentran en el
fortalecimiento institucional de los prestadores y han dejado de lado la asistencia técnica
operativa, la cual prestan por demanda, lo que se considera una debilidad importante en la
gestión que realiza el gestor, dado que este aspecto es esencial para asegurar la sostenibilidad
del servicio en el mediano y largo plazo.
Por otra parte, en lo que respecta a la asistencia para la certificación de los municipios, ésta se
ha enfocado en acompañar a los municipios a que logren la certificación, dada la carga
administrativa que cae en la gobernación al asumir las responsabilidades que le corresponden
como consecuencia de la descertificación, más que en evaluar si el municipio está realmente
cumpliendo con los requisitos, lo que es en parte consecuencia de un inadecuado diseño del
mecanismo de certificación.
•
Vinculación de operadores y regionalización
Si bien el 40% de municipios que eran prestadores directos 29 se convirtieron en ESP en el
período 2007 – 2014, todavía un 43% de los municipios son prestadores directos, por lo que aún
es necesario seguir enfocando esfuerzos en este aspecto y evaluar la necesidad de realizar
tomas de posesión o liquidación de empresas cuando el municipio no tiene la capacidad para
prestar el servicio. Según lo reportado por los gestores, muchos de los procesos que se han
desarrollado de transformación empresarial se enfocan en que el municipio se consolide como
prestador directo, realizando fortalecimiento institucional a éstos después de la verificación del
agotamiento de las disposiciones del artículo 6 de la Ley 142 de 1994.
Con respecto a esto último, se considera que no es apropiada la forma como se viene
interpretando y verificando el cumplimiento del artículo 6º de la Ley 142 de 1994 que admite
la prestación directa por parte de los municipios, en especial el numeral 6.2 "Cuando, no
habiendo empresas que se ofrecieran a prestar el servicio, y habiendo hecho los municipios
29
De los casos de transformación empresarial reportados por los Gestores de departamentos vinculados a
PAP-PDA.
27
Informe sobre la Viabilidad del Sector
invitación pública a otros municipios, al Departamento del cual hacen parte, a la Nación y a
otras personas públicas o privadas para organizar una empresa de servicios públicos que lo
preste, no haya habido una respuesta adecuada". Adicionalmente, actualmente no existen
lineamientos ni institucionalidad para proceder con la organización de una empresa de
servicios públicos con la Nación y con el Departamento respectivo.
Por otra parte, en general los Gestores han promovido esquemas regionales, pero muchos de
éstos se han visto frustrados por la dificultad de llegar a acuerdos políticos entre los municipios
que hacen parte del regional. Sin embargo, se considera que la regionalización debe obedecer
más a la solución de un problema técnico o económico que a una política generalizada y por
ende sólo se puede aplicar en algunos casos específicos. En efecto, la regionalización está ligada
a la existencia de economías de escala, que cuando existen grandes distancias entre los
municipios no se generan en el componente de infraestructura.
1.3.
Esquema de subsidios a la demanda y a la oferta del sector de
agua potable y saneamiento básico
1.3.1. Descripción del esquema de subsidios
El esquema de subsidios a la demanda aplicado en el sector de agua potable y saneamiento
básico en Colombia, es un esquema de subsidios cruzados a través del cual los suscriptores o
usuarios con mayores ingresos subsidian a los de menores ingresos. La Ley 142 de 1994 definió
como mecanismo de focalización de subsidios la estratificación socioeconómica, así mismo, en
su artículo 99.7 define que los subsidios se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales y
a las zonas rurales de los estratos 1 y 2, y con respecto al estrato 3 señala que las comisiones de
regulación definirán las condiciones para otorgar subsidio a este estrato. En cuanto a las
contribuciones, el artículo 89.1 de la misma ley, define que las contribuciones serán pagadas por
los estratos 5 y 6 y los usuarios industriales y comerciales.
Los subsidios a la demanda se entregan contablemente a través de los Fondos de Solidaridad y
Redistribución de Ingresos municipales (Art.89 de la Ley 142 de 1994), para cubrir la diferencia
entre los subsidios otorgados a usuarios de estratos 1, 2 y 3, y los aportes solidarios o
sobreprecios pagados por los usuarios de estratos 5 y 6, industriales y comerciales, las entidades
territoriales utilizan por lo general, los recursos del Sistema General de Participaciones.
Desde 2003 las sucesivas leyes del Plan Nacional de Desarrollo incrementaron el porcentaje
máximo de subsidio al estrato 1 de 50% a 70%. Los porcentajes máximos de subsidios de
estrato 2 y 3 se mantuvieron en 40% y 15%, respectivamente. Además, se estableció que el
cargo fijo y el costo de operación pueden ser objeto de subsidio y no solo el componente de
inversión como lo establecía la Ley 142 de 1994.
28
Informe sobre la Viabilidad del Sector
La Ley 142 determinaba que el aporte solidario no podría superar el 20%. Esta disposición fue
posteriormente modificada para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo por la Ley 632
de 2000 al consagrar que "el factor a que se refiere el artículo 89.1 de la Ley 142 de 1994 se
ajustará al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente
para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, y
se mantenga el equilibrio. (…)".
En este mismo sentido, el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010
- 2014) estableció los porcentajes mínimos de aportes solidarios para los servicios de
acueducto, alcantarillado y aseo, así: 50% y 60% para usuarios residenciales de estrato 5 y 6,
respectivamente, 50% para usuarios comerciales y 30% para industriales, que superan el 20%
máximo para aportes solidarios consagrado por la Ley 142 de 1994.
Estas sucesivas modificaciones de las reglas para su aplicación reflejan fuertes restricciones
socio-económicas y políticas para racionalizar la carga fiscal del esquema. Esto también se
evidencia en que más allá de las deficiencias que pueda tener el mecanismo de selección de
beneficiarios, el marco normativo deja un margen importante de discrecionalidad para la
determinación del balance del esquema de subsidios cruzados. En general, las decisiones se han
ubicado en el extremo de mayor demanda de recursos para cubrir subsidios: Adopción de los
porcentajes máximos de subsidios dentro del rango permitido, criterios relativamente
favorables a la asignación de subsidios al estrato 3, niveles de consumo básico relativamente
altos.
El esquema se encuentra regulado por los porcentajes máximos de subsidios establecidos por
Ley, por las metodologías tarifarias expedidas por la CRA y por el Decreto 1013 de 2005
(modificado por el Decreto 4784 de 2005), y el Decreto 057 de 2006 (modificado por el Decreto
2825 de 2006 y adicionado por el Decreto 4924 de 2011), que establece una “bolsa común”
entre municipios atendidos por un mismo prestador.
En lo que respecta a los subsidios a la oferta, las transferencias de la Nación a los municipios
con destinación específica a agua potable y saneamiento básico dentro del Sistema General de
Participaciones, cubren aproximadamente el 50% de los aportes del Estado. La otra mitad está
representada en las siguientes fuentes: aportes del Gobierno Nacional Central, a través de los
programas sectoriales del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; las regalías que reciben los
municipios y los departamentos por la explotación de recursos naturales, de las cuales una parte
debe destinarse por Ley a inversiones en agua potable y saneamiento básico; y aportes de las
Corporaciones Autónomas Regionales, que reciben recursos de tasas ambientales y pueden
invertir en infraestructura de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
29
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Las evaluaciones que se han realizado sobre la principal fuente de recursos para cubrir el déficit
de subsidios y para realizar inversiones como es el SGP, han mostrado que existen problemas de
eficiencia en su ejecución. Sin embargo, se considera que los PAP-PDA, a pesar de las
deficiencias que se han presentado en el ritmo de ejecución, han favorecido una mejor
planeación y han ofrecido un mayor control en el proceso de preinversión, lo que debería
reflejarse en una mejor priorización y pertinencia de inversiones.
La reforma introducida con la Ley 1176 de 2007 condujo a una importante redistribución de los
recursos de SGP que se puede considerar razonable, pues ciudades de mayor tamaño con mejor
capacidad tarifaria y fiscal, redujeron su participación, mientras que municipios intermedios con
mayor déficit relativo del esquema de subsidios y rezagos en infraestructura ganaron
participación. Sin embargo, la regulación que desarrolló el concepto de “bolsa común” para la
distribución de aportes solidarios entre municipios que comparten un sistema de acueducto o
alcantarillado, castigó a los municipios de mayor tamaño que cumplen con esa condición,
imponiendo un segundo determinante de disminución de recursos para cubrir subsidios.
1.3.2. Análisis del balance del esquema de subsidios a la demanda y subsidios
a la oferta en el sector
Con respecto al mecanismo de focalización que se utiliza actualmente, no es unánime la visión
de que la estratificación es en sí misma un instrumento de focalización. En palabras de quienes
participaron en su desarrollo hacia 1994 en DNP y que aún siguen participando directamente en
los nuevos desarrollos en el DANE o como analistas o consultores en otras entidades, el objetivo
de la metodología de estratificación no es focalizar, sino generar grupos homogéneos de
inmuebles, en este caso. Desde esta visión, la estratificación es un “vehículo” de las políticas
tarifarias de servicios públicos domiciliarios de solidaridad y redistribución de ingresos 30, inscrita
en otra forma de hacer política social (distinta a la focalización), denominada universalismo 31.
Los errores de inclusión detectados en la estratificación como mecanismo de focalización,
pueden obedecer a tres aspectos diferentes: uno puede ser la ineficiencia intrínseca del
mecanismo (observación directa de condiciones de la vivienda y su entorno), las deficiencias en
el diseño metodológico que son susceptibles de mejorarse y, finalmente, su inadecuada
aplicación o su desactualización frente a las dinámicas urbanas. Este último aspecto conduce a
revisar si los obstáculos institucionales que generan esta situación son salvables y qué medidas
habría que tomar.
30
Fue la Ley 142 de 1994 la que determinó la existencia de hasta seis estratos, que los estratos 1, 2 y 3
serían beneficiarios de subsidios y así mismo definió los porcentajes máximos de subsidios que se podrían
otorgar
31
Ocampo (2008), “Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización”, 2008.
30
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Actualmente, el DANE viene avanzando en el mejoramiento de la estratificación manteniendo el
enfoque actual, mediante el uso de información catastral del IGAC 32 sobre características de la
vivienda, el predio y su entorno, con lo cual se superan algunos sesgos de subjetividad en la
observación directa y se ejerce un mejor control de la aplicación de la metodología 33. Esta nueva
“Metodología de Revisión General” se ha aplicado o se encuentra en proceso de aplicación
desde el año 2013 en aproximadamente 50 municipios del país 34.
En este sentido, la propuesta que se presenta en el estudio contratado por el DNP, sobre el
instrumento de selección de beneficiarios, es que en el corto plazo se continúe con el desarrollo
que viene adelantando el DANE manteniendo el enfoque en las características de los inmuebles
y su entorno con base en información catastral, que se conozca y se evalúe esta nueva
metodología de revisión general, para más adelante considerar la pertinencia de migrar o no
hacia un enfoque centrado o combinado con la calidad de vida de los hogares o personas o una
aproximación a la capacidad de pago. El instrumento natural para este paso es la utilización del
SISBEN.
Por otra parte, la eficiencia en la focalización no debe ser la única consideración para esta
decisión, también cobra relevancia el objetivo que se ha propuesto el Gobierno Nacional de
integrar en cierta medida la selección de beneficiarios de programas sociales con las
particularidades de cada uno, de tal forma que se pueda conocer quienes se benefician en qué
programas y en el agregado. El Gobierno debe definir si los subsidios en los SPD hacen parte del
marco de referencia de “integración”.
En lo que respecta a subsidios a la demanda (en la zona urbana y rural) se presenta a
continuación un ejercicio que permite identificar el balance de subsidios y contribuciones a la
demanda del sector (esto es, las contribuciones facturadas por el prestador de los servicios a los
32
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, encargado de la administración de información catastral en el
país.
33
El modelo de estratificación vigente presenta dos procedimientos de zonificación: la caracterización por
criterios de hábitat y el agrupamiento de las zonas homogéneas geoeconómicas catastrales; siendo éste
último el procedimiento técnico recomendado y dejando el primero sólo como opción si no se dispone de
información catastral confiable. En consideración a lo anterior, el procedimiento para adelantar la
zonificación en los casos de revisión general de la estratificación urbana será a partir de las zonas
homogéneas catastrales para concluir definiendo su jerarquización y agrupamiento en un trabajo
conjunto entre la Alcaldía y el Comité Permanente de Estratificación, aprovechando su conocimiento de la
realidad socioeconómica local y como responsables de la correcta aplicación de la estratificación en el
municipio o distrito, independientemente de su dominio de las técnicas estadísticas, con un estrecho
acompañamiento del DANE (Instructivo de Actualización e Instructivo de Zonificación, DANE).
34
Estudio sobre los esquemas de subsidios aplicados en los sectores de energía, gas, agua y saneamiento
y tecnologías de la información y las comunicaciones, así como analizar las dificultades y oportunidades
para la aplicación de subsidios en transporte público urbano, con el propósito de construir las propuestas
de metodología de focalización y de política fiscal para la asignación de subsidios en estos servicios, así
como plantear el esquema para su implementación. DNP. 2015.
31
Informe sobre la Viabilidad del Sector
estratos 5, 6, industrial y comercial, menos el total de subsidios otorgados a los estratos 1, 2 y 3)
proyectado a 10 años, que da como resultado un déficit de recursos, que debe ser cubierto por
las entidades territoriales en cada municipio. Para la proyección a 10 años se toma como año
base el año 2013, así mismo se utilizaron los supuestos de proyección de usuarios, consumos,
tarifas y suscriptores descritos en el Anexo 1 – Supuestos utilizados para la proyección del
esquema actual de subsidios para agua potable y saneamiento básico. Así mismo, en este anexo
se presentan las fórmulas de cálculo utilizadas para obtener el valor anual de subsidios
otorgados y contribuciones facturadas
Es importante anotar que este ejercicio se realiza bajo el supuesto de que todos los municipios
del país cobran una tarifa y cuentan con factores de subsidios y contribuciones definidos, es un
ejercicio teórico que estima el valor total de déficit en subsidios y contribuciones para todos los
municipios del país.
El déficit proyectado de subsidios a la demanda para los tres servicios, zona urbana y rural, para
el período de 10 años se presenta en el Cuadro 7. 35
Cuadro 7. Balance de Subsidios y Contribuciones APSB (en millones de pesos)
Balance Subsidios y Contribuciones
Servicio
Promedio anual
Total 2014 - 2024
Participación por
servicio (%)
Acueducto Urbano
-464.008
-5.104.088
32%
Acueducto Rural
-231.368
-2.545.051
16%
Alcantarillado Urbano
-260.980
-2.870.781
18%
Alcantarillado Rural
-131.728
-1.449.005
9%
Aseo Urbano
-318.388
-3.502.268
22%
-35.074
-385.809
2%
-1.441.546
-15.857.002
Aseo Rural
Total Subsidios a la
Demanda
100%
Fuente: elaboración propia a partir de información reportada al SUI por los prestadores de los
servicios
Teniendo en cuenta que este déficit debe ser cubierto por las entidades territoriales y que la
principal fuente utilizada para cubrir subsidios es el SGP 36 con destinación específica para agua
35
Información base tomada del estudio "Analizar los esquemas de subsidios aplicados en los sectores de
energía, gas, agua y saneamiento y tecnologías de la información y las comunicaciones, así como analizar
las dificultades y oportunidades para la aplicación de subsidios en transporte público urbano, con el
propósito de construir las propuestas de metodología de focalización y de política fiscal para la asignación
de subsidios en estos servicios, así como plantear el esquema para su implementación" contratado por el
DNP. Economía Urbana. 2015.
32
Informe sobre la Viabilidad del Sector
potable y saneamiento básico, a continuación se presenta el balance de municipios deficitarios y
superavitarios del país después de cubrir los subsidios a la demanda 37.
De acuerdo con lo anterior, el 6,5% de los municipios se encuentran en equilibrio, es decir, que
tienen capacidad para cubrir los subsidios a la demanda pero no les quedan recursos
disponibles, y el 29,8% de municipios se encuentran en la categoría de deficitarios y muy
deficitarios, esto es que su SGP no es suficiente para cubrir el déficit de subsidios a la demanda.
Por otra parte, al realizar el análisis por la población de cada municipio, se puede observar que
los 328 municipios que son deficitarios después del balance de subsidios a la demanda
corresponden aproximadamente al 63,2% de la población del país. (Cuadro 8)
Cuadro 8. Municipios clasificados según déficit
Clasificación
Déficit
Número de
Municipios
% del Total de
Municipios
Población Urbana
2013
% del Total de
Población
Muy Deficitario
68
6,17%
13.450.201
37,50%
Deficitario
260
23,59%
9.206.102
25,67%
En Equilibrio
72
6,53%
3.231.055
9,01%
Superavitario
227
20,60%
4.513.940
12,58%
Muy Superavitario
475
43,10%
5.467.948
15,24%
1.102
100,00%
35.869.246
100,00%
Total general
Fuente: elaboración propia a partir de cálculos realizados
Sin embargo, es importante anotar que este ejercicio no incluye el efecto del mínimo vital, por
lo que se llama la atención sobre la inclusión del mínimo vital dentro del esquema de subsidios
en el corto o mediano plazo, dado este nuevo enfoque fundado en el derecho al agua y
protección especial de la población vulnerable. En este sentido, se considera importante que se
regule este aspecto dada la incertidumbre que se genera a los prestadores por la asignación de
este subsidio por mandato del sistema judicial y tutelas, así mismo, porque cada municipio
puede comenzar a establecer esquemas de asignación con criterios heterogéneos como viene
sucediendo en Bogotá y Medellín. En el primer caso, la administración distrital decretó la
entrega de 6 m3 mensuales gratuitos a todos los usuarios de estratos 1 y 2. En el caso de
Medellín, el esquema establece 2,5 m³ mensuales asignado a cada una de las personas que
habite la vivienda y consideradas vulnerables, es decir, en casos de viviendas con hogares de
cuatro personas en dicha condición implicaría la asignación de 10 m³ mensuales, que se puede
considerar superior a una asignación racional en términos del uso de los recursos públicos.
36
En el Anexo 1 se encuentran en detalle los supuestos utilizados para la proyección de fuentes de
financiación del sector.
37
La clasificación del déficit se calculó con base en la razón: (déficit/superávit de SGP disponible después
de subsidios)/ (balance de subsidios y contribuciones (superávit o déficit)). Los municipios muy deficitarios
son aquellos en esta razón es menor a -40%, deficitarios: entre -5% y -40%, en equilibrio: entre -5% y 5%,
superavitarios: entre 5% y 40% y muy superavitario: mayo a 40%.
33
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Así mismo, es importante resaltar que el consumo básico o subsidiable ha permanecido en el
nivel establecido desde 1994 38 a pesar de las significativa reducción de los consumos por efecto
de las señales de precio más adecuadas (incremento de tarifas), los cambios tecnológicos
ahorradores de agua incorporados en los inmuebles y el referente de menores niveles de
consumo subsidiados en otros países de la región.
La reducción del consumo básico ha estado incluida recurrentemente en la agenda regulatoria
de la CRA sin que se haya tomado una decisión al respecto. En los años 2002 y 2004 se
prepararon proyectos de resolución que proponían reducciones para municipios clasificados en
tres grupos según su ubicación en altura sobre el nivel del mar 39. Desde entonces persiste la
tendencia de reducción de consumos medios que en las ciudades de clima frío descendieron a
alrededor de los 12 m3/usuario/mes, en las de clima templado a cerca de 14 m3/usuario/mes y
en las de clima cálido a cerca de 16 m3/usuario/mes, en contraste con el nivel de consumo
básico actual establecido de forma general en 20 m3/usuario/mes 40.
Por otra parte, en lo que respecta a los subsidios a la oferta, a continuación se presentan los
resultados del balance del sector, después de cubrir los subsidios a la demanda. Para este
ejercicio se tuvieron en cuenta las principales fuentes de financiación disponibles en el sector,
así como los costos de lograr la universalidad de los servicios descritos en el numeral 1.1.2 de
este documento. La disponibilidad total de recursos en el período se estimó aproximadamente
en $22,6 billones de pesos para el período 2014-2024 41, después de cubrir el déficit de subsidios
a la demanda calculado. (Cuadro 9)
Cuadro 9. Proyección de fuentes disponibles en el sector (en millones de pesos)
Fuente
SGP
Regalías
CAR - Tasas Retributivas
PGN
MSPS
Total
2014 - 2024
5.537.932
5.888.079
625.088
2.157.581
37.357
% participación
por fuente
24%
26%
3%
10%
0%
38
La Resolución CRA 04 de 1994 estableció el consumo de subsistencia para el servicio de acueducto en
20 m3 por usuario por mes.
39
Un proyecto de resolución se sometió a consulta de la ciudadanía mediante la Resolución CRA 301 de
2004. En Ángel, Jorge E. y Rozo, Javier (2001) se presenta un análisis econométrico que soporta la
pertinencia de fijar el consumo básico discriminando según el clima (altura sobre el nivel del mar) de los
municipios.
40
En los análisis para la expedición de la Resolución 695 de 2014 sobre desincentivo al consumo, la CRA
reporta consumos promedios nacionales con una muestra de ciudades de 13, 14 y 16
m3/suscriptores/mes para climas frío, templado y caliente, respectivamente.
41
En el Anexo 1 se encuentran en detalle los supuestos utilizados para la proyección de fuentes de
financiación del sector.
34
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Total
2014 - 2024
Fuente
MADR
Otras Entidades
1.246.230
49.619
Subtotal Fuentes
15.541.885
Ingresos por Tarifas (0,3CMI Acueducto)
Ingresos por Tarifas (0,3CMI Alcantarillado)
3.670.014
3.424.079
22.635.978
TOTAL RECURSOS DISPONIBLES
% participación
por fuente
6%
0%
16%
15%
100%
Fuente: elaboración propia a partir de cálculos realizados en el Estudio de Subsidios 42
En primer lugar se presenta el balance financiero del sector calculado de forma agregada para
todo el país, esto es, se tienen en cuenta todas las fuentes disponibles en el sector, y a éstas se
le restan los costos de universalidad calculados, de tal forma el balance arroja un superávit
acumulado en el período de análisis de $1,8 billones de pesos. (Cuadro 10)
Cuadro 10. Balance el Sector en APSB (en millones de pesos)
Balance del Sector
Fuentes
Disponibles
Costos de
Universalidad
Total
Total 2014 - 2024
(millones de pesos)
22.635.978
20.798.864
1.837.114
Fuente: elaboración propia a partir de cálculos realizados en el Estudio de Subsidios 43
Sin embargo, se considera necesario realizar el análisis tomando en consideración los municipios
que resultan deficitarios, después de haber cubierto los subsidios a la demanda requeridos, es
decir, inicialmente se considera la disponibilidad de recursos del ente territorial para cubrir las
necesidades de universalidad, posteriormente, teniendo en cuenta sólo los municipios
deficitarios se calcula el balance con los recursos disponibles en los departamentos, y finalmente
con el déficit que se acumula en los departamentos se calcula el balance final con los recursos
disponibles de la nación. El análisis se realiza de esta forma dado que los municipios que son
superavitarios, aunque ya tienen sus necesidades cubiertas, no podrían disponer de estos
recursos para entregarlos a otros municipios; lo mismo ocurre con los recursos de los
departamentos.
42
Estudio "Analizar los esquemas de subsidios aplicados en los sectores de energía, gas, agua y
saneamiento y tecnologías de la información y las comunicaciones, así como analizar las dificultades y
oportunidades para la aplicación de subsidios en transporte público urbano, con el propósito de construir
las propuestas de metodología de focalización y de política fiscal para la asignación de subsidios en estos
servicios, así como plantear el esquema para su implementación" contratado por el DNP. Economía
Urbana. 2015.
43
Ibídem.
35
Informe sobre la Viabilidad del Sector
El balance financiero del sector, analizado desde esta perspectiva arroja los siguientes
resultados:
Cuadro 11. Balance el Sector en APSB – Municipios Deficitarios (en millones de pesos)
Fuentes Municipio
Total 2014 - 2024
%
SGP APSB Disponible Municipios (después de subsidios a
la demanda)
Regalías Municipio
Tarifas Acueducto y Alcantarillado (30%CMI Recaudado)
Total Recursos Disponibles Municipio
2.825.392
24%
1.685.217
7.094.093
11.604.702
15%
61%
100%
Ampliación de Cobertura de Acueducto Urbano y Rural
Ampliación de Cobertura de Alcantarillado Urbano y Rural
Costo Inversión en Tratamiento de Aguas Residuales
Total Inversión Requerida
4.782.259
6.780.026
6.697.583
19.937.908
24%
34%
34%
100%
Balance por Municipio (solo municipios deficitarios)
Fuentes Departamento
SGP APSB
Regalías Asignadas Departamento
PGN Asignado al Departamento
Total Recursos Disponibles Departamento
Balance Departamento (solo municipios deficitarios)
Fuentes Nación
CAR - Tasas Retributivas
MSPS - Zona Rural (Conpes 3810 de 2014)
MADR - Zona Rural (Conpes 3810 de 2014)
Otras - Zona Rural (Conpes 3810 de 2014)
Total Recursos Disponibles Nación
Otra Inversión Requerida con Recursos Nación
Inversión requerida Disposición Final Aseo
-14.249.415
1.019 municipios
Total 2014 - 2024
2.712.540
4.202.862
2.157.581
9.072.983
-4.585.548
%
30%
46%
24%
100%
14 departamentos
Total 2014 - 2024
625.088
37.357
1.246.230
49.619
1.958.294
860.051
860.051
%
32%
2%
64%
3%
100%
100%
Balance Sector APSB
-3.487.305
Fuente: elaboración propia a partir de los cálculos realizados
Se observa, que al realizar el análisis por municipio, teniendo en cuenta los recursos con que
cuenta cada entidad territorial para el cubrimiento de sus necesidades de subsidios y de
inversión en el sector, y posteriormente los recursos con que cuenta cada departamento, el
déficit arrojado es de aproximadamente $3,5 billones de pesos.
36
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Al contrastar los resultados arrojados por las diferentes perspectivas de análisis, se evidencia
que a pesar que se cuenta con recursos suficientes en el agregado para cubrir los costos de
universalidad del sector, al realizar el análisis según la disponibilidad de recursos de cada
municipio y posteriormente de cada departamento, se evidencia que realmente existe un déficit
en el balance del sector. Lo anterior parece indicar que el problema se encuentra en la
distribución de los recursos del sector.
De tal forma, se considera que es necesaria la formulación de una regla de desagregación del
SGP entre subsidios a la demanda y subsidios a la oferta en su asignación desde el nivel nacional,
con el fin de asegurar el cierre financiero del esquema de subsidios a la demanda, hacer
transparente el déficit general del esquema y cubrirlo si es el caso con recursos adicionales para
garantizar la sostenibilidad de los prestadores y la adecuada operación de la infraestructura de
los servicios de agua potable y saneamiento existente.
1.4.
Programa Conéctate al Agua – Subsidio de conexiones
intradomiciliarias para inmuebles de los estratos 1 y2
1.4.1. Descripción del programa
A través del Decreto 1350 de junio de 2012, se reglamentó el artículo 130 de la Ley 1450 de
2011, que establece que "La Nación y las entidades territoriales podrán subsidiar programas de
conexiones intradomiciliarias de agua potable y saneamiento básico a los inmuebles de los
estratos 1 y 2, conforme con los criterios de focalización que defina el Gobierno Nacional, en los
cuales establecerá los niveles de contrapartida de las entidades territoriales para acceder a estos
programas".
En este sentido, el objetivo del programa es fomentar el acceso real a los servicios de acueducto
y alcantarillado mediante la construcción de las conexiones intradomiciliarias en inmuebles de
estratos 1 y 2 que cumplan con los criterios de focalización.
De acuerdo con lo definido en el mencionado decreto, los criterios de focalización para entrar al
programa son los siguientes 44:
Para la zona urbana:
• Número de habitantes en zona urbana
• Índice de pobreza multidimensional en zona urbana
44
http://www.minvivienda.gov.co/viceministerios/viceministerio-de-agua/programas/conectate-con-elagua/estrategia-y-etapas
37
Informe sobre la Viabilidad del Sector
•
•
Número de hogares vinculados al programa Red Unidos en zona urbana o el
programa local vinculado a éste
Capacidad de gestión de las empresas de servicios públicos de acueducto
y/o alcantarillado, de acuerdo con los indicadores del Sistema Único de
Información – SUI administrado por la SSPD, y con lo establecido por el
MVCT
Para la zona rural nucleada:
• Municipios categoría 4, 5, 6 y áreas no municipalizadas
• Número de habitantes en zona rural nucleada
• Índice de Pobreza Multidimensional en zona rural
• Número de hogares vinculados al programa Red Unidos en zona rural
• Municipios que se encuentren priorizados por programas del Gobierno
Nacional para promover el desarrollo en zonas rurales a través de
inversiones en agua y saneamiento básico
Para ambos casos, no son objeto de subsidios los inmuebles localizados en áreas de riesgo no
mitigable o en zonas de protección ambiental de acuerdo con el POT.
Así mismo, el decreto define los criterios de priorización del programa, con base en los cuales y
en los recursos disponibles para la vigencia, el MVCT prioriza y selecciona los municipios a
intervenir y posteriormente en cada uno de los municipios seleccionados se realiza la
priorización y selección de los barrios a los que se otorgará el subsidio. En esta última etapa los
criterios que se utilizan es que los inmuebles sean preferiblemente estrato 1 y que pertenezcan
a Red Unidos 45 o al programa local vinculado a éste, en esta etapa participan el alcalde del
municipio, un representante de la empresa de servicios públicos y un representante de red
unidos.
El alcance del subsidio 46 por inmueble beneficiario es el siguiente:
•
Conexión intradomiciliaria: desde el medidor/caja de inspección hacia adentro del inmueble
se realiza lo siguiente:
o Diagnóstico técnico detallado de la intervención
45
La Red UNIDOS es la estrategia para la superación de la pobreza extrema del Gobierno Nacional que
busca contribuir a la meta del Plan Nacional de Desarrollo de reducir al 6% la pobreza extrema. Es una red
que congrega a 26 entidades del Estado involucradas en la provisión de servicios sociales básicos para la
población en pobreza extrema.
46
Presentación Programa Conéctate con el Agua – Programa de Conexiones Intradomiciliarias. MVCT.
Mayo de 2015.
38
Informe sobre la Viabilidad del Sector
o
o
•
Suministro e instalación de hasta 5 aparatos de bajo consumo, incluyendo las redes,
y accesorios que se requieran para funcionalidad: Inodoro, ducha, lavamanos,
lavaplatos y lavadero.
Cuando sea necesario: tanque de 500 litros, cajilla de inspección, adecuaciones
necesarias para funcionalidad
Conexión domiciliaria: Sólo se realiza en caso de detectarse necesidad de intradomiciliaria y
podrá incluir:
o Instalación de acometidas de acueducto y alcantarillado – Incluye micromedidor y/o
caja, según la necesidad.
El decreto 1350 de 2012, definió el valor máximo del subsidio por inmueble en 8 SMMLV, el cual
fue modificado por el Decreto 0490 de 2013 en 8,23 SMMLV y se definió que para aquellos
municipios que conforman los departamentos de Amazonas, Guainía, San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, Putumayo, Chocó, Vaupés, Vichada y Guaviare el valor máximo del subsidio sería
de 10 SMMLV. Lo anterior como resultado de los análisis efectuados por el MVCT a los
proyectos piloto de los programas de conexiones intradomiciliarias en donde se evidenció la
necesidad de incrementar el valor del subsidio con miras a mejorar las especificaciones técnicas
de las intervenciones en los inmuebles de las familias beneficiarias del subsidio.
Mediante la Resolución 0494 de 2012, se establecieron los lineamientos para la implementación
del programa de conexiones intradomiciliarias y se definieron las etapas de implementación del
programa a partir de lo definido en el decreto. Así mismo, se definió el valor máximo de
subsidios para las conexiones domiciliarias e intradomiciliarias de los servicios de acueducto y
alcantarillado en 9,8 SMMLV para cada inmueble beneficiado. Con la expedición de la
Resolución 0169 de 2013, se modificó este máximo en 10,03 SMMLV para cada inmueble
beneficiado y en 13,6 SMMLV para los inmuebles ubicados en municipios que conforman los
departamentos de Amazonas, Guainía, San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Putumayo,
Chocó, Vaupés, Vichada y Guaviare.
1.4.2. Avance en la implementación del programa
Desde el 2012, año en que se inició la ejecución del programa hasta el año 2014, se han
beneficiado 30.159 hogares en 20 ciudades del país, lo cual corresponde a una inversión de
$116.611 millones de pesos.
39
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Gráfico 6. Ejecución del programa Conéctate al Agua
Fuente: Avance del programa, MVCT
Con la implementación del programa, se ha logrado beneficiar hogares en los que el 75% de los
casos no contaban con condiciones dignas para su aseo personal con privacidad, en el 63% de
los casos no contaban con espacios adecuados para lavado y manipulación de alimentos y en el
85% de los casos no contaban con espacios adecuados para el lavado de manos 47.
El proceso de implementación del programa tiene un amplio contenido social, teniendo en
cuenta las implicaciones que tiene la implementación del programa y el papel que juega la
comunidad y los líderes comunitarios en la misma. De tal forma, se tiene definido un plan de
gestión social con tres líneas articuladas, en este participan contratista, interventor, entidad
territorial y prestadores de los servicios. Así mismo, se hace un especial énfasis en la
socialización del alcance del programa a la comunidad con el fin de disminuir los riesgos de
inconvenientes que se puedan presentar durante la ejecución de un proyecto específico.
La ejecución del programa es llevada a cabo por Fonade, el cual se encarga de contratar a la
interventoría para cada proyecto. La ejecución del proyecto se divide en dos etapas: i)
Diagnóstico, y ii) Ejecución. En la primera etapa se hace una verificación de la información
contenida en la encuestas definidas en la etapa 4 48 de implementación (realizadas por la entidad
territorial y/o el prestador de servicios), con el fin de verificar si es correcta o se han presentado
cambios en las viviendas, tan pronto la interventoría aprueba la etapa de diagnóstico se da inicio
a la ejecución del proyecto. Durante la ejecución del proyecto se realizan comités periódicos, los
47
Entrevista Subdirección de Estructuración de Programas - MVCT. Programa Conéctate con el Agua. 1º
de diciembre de 2015.
48
Resolución 0494 de 2012, artículo 4, numeral 4, Levantamiento de información y socialización
del Programa a los barrios priorizados.
40
Informe sobre la Viabilidad del Sector
cuales son acompañados por el MVCT en el caso de ser necesario. Actualmente, se tiene
firmado un contrato con Fonade hasta el año 2018 por un valor aproximado de $50.000 millones
de pesos. Este año (2015) se tiene presupuestado ejecutar $22.400 millones.
Durante la ejecución de los proyectos se han identificado problemas en la estructura de la
estratificación de los barrios, que se convierte en un inconveniente al momento de la selección
de los hogares beneficiados (por ejemplo una vivienda clasificada en estrato 3, al lado de una
vivienda clasificada en estrato 1). Así mismo, otro de los problemas que se ha identificado, son
los problemas en la prestación del servicio (calidad, continuidad) que no han permitido entrar
con el programa en algunas zonas del país (por ejemplo, San Andrés).
Sin embargo, por las experiencias recogidas en proyectos realizados en diferentes regiones del
país, se han considerado soluciones alternativas para el acceso a los servicios, así como también
se busca llegar a acuerdos con los prestadores de los servicios con el fin de que se tengan
condiciones mínimas de prestación, de tal forma que más municipios puedan a llegar a ser
beneficiarias del programa, lo anterior sin sobrepasar los máximos de subsidios definidos por el
decreto y la resolución. Por ejemplo, en el caso de Riohacha donde hay problemas de
continuidad, se intenta garantizar presiones de servicio para instalar e instalación de tanques
elevados; en el caso de Chocó el programa va a entrar con estructuras palafíticas.
Durante la ejecución del proyecto, se han realizado ajustes al programa que han permitido
mejorar la implementación del mismo y llegar a más beneficiarios:
•
•
•
•
•
Mejora en los tiempos de ejecución.
Mejoras en la determinación de la cantidad específica de obra.
Fortalecimiento de las interventorías, dado el papel que ejercen en la ejecución de los
proyectos.
Utilización de mano de obra local, en la medida de lo posible.
Adaptación de diseños de acuerdo a las características de la región. (Por ejemplo,
diseños para personas en condición de discapacidad)
En lo que respecta a la articulación con otras entidades o programas, el programa se desarrolla
de la mano de Red Unidos, como lo define el Decreto. Se ha trabajado con apoyo de recursos del
PDA con el acompañamiento del MVCT, también se han adelantado proyectos con el apoyo del
BID, Fundación Familia, Cancillería (convenio tripartito por $1.200 millones en Valledupar, el
MVCT brindará el apoyo técnico en ejecución del proyecto). Adicionalmente, durante el último
año se ha trabajado de forma articulada con el programa de Mejoramiento Integral de Barrios
(tres últimas ciudades intervenidas).
De acuerdo a lo informado en la entrevista realizada, ha sido muy difícil medir los impactos
reales del programa, teniendo en cuenta que buena parte de estos, son impactos sociales. En
41
Informe sobre la Viabilidad del Sector
cuanto a los impactos en la prestación del servicio, tampoco tienen mediciones concretas pero
por información que entregan los prestadores, se ha mejorado en coberturas, legalización de
usuarios y en el recaudo en los barrios intervenidos.
1.5.
Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico
en la zona rural
1.5.1. Descripción de la política
La formulación de una política diferencial con enfoque rural surge de la necesidad de responder
a unos requerimientos particulares para propender por la sostenibilidad del sector de agua
potable y saneamiento básico en las áreas rurales del país. De esta forma, el Conpes 3810 de
julio de 2014, define los lineamientos de política para el suministro de agua potable y
saneamiento básico en la zona rural, en cumplimiento de lo dispuesto por el Plan Nacional de
Desarrollo 2010 – 2014. El objetivo principal de la política es "promover el acceso al agua
potable y saneamiento básico en las zonas rurales, a través de soluciones acordes con las
características de dichas áreas que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de vida de la
población."
El Conpes plantea cuatro líneas estratégicas para cumplir los objetivos de política, las cuales
deberían implementarse en dos fases: la primera fase de fortalecimiento institucional y
planeación (2014-2016), en la cual se pretende llevar a cabo el fortalecimiento al esquema
institucional, planeación de los entes territoriales y desarrollos normativos, y la segunda fase
(2017-2024) en la cual se debe concentrar en la ejecución de las acciones e inversiones
necesarias para alcanzar las metas de la política. Las siguientes son las estrategias definidas:
1. Fortalecer el esquema institucional y de intervención del Estado en zonas rurales.
2. Fomentar la estructuración de esquemas sostenibles para el suministro de agua potable
y saneamiento básico en las zonas rurales, que contemplen programas de promoción de
la salud y prevención de la enfermedad.
3. Realizar inversiones en infraestructura acorde con el contexto rural.
4. Impulsar prácticas efectivas de gestión sanitaria y ambiental.
Así mismo, el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018,
establece que "El Gobierno Nacional definirá esquemas diferenciales para la prestación de los
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales, zonas de difícil acceso, áreas de
difícil gestión y áreas de prestación, en las cuales por las condiciones particulares no puedan
alcanzarse los estándares de eficiencia, cobertura y calidad establecidos en la ley. La Comisión de
Regulación de Agua y Saneamiento Básico (CRA) desarrollará la regulación necesaria para
42
Informe sobre la Viabilidad del Sector
esquemas diferenciales de prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo
previstos en el presente artículo."
Actualmente se encuentra en el proceso de revisión el proyecto de decreto presentado por el
MVCT, mediante el cual se reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo
referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo en zonas rurales.
1.5.2. Avance en la implementación de la política
La política se encuentra en la etapa inicial de implementación, el MVCT ha venido trabajando en
la implementación de la política diferencial, con enfoque rural, la cual se basa en el modelo
SABA (Modelo Integral de Proyectos de Saneamiento Básico Rural) que se viene implementando
en Perú desde hace 17 años 49 y cuyo objetivo principal es la intervención articulada de varios
sectores. Bajo este modelo se está trabajando en tres ejes:
1. Reformas normativas: se identificó que la Ley 142 no permite atender las realidades de
las áreas rurales en cuanto a la regulación y sostenibilidad de los prestadores. Por esto
se está formulando una nueva reglamentación para zonas de difícil gestión mediante un
proyecto de Decreto que fue socializado mediante seis (6) talleres regionales. En su
construcción se recibió retroalimentación del MVCT y de las regiones. Actualmente se
encuentran en fase de discusión con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
(MCIT) temas relacionados con el Registro Mercantil y una vez concluya esta fase se
presentará para la firma de los Ministros. Así mismo, la CRA expidió la resolución CRA
717 de 2015, mediante la cual presenta el proyecto de resolución "por la cual se
establece la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios de acueducto y alcantarillado que atiendan hasta 5.000 suscriptores en el
área urbana y aquellas que presten el servicio exclusivamente en el área rural, se da
cumplimiento a lo previsto por el numeral 11.4 del artículo 2.3.6.3.3.11 del Decreto 1077
de 2015, y se continúa el proceso de discusión directa con los usuarios y agentes del
sector".
2. Articulación rural: se identificó que diversas entidades de gobierno estaban realizando
intervenciones relacionadas con la garantía al acceso al Agua Potable y Saneamiento
Básico (APSB) de manera desarticulada, entre ellas el Ministerio de Vivienda Ciudad y
Territorio (MVCT), el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), el Ministerio de
Agricultura, Organizaciones No Gubernamentales (ONG), y las entidades territoriales
(departamentos y municipios). Para esto se está trabajando en la definición conjunta de
49
http://proyectosaba.org/
43
Informe sobre la Viabilidad del Sector
metas, recursos, actividades de asistencia técnica y demás componentes asociados a las
intervenciones para garantizar el acceso al servicio.
3. Concertación: se identificó que hay variables o factores externos asociados a las
condiciones de vida de la población rural que inciden en la garantía del acceso y
prestación sostenible al servicio; entre ellas se cuentan: bajos ingresos de la población,
capacidad de auto gestión de las comunidades y viviendas deficientes. En este sentido,
la estrategia propuesta es trabajar de manera articulada con las entidades competentes
para fortalecer a las comunidades en términos de generación de ingresos, vivienda,
salud y seguridad alimentaria. Para esto se realiza un trabajo concertado con los actores
involucrados incluyendo las comunidades donde se realizarán las intervenciones.
Esta intervención se está realizando con personal del MVCT quien brinda asistencia técnica al
personal que trabaja en los departamentos y municipios, pues se parte de la necesidad de
fortalecer las capacidades a nivel territorial: regional, departamental y municipal. En algunos
casos estas intervenciones se realizan mediante el equipo e institucionalidad del Plan
Departamental de Agua (PAP-PDA) y en otros no. Esto se determina según el nivel de capacidad
institucional del PDA en cada departamento en relación con otros actores que puedan fungir
como aliados estratégicos. Por ejemplo, en los casos de Cauca y Valle del Cauca existen ONG
que son reconocidas por su capacidad y que brindan asistencia técnica en estos temas, de
manera que en estos casos pueden constituirse como aliados estratégicos para la
implementación de la política. Es así como la política no sólo tiene un enfoque diferencial para
lo rural sino que también tiene un enfoque territorial en la medida en que su implementación se
ajusta a las capacidades y necesidades del territorio.
Así mismo, la política propende por el fortalecimiento de actores de segundo nivel, esto es
actores en el territorio, especialmente organizaciones comunitarias, que permitan
institucionalizar la implementación de la política y trascender los cambios de gobierno de las
administraciones locales. Este fortalecimiento se hace con un enfoque alternativo, de manera
que se capacita a las comunidades en la implementación de soluciones alternativas,
empoderamiento de las mujeres, etc.
La ruta de la intervención a lo largo del territorio consiste en brindar instrumentos de
planeación y guías que orienten las acciones en los departamentos y municipios. Esto se
complementa con la concertación con las comunidades, de manera que todas las intervenciones
se realicen de manera concertada.
La intervención se realiza mediante tres componentes principales:
1. Articulación
2. Esquemas de Asistencia Técnica
44
Informe sobre la Viabilidad del Sector
3. Monitoreo
Adicionalmente, se prevé la implementación de un sistema de información que permita
monitorear indicadores de prestación del servicio mediante la administración de información
actualizada. Este Sistema se denomina SIASAR (Sistema de Información de Agua y Saneamiento
Rural) 50 y se implementa actualmente en Honduras, Nicaragua, Panamá, República Dominicana,
Costa Rica, México y Perú.
•
Programas pilotos desarrollados
Actualmente se está desarrollando la fase inicial para la implementación de la política en cuatro
(4) municipios de Cauca y Valle del Cauca. Este piloto se realiza con el apoyo de la Agencia Suiza
para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), quien aporta recursos para financiar su
implementación. Para su desarrollo, como primera medida se realizaron diagnósticos
participativos cuya información se consignó en un aplicativo construido por COSUDE pues una
debilidad evidenciada en el desarrollo de esta fase inicial fue la carencia de sistemas de
información que permitieran reportar, administrar y actualizar fácilmente este tipo de
información en el nivel local, es decir, por parte de las entidades territoriales.
Actualmente se están contratando profesionales a nivel departamental y municipal que serán
enlace entre el nivel nacional y los territorios. Estos profesionales estarán encargados de
mantener el diagnóstico actualizado y de brindar asistencia técnica a las comunidades orientada
a generar capacidades en los municipios para atender la ruralidad.
Adicionalmente, se cuenta con proyectos identificados que ya tienen estudios y diseños y se van
a financiar con recursos de la política. Para desarrollar estos proyectos se firma un memorando
de entendimiento con los departamentos y municipios donde se genera un compromiso de
trabajo conjunto. Los profesionales del nivel territorial también participan en este proceso en
escenarios como los Comités Directivos, hacen seguimiento al desarrollo de los proyectos y
supervisan el cumplimiento de los requisitos del mecanismo de viabilización de proyectos del
MVCT 51.
En cuanto a la articulación con las demás entidades competentes que intervienen en la garantía
del acceso al servicio, actualmente se está trabajando con el Ministerio de Agricultura para
articular con la política de Vivienda de Interés Social Rural. Por ejemplo, en el municipio de
Totoró (Cauca) los beneficiarios en temas de acueducto también son beneficiarios de Vivienda
de Interés Social Rural. Por su parte, el Ministerio de Salud interviene mediante la Estrategia de
Entornos Saludables. Así mismo, en el departamento de Arauca se está trabajando actualmente
50
51
http://www.siasar.org/
Anteriormente denominado Ventanilla Única.
45
Informe sobre la Viabilidad del Sector
con una comunidad protegida por el Auto 004/09 de la Corte Constitucional. En este caso se
trabaja de manera conjunta con el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura, el DPS y el
MVCT. Es así como, según las necesidades de la comunidad, el Ministerio de Agricultura puede
garantizar una Unidad Sanitaria o el Ministerio de Salud entregar filtros para la potabilización de
agua.
En el periodo 2010-2014 el MVCT ha ejecutado $23.000 millones en proyectos rurales y a partir
de estas experiencias se ha recopilado información con el fin de retroalimentar las
intervenciones de la entidad en la zona rural. Adicionalmente, se estima que cerca del 4% de los
recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) de Agua Potable y Saneamiento Básico
(APSB) se invierte en la zona rural, mientras que los recursos del Sistema General de Regalías
(SGR) representan una fuente importante para su financiación en articulación con los recursos
del Presupuesto General de la Nación (PGN). A partir de 2015 se podrá determinar con mayor
precisión el monto de recursos invertidos por las entidades territoriales en la zona rural con la
introducción de una cuenta desagregada de reporte para este fin en el Formulario Único
Territorial (FUT) de la Contaduría General de la Nación.
1.6.
Certificación de municipios del sector de Agua Potable y
Saneamiento Básico
1.6.1. Descripción del esquema
Los objetivos de la implementación del esquema de certificación establecido en la Ley 1176 de
2007 de municipios son, principalmente, lograr una ejecución más eficiente de los recursos y
articular el esquema de SGP con la política sectorial, tal y como se establece en la exposición de
motivos de la Ley 1176 de 2007 52. Para lograr estos objetivos, en dicha norma se establecen
unas competencias específicas para los departamentos, orientadas a promover la intervención
activa de las Gobernaciones en el desarrollo de la prestación del servicio 53:
52
53
(i)
Concurrir a la prestación de los servicios públicos de agua potable y
saneamiento básico mediante la promoción, estructuración e implementación
de esquemas regionales.
(ii)
Promover, coordinar y/o cofinanciar la operación de esquemas regionales de
prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.
Gaceta del Congreso 434, 7 de septiembre de 2007, pág. 29.
Ley 1176 de 2007. Art. 3
46
Informe sobre la Viabilidad del Sector
(iii)
Asegurar que se preste a los habitantes de los distritos o municipios no
certificados en agua potable y saneamiento básico, de manera eficiente, los
servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, en los términos de la
Ley 142 de 1994.
(iv)
Administrar los recursos del Sistema General de Participaciones con destinación
para Agua Potable y Saneamiento Básico de los distritos y municipios no
certificados, con excepción del Distrito Capital de Bogotá.
1.6.2. Análisis de la implementación del esquema
Desarticulación de instrumentos de política y normativos para el logro de los objetivos:
Tampoco se observa una intervención coordinada de las diferentes entidades del sector con sus
respectivos instrumentos. El CONPES 3463 de 2007 estableció el compromiso de los municipios
para adelantar los procesos de regionalización y mejoramiento en la gestión empresarial de los
servicios adecuados a su realidad, y que “frente a casos de una deficiente prestación de los
servicios, incumplimiento de la normatividad y falta de compromiso, la Superintendencia de
Servicios Públicos actuará dentro de sus competencias para agilizar el proceso de vinculación de
los municipios a los Planes Departamentales y la CRA desarrollará la regulación para ordenar la
liquidación de prestadores públicos ineficientes, así como la regulación de fusión previstas en el
marco legal”. 54
Una de las dificultades identificadas en la operatividad del esquema tiene que ver con el
procedimiento por medio del cual se establece si un municipio cumple o no con los
requerimientos de prestación de servicio. Es así como, de acuerdo con el estudio realizado por
el MVCT en el año 2013 55 algunos municipios son descertificados por fallas procedimentales,
principalmente asociadas con el cargue al SUI de la información requerida, al tiempo que la falta
de verificación de la información reportada en dicho sistema impide la identificación efectiva de
municipios con precarias condiciones de prestación del servicio. En este sentido, el rol de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se limita a la verificación de
procedimientos y no en resultados.
54
CONPES 3463 de 2007, pág.19.
Estudio realizado para el MVCT por Economía Urbana. (2013). Consultoría para la definición y
estructuración de herramientas procedimentales y ajustes normativos para brindar a las entidades
territoriales lineamientos para llevar a cabo los diferentes procesos que se derivan de la descertificación
de municipios en agua potable y saneamiento básico.
55
47
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Adicionalmente, de acuerdo con el estudio realizado por el MVCT en 2013, los departamentos
no tenían una comprensión integral de su rol en el aseguramiento de la prestación del servicio
en municipios descertificados. De esta manera, incluso se evidenció una limitada ejecución de
los recursos de dichos municipios una vez descertificados debido a la resistencia de los
departamentos para ejecutarlos al margen de las administraciones municipales –con excepción
de los subsidios y compromisos previamente adquiridos. Este fenómeno se explica por factores
políticos, falta de comprensión del rol del departamento y las limitaciones que representa el
tiempo de vigencia de la descertificación en donde no es posible realizar un ciclo integral de
planeación y ejecución de inversiones. De esta manera, se evidenció que el rol de los
departamentos en el proceso de certificación se limita a realizar las gestiones necesarias para
recertificar a los municipios independientemente de su capacidad para garantizar una adecuada
prestación del servicio.
Por otra parte, la frecuencia anual del proceso de certificación y la incertidumbre en cuanto a su
operación efectiva en cada municipio han afectado negativamente el empoderamiento de los
departamentos en dichas localidades como impulsores de los objetivos del esquema, razón por
la cual no se han asumido de manera efectiva las cuatro competencias estipuladas para las
Gobernaciones que deben asumir la gestión del sector en municipios descertificados. De esta
manera, el proceso no promueve la participación efectiva de los departamentos en la
planeación y ejecución de inversiones o en el mejoramiento empresarial de estos municipios.
En este contexto, medidas adoptadas por el Gobierno Nacional orientadas a flexibilizar los
términos de la descertificación no favorecieron la adopción de acciones de mejora en el sector.
Particularmente el período transitorio previsto en la Ley 1176 de 2007, las sucesivas
excepciones al cumplimiento de los requisitos para otorgar la certificación previstas en la
reglamentación, y la suspensión de efectos de los descertificación por decreto reglamentarios
en diferentes eventos generaron desincentivos a la adopción de dichas acciones tanto por parte
de los departamentos como de los municipios.
Por otra parte, se encontró una duplicidad de competencias entre el proceso de certificación y la
estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral del gasto del SGP reglamentada en el
Decreto 028 de 2008, especialmente en lo atinente a los efecto de la descertificación y la
asunción de competencias según el Decreto 028 de 2008.
En conclusión, bajo el esquema de certificación de municipios en el SGP de APSB no se logra
efectivamente el fortalecimiento o generación de capacidades para el aseguramiento de la
prestación en el nivel municipal, esto es la prestación eficiente de los servicios públicos de agua
potable y saneamiento básico, el incremento de las coberturas y el mejoramiento de la calidad.
48
Informe sobre la Viabilidad del Sector
1.7.
Política ambiental para la gestión integral de residuos sólidos
En el período 2012 a 2014 se evidenciaron cambios significativos en materia de política pública
en el sector aseo. Uno de ellos se materializó con la expedición del Decreto 2981 de 2013,
modificatorio del Decreto 1713 de 2002, el cual reglamenta el servicio público de aseo y cuyo
cambio más importante se dio en la actividad de aprovechamiento, buscando su mayor
desarrollo y la inclusión de la población recicladora, de conformidad con lo señalado por la Corte
Constitucional en el Auto 275 de 2011. En coordinación con esta normativa, se dieron las bases
para el planteamiento de nuevos Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, a nivel
municipal y distrital.
Por otro lado, desde el Gobierno Nacional se incluyó la política ambiental como un eje
envolvente de desarrollo para los próximos cuatro años (según Plan Nacional de Desarrollo 2014
– 2018), el cual fue denominado “crecimiento verde” y dentro del cual se contemplan algunos
lineamientos para el sector residuos.
Adicionalmente, el país se ha planteado dos metas trascendentales: una estrategia de desarrollo
bajo en carbono - ECDBC - a través de la cual asumió compromisos en la reducción de emisiones
para contribuir a las metas globales en el marco del cambio climático, y se encuentra en proceso
de mejoras tendientes a viabilizar su adhesión a la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico – OCDE -, para lo cual es necesario contar con políticas específicas en
materia de residuos que le permitan cumplir con los requerimientos de dicho organismo. En
suma, el desarrollo de políticas para el sector tiende hacia una gestión más incluyente, eficiente,
limpia y ambientalmente sostenible de los residuos sólidos, con cumplimiento de estándares
internacionales.
1.7.1. Intención Regulatoria
Con la expedición del marco tarifario para el servicio público de aseo en el año 2005, se buscó
garantizar el desarrollo de criterios tarifarios que dieran mejores señales de eficiencia en el
servicio, calidad y cobertura, así como lograr reducciones paulatinas en las asimetrías de
información y la regionalización del servicio que permitiera aprovechar economías de escala. Los
logros alcanzados han sido visibles. Por esta razón, es posible trascender a temas que en el
pasado no eran claros como la inclusión del costo de recolección y transporte en función de la
distancia recorrida, la remuneración del tratamiento de lixiviados, la remuneración de la
actividad de aprovechamiento, el régimen de calidad y descuentos, entre otros.
La existencia de mayor información disponible y la experiencia en la aplicación de las
metodologías tarifarias anteriores (1997 y 2005) permite que actualmente sea posible plantear
mejoras. La Resolución CRA 351 de 2005 fue acertada en reconocer costos eficientes por
componente, separando las diferentes actividades, reconoció la disposición final en rellenos
49
Informe sobre la Viabilidad del Sector
sanitarios con economías de escala, así como la medición de los residuos y cálculo de la cantidad
por suscriptor, introdujo un incentivo al aprovechamiento, considerándolo como una actividad
de disposición final, e incluyó un factor de productividad. Dentro de los retos identificados para
el futuro, respecto a las metodologías anteriores, se encuentran el tema de la facturación
conjunta, dado que no siempre es posible facturar con acueducto, o es un mecanismo que
puede resultar menos eficiente, tal como lo demostraron diferentes solicitudes de modificación
particular de costos.
Así mismo, se vislumbra la necesidad de reforzar los siguientes aspectos:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Mejorar las campañas educativas, con el fin de viabilizar una gestión integral de los
residuos y mejorar el reconocimiento de costos de recolección y transporte para
capturar factores exógenos a la prestación del servicio.
En el tramo excedente se identificó la necesidad de comparar las funciones de costos de
transporte, a granel o en compactador, así como las características tecnológicas y
económicas correspondientes a dicha solución.
Plantear soluciones para el barrido y limpieza de vías y áreas públicas en lugares donde
existe competencia en el mercado.
Establecer mecanismos que minimicen posibles conflictos entre operadores, prácticas
restrictivas a la competencia y faciliten las acciones de vigilancia y control.
Respecto a la medición se considera necesario diseñar mecanismos que faciliten la
vigilancia y control y disminuir las asimetrías de información respecto a la cantidad de
residuos que efectivamente se dispone.
Reconocer la remuneración por construcción y operación de estaciones de transferencia
en caso que se requieran.
Revisar la tasa de descuento para la remuneración del capital vinculado a la prestación
del servicio público de aseo.
Fortalecer el aprovechamiento y tratamiento y reforzamiento del concepto de “área
limpia”.
Incluir la remuneración de las actividades de aprovechamiento que se realizan en el
servicio público de aseo, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2981 de 2013 y en
virtud del Auto 275 de 2011 emitido por la Honorable Corte Constitucional.
Por lo anterior, la CRA adoptó los siguientes objetivos de regulación para el marco tarifario
contenido en la Resolución CRA 720 de 2015:
•
•
•
Mejorar continua y permanentemente los estándares del servicio.
Alcanzar cobertura del 100% en áreas urbanas.
Proteger las fuentes hídricas mediante el tratamiento de lixiviados.
50
Informe sobre la Viabilidad del Sector
•
•
•
Remunerar la actividad de aprovechamiento según el Auto 275 de 2011 y los
lineamientos del Decreto 2981 de 2013.
Fomentar y aprovechar economías de escala en recolección, transporte,
aprovechamiento y disposición final, que facilitan el impulso de proyectos regionales
eficientes.
Definir estándares de productividad y establecer la metodología para que las ganancias
por este concepto sean distribuidas entre prestadores y usuarios.
1.7.2. Reglamentación del Servicio Público de Aseo
En el año 2013 el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio expidió el Decreto 2981, el cual
modificó el Decreto 1713 de 2002, y a través del cual se reglamenta la prestación del servicio
público de aseo. Aunque esta norma actualmente se encuentra compilada en el Decreto Único
Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 de 2015, en este
documento se analiza la norma anterior, toda vez que el período de análisis contemplado en
este estudio corresponde al período 2012-2014. Esta situación no afecta los análisis y
conclusiones presentados, dado que el nuevo decreto compiló, pero no modificó la norma.
Las actividades del servicio público de aseo, así como los responsables y principales
obligaciones, con excepción de la disposición final, se encuentran descritas de manera detallada
en el Decreto 2981 de 2013 56.En esta nueva norma se le dio un mayor énfasis a la
reglamentación para el desarrollo de la actividad de aprovechamiento, dándole una definición
formal a los recicladores de oficio, la cual a diferencia de la norma emitida en 2002, incluyó más
allá de la prestación del servicio de la actividad de aprovechamiento, su organización conforme
lo establecido en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994. A continuación se resumen las actividades
del servicio y sus principales obligaciones.
• Almacenamiento y presentación de los residuos: Acción de guardar temporalmente los
residuos sólidos en depósitos, recipientes o cajas de almacenamiento, retornables o
desechables, para su recolección por la persona prestadora con fines de aprovechamiento o
de disposición final. Las principales obligaciones de los usuarios son la adecuada separación en
la fuente, el almacenamiento apropiado así como la presentación de los residuos con respeto
de las normas urbanísticas vigentes en el respectivo municipio o distrito, conforme las normas
que son contempladas en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, y las
autoridades sanitarias.
56
La actividad de disposición final de residuos sólidos se encuentra reglamentada en el Decreto 838 de
2005, también compilado en el Decreto 1077 de 2015.
51
Informe sobre la Viabilidad del Sector
• Barrido y limpieza de vías y áreas públicas: Labor realizada manual o mecánicamente para
retirar de las vías y áreas públicas papeles, hojas, arenilla acumulada y cualquier otro objeto o
material. Las principales obligaciones son cumplir con las frecuencias y horarios establecidos
tanto en el programa para la prestación del servicio elaborado por el prestador, como en el
PGIRS y conforme los acuerdos de barrido suscritos con los demás prestadores en el área de
prestación del servicio.
• Lavado de áreas públicas: Remoción de residuos sólidos en áreas públicas, mediante el
empleo de agua a presión. Las principales obligaciones son cumplir con las frecuencias y
horarios establecidos tanto en el programa para la prestación del servicio elaborado por el
prestador, como en el PGIRS. Esta actividad no aplica al lavado de parques, monumentos,
esculturas, pilas y demás mobiliario urbano y bienes de interés cultural cuya limpieza y
mantenimiento es responsabilidad de las entidades territoriales.
• Corte de césped y poda de árboles: Cortar el pasto ubicado en áreas verdes públicas sin
restricción de acceso, mediante el uso de equipos manuales o mecánicos que incluye el
bordeo y plateo. Limpieza de las áreas verdes públicas de los municipios. Comprende la
recolección y transporte del material obtenido hasta los sitios de aprovechamiento
prioritariamente o de disposición final.
• Recolección y transporte: Recoger y transportar los residuos sólidos presentados por los
usuarios, hasta las estaciones de clasificación y aprovechamiento o hasta los sitios de
disposición final, según el tipo de residuos. La recolección de residuos ordinarios y especiales,
aprovechables y no aprovechables, debe ser efectuada de forma separada, cumpliendo con
las responsabilidades ambientales, técnicas y de minimización de impactos establecidas en las
normas vigentes tanto locales como del nivel nacional. Cuando existan restricciones de acceso
para los vehículos recolectores, el prestador, previa evaluación técnica, podrá realizar la
recolección utilizando cajas de almacenamiento o cualquier sistema alternativo que garantice
su recolección. El prestador debe instalar las cajas necesarias de acuerdo con la generación de
residuos, frecuencias y horarios de recolección.
• Transferencia: Trasladar los residuos sólidos de un vehículo recolector de menor capacidad a
un vehículo de transporte a granel por medios mecánicos, previniendo el contacto manual y el
esparcimiento de los mismos, con una mínima exposición al aire libre de los residuos. Evaluar
la conveniencia de utilizar estaciones de transferencia, cuando esta sea una solución de
mínimo costo con el objetivo de incrementar eficiencia al optimizar costos de recolección
racionalizando los recursos económicos, energéticos, con el fin de coadyuvar al logro de una
mayor productividad de la mano de obra y del equipo utilizado, sin perjuicio de obtener
previamente las autorizaciones ambientales a que haya lugar.
52
Informe sobre la Viabilidad del Sector
• Aprovechamiento: Actividad que comprende la recolección de residuos aprovechables, el
transporte selectivo hasta la estación de clasificación y/o planta de aprovechamiento, así
como su clasificación y pesaje. Utilizar vehículos de recolección selectiva que cumplan con las
características establecidas en las normas. Darle a cada tipo de residuos el tratamiento
adecuado, almacenamiento y compactación. Establecer frecuencias, horarios y forma de
presentación de los residuos, conforme lo indicado en el PGIRS del municipio. Cumplir con los
requisitos técnicos y legales mínimos para el establecimiento de estaciones de clasificación y
aprovechamiento.
• Disposición final: Proceso de aislar y confinar los residuos sólidos en especial los no
aprovechables, en forma definitiva, en lugares especialmente seleccionados y diseñados para
evitar la contaminación, y los daños o riesgos a la salud humana y al ambiente. Seleccionar y
determinar en los Planes de Ordenamiento Territorial, POT, Planes Básicos de Ordenamiento
Territorial, PBOT, o Esquemas de Ordenamiento Territorial, EOT, según sea el caso, como
Suelo de Protección-Zonas de Utilidad Pública para la ubicación de infraestructuras para la
provisión del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final.
Construir y operar el respectivo sitio de disposición final. Cumplir con las normas técnicas y
ambientales necesarias para la operación del sitio de disposición final. Formular, publicar e
implementar el reglamento técnico del sitio.
En la norma anterior, se incluían algunos aspectos que no fueron contemplados en la nueva
regulación, tal es el caso de la definición de tratamiento de residuos sólidos que en el Decreto
1713 se definía como “el conjunto de operaciones, procesos o técnicas mediante los cuales se
modifican las características de los residuos sólidos incrementando sus posibilidades de
reutilización o para minimizar los impactos ambientales y los riesgos para la salud humana”.
El Decreto 1713 de 2002 contemplaba en su artículo 28 la propiedad de los residuos sólidos en
sitio público. Este artículo, establecía que “Todo usuario del servicio público de aseo, cede la
propiedad de los residuos presentados al Municipio o Distrito, según sea el caso, en el momento
de ubicarlos en el sitio público establecido para hacer la respectiva recolección. A menos que la
entidad territorial determine lo contrario, se entenderá que dicha entidad cede la propiedad a la
persona prestadora del servicio de aseo o de las actividades complementarias”. Esta norma fue
derogada por el artículo 10 del Decreto 1505 de 2003, sin incluir nuevas consideraciones al
respecto, dejando sin reglamentación el tema de propiedad de los residuos. El Decreto 2981 de
2013 no incluyó este tema, a pesar que una sentencia del Consejo de Estado emitida en el año
2003 57, declaró que con la emisión de dicha norma no hubo exceso en la facultad reglamentaria
en cabeza del Presidente de la República, y por tanto la norma se consideró válida.
57
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. M.P Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, 13 de
noviembre de 2013. Expediente No. 110010324000200300032 01.
53
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Dentro de los aspectos generales de la prestación del servicio, en la nueva norma se incluyeron
medidas tendientes a lograr una mayor coordinación entre el desarrollo de las actividades del
servicio y la política local planteada a través de los PGRIS. De esta forma, se estableció que los
criterios de calidad y continuidad del servicio, los programas de prestación del servicio por parte
de los prestadores, las actividades de aprovechamiento, las economías de escala en la
prestación del servicio, entre otros, deben ser contemplados en los PGIRS. Así mismo, se
estableció un mayor control en el desarrollo de las diferentes actividades a través de metas e
indicadores, con seguimiento a los programas de prestación del servicio, por parte de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, SSPD.
Otro de los aspectos que contempló la nueva reglamentación del servicio se refiere a la
financiación de las distintas actividades. En este sentido, se estableció que los costos asociados
al servicio de aseo deben corresponder a las actividades definidas en la norma. Esta definición
contempló un cambio respecto a la normativa anterior, dado que antes se consideraba lo
siguiente: “las actividades de poda de árboles y corte de césped ubicados en vías y áreas públicas
y la transferencia, tratamiento y aprovechamiento de los residuos sólidos originados por estas
actividades, serán pactadas libremente por la persona prestadora de este servicio público de
aseo y el Municipio o Distrito, quien es considerado usuario de estas actividades”.
En la nueva norma los residuos de construcción y demolición y los residuos especiales son los
únicos cuyo precio puede pactarse libremente entre el usuario y el prestador del servicio. Las
demás actividades quedaron incluidas como parte del servicio público de aseo, situación que fue
considerada por el regulador en el nuevo periodo tarifario que iniciará en el año 2016, con la
expedición de la Resolución CRA 720 de 2015, en el cual se incluyen actividades que en el
período normativo anterior no se consideraban, esto es corte de césped y poda de árboles,
lavado de áreas públicas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento. Así mismo, según esta
norma en las tarifas del servicio deben incluirse los costos asociados a la inversión y el
mantenimiento de las cestas ubicadas en vías y áreas públicas. Con estos cambios, la
responsabilidad de la prestación de estas actividades quedó en cabeza de los prestadores del
servicio, en particular de los prestadores de la actividad de recolección de los residuos no
aprovechables.
La nueva normativa se adecuó a mejoras en el desarrollo tecnológico de insumos para el
desarrollo y monitoreo de las actividades de recolección y transporte. Así mismo, incluyó la
obligación para los prestadores del servicio de contar con un programa para la gestión del riesgo
de cada una de las actividades del servicio. También contempló algunos temas para los cuales
existía falta de claridad en la normativa anterior, por ejemplo, obligación de suscribir acuerdos
de barrido y lavado de áreas públicas cuando existe más de un prestador en un municipio.
La recolección separada incluyó, además del requisito de separar los residuos ordinarios de los
especiales, también la obligación de separar los residuos aprovechables, en concordancia con lo
54
Informe sobre la Viabilidad del Sector
que sea establecido por el PGIRS del respectivo municipio. La norma anterior prohibía hacer el
trasbordo de los residuos en sitios diferentes a estaciones de transferencias; en la nueva
normativa se incluye la posibilidad de hacerlo en otros sitios, reconociendo que en ocasiones
existe imposibilidad de acceso de los vehículos recolectores a ciertas zonas.
Finalmente, con relación a los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el Decreto 2981
de 2013 estableció los lineamientos para la gestión integral de los residuos sólidos en los
municipios y distritos del país, dándole énfasis a tres líneas: reducción en el origen,
aprovechamiento y disposición final. Además de presentar los lineamientos estratégicos,
estableció que estos planes deberán actualizarse dentro de los 12 meses siguientes al inicio del
período constitucional del alcalde distrital o municipal. Así mismo, señaló que el PGIRS debe
incorporar y fortalecer de manera permanente y progresiva las acciones afirmativas a favor de la
población recicladora. El desarrollo de la metodología para la elaboración de los PGIRS quedó en
cabeza de los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y Ambiente y Desarrollo Sostenible; la
cual fue expedida a través de la Resolución 0754 de 2014. Adicionalmente, el PGIRS debe incluir
metas de aprovechamiento, cuyo cumplimiento será vigilado por las autoridades ambientales
competentes e incluir el análisis de viabilidad de implementar proyectos de aprovechamiento de
residuos. En estos planes no pueden establecerse obligaciones a los prestadores cuya
financiación no esté asegurada de acuerdo con las metodologías tarifarias o con los recursos
que sean asignados por el municipio, distrito o región. Finalmente, los PGIRS deben estar
articulados con los planes de ordenamiento territorial y lo establecido en el Decreto 2981 de
2013. En esta resolución se incluye la obligación de incluir en los PGIRS la evaluación de
viabilidad para el aprovechamiento de residuos orgánicos de grandes generados, separados en
la fuente (plazas de mercado, corte de césped y poda de árboles), y de establecer la respectiva
estrategia.
Se espera que los PGIRS permitan a los municipios mejorar el manejo de los residuos,
incrementar el reciclaje, mejorar las condiciones de limpieza de sus ciudades, incluir y formalizar
a la población recicladora en la actividad de aprovechamiento, identificar la posibilidad de hacer
proyectos regionales y en general mejorar la planeación del manejo de los residuos sólidos en el
corto, mediano y largo plazo.
1.7.3. Análisis de la Política
1.7.3.1. Cobertura en Recolección y Transporte
Según la Encuesta de Calidad de Vida elaborada por el DANE, la cobertura de recolección de
residuos a nivel nacional ha mostrado una tendencia levemente creciente en los últimos años,
alcanzando un nivel promedio de 97.4% en zonas urbanas y 24.1% en zonas rurales, para el año
55
Informe sobre la Viabilidad del Sector
2014 58. Las cifras que se presentan, consideran sólo aquellas viviendas que cuentan con servicio
de recolección pública o privada de residuos, es decir no incluye los casos en los cuales los
residuos son arrojados a un cuerpo de agua, un lote o zanja, quema o entierro o la eliminan de
otra forma inadecuada.
Gráfico 7. Cobertura del Servicio de Recolección de Residuos
Fuente: DANE – Encuesta de Calidad de Vida, 2012-2014
1.7.3.2. Regionalización de Rellenos Sanitarios
El artículo 251 de la Ley 1450 de 2011, por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de
Desarrollo para el período 2010-2014, estableció el incentivo a la regionalización para
estaciones de transferencia y le dio continuidad al incentivo que se había establecido en el
mismo sentido para rellenos sanitarios regionales. Esta normativa fue reglamentada en mayo de
2013, con la expedición del Decreto 920 de 2013 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
El objeto de esta norma fue lograr la eficiencia en el manejo de residuos sólidos con el fin de
controlar y reducir los impactos ambientales, generar economías de escala y promover
soluciones de mínimo costo que beneficien a los usuarios. La CRA es la encargada de
reglamentar la forma como se traslada dicho costo en las tarifas del usuario final del servicio.
La regionalización en el sector se ha dado principalmente en el componente de disposición final.
Como se puede observar en el siguiente cuadro, los avances en este aspecto han sido
significativos, logrando para el año 2014 consolidar 360 sitios de disposición final para 1.102
58
Nótese que la variación entre 2013 y 2014 fue casi imperceptible.
56
Informe sobre la Viabilidad del Sector
municipios del país. Aunque aún existen 297 sitios de carácter municipal, se destaca que en los
63 sitios que operan de forma regional se dispone el 90.8% de los residuos del país 59.
Cuadro 12.Regionalización de la Disposición Final de Residuos Sólidos
Tipo de Sistema de
Disposición Final
RELLENO SANITARIO
CELDA DE CONTINGENCIA
CELDA TRANSITORIA
PLANTA INTEGRAL
BOTADERO
ENTERRAMIENTO
CUERPO DE AGUA
QUEMA
Total general
Porcentaje / Total
MUNICIPAL
Toneladas
Municipios
REGIONAL
Toneladas
Municipios
34,035
110
707,068
759
3,257
13
24,731
20
20,950
46
869
2
1,727
8
2,063
24
14,077
110
81
4
314
5
114
1
74,553
297
734,731
805
9.2%
27.0%
90.8%
73.0%
Fuente: Construcción propia a partir de SSPD-SUI, 2014
TOTAL
Toneladas
Municipios
741,102
27,989
21,819
3,790
14,077
81
314
114
809,285
100.0%
869
33
48
32
110
4
5
1
1,102
100.0%
1.7.3.3. Tratamiento de biogás y lixiviados en rellenos sanitarios
La mayoría de rellenos sanitarios en Colombia no cuentan con sistemas de tratamiento de
lixiviados ni tratamiento de biogás.
La presencia de estos tratamientos, depende en gran medida de los requisitos técnicos y
ambientales que indique cada corporación autónoma regional, dentro de la licencia o permiso
ambiental. En el país se observa que la mayoría de sitios de disposición final manejan los
lixiviados a través de sistemas de recirculación y en pocos casos se realiza tratamiento a través
de otras tecnologías. Reconociendo la importancia de este tipo de tratamientos para una
adecuada gestión de los rellenos sanitarios y que las corporaciones ambientales han exigido
cada vez mayores estándares en este sentido, en el nuevo marco tarifario que iniciará aplicación
en el año 2016 se decidió incluir y separar el costo asociado a este componente en función del
objetivo de calidad y la remoción de contaminantes exigida.
59
Las cifras presentadas en este informe no coinciden con la información publicada por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el Informe Nacional de Disposición Final
elaborado en 2015, publicado en enero de 2016. Las diferencias radican en depuraciones que se hicieron
a la base de datos suministrada por dicha entidad, en donde se identificaron algunos datos inconsistentes
(por ejemplo municipios que según SUI disponen en un relleno sanitario pero en la base figuraban con
disposición en una planta integral no registrada en el sistema o un sitio de disposición final en Santander
registrado con el nombre del operador que en el resumen figuraba como un sitio adicional).
57
Informe sobre la Viabilidad del Sector
De acuerdo con una publicación de la SSPD 60, del análisis de 55 autorizaciones ambientales se
encontró que los métodos de tratamiento de lixiviados utilizados en los sitios de disposición
final en el país son: recirculación (38%), laguna, almacenamiento, evaporación (16%), reactor
UASB (por sus siglas en inglés) o reactor anaerobio de flujo ascendente (16%), ósmosis inversa
(4%), desarenador (4%), filtración anaerobia de flujo ascendente (FAFA) (4%) y filtración en el
suelo y reactor EGSB (por sus siglas en inglés) (2%).
Respecto al tratamiento de biogás, Colombia registró 22 proyectos de aprovechamiento y/o
tratamiento de biogás ante la United Nations Framework Convention on Climate Change
(UNFCCC) en el marco de los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL). Sin embargo, en el año
2014 sólo se encontraron operando 3 de estos proyectos debido a que 7 no se ejecutaron y los
restantes decidieron detener la operación por falta de solvencia financiera. Frente a estos
últimos, los inversionistas comprometieron capital por los ingresos que suponían los Certificados
de Reducción de Emisiones de CO2 (CER o Bonos Verdes), no obstante los precios de estos
certificados disminuyeron 97,5% entre 2008 y 2015 por la última crisis financiera, afectando la
rentabilidad de la actividad a tal punto que ni siquiera se alcanzaron a cubrir los costos de
operación 61.
Por esta razón es recomendable que las normas técnicas exijan la extracción, captura activa y
tratamiento del gas que se genera en el relleno sanitario. Así mismo, en concordancia con la
normatividad que reglamenta la prestación del servicio público de aseo, se recomienda
acompañar esta exigencia de un estudio financiero y económico a través del cual se analice la
viabilidad de incorporar este componente dentro de la estructura tarifaria. Estos análisis
deberán tener en cuenta el marco legal vigente, las políticas para el desarrollo bajo en carbono
adoptadas en Colombia, la decisión de adherir a la OCDE adoptada por el gobierno actual y que
el gas generado en rellenos sanitarios permite generar energía, la cual si bien no logra competir
con otras fuentes de energía convencionales si aporta a la matriz energética del país y es
considerada una fuente renovable y alternativa, por lo cual será conveniente establecer fuentes
de ingresos adicionales que mejoren la viabilidad de la actividad.
Sobre este último aspecto se destaca que el mercado eléctrico colombiano tiene a nivel de
generación un esquema de participación reglamentado por parte de la Comisión de Regulación
de Energía y Gas (CREG) a través de las Resoluciones 024 y 025 de 1995 (con sus adiciones y
modificaciones). Una de las características del mercado es el despacho centralizado, es decir que
la programación de la generación de cada una de las unidades que operan en el mercado, es
realizada centralmente por el administrador del sistema de intercambios comerciales (XM S.A.
ESP). El despacho centralizado determina la generación horaria de las diferentes unidades
60
RAMOS, C. (2013). “Pasado y futuro del manejo de lixiviados generados en rellenos sanitarios”. El
Observador de los servicios públicos domiciliarios. No. 7. 2013. 8 p.
61
Correal, M. (2014). “Preparación de la Estrategia Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura.
Sector Aseo”. Estudio elaborado para el DNP.
58
Informe sobre la Viabilidad del Sector
sujetas al mismo, de tal forma que se atienda la totalidad de la demanda y se minimicen los
costos operación cumpliendo las condiciones de confiabilidad y seguridad de suministro. El
despacho define el precio de la bolsa de energía para cada una de las horas del día, el cual se
convierte en el valor que reciben las unidades de generación que participan en este mercado
por la energía entregada al sistema.
El esquema obliga a todos los generadores con capacidad superior a los 20 MW a someterse a
los procedimientos de este despacho central, mientras que aquellos con capacidades inferiores
podrán acogerse al despacho central o comercializar su energía a través de contratos bilaterales
con otros generadores o comercializadores. De esta manera, las alternativas de participación
que tienen los generadores en el mercado mayorista son las siguientes:
-
Venta de energía a través de contratos bilaterales a precios acordados libremente entre
las partes.
Venta de energía a través de la bolsa o mercado de corto plazo.
Venta de servicios asociados de generación.
Es importante indicar que en el caso de las ventas de energía a través de la bolsa, los
generadores están sujetos a la competencia de precios que reflejan el costo variable de
operación de las unidades, es decir el costo de los combustibles que son utilizados en la
producción de energía (carbón, gas natural, diésel y agua). En este sentido, el precio de bolsa
horario es determinado por la disponibilidad de combustibles, en particular de la oferta
hidrológica que es estacional de acuerdo a las épocas del año. Aquellas unidades de generación
que tienen costos de operación superiores al precio de bolsa no tendrán oportunidad de entrar
en el despacho, es decir no podrán vender energía al mercado. Solamente cuando el precio
ofertado por la energía producida es menor al precio de la última unidad que se requiere para
abastecer la demanda, se asegura la operación de un generador.
Por otro lado, en el caso de las ventas de energía a través de contratos bilaterales, para la
fijación del precio de venta el mercado utiliza como referencia el precio de la bolsa de energía
en cuyo caso, aquellos generadores con costos de operación superiores al promedio anual de la
bolsa tendrían oportunidades reducidas para lograr suscribir contratos bilaterales con otros
generadores o con comercializadores. Es lo que sucede con plantas térmicas como las que
generan a base de gas natural y diésel las cuales no registran ventas de energía en contratos y
están sujetas a la estacionalidad o reducción de la oferta hidrológica que reduce la generación
de esta tecnología y abre espacio para energía más costosa 62.
Las plantas menores (capacidad de generación inferior a 20 MW) que no participan en el
despacho centralizado, pueden vender su energía en la bolsa sin embargo deben acogerse al
62
Las plantas térmicas en el sistema energético colombiano se encuentran instaladas como activos de
respaldo y son remuneradas a través del ingreso que reciben del cargo por confiabilidad
59
Informe sobre la Viabilidad del Sector
precio que se forma con la participación de los generadores que conforman el despacho
centralizado, es decir la energía sería remunerada al precio de bolsa, en cuyo caso estarían
sujetos a la estacionalidad y expuestos a que el precio de venta no recupere sus costos de
operación.
Por su parte, las plantas de generación de fuentes renovables, como es el caso de la energía de
la biomasa, tienen las mismas condiciones de participación en el mercado de energía mayorista
y por lo tanto no tienen prioridad en el despacho ni en la producción o entrega de su energía
producida al sistema. La reglamentación sobre la integración de las energías renovables no
convencionales al sistema energético colombiano se ha centrado en el diseño de incentivos
tributarios y arancelarios pero las condiciones de participación en el mercado no han sido
modificadas y por lo tanto estas fuentes de energía deben acogerse al esquema vigente.
1.7.3.4. Post Clausura de Rellenos Sanitarios
La reglamentación vigente para la actividad de disposición final (Decreto 838 de 2005,
incorporado en el Decreto 1077 de 2015) no contiene estándares técnicos de operación ni fija
condiciones para la clausura y post-clausura, estas obligaciones son impuestas por la autoridad
ambiental a través de las licencias y permisos. Es necesario que este aspecto sea desarrollado a
profundidad, dado que el pasivo ambiental generado por el uso de rellenos sanitarios debe ser
reconocido financieramente, de tal forma que se garanticen los recursos para la mitigación de
sus impactos en el largo plazo.
Por esta razón, es recomendable que las normas técnicas de carácter general incorporen
obligaciones sobre las condiciones mínimas de cierre, clausura y post-clausura de los rellenos
sanitarios y que los costos reconocidos en el marco tarifario vigente para el componente de
disposición final se armonice según dichos requerimientos.
1.7.3.5. Medición
La medición en el servicio público de aseo ha sido fundamental para las mejoras en el sector. La
implementación del pesaje de los residuos en los sitios de disposición final y su distribución
entre los usuarios que han generado dichos residuos, permitió trascender hacia una gestión más
sostenible, con mejores niveles de trazabilidad del sistema en su conjunto. Esta se considera una
buena aproximación hacia la medición individual, logrando uno de los mejores estándares en el
cobro del servicio en América Latina, al relacionar el costo con la cantidad de residuos y
acercarse en buena medida hacía la sostenibilidad y suficiencia financiera del servicio.
60
Informe sobre la Viabilidad del Sector
De hecho, la medición se constituyó en un factor determinante para la disminución de los
valores cobrados en algunas ciudades, dado que se pasó de 120 kg/suscriptor-mes a un
promedio de 74 kg/suscriptor-mes 63. De acuerdo con los últimos informes sectoriales publicados
por la Superintendencia de Servicios Públicos, en general la producción de residuos por
suscriptor tiene una relación directa con el tamaño del área de prestación atendida por las
empresas. En el siguiente cuadro se presenta la medición promedio para suscriptores
clasificados en estrato 4 según los diferentes tamaños de prestadores.
Cuadro 13. Producción de residuos por suscriptor – Estrato 4, año 2014
Promedio Producción
Número de suscriptores
de Residuos
atendidos por el prestador
(kg/suscriptor-mes)
Hasta 2.500*
67.8
2.501 – 25.000
55
25.001 – 80.000
62
80.001 – 200.000
72
Más de 200.000
75
Fuente: SSPD, Informe sectorial pequeños prestadores 2014; Informe sectorial grandes
prestadores 2015.
*Información correspondiente al año 2013, incluida en el informe elaborado en 2014.
1.7.3.6. Separación en la fuente
La separación de los residuos sólidos en la fuente es una de las obligaciones de los generadores
de residuos, conforme la normatividad vigente. No obstante, en este aspecto no se han logrado
grandes avances en Colombia. En general, esta situación se ha presentado debido a la existencia
de un “círculo vicioso” donde los prestadores no exigen la separación porque no hay sitios
específicos a dónde llevar los residuos separados; a su vez, no se construyen sitios para la
recepción separada de residuos porque no existen rutas selectivas que lleven los residuos de
forma separada.
La separación en la fuente es fundamental para una adecuada gestión de los residuos sólidos,
que se oriente hacia el cumplimiento de la jerarquía de residuos adoptada en la política nacional
de 1997. Por esta razón, es necesario desarrollar cada vez con mayor fuerza este aspecto dentro
de la gestión de los prestadores y municipios. Al respecto, la CRA reconoció en el nuevo marco
tarifario el refuerzo de campañas educativas y ambientales.
63
CRA, 2005. Propuesta nuevo marco regulatorio del servicio público de aseo.
61
Informe sobre la Viabilidad del Sector
1.7.3.7. Aprovechamiento
La Ley 142 de 1994, definió la actividad de aprovechamiento como complementaria del servicio
público de aseo. Por su parte, el Decreto 2981 de 2013 señaló que ésta actividad comprende la
recolección, el transporte desde el lugar de generación hasta la estación de clasificación y
aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento y la clasificación y pesaje.
Este componente fue incorporado en el nuevo marco tarifario (Resolución CRA 720 de 2015),
incluyendo además un incentivo a la separación en la fuente.
Adicionalmente, reconociendo que existen otras formas de valorización de los residuos, dicha
regulación reconoció los costos asociados a las alternativas a la disposición final. Sin embargo,
las normas vigentes no precisan qué se entiende por alternativas a la disposición final, por lo
cual será recomendable que se reglamente la actividad de tratamiento de los residuos, que está
contemplada en la Ley como una actividad complementaria del servicio.
1.7.3.8. Limpieza Urbana
La limpieza urbana comprende las actividades de barrido y lavado de áreas públicas así como el
corte de césped y poda de árboles ubicados en vías y áreas públicas. Estas actividades son
principalmente operativas con uso intensivo de mano de obra y herramientas manuales. Los
residuos de corte de césped y poda de árboles pueden ser tratados y aprovechados para
obtener fertilizantes y enmiendas de suelo de alta calidad o como alimento para animales.
Aunque esta actividad se realiza en pocas ciudades del país (Bogotá, Medellín, Cali, entre otras),
la nueva metodología tarifaria, cuya aplicación iniciará en el año 2016, incorporó el costo de
estas actividades dentro de la tarifa del servicio público por lo cual se espera un incremento de
la actividad y en consecuencia de los residuos generados.
1.7.3.9. Tecnología en la Prestación del Servicio
En el país no existen muchas experiencias de recolección mecanizada en contenedores, a
excepción de acuerdos directos entre los prestadores del servicio y algunos grandes
generadores de residuos sólidos que emplean cajas estacionarias y vehículos de recolección tipo
“ampliroll” y las experiencias que se están implementado en Cartagena y Cúcuta. Esta situación
puede obedecer a que la normativa permite que la presentación de residuos se haga en las
aceras públicas y a que la regulación tarifaria impone un descuento del 10% en la tarifa de
recolección y transporte en aquellos casos en que, por imposibilidad técnica de la entrada de
recolectores, el servicio no se preste directamente en la puerta de los suscriptores residenciales
o los pequeños productores.
62
Informe sobre la Viabilidad del Sector
De acuerdo con la norma, en las zonas en las cuales se utilice el sistema de recolección en cajas
de almacenamiento, las personas prestadoras del servicio público de aseo deben instalar las que
sean necesarias de acuerdo con la generación de residuos, frecuencias y horarios de la
prestación del servicio, para que los residuos sólidos depositados no desborden su capacidad.
En otros países existen tecnologías que permiten realizar la recolección de los residuos de
manera mecanizada de contenedores con lo cual se mejoran las condiciones sanitarias y
ambientales de la presentación y almacenamiento de los residuos, se incrementan las
eficiencias de recolección, se mejora la seguridad industrial de los trabajadores y se crea una
cultura de área limpia entre los usuarios 64.
En Colombia la presentación de los residuos debe hacerse respetando las normas urbanísticas
del respectivo municipio o distrito, el PGIRS y las exigencias de las autoridades ambientales. Por
lo tanto, la introducción de estas tecnologías deberá ser impulsada por dichas normas, de
manera que a partir de los aspectos urbanísticos y de planificación del territorio se determine la
necesidad de adoptar esquemas de recolección contenerizada. Desde el punto de vista tarifario,
si bien la recolección mecanizada de contenedores representa ahorros y mayores eficiencias en
los tiempos de recolección, debe tenerse presente que hay que incurrir en costos de
adquisición, instalación y mantenimiento de los contenedores y en especial hay que adelantar
procesos intensos de educación y capacitación a los usuarios del servicio. Sobre el particular se
destacan las experiencias de Cartagena y Cúcuta, donde el prestador del servicio público de aseo
viene adoptando este sistema de recolección de forma sectorizada.
Según un informe publicado por UNEP (2015) 65, para optimizar los sistemas de recolección en
las grandes ciudades, es recomendable el uso de GPS o sistemas de información geográfica. En
este sentido, la reglamentación del servicio estableció que las personas que prestan el servicio
de aseo que atiendan en ciudades de más de un millón de habitantes deben implementar
sistemas de monitoreo tales como georreferenciación de las microrutas de recolección y
transporte, con el fin de obtener en tiempo real la posición geográfica de los vehículos (GPS) y
realizar el monitoreo de tiempos y movimientos de los vehículos recolectores.
Con la implementación de estas tecnologías, se espera avanzar en mejoras en la trazabilidad del
servicio público de aseo en el país, información que será fundamental para la toma de
decisiones en el futuro.
64
Grupo Sala (2014). Recolección mecanizada: un proyecto integral para la gestión de residuos sólidos
urbanos. No publicado.
65
United Nations Environment Programme (2015). Global Waste Mangement Report.
63
Informe sobre la Viabilidad del Sector
1.7.4. Decisiones Estratégicas en el Sector Aseo
1.7.4.1. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
El Plan Nacional de Desarrollo, PND, para la vigencia 2014 -2018 planteó cinco estrategias
transversales para el desarrollo de políticas en el país y una estrategia envolvente denominada
“crecimiento verde”, la cual reconoce que uno de los ejes fundamentales del desarrollo es la
sostenibilidad ambiental.
Dentro de los planteamientos presentados en las bases del PND se reconoce la necesidad de
llevar a cabo investigaciones en logística inversa y sostenible, especialmente orientadas a
optimizar los esquemas de gestión de residuos en aglomeraciones urbanas, y propendiendo por
el soporte a iniciativas que planteen el aprovechamiento de materiales y sobrantes de esquemas
productivos actuales.
Así mismo, se plantea la necesidad de adelantar acciones orientadas a fortalecer los Planes
Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento, PDA, para
apoyar el manejo empresarial y la regionalización de la prestación de los servicio de agua
potable y saneamiento básico, de tal forma que sea posible asegurar la eficiente planeación,
formulación y ejecución de proyectos y la sostenibilidad de las inversiones, en zonas urbanas y
rurales.
El PND estableció dentro de las prioridades de política para el próximo cuatrienio, la definición
de planes de mediano y largo plazo, así como programas y proyectos nacionales y regionales e
instrumentos que permitan priorizar inversiones en el sector, articulando fuentes de
financiación públicas, privadas, recursos de banca bilateral, multilateral y de cooperación no
reembolsable; incentivando la implementación de esquemas de Asociaciones Público Privadas –
APP. También se espera aunar esfuerzos para optimizar y articular la implementación de
sistemas de información que respondan a las necesidades del país, lo cual incluye la
modernización del Sistema Único de Información – SUI. Respecto a los esquemas tarifarios en el
sector, se espera que la CRA desarrolle metodologías que reconozcan las características
regionales, se incentive el aumento de la productividad y la eficiencia en la gestión de los
prestadores.
En los próximos años se busca el desarrollo de políticas orientadas a fortalecer la gestión
integral de residuos sólidos a través de modelos regionales que generen economías de escala e
incentiven inversiones para asegurar sistemas adecuados de prestación del servicio público de
aseo y sus actividades de disposición final, aprovechamiento y tratamiento. En este sentido, se
pretende que en los próximos años se haga un desarrollo de instrumentos normativos por parte
del Gobierno Nacional, orientados a optimizar la operación de los sitios de disposición final,
fortalecer los procesos y alianzas para el desarrollo de esquemas inclusivos de reciclaje,
64
Informe sobre la Viabilidad del Sector
promoción de cadenas productivas y la estructuración de un observatorio para monitoreo y
seguimiento del reciclaje y el aprovechamiento.
Para incrementar el tratamiento adecuado de residuos sólidos municipales, se busca articular
recursos de la GIRS a través del cierre y clausura de los sitios no adecuados de disposición final,
construcción de sitios que cumplan con la normatividad y en la estructuración de esquemas
regionales para la prestación del servicio de aseo. Además, se requiere que se incentive el
aumento del aprovechamiento y la valorización de residuos sólidos, definiendo para esto metas
locales.
Adicionalmente se buscará disminuir la generación de residuos y aumentar las tasas de reciclaje
y valorización, a partir de la articulación de las políticas de producción y consumo sostenible y
de gestión integral de residuos.
1.7.4.2. Sistema de Ciudades
A través del Conpes 3819 de 2014 se expidieron los lineamientos de política para el sistema de
ciudades. En este documento se estableció que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, con apoyo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y el Departamento
Nacional de Planeación, formularán un Plan Director de Residuos Sólidos para el Sistema de
Ciudades que incluya acciones en temas de aprovechamiento, tratamiento y valorización de los
residuos, acorde con los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos.
1.7.4.3. Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono
En el marco de las metas de Cambio Climático, se está buscando llegar a un acuerdo que
reemplace el protocolo de Kioto y los países pretenden adquirir compromisos de reducción de
emisiones para que la temperatura promedio del planeta no aumente por encima de 2°C. Las
metas en el período post-2020, son conocidas como Contribuciones Determinadas y Previstas a
Nivel Nacional (INDC).
Al respecto, el Presidente Colombiano, Juan Manuel Santos, en su discurso de instalación de
sesiones ordinarias del Congreso anunció que la meta de reducción para Colombia es del 20% de
las emisiones con base en lo proyectado para el año 2030, para lo cual se deben establecer los
compromisos sectoriales que garanticen el cumplimiento de la meta.
Por esta razón, en el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018 se estableció que los Ministerios
deberán formular e implementar los planes sectoriales de adaptación y mitigación, con las
metas sectoriales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a corto (año 2020)
y mediano plazo (años 2025 ó 2030).
65
Informe sobre la Viabilidad del Sector
En el sector de residuos, en el año 2102 se adelantó el diagnóstico y la definición de prioridades
sectoriales y acciones de mitigación probables. En el Marco de la Estrategia de Desarrollo Bajo
en Carbono coordinada por el MADS se definió el Plan de Acción Sectorial (PAS) para residuos
sólidos y el Plan de Acción Sectorial para agua y saneamiento. En la implementación de los
planes sectoriales se han realizado avances especialmente en temas normativos y
metodológicos.
Se ha estimado que incorporar tecnologías de tratamiento mecánico biológico o similares para
la disposición de residuos en las 24 ciudades más grandes de Colombia, contribuiría a una
reducción anual de 5.1 Mt CO2 para el año en el 2030 66.
1.7.4.4. Evaluación de Desempeño Ambiental de la OCDE
La decisión de adherir a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE,
ha contribuido al desarrollo de nuevas estrategias para alcanzar los estándares ambientales
requeridos por este Organismo. Dicha organización requiere que “todas las actividades de
manejo de residuos internalicen los costos ambientales y de salud humana en los costos
financieros de la gestión de residuos; de manera que no se esté en contravía de los instrumentos
vinculantes”.
En este sentido, para avanzar en la sostenibilidad ambiental y como una respuesta efectiva para
el cumplimiento de requerimientos de la OCDE es necesario adelantar acciones que se articulan
con la estrategia transversal de crecimiento verde planteada en el PND.
De esta forma, las estrategias de política en el sector de residuos sólidos deben responder
principalmente a las recomendaciones y necesidades planteadas en el marco de los resultados
de la evaluación de desempeño ambiental de la OCDE, dentro de las cuales se destacan las
siguientes:
1. Establecer un marco jurídico exhaustivo y coherente para el manejo de residuos, mediante
la racionalización de las normas existentes.
2. Construir una estrategia nacional de largo plazo para el sector de residuos, que permita
reorientar la política desde el control de la contaminación hacia un enfoque preventivo;
articular las políticas para responder a retos fundamentales tales como la falta de capacidad
de los rellenos sanitarios, las bajas tasas de reciclaje y las necesidades de incorporación de
los recicladores informales en los sistemas gestión de residuos municipales, así como
proporcionar lineamientos para la definición de objetivos y planes de acción regionales y
municipales.
66
Gobierno de Colombia, 2014, Bases del PND 2014-2018.
66
Informe sobre la Viabilidad del Sector
3. Promover el aumento de la inversión en infraestructura para aumentar la capacidad de
tratamiento de los rellenos sanitarios en coherencia con la demanda prevista; así mismo,
hacer cumplir la normativa ambiental referente a los rellenos, y promover el manejo
ambientalmente adecuado de los residuos.
4. Aumentar los incentivos para minimizar la generación de residuos y promover el reciclaje, e
incrementar la recuperación de los costos de la infraestructura para el tratamiento,
teniendo en cuenta su incidencia en los hogares pobres.
1.8.
Asociaciones Público Privadas - APP
En esencia una Asociación Público Privada (APP) es un contrato a largo plazo celebrado entre un
actor privado y una entidad pública, y tiene la finalidad de provisionar un bien o un servicio
público. Este mecanismo contractual se diferencia de los contratos tradicionales de mano de
obra, por la distribución eficiente de riesgos entre la parte pública y privada, y
fundamentalmente, por que la remuneración del actor privado se estructura con base en
indicadores de gestión en la ejecución del proyecto y de niveles de servicio durante la operación
del mismo. En todo caso, la viabilidad de una APP depende de un riguroso trabajo evaluativo de
los aspectos técnico, financiero y jurídico.
Para consolidar este mecanismo de contratación en el territorio nacional, se promulgó la Ley
1508 de 2012, conocida como Ley APP. Con la cual el gobierno estableció los parámetros básicos
y la normatividad para la participación de inversionistas privados en el desarrollo de
infraestructuras estratégicas para la nación. De esta forma, Colombia avanzó hacía la
materialización de proyectos claves en materia de redes viales, infraestructura aeroportuaria,
servicios públicos, y actualmente evalúa su articulación en otros sectores como lo son: cárceles y
espacios públicos. Todo ello, mediante la vinculación de capital y experiencia provenientes del
sector privado.
En línea con este instrumento contractual, se reglamentó la implementación de APP para el
sector de agua potable y saneamiento básico mediante el Decreto 063 de 2015. Su articulado
estipula un marco normativo específico para este sector, y define los roles de las entidades
estatales, inversionistas privados y las empresas prestadoras existentes .
Se resalta, que el decreto en mención hace énfasis en que la retribución económica por el
servicio prestado por el operador comprende la explotación económica que se realice de la
infraestructura o servicio desarrollado bajo el esquema APP. Se designa al Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio como la entidad encargada de la evaluación y viabilización de las
APP de iniciativa pública. Igualmente, se define que las APP podrán solicitar Áreas de Servicio
Exclusivo (ASE), con la finalidad de asegurar un mercado de usuarios fijos y con ello la viabilidad
financiera al proyecto.
67
Informe sobre la Viabilidad del Sector
El hecho de reglamentar las APP para este servicio público, indica una intencionalidad estatal de
estimular el sector y otorgar unas reglas de juego claras para la participación de los capitales
privados y el forjamiento de unos mínimos de confianza a los inversionistas. Esto desde el
reconocimiento que el músculo financiero oficial está limitado para la inversión de
infraestructura de acueducto y alcantarillado, lo que a su vez, puede considerarse como una
estrategia oficial para dar alcance a las metas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo 20142018, que proyecta aumentar la cobertura del servicio de acueducto en 2,8 millones de
personas al finalizar el actual período gubernamental.
Las experiencias internacionales de Perú, Brasil y Chile sobre la implementación de APP para
agua potable y saneamiento básico, indican la necesidad de integrar a los inversionistas privados
mediante proyectos APP cuyos modelos de negocio se basen en la mixtura de explotación de los
activos, subsidios cruzados, traslado de los costos a los usuarios por vía tarifaria, e incluso
vigencias futuras del presupuesto nacional. De modo tal que se alcance un punto de equilibrio
entre la debida prestación del servicio y la suficiencia financiera del privado vinculado.
Respecto a la participación privada en el sector a partir de la Ley APP, Salamanca realiza una
consideración acerca del modelo conceptual adoptado para la vinculación de empresas privadas
en los proyectos de infraestructura de agua potable y saneamiento básico. En lo que resalta los
beneficios de la metodología Project Finance para la estructuración de los proyectos y su
financiación en el largo plazo, puesto que dado el alcance y la envergadura de los mismos, es
poco viable costearlos únicamente con las tarifas del servicio.
Por otra parte, en el caso de la implementación de una APP en un sector regulado donde existen
monopolios naturales y suministro de servicios esenciales, como lo es el de agua potable y
saneamiento básico, las condiciones para la ejecución del contrato varían al de una APP para un
sector no regulado. Esto se debe a que los servicios públicos en Colombia son intervenidos
directamente por el Estado, y para el caso de análisis lo hace mediante la CRA, entidad
reguladora del mercado de usuarios que opera en función de la protección de los intereses de
los mismos, controla los posibles abusos de poder, pero también tiene la responsabilidad de
garantizar las condiciones para que el actor privado obtenga una remuneración razonable por
los bienes y servicios prestados. Esto indica que una APP para este sector debe hacer frente a
todo el marco regulatorio vigente, y así mismo, cumplir a cabalidad con los indicadores de
cobertura, calidad en la prestación, entre otros establecidos por el Estado.
De acuerdo al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) , una forma de facilitar la ejecución de
una APP en un sector regulado, consiste en establecer una regulación por contrato. De modo tal
que los términos de referencia estipulados para la concesión deben: i) estructurar una tarifa por
la prestación de los servicios prestados y los bienes construidos; ii) definir en detalle las reglas
de juego de todos los actores (inversionistas, entidades financieras, municipios, corporaciones
68
Informe sobre la Viabilidad del Sector
regionales autónomas, Nación y los departamentos); y iii) los mecanismos de ajuste periódico
para los dos elementos anteriores.
A propósito de lo anterior, la CRA viene socializando un proyecto de decreto mediante la
Resolución CRA 716 de 2015 , en el que se definen los estándares e indicadores de nivel de
servicio aplicables a contratos APP para el sector. Lo que se reconoce como un esfuerzo en línea
con la Ley 1508 de 2012 y el decreto reglamentario 063 de 2015. Este proyecto aplica para
empresas prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento básico vinculadas
mediante el esquema de APP y propone las principales reglas de juego en materia de calidad del
servicio.
Un punto clave es la aclaración de la naturaleza de la tarifa, definida como el resultado de un
acuerdo entre las partes del contrato APP para cubrir los costos del servicio, la cual será
trasladada al usuario final. No obstante, el ajuste tarifario se rige por lo definido en la Resolución
CRA 151 de 2001.
En otros aspectos, posibilita la conformación de ASE de acuerdo con los términos normativos
vigentes y previa solicitud; define la responsabilidad de la calidad del servicio y la rendición de
cuentas ante la SSPD; indica las pautas para el cumplimiento de los indicadores de servicio (en
línea con las resoluciones CRA 688/14, 315/05 y 351/05); y el reporte de información de metas y
estándares en los términos y plazos que defina la SSPD.
En esta línea de análisis, las experiencias internacionales de implementación de APP para agua
potable recolectadas por el BID, se pueden sintetizar dentro de la modalidad de contratos de
administración, donde la infraestructura considerada como un bien público, es operada por
empresas privadas bajo un esquema de riesgos y utilidades compartidas con la entidad pública
contratante. Posible, siempre y cuando, en los países previamente se haya establecido un marco
jurídico en el que se permite la intervención de actores privados en la prestación del servicio, el
cual es inherente a la razón social de los Estados y requieren de un tratamiento jurídico
particular. En todo caso, se concluye que las APP ejecutadas han posibilitado responder a las
exigencias regulatorias, las dinámicas de los mercados de usuarios y las limitaciones económicas
de los presupuestos nacionales para inversión en infraestructura clave para la prestación del
servicio.
En línea con lo anterior, Vélez realiza una reflexión a propósito de la diversidad contractual de
los operadores del servicio de acueducto y alcantarillado en Colombia, situación originada por la
flexibilidad de las condiciones de operación en todo el territorio nacional , concuerda con la idea
de generar un marco de regulación tarifaria general pero con la capacidad de cubrir las
particularidades, entre ellas las que exige un contrato APP para el desarrollo de infraestructura.
69
Informe sobre la Viabilidad del Sector
El espíritu de la Ley de APP, el Decreto 068 de 2015 y el proyecto de decreto de la CRA para el
sector de acueducto y alcantarillado, apuntan a que el ente publico y privado fijen unas reglas
claras de prestación del servicio, más desde el punto de vista financiero que legal (las empresas
de servicio publico se rigen por derecho privado para la contratación). En este aspecto, el
proyecto de resolución de la CRA acierta en que se debe establecer una regulación por
contratos, lo cual está más en línea con el desarrollo de las APP y logar un mayor desarrollo de
este mecanismo de contratación, indicado así por la posibilidad de estructurar la tarifa entre las
partes involucradas.
Aun así, se recalca que la tarifa por sí sola no es una garantía para el cierre financiero del
proyecto, por ello el Project Finance es fundamental para articular fuentes adicionales de
recursos.
Finalmente, una falencia para el desarrollo de las APP es la debilidad institucional de los entes
territoriales para evaluar y aceptar estas iniciativas, máxime cuando se tiene que analizar
complejos modelos financieros que involucran un marco regulatorio que a su vez tiene que ser
autosostenible, replicable y con la disponibilidad a pagar por el servicio acorde con la situación
financiera del municipio o empresa prestadora del servicio público domiciliario.
70
Informe sobre la Viabilidad del Sector
2. Análisis de la política tributaria en el sector de Agua Potable y
Saneamiento Básico
2.1.
Acueducto y Alcantarillado
En los últimos 20 años de han presentado 12 reformas tributarias 67, establecidas como canales
de recaudación de los fondos necesarios para que el Estado cumpla con sus responsabilidades
en materia de disminución de las brechas sociales, económicas y de infraestructura. Es así como
se ha aumentado gradualmente la carga tributaria al tejido empresarial nacional 68. Pese a ello,
el sistema tributario colombiano ha recibido críticas por mantener una estructura compleja,
poco equitativa, y con ineficiencias económicas y de recaudo 69.
La última reforma tributaria presentada por el gobierno de Juan Manuel Santos (Ley 1739 de
2014), comprende una estrategia para cubrir el déficit fiscal valorado en 12,5 billones de pesos
para lo cual se estima aumentar el recaudo y la base gravable mediante: i) el resurgimiento del
impuesto al patrimonio, ahora denominado impuesto a la riqueza, ii) una nueva sobretasa al
CREE 70 y un impuesto complementario de normalización tributaria 71. Estos impuestos y su
alcance se explicarán más adelante.
Para las empresas prestadoras de los servicios de Acueducto y Alcantarillado (públicas, privadas
o mixtas), las reformas tributarias les han significado descuentos o créditos fiscales que
disminuyen su contribución al Estado, caso concreto del impuesto de renta 72. Así mismo, desde
el reconocimiento estatal de actividades que deben ser promovidas, como lo son las de gestión
ambiental, se han consolidado deducciones de IVA por inversiones en control y mejoramiento
del Medio Ambiente 73.
•
Régimen Tributario aplicado a los Servicios Públicos de Acueducto y Alcantarillado
Las empresas prestadoras de servicios públicos, de naturaleza pública, privada o mixta, están
sometidas a cargas tributarias propias de cualquier actividad comercial. La Ley 142/94 estableció
67
Ley 49/90; Ley 6/92; Ley 225/95; Ley 448/98; Ley 633/00, Ley 788/02; Ley 863/03; Ley1111/06; Ley
1370/09; Ley 1430/10; Ley 1607/12; Ley 1739/10.
68
Observatorio Legislativo. Reforma Tributaria. Boletín de seguimiento, noviembre 12, 2012.
69
Banco Mundial (2012). El gasto tributario en Colombia, Banco Mundial. Banco Mundial, Bogotá.
70
Impuesto sobre la renta para la equidad.
71
KPGM. Reforma Tributaria Ley 1739, Diciembre 23 de 2014. Bogotá, D.C. 2014.
72
La Agencia Nacional de Licencias Ambientales es la entidad encargada de validar las inversiones de las
empresas de acueducto y alcantarillado en materia de mejoramiento ambiental, asimismo, se encarga de
certificar las correspondientes deducciones del impuesto de renta.
73
Fedesarrollo. El sistema tributario colombiano: Impacto sobre la eficiencia y la competitividad.2008. pp.
41.
71
Informe sobre la Viabilidad del Sector
el régimen tributario para el sector, para lo cual los prestadores debían organizarse bajo el
régimen de sociedades por acciones o como Empresas Industriales y Comerciales del Estado
(EICE). De esta forma, el Estado habilitó a las entidades territoriales la aplicación de cargas
económicas impositivas y contributivas para las empresas de servicios públicos, precisamente
por su carácter industrial y comercial 74.
En un sentido amplio, estos impuestos y contribuciones se basan en el principio de generalidad,
es decir, que se aplican indistintamente de la actividad que se desarrolle. No obstante, existen
escalas territoriales de recaudo de las contribuciones (nacional, departamental y municipal). En
todo caso, el tributo de las empresas de servicios públicos, se rige por dos criterios para la
redistribución de los costos a cargo del Estado, estos son: i) beneficio recibido y ii) capacidad
económica.
A continuación se menciona la carga impositiva aplicable a las empresas de Acueducto y
Alcantarillado.
i) Impuestos nacionales a las empresas de acueducto y alcantarillado:
•
Impuesto sobre la renta: grava los ingresos que tienen el potencial de incrementar el
patrimonio. La base de cálculo es la renta líquida y su tarifa es el 25%. Las empresas de
servicios públicos están excluidas de efectuar cálculo de "renta presuntiva". Dentro de
las deducciones se encuentran las personas jurídicas que realicen inversiones en el
control y mejoramiento del medio ambiente. En cuyo caso, la deducción no excederá el
20% de la renta líquida. Así mismo contempla exenciones para las actividades de
generación eléctrica mediante recursos eólicos, biomasa y residuos agrícolas.
•
Impuesto complementario de ganancias ocasionales: es complementario al impuesto
de renta y grava el 10% de las ganancias que están por fuera el objeto misional.
•
Impuesto a la riqueza: es el reemplazo del impuesto al patrimonio, el hecho generador
es la posesión de riqueza igual o superior a 1.000 millones de pesos de patrimonio
líquido 75. La tarifa para personas jurídicas oscila entre 0.20% y el 1.15% en el año 2015,
0.15% y 1% en el año 2016 y 0.05% y 0.40% en el año 2017. Dentro de los sujetos
pasivos, llama la atención la inclusión de los extranjeros que posean activos directos en
Colombia. Esto aplicaría para extranjeros no residentes con activos en Colombia, tales
74
Piza, Julio & Insignares, Roberto. Impacto de los impuestos, tasas y contribuciones en las tarifas de los
servicios públicos de telecomunicaciones. Universidad Externado. Bogotá, D.C. 2008
75
Ley 1739 de 2014.El hecho generador consiste en la posesión de un patrimonio líquido igual o superior
a mil millones de pesos al 1º de enero del 2015. Los sujetos pasivos de este impuesto son las personas
naturales nacionales o extranjeras, y las personas jurídicas nacionales o extranjeras que posean una
riqueza al 1º de enero del año 2015 superior a la cifra mencionada.
72
Informe sobre la Viabilidad del Sector
como inmuebles, cuentas por cobrar, acciones e inversiones financieras cuyo valor
nominal en pesos supere la cifra de mil millones. En esta categoría deberían entenderse
incluidos los préstamos de vinculados del exterior, los anticipos para futuras
capitalizaciones, los valores por cobrar asociados a cuentas con filiales o vinculadas en
Colombia, las cuentas por cobrar asociadas a prestaciones de servicios o ventas de
bienes y los dividendos decretados abonados en cuenta, entre otros.
•
Impuesto CREE: la base gravable lo constituyen los ingresos brutos susceptibles de
incrementar el patrimonio, excluyendo 76 la ganancia ocasional. La tarifa del impuesto es
de 9% para los años gravables 2013 y 2015, y disminuye a 8% a partir del 2016.
Constituye la exoneración de los aportes parafiscales destinados al ICBF y SENA.
No obstante, para cubrir el déficit fiscal, en la última reforma se creó la sobretasa al
impuesto sobre la renta para la equidad CREE, cuyos sujetos pasivos son los mismos
contribuyente del CREE, cuya base gravable sea la que exceda los $800.000.000. La tarifa
de la sobretasa es del 5% para el año gravable 2015, 6% para el año 2016, 8% para el
año 2017 y 9% para el año 2018.
• Impuesto sobre las ventas (IVA): Los servicios públicos de acueducto y alcantarillado,
por su condición de servicios esenciales, se encuentran excluidos de este impuesto
dentro de la tarifa cobrada a los usuarios, más no la adquisición de insumos. Las
operaciones excluidas, pero que no son derecho a IVA descontable en la compras, son:
i) equipos y elementos nacionales o importados cuya destinación sea la de
construcción, instalación, montaje y operación de sistemas de monitoreo y control
ambiental; y ii) importación de maquinaria para el control y monitoreo del ambiente 77.
Con respecto a esto último, y de acuerdo con la información suministrada por la Agencia
Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), durante el periodo 2012-2015 se aprobaron 167
solicitudes de verificación de compras efectuadas por empresas del sector de agua potable y
saneamiento básico, para la aplicación del beneficio tributario de exclusión de IVA78. Dichos
procedimientos se distribuyen de la siguiente forma (Cuadro 14).
76
En la anterior reforma se incluía el concepto de ganancia ocasional.
Para dichas deducciones es la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) la entidad encargada
de certificar la validez de la compra de los equipos y maquinarias orientados a la gestión y monitoreo del
ambiente.
77
78
La verificación se realiza en cumplimiento del Artículo 424 numeral 7, artículo 428 literales f) e i) del
Estatuto Tributario, el Decreto 2532 de 2001 y las Resoluciones Nos. 978 de 2007 y 778 de 2012; pero si
corresponde a una la solicitud de Deducción en Renta, habrá que ceñirse a lo dispuesto en el Artículo 1582 del Estatuto Tributario, el Decreto 3172 de 2013 y las Resoluciones Nos. 136 de 2004 y 778 de 2012.
73
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Cuadro 14. Solicitudes aprobadas 2012-2015 por la ANLA
Empresa
Solicitudes
%
Aseo
121
72.5
Acueducto y
46
27.5
Alcantarillado
Total
167
100
Fuente: elaboración propia a partir de información suministrada por la ANLA
Para el caso de las empresas de aseo, el grueso de las verificaciones se enmarcó
por adquisidores como lo fueron cajas compactadoras y geomembranas. Por su
parte, para las empresas de acueducto y alcantarillado sobresalen validaciones
de insumos químicos y maquinarias utilizados en procesos de saneamiento
hídrico y mejoramiento en el tratamiento de aguas residuales.
• Gravamen a los movimientos financieros (GMF): impuesto directo que grava la
realización de transacciones financieras para la disposición de recursos depositados en
cuentas corrientes o de ahorro, giro de cheques de gerencia y depósito en el Banco de
la República. La tarifa es del 0.4% de la transacción. 79
Bajo la actual estructura tributaria, las empresas y sus accionistas no tienen incentivo a invertir
en bienes de capital por el alto impuesto sobre el patrimonio, como lo es el impuesto a la
riqueza, y por el contrario, hay un mayor incentivo a endeudar las empresas y que la compra de
bienes de capital se haga con deuda que reduce el patrimonio. Con la última reforma tributaria
se trata ya de la quinta versión del impuesto al patrimonio.
Un impuesto al patrimonio desincentiva el ahorro. Si se tienen una DTF de 4,4% y tasas de
inflación del 3%, el rendimiento real del ahorro es del 1,4% por lo que la tributación podría estar
capturando entre un 0,2% y un 1,25%. El impuesto al patrimonio encarece la inversión
extranjera, en especial en aquellas actividades intensas en el uso del capital, como son las
inversiones en acueducto y alcantarillado con tiempo de inversión que superan los tres años
para entrar en funcionamiento. Adicionalmente, este impuesto no califica como un impuesto de
renta, por lo que no se puede descontar en su país de origen.
De otra parte, el impuesto al CREE que nació como remplazo de las contribuciones parafiscales
que aportaban el 13,5% sobre los salarios de personal en incentivar mayor contratación de
mano de obra. En cambio con la creación del CREE se destinarían 9% sobre utilidades para la
financiación del Sena, el ICBF y la salud de sus trabajadores. Si bien se buscaba un ahorro para
79
Se estableció el desmonte progresivo del GMF de la siguiente forma: 2014-2018 se mantiene 4 x 1.000,
2019 3 x 1.000, 2020 2 x 1.000 y 2021 1 x 1.000. Según esto, para el año 2022 de derogaran todas las
disposiciones del Libro Sexto del Estatuto tributario.
74
Informe sobre la Viabilidad del Sector
las empresas, de la mano de una reducción del impuesto a la renta del 33% al 25%. En la
práctica no fue así porque las empresas terminaron pagando más ya que la última reforma
tributaria terminó aumentando la base gravable.
Estos mayores impuestos orientados a las empresas y el sector productivo, van en contra de las
buenas prácticas internacionales las cuales se orientan por tener tasas impositivas promedio
más o menos iguales para el impuesto a la renta personal y empresarial. Incluso en muchos
países desarrollados "hay una mayor carga a nivel personal, bajo la filosofía que el sector
productivo no debería tener la mayor carga, sino el sector consumidor que es el que en realidad
está beneficiando de los servicios públicos (educación, seguridad, etc.). Por ejemplo, Chile, que
tiene un sistema tributario ejemplar, tiene una exención básica del impuesto a la renta personal
de más o menos 0,8 veces el PIB per cápita, cobra una tasa máxima del impuesto sobre la renta
de 40%, pero la tasa máxima para las empresas es sólo de 17%. Este aspecto se observa también
en muchos países de la OCED, lo que sugiere cómo mejorar la práctica internacional" 80.
ii) Impuestos departamentales y municipales a las empresas de acueducto y alcantarillado:
80
•
Impuesto de Industria y Comercio (ICA): grava los impuestos brutos del ejercicio de
actividades industriales, comerciales y de servicios. La base gravable es el valor bruto
obtenido por el contribuyente, menos las deducciones, exenciones y no sujeciones a las
que haya lugar. La tarifa está definida por cada municipio y se mantendrá dentro de los
siguientes rangos: i) 0.2% al 1% para actividades comerciales y de servicios; y ii) hasta 1l
1.4% para municipios que definieron dicha tarifa antes de la expedición de la ley.
•
Impuesto complementario de avisos y tableros: es complementario al ICA. El hecho
generador es la colocación de vallas, avisos y demás en el espacio público. La base es el
ICA y la tarifa es el 15%.
•
Impuesto predial: grava la posesión o usufructo de los predios. Los factores para
determinar la tarifa dependen del área construida, ubicación y destinación; según esto
la tarifa se encuentra entre el rango de 0.33 y el 3%. Es deducible en un 100% si hay
causalidad con la actividad del contribuyente.
•
Impuesto de registro: sujeto a este impuesto se encuentran las inscripciones de
documentos como lo son: actas, providencias, contratos o negocios jurídicos, que por
norma deban registrarse en las Cámaras de Comercio y/o oficinas de registro de
instrumentos públicos.
Fedesarrollo (Óp. Cit. pp. 41).
75
Informe sobre la Viabilidad del Sector
•
Impuesto de vehículos automotores: se causa por la propiedad o posesión de los
vehículos automotores. El impuesto se liquida anualmente sobre el valor comercial de
los vehículos determinado con base en las tablas de avalúos anualmente expedida por el
Ministerio de Transporte. No existe ninguna exención o tratamiento preferencial para
las empresas de acueducto y alcantarillado.
•
Tasas y contribuciones: son pagos por una contraprestación directa al contribuyente.
Para el sector, aplica para el caso de: i) "contribución especial por vigilancia", que
corresponde al costo de regulación y el cumplimiento de los deberes en que incurren la
CRA y la SSPD. La tarifa es el 0.9299% 81; ii) "tasa retributivas y compensatorias"
asociadas a los impactos que realizan las actividades industriales y comerciales sobre el
ambiente; y iii) "tasa de estratificación" como apoyo al proceso administrativo local de
estratificación.
•
Estampillas Fiscales Las estampillas son tributos que tradicionalmente el legislador
colombiano ha creado para que las entidades territoriales los adopten al interior de sus
jurisdicciones. Según el Consejo de Estado son impuestos en la medida "que cumplen las
siguientes características: 1. Son generales, lo cual significa que se cobran
indiscriminadamente a quienes se encuentren dentro del hecho generador y no a un
grupo social, profesional o económico determinado. 2. Son obligatorios. 3. No conllevan
contraprestación directa e inmediata. 4. El Estado dispone de estos recursos de acuerdo
con lo previsto en los planes y presupuestos, por lo tanto van a las arcas generales, para
atender los servicios y necesidades públicas 82".
La creación de estas Estampillas Fiscales es una forma de obtener recursos
extraordinarios para atender una necesidad urgente en la prestación de un servicio
público, como el mejoramiento de una planta física de un hospital o una universidad le
quita obligación al estado y se las traslada a las regiones y éstas al sujeto originador que
son la empresas y personas naturales.
Las estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado como
tributos dentro de la especie de "tasas parafiscales", en la medida en que participan de
la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo
pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se
realizan frente a organismos de carácter público. En este sentido, este costo del
gravamen de una estampilla termina trasladándolo el contribuyente a través de
81
Calculado sobre los gastos asociados a la prestación del servicio de la entidad contribuyente. Para
mayor información ver Resolución SSPD 20141300018055 de 29 de mayo de 2014.
82
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Apoyo a la gestión tributaria de las entidades territoriales.
Boletín No. 24. Bogotá, D.C. 2010.
76
Informe sobre la Viabilidad del Sector
mayores costos al ente territorial. Sin embargo, al ser un costo son deducibles de
impuesto a la renta.
Para realizar la interpretación del impacto de la carga tributaria en las empresas del sector, cabe
resaltar que existen tres órdenes de tributos que son: i) aquellos que afectan directamente las
utilidades de la empresa; ii) los que son trasladados directamente a los usuarios mediante su
incorporación en la estructura de costos tarifaria, previa autorización de la CRA; y iii) los que no
afectan las utilidades ni la estructura tarifaria, puesto que son recaudadas por las empresas
prestadoras para un tercero.
A continuación se hace el cálculo de estos impuestos por tamaño de empresas dentro de la
muestra desarrollada.
Gráfico 8. Variación 2012-2014 de las tributaciones de prestadores de más de 2.500 usuarios
(millones de pesos)
Nota: Los otros impuestos consideran las cuentas de impuestos de (Ica, Patrimonio, Vehículos, e
Impuestos asumidos).
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
Como se observa en el Gráfico 8 la muestra de empresas con más de 2.500 usuarios, se presenta
una reducción del impuesto de Renta en $17.930 millones de pesos entre 2012 y 2014, en
contraste los otros impuestos se incrementaron en $14.571 millones. Lo anterior visibiliza el
propósito general de la última reforma tributaria donde, si bien el gobierno nacional ha
facilitado la disminución del impuesto de renta, por otra parte ha incrementado y creado nuevas
cargas tributarias como una medida para mantener estable el nivel de recaudo y cubrir el déficit
fiscal.
77
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Gráfico 9. Variación 2012-2014 de los impuestos de prestadores mayores de 2.500
(% Ingresos Operacionales)
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
En línea con lo expresado previamente, el Gráfico 9 muestra la participación de los impuestos
sobre los ingresos operacionales para el total de la muestra de empresas de más de 2.500, se
observa una reducción en la participación del impuesto de renta en 1,4%. De otra parte, los
otros impuestos incrementaron sus participación entre 2012 y 2015 en 0,5% de los ingresos
operacionales.
2.2.
•
Aseo
Municipios establecen impuestos o estampillas a los rellenos sanitarios, y no están
reconocidas al prestador (aprobado por los Concejos).
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), mediante la Resolución
351 de 2005 estableció los regímenes de regulación tarifaria a los que deben someterse las
personas prestadoras del servicio público de aseo y la metodología que deben utilizar para el
cálculo de las tarifas del servicio de aseo de residuos ordinarios, metodología que se estructuró
bajo los siguientes principios básicos: i) cumplimiento de criterios tarifarios establecidos en la
Ley, ii) desagregación de los costos por actividad principal de la prestación del servicio, iii)
incentivos a la agrupación y regionalización del servicio como alternativa eficiente, iv)
reconocimiento de las posibilidades de competencia, y v) reconocimiento de los costos
ambientales y el desarrollo de incentivos tarifarios en beneficio del medio ambiente.
Considerando lo anterior, la metodología establece precios techo eficientes definidos a través
de costos máximos que se transfieren a los usuarios para cada una de las actividades definidas
en la cadena de prestación del servicio. La metodología definió cinco actividades principales que
son: comercialización y manejo del recaudo; barrido y limpieza; recolección y transporte de los
residuos; transporte por tramo excedente y tratamiento y disposición final. Para cada una de
estas actividades la metodología tarifaria para la prestación del servicio definió un esquema de
78
Informe sobre la Viabilidad del Sector
libertad regulada para el área urbana, y uno de libertad vigilada para las zonas rurales, con
excepción de la actividad de disposición final que necesariamente se realiza en zona rural, en
cuyo caso se entiende que se aplica el esquema de libertad regulada.
El mecanismo para fijación de precios es el de costo medio, y el mecanismo regulatorio el de
precio techo. Para la definición de estos precios techos eficientes, la CRA contrató un estudio
que le permitió desarrollar una estimación de costos eficientes asociados a la prestación del
servicio para una muestra de empresas que operan en el mercado a partir de una encuesta
sobre prestación y costos del servicio de aseo, información secundaria y el desarrollo de
modelos de ingeniería. La información de referencia para la estimación de los costos
correspondió a una muestra de 37 empresas seleccionadas a nivel nacional así:
Cuadro 15. Cantidad empresas de la muestra
Tamaño del mercado
Número de usuarios
Cantidad de empresas
Grande
>150.000
8
Mediano
>10.000<150.000
19
Pequeño
<10.000
10
Fuente: Elaboración propia a partir de información CRA
El estudio de costos se realizó para cada una de las actividades, se construyeron estructuras de
costos eficientes, se construyó una frontera de eficiencia de mínimo costo desarrollando
básicamente dos metodologías: métodos de ingeniería parametrizados y costeo detallado de
modelos de ingeniería. La metodología adoptó para el cálculo de los costos máximos del servicio
de aseo unos costos fijos medios de referencia y costos variables medios de referencia.
El costo fijo medio de referencia por suscriptor se calcula para la actividad de comercialización
(costos de facturación, recaudo y manejo de clientela) y barrido y limpieza (barrido y limpieza de
vías y áreas públicas en la longitud de la cuneta, al menos una vez en la semana).
El costo variable medio de referencia se calcula a partir de la sumatoria del costo de recolección
y transporte, costo del transporte por tramo excedente (cuando aplica), costo de la disposición
final y una parte variable de la comercialización (manejo del recaudo).
La metodología establece unos parámetros particulares que se emplean para la estructuración
de los costos en los diferentes componentes, éstos son: la tasa de descuento, el rendimiento del
capital de trabajo y el factor de gastos administrativos.
La tasa de descuento establecida es del 13,92% (EA), derivada de un cálculo realizado para las
empresas de acueducto y alcantarillado, en las fórmulas tarifarias contenidas en la Resolución
CRA 351 de 2005 se aplica a todos los componentes del servicio que requieran algún tipo de
inversión en activos, es decir a todos los componentes excepto el de comercialización y recaudo.
79
Informe sobre la Viabilidad del Sector
El rendimiento de capital de trabajo (KT) corresponde a los rendimientos de las inversiones de
capital a corto plazo, es decir, son inversiones en las que el capital requerido para la operación
se recupera en menor tiempo que las inversiones en activos. La tasa para el capital de trabajo
fue calculada como un promedio de índice de rotación de cartera de 34 empresas prestadoras
del servicio, y es establecida por la comisión en 3,01%, esta tasa afecta a uno o varios de los
parámetros empleados para el cálculo del costo de cada componente del servicio de aseo, éstos
se multiplican como (1+KT).
El factor de gastos administrativos reconocido por la comisión es de 12,8%, y se estableció como
un promedio de la información reportada por 30 empresas prestadoras del servicio, a partir de
la relación entre: i) el valor de los costos administrativos eficientes y ii) el costo operativo
eficiente asociado a los componentes de cada una de las actividades que realiza la empresa. Los
gastos administrativos eficientes corresponden a la sumatoria de:
-
Costos del personal administrativo eficiente
Costo mensual en vehículos en eficiencia
Costo mensual en inmuebles administrativos
Contribuciones de regulación (CRA) y supervisión (SSPD)
Otros gastos necesarios para el funcionamiento (otros contratos de personal, seguros,
computadores, software y comunicaciones, otros servicios públicos y otras
contribuciones).
Los costos de cada componente se afectaron (excepto comercialización y recaudo) por este
factor que representa el porcentaje eficiente de administración en que puede incurrir una
empresa del sector de aseo.
El componente de comercialización reconoce los costos relacionados con las actividades
administrativas de facturación y recaudo. La metodología estimó los costos basados en los
resultados obtenidos de las encuestas a las empresas grandes y medianas, los principales costos
reconocidos son:
80
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Tabla 1. Costos componente facturación y recaudo
Costo de catastro, facturación y recaudo
Costo de atención al usuario
Costos del componente de Facturación y
Costo de campañas informativas y educativas
recaudo
Ajuste por impuesto a las transacciones
financieras del 4Xmil.
Ajuste por facturación en conjunto con otro
prestador o de forma independiente.
Fuente: Elaboración propia a partir de documento soporte Resolución CRA 351 de 2005.
Los costos estimados se ajustan con la aplicación del factor de capital de trabajo.
El costo del manejo del recaudo es estimado a partir de un componente fijo y otro variable, éste
(el variable) permite incluir un reconocimiento por el riesgo de no pago por la prestación del
servicio, considerando que el servicio de aseo no puede ser suspendido por la no prestación del
mismo, la metodología estima un porcentaje de recaudo del 93%, que se ajusta anualmente por
un factor de productividad.
Para las actividades de barrido y limpieza fueron estimados costos independientes para las
actividades de barrido y limpieza manual y barrido mecánico, se establece un costo del
kilómetro de barrido. Los costos que se reconocen para estas actividades principalmente son:
Tabla 2. Costos componente Barrido y limpieza
Salario de los operarios (escobita,
supervisores, mantenimiento, conductores)
Implementos de barrido y limpieza
Costos del componente de Barrido y
limpieza.
Costo transporte implementos
Costo de vehículos (camiones y motos)
Mantenimiento de Vehículos (combustibles,
costo de reposición, llantas, lubricantes)
Seguros
81
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Impuestos de Vehículos
Comunicaciones
Lavado y limpieza.
Ajuste por impuesto a las transacciones
financieras del 4Xmil.
Fuente: Elaboración propia a partir de documento soporte Resolución CRA 351 de 2005.
Adicional a los costos anteriores, para esta actividad se reconocen ajustes por capital de trabajo,
y factor de gastos administrativos.
El costo de recolección y transporte presenta una característica particular en el caso del costo
de transporte: si el transporte hasta el sitio de disposición final implica el recorrido de una
distancia inferior a 20 Km esta se remunera en la actividad de recolección y transporte, si la
distancia a recorrer es superior a 20 Km se incluye una actividad adicional llamada transporte
por tramo excedente La metodología realizó una estimación de las frecuencias de las empresas
de la encuesta y sus costos operativos, y las diferentes metodologías empleadas principalmente
dependiendo del tipo de vehículo que se emplee. Para el componente de recolección y
transporte, se reconocen los costos de los recorridos para el transporte de residuos sólidos, a
través de cálculos de un modelo de ingeniería, que considera los indicadores de eficiencia
relativa de las tecnologías empleadas por los operadores. Los principales costos que se
reconocen para esta actividad son:
Tabla 3. Costos componente Transporte y recolección
Costos recolección de residuos
Valor de reposición de vehículos
Mantenimiento de Vehículos (combustibles,
costo de reposición, llantas, lubricantes)
Seguros
Costos componente Transporte y recolección
Impuestos de Vehículos
Ajuste de costos por deterioro de vehículos
Dotaciones empleados
Costos de peajes
Salarios empleados
Fuente: Elaboración propia a partir de documento soporte Resolución CRA 351 de 2005.
82
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Lo anterior permite establecer los costos operativos de la actividad y los impuestos de vehículos,
estos costos son ajustados con el porcentaje correspondiente a los gastos administrativos y la
tasa de descuento aplicada para los activos.
Los costos de transporte por tramo excedente reconocen el costo del transporte para la
distancia excedente desde el centroide de recolección hasta el punto final de disposición y que
no fue reconocido en los costos de recolección y transporte. Este componente adicional se
reconoce a partir de una función de costos decrecientes y corresponden al desarrollo de un
modelo de ingeniería que permite la estimación de unos costos eficientes para esta actividad,
basados en costos de transporte a granel, ya que no existen antecedentes del desarrollo de esta
actividad.
Los principales costos asociados a esta actividad son:
Tabla 4. Costos componente Transporte tramo excedente
Valor de reposición de vehículos
Mantenimiento de Vehículos (combustibles,
costo de reposición, llantas, lubricantes)
Seguros
Costos componente Transporte tramo Impuestos de Vehículos
excedente
Costos por deterioro de vehículos
Dotaciones empleados
Costos de peajes
Salarios empleados
parqueaderos
Fuente: Elaboración propia a partir de documento soporte Resolución CRA 351 de 2005.
Los costos se ajustan con la tasa de descuento, los gastos administrativos y la tasa de descuento.
El componente de tratamiento y disposición final es remunerado mediante la estimación de
costos obtenidos a partir de un modelo de ingeniería que presentan tecnologías de referencia
para los tipos de relleno identificados. Se calcula un costo medio por tonelada dispensada, como
un valor presente de inversiones y gastos durante la vida útil y el tiempo post cierre del relleno,
se establece una función de costos decrecientes que posibilita y genera incentivos para, entre
otras cosas, la regionalización de los rellenos. Se calcula también un valor presente de las
toneladas dispuestas durante la vida útil del relleno para obtener un costo medio de mediano
plazo que define el precio techo de este componente. Los costos reconocidos por el desarrollo
de esta actividad son:
83
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Tabla 5. Costos componente Tratamiento y disposición final
Costos asociados a la operación
Costos
componente
Tratamiento
y Inversiones en el relleno
disposición final
Costos asociados al post cierre del relleno
Costos asociados al tratamiento de residuos
Fuente: Elaboración propia a partir de documento soporte Resolución CRA 351 de 2005.
Como se ha podido observar con la revisión efectuada, para la determinación de los precios
techo, la metodología incluyó el valor de algunos impuestos vigentes en el momento de realizar
la estimación de forma explícita, estos son: el gravamen a los movimientos financieros (4 X mil),
impuestos a vehículos, no obstante lo anterior, no se hace evidencia del reconocimiento de
otros impuestos nacionales y municipales como son: impuesto de renta, impuesto de industria y
comercio, impuesto predial, impuesto al patrimonio. Podría asumirse que éstos se encuentren
remunerados parcialmente a través del costo promedio ponderado de capital, no obstante en el
documento de trabajo de la CRA donde se expone el sustento de la metodología de cálculo de
este factor, no es explícito que se incluya la cuenta de impuestos (Código 24 en el Plan Único de
Cuentas) en el rubro de gastos administrativos.
En el caso de los servicios de energía eléctrica y gas combustible, la Comisión de Regulación de
Energía y Gas (CREG), en el establecimiento de la metodología de distribución para cada
servicio, presenta explícitamente en el documento de trabajo, que la metodología empleada es
la de un análisis comparativo o Benchmarking y para la estimación de los gastos de
Administración, Operación y Mantenimiento (AOM), realizan una construcción basada en la
depuración de cada una de las cuentas del Plan Único de Cuentas, estableciendo cuáles
conforman los AOM eficientes, en esta metodología se hace evidente el reconocimiento
explícito de las cuentas de impuestos, lo que significa que se tiene total certeza a cerca del
reconocimiento de los gastos asociados a impuestos.
Retomando el caso del servicio de aseo, podría considerarse que para los impuestos de orden
nacional y los de orden local existentes en las regiones donde prestan el servicio las empresas
de la muestra, se realizó una estimación y un reconocimiento dentro de la fórmula tarifaria, no
obstante lo anterior, no se observa que los precios techo permitan incluir impuestos locales
establecidos a posteriori (es decir después del año 2005) de la estimación de costos o impuestos
que afectan a algunas regiones del país, por lo que para las empresas que presten el servicio en
zonas en donde se creen nuevos impuestos, éstos no estarían reconocidos en la tarifas que
pueden cobrar los prestadores del servicio y que determinan los ingresos operacionales de estas
empresas.
Considerando lo anterior y que el numeral 24.1 del Artículo 24 de la Ley 142 de 1994, establece
que los departamentos y municipios podrán gravar a las empresas de servicios públicos con
tasas, contribuciones o impuestos que sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan
84
Informe sobre la Viabilidad del Sector
funciones industriales o comerciales; la realidad muestra que con posterioridad al
establecimiento de la metodología tarifaria, algunos departamentos y municipios han
establecido estampillas tasas, incentivos o impuestos a los rellenos sanitarios, a los pagos que
efectúen entidades descentralizadas y contribuciones para actualización de la estratificación, los
cuáles no se encuentran reconocidos o incluidos dentro de la metodología tarifaria, por lo que
las empresas prestadoras del servicio deben asumir a su cuenta estos costos, ya que no pueden
ser transferidos vía tarifaria.
Con respecto al reconocimiento de las estampillas como un impuesto de carácter particular para
los entes territoriales, el documento Apoyo a la gestión tributaria de las entidades territoriales
de diciembre de 2010, presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, manifiesta
que el Consejo de Estado en fallo de la sección cuarta con radicado 13408 de 2002 estableció
que con respecto a la naturaleza jurídica de las estampillas que se asimilan a las de un impuesto,
tasas o contribuciones, debe considerarse que “son impuestos aquellos tributos que cumplen las
siguientes características: 1. Son generales… 2. Son obligatorias, 3. No conllevan prestación
directa e inmediata, 4. El Estado dispone de estos recursos de acuerdo con lo previsto en los
planes y presupuestos, 5. La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y
equidad que debe ir implícito en la Ley que lo crea sin que pierda el carácter general”.
Manifiesta el documento que si se considera lo anterior, con las estampillas fiscales
colombianas, se puede encontrar que son tributos generales. Así mismo manifiesta que el
legislador ha reconocido las estampillas como un impuesto, por lo que teniendo claro lo
anterior, es preciso indicar que en los casos de municipios en los que se presenta esta
imposición, los prestadores del servicio incurren en un costo adicional que no es recuperado vía
tarifaria.
En la relatoría C 768 de 2010, la Corte Constitucional manifiesta que: “Las estampillas han sido
definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado como tributos dentro de la especie de
“tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las contribuciones
parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de
algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son
de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en
beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las
entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado. La
“tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es
usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, caso en el cual se definen como tasas
administrativas, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de
servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es
decir, que el gravamen se revierte en beneficio social, caso en el cual se definen como tasas
parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por
la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social”. En virtud
de lo anterior y considerando que no todos los municipios establecen este tipo de impuestos o
85
Informe sobre la Viabilidad del Sector
estampillas, lo ideal pareciera ser que la metodología de remuneración tarifaria permitiera que
las empresas prestadoras del servicio que deben asumir estas obligaciones pudieran incluirlas
dentro de los componentes de la tarifa, toda vez que el establecimiento de costos eficientes se
ven alterados por estos gravámenes.
Según lo dispuesto por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, las estampillas se
consideran como impuestos, tasas o contribuciones, por lo que sin importar el nombre que
definan los departamentos o alcaldías, estos generan gravámenes que aumentan la carga
impositiva de las empresas prestadoras del servicio público de aseo, así las cosas, todas aquellos
gravámenes que se han instituido con posterioridad a la expedición de la metodología tarifaría
se considera una desviación de la estimación de los costos eficientes realizada por la
metodología tarifaría.
Con respecto a la implementación de impuestos y estampillas municipales o departamentales,
en otros servicios públicos domiciliarios como pueden ser los de energía eléctrica o gas
combustible, el impacto de éstos impuestos cuando no se refleja en la tarifa y se tiene una
estimación de reconocimiento contractual de la inversión a través de esta vía, éstos nuevos
gravámenes hacen que se rompa el equilibrio general de los contratos, debido a que las
empresas deben asumir obligaciones que no habían sido pactadas y no se encontraban vigentes
a la firma de los contratos. Las estampillas que establecen los municipios o departamentos que
generalmente están referidas como pro cultura, pro adulto mayor, pro universidades, entre
otras, y que deben aplicar las empresas descentralizadas a quien les presentan una cuenta de
cobro por la provisión de bienes o servicios, hace que se generen dificultades en procesos
contratación, debido a que la contra parte no está dispuesta a sumir un gravamen que en otra
región no debe cancelar, por lo que abstiene de ofrecer el bien o servicio o lo realiza a un mayor
coto, esta situación es evidente en el caso de las Empresas Municipales de Cali (Emcali) que
debido a que proporcionalmente con el resto del país el costo de estas estampillas es superior,
tiene dificultades para contratar energía en el largo plazo, lo que hace que deba comprar mayor
energía en bolsa y con ello tenga que asumir un costo superior y depender de las fluctuaciones
del mercado.
Con respecto a la carga impositiva para las empresas prestadoras del servicio de aseo, estudios
de Mag Consultoría S.A.S. indican que a nivel general para el año 2012, la carga impositiva
nacional y local correspondió a un 4,2% de los ingresos operacionales de las empresas, los
impuestos locales que se consideran son los de Industria y Comercio y el predial, que son
obligatorios en todo el país, no se consideran en esta estimación impuestos de carácter
particular de municipios o departamentos, por lo que pareciera oportuno que la metodología
considere la posibilidad de incluir un diferencial para impuestos regionales, toda vez que en la
medida en que nuevos impuestos locales afecten la relación de utilidades operacionales por el
desarrollo de la actividad, las empresas tendrán menos incentivos para desarrollar nuevas
inversiones en el sector.
86
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Para el servicio de aseo, algunos de los principales impuestos, tasas, estampillas o
contribuciones que se han presentado con posterioridad al diseño de la metodología de
remuneración por la prestación del servicio público de aseo (año 2005) han sido: El Decreto 007
de 2010 que establece para todas las empresas de servicios públicos domiciliarios una
obligación de financiamiento para las actualizaciones de la estratificación, lo que implica que en
los municipios en que se realicen las actualizaciones, las empresas deberán incurrir en estos
costos, caso contrario para los municipios que no lo actualizan. Así mismo, los impuestos,
incentivos o estampillas a los rellenos sanitarios que se han implementado en algunos
municipios de Santander y Antioquia, aumentan los costos para la actividad de tratamiento y
disposición final, costos no reconocidos y que disminuyen la eficiencia esperada, no
propiamente por la no realización de los esfuerzos encaminados a alcanzarla, sino porque los
gravámenes generan distorsiones que van en contravía con lo contemplado en la remuneración.
Los anteriores impuestos, incentivos o estampillas, son adicionales a los incentivos dispuestos
por la Ley que deben cancelar las empresas prestadoras del servicio de la actividad de
disposición final a los municipios donde se encuentran rellenos sanitarios regionales definidos
en el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011, reglamentados mediante el decreto 920 de 2013. Los
incentivos adicionales creados por los municipios a través de sus estatutos tributarios se aplica a
las empresas de esas regiones, lo que en último las hace menos eficientes que otras empresas
que no se ven obligadas a asumir el costo del incentivo, en este caso lo verdaderamente
importante no es que unas empresas sean menos eficientes que otras, sino que al determinar la
metodología unos costos techo para la remuneración de cada componente de la prestación del
servicio de aseo, estos se construyeron en base a los costos medios definidos a partir de una
muestra de empresas del mercado a través de encuestas efectuadas a las mismas, y con
modelos de ingeniería. El establecimiento de costos medios eficientes y la definición de precios
techo implica que algunas empresas están por encima y otras por debajo del nivel de eficiencia y
que para las que están por debajo, dependerá de su gestión alcanzar la mejor remuneración por
la prestación del servicio, no obstante lo anterior, para las empresas de diferentes regiones en
las que se aplican diferentes impuestos y estampillas que no son reconocidas en la tarifa, estas
les restan eficiencia con respecto a las empresas que no deben asumir estos costos. Al ser los
impuestos locales un factor externo que afecta a unas empresas y a otras no, y no encontrarse
estos reconocidos en la tarifa que resta eficiencia a estas empresas frente a las que no asumen
estas obligaciones, se considera que la metodología debería incluir un diferencial para estos
casos, con lo que se podría estipular como un delta para las empresas que se ven obligadas a
asumir estos costos, con lo que no se afecta su gestión para alcanzar costos eficientes ante la
imposición de nuevos gravámenes.
87
Informe sobre la Viabilidad del Sector
3. Conclusiones y Recomendaciones
3.1.
Acueducto y Alcantarillado
Los resultados que se han obtenido con la implementación de las políticas establecidas por el
Gobierno Nacional, específicamente la Política de Planes Departamentales de Agua, han
permitido obtener avances en el sector, en especial en el desarrollo de una institucionalidad que
antes no existía en el nivel regional, con la que se ha ido creando, en una mayor o menor
medida, una capacidad de gestión para impulsar los temas del sector a nivel regional. Sin
embargo, en términos de resultados de prestación del servicio (especialmente en continuidad y
calidad), todavía hay mucho por mejorar, por lo que es necesario desarrollar acciones puntuales
que le den a la institucionalidad del sector, tanto a nivel nacional como regional, las
herramientas para impulsar el mejoramiento en los indicadores del servicio, la sostenibilidad en
la prestación y garantizar el logro de las metas que se tienen planteadas.
En este sentido, se considera necesaria la reglamentación del artículo 6º de la Ley 142/94, que
permite la prestación directa por parte de los municipios, para garantizar su adecuado
cumplimiento, así como establecer los lineamientos y la institucionalidad requerida para
proceder con la organización de una empresa de servicios públicos con la Nación y con el
Departamento respectivo. Así mismo, se requiere el desarrollo efectivo de las competencias que
fueron otorgadas a la SSPD y a la CRA, en lo que respecta a la toma de posesión de empresas
con fines liquidatorios y a ordenar la fusión y/o liquidación de prestadores públicos ineficientes,
respectivamente, que concluyan en la vinculación de operadores en el marco de contratos o
esquemas que garanticen el mejoramiento de los servicios, esto bajo un esquema de selección
de municipios a intervenir y una efectiva coordinación interinstitucional (Nación – Región) que
asegure la disponibilidad de recursos para la solución. A este marco se suma la regulación sobre
Certificación de Municipios en APSB, cuyo diseño debe ajustarse con el fin de hacerla operativa
y que cumpla con su objetivo.
Por otra parte, es necesario que el Gobierno Nacional regule la inclusión del mínimo vital dentro
del esquema de subsidios en el corto o mediano plazo, dado este nuevo enfoque fundado en el
derecho al agua y protección especial de la población vulnerable; así mismo, es necesario que la
CRA realice el ajuste del consumo básico o subsidiable en el marco de las acciones que se están
implementando con el fin de racionalizar el consumo de agua y garantizar el abastecimiento a
largo plazo.
En lo que respecta al mecanismo de focalización del esquema de subsidios, se considera que en
el corto plazo se debe continuar con el desarrollo que viene adelantando el DANE con la revisión
general de la estratificación, manteniendo el enfoque en las características de los inmuebles y su
entorno con base en información catastral, que se conozca y se evalúe esta nueva metodología
de revisión general, para más adelante considerar la pertinencia de migrar o no hacia un
88
Informe sobre la Viabilidad del Sector
enfoque centrado o combinado con la calidad de vida de los hogares o personas o una
aproximación a la capacidad de pago, el instrumento natural para este último sería la utilización
del SISBEN. Sin embargo, la eficiencia en la focalización no debe ser la única consideración para
esta decisión, también cobra relevancia el objetivo que se ha propuesto el Gobierno Nacional de
integrar en cierta medida la selección de beneficiarios de programas sociales con las
particularidades de cada uno, de tal forma que se pueda conocer quienes se benefician en qué
programas y en el agregado. El Gobierno Nacional debe definir si los subsidios en los SPD hacen
parte de este marco de referencia de "integración".
Así mismo, se considera importante la formulación de una regla de desagregación del SGP entre
subsidios a la demanda y subsidios a la oferta en su asignación desde el nivel nacional, con el fin
de asegurar el cierre financiero del esquema de subsidios a la demanda, hacer transparente el
déficit general del esquema y cubrirlo si es el caso con recursos adicionales para garantizar la
sostenibilidad de los prestadores y la adecuada operación de la infraestructura de los servicios
de agua potable y saneamiento existente.
En lo que respecta a las Asociaciones Público Privadas (APP), se considera que éstas constituyen
un tipo de contratación clave para la consecución de infraestructura y servicios para el sector de
acueducto y alcantarillado. En este sentido, ya existe un avance con el Decreto 063 de 2015, en
el que se establecen unas reglas claras y el rol de las diferentes entidades involucradas en el
desarrollo de este mecanismo contractual. Es así como la CRA debe seguir trabajando en el
perfeccionamiento de la regulación aplicable para este mecanismo de contratación, como ya lo
viene haciendo con la Resolución CRA 716 de 2015, que propone los indicadores de niveles de
servicio y naturaleza de la tarifa para remunerar a la parte privada.
Las APP para un sector regulado como el de acueducto y alcantarillado se debe enfocar hacia la
regulación del contrato, de modo tal que los términos de referencia estipulados para la
concesión deben: i) estructurar una tarifa por la prestación de los servicios prestados y los
bienes construidos; ii) definir en detalle las reglas de juego de todos los actores (inversionistas,
entidades financieras, municipios, corporaciones regionales autónomas, Nación y los
departamentos); y iii) los mecanismos de ajuste periódico para los dos elementos anteriores.
En este sentido, si se estructuran los proyectos bajo una metodología de Project Finance, se
puede establecer contratos DBOMT (Diseño, Construcción, Operación, Mantenimiento y
reversión de la infraestructura) donde se establezca no solamente la tarifa como eje
fundamental de los contratos, sino la matriz de riesgos acorde con las expectativas de cada uno
de los actores del contrato. Este tipo de modelo se puede aplicar muy bien para la construcción
de represas donde se desarrolla un contrato de suministro de agua, ampliación de planta de
tratamiento de aguas residuales y potabilización y en general operación y mantenimiento de
infraestructura en acueducto y alcantarillado.
89
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Para cumplir con el anterior objetivo se debe capacitar a los entes territoriales para que puedan
evaluar y aceptar estas iniciativas, máxime cuando se tiene que analizar complejos modelos
financieros que involucran un marco regulatorio complejo que a su vez tiene que ser
autosostenible, replicable y con la disponibilidad a pagar por el servicio acorde con la situación
financiera del municipio o empresa prestadora del servicio público domiciliario.
Finalmente, en lo que respecta al impacto de la política tributaria, se resalta cómo las reformas
tributarias han consolidado una importante carga impositiva que afecta la viabilidad de las
empresas del sector de acueducto y alcantarillado en el sentido que: i) no existe incentivo a
invertir en bienes de capital por el consecuente elevado impuesto al patrimonio y, ii) la
eliminación de porcentajes en impuestos o de éstos mismos, es inferior al costo que se debe
pagar por nuevos impuestos o contribuciones. En este sentido, y en línea con la sugerencia
realizada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) 83, el tejido
empresarial y productivo no debe ser objeto de una carga tributaria excesiva debido al efecto
contraproducente que genera en los niveles de inversión y en la creación de empleo, condición
que actualmente ocurre en Colombia. Por ello, es imperante adelantar la revisión de modelos
internacionales de cargas impositivas que conlleven a futuras reformas tributarias integrales y
acertadas a la realidad económica de las empresas del sector de agua potable y saneamiento
básico.
3.2.
Aseo
Si bien en el sector de residuos sólidos se han dado desarrollos significativos en los últimos años
en materia de recolección, transporte y disposición final, es necesario continuar mejorando y
desarrollando las normas para fortalecer la disposición final de residuos sólidos en relleno
sanitario e implementar alternativas de tratamiento y aprovechamiento de residuos que
contribuyan a las metas ambientales definidas por el Gobierno Nacional.
La decisión de adherir a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE,
ha contribuido al desarrollo de nuevas estrategias para alcanzar los estándares ambientales
requeridos por este Organismo; en este sentido, se requiere del desarrollo de estrategias que
faciliten la medición y el seguimiento de las metas planteadas por el Gobierno Nacional.
Siguiendo los lineamientos que se han dado a través de diferentes directrices nacionales, deben
desarrollarse estrategias puntuales para promover esquemas de aprovechamiento con enfoque
en la recuperación de materiales, exigir el tratamiento del biogás en rellenos sanitarios, reducir
la cantidad de residuos que se disponen en rellenos sanitarios o por lo menos exigir su pre83
OCDE.
Estudios
Económicos
de
la
OCDE
Colombia.
http://www.oecd.org/economy/economic-survey-colombia.htm)
2015.
(véase
OCDE:
90
Informe sobre la Viabilidad del Sector
tratamiento para disminuir su contaminación y desarrollar proyectos de generación de energía a
partir de residuos, teniendo en cuenta los desarrollos que se han dado respecto a las fuentes no
convencionales de energía.
La planeación del desarrollo social y económico nacional bajo la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono, y el planteamiento de acciones, programas y políticas a través de
los Planes Sectoriales de Mitigación para el Cambio Climática (PAS), contribuyen en su conjunto
a plantear estrategias encaminadas hacia una gestión más eficiente de los residuos sólidos, con
énfasis en la reducción, aprovechamiento y valorización.
La reglamentación del servicio de aseo, estableció que dentro de los Planes de Gestión Integral
de Residuos Sólidos Municipales, PGIRS, se deben fijar metas para el aprovechamiento; en este
sentido se debe incentivar el desarrollo de proyectos y programas que favorezcan el uso de
diferentes estrategias para la valorización de los residuos.
La reglamentación del servicio público de aseo debe seguir avanzando en coordinación con los
cambios en las políticas nacionales. En la medida en que se hacen más exigentes los requisitos
ambientales como consecuencia de decisiones de país, v.gr. adhesión a la OCDE, o estrategias de
mediano y largo plazo como la de cambio climático, es necesario avanzar en el reconocimiento
de estas exigencias, tanto en la normativa específica de reglamentación de las actividades, como
en el reconocimiento de los costos para darle cumplimiento al principio de suficiencia financiera
establecido en la Ley.
El desarrollo de actividades de aprovechamiento y valorización de residuos sólidos se ha
convertido en el eje de desarrollo del sector para los próximos años. Esta situación se dio no
sólo como consecuencia de la política de GIRS adoptada desde el año 1997, sino también como
consecuencia de la necesidad de cumplir con estándares ambientales internacionales. Por
ejemplo, para la OCDE este es uno de los principales requisitos para aceptar a Colombia como
país miembro. Adicionalmente, las medidas de mitigación que se adopten en el sector residuos,
se consideran importantes para el cumplimiento de las metas que el país se ha propuesto en la
reducción de emisiones de los próximos años.
Así, el aprovechamiento de los residuos ha dejado de ser una cuestión de mercado y en
consecuencia, es necesaria la intervención del Estado y un esquema tarifario que viabilice e
incentive su implementación.
Siguiendo lo establecido en el Decreto 2981 de 2013, emitido por el MVCT, el nuevo marco
tarifario que iniciará aplicación en el año 2016, incluyó la remuneración de las actividades
complementarias a la prestación del servicio: poda de árboles, corte de césped, lavado de vías y
áreas públicas, instalación de cestas y limpieza de playas, agrupadas en el componente de
limpieza urbana. No obstante, no contempló remuneración para la actividad de tratamiento que
91
Informe sobre la Viabilidad del Sector
también es complementaria al servicio público de aseo, conforme lo establecido en la Ley 142
de 1994 y el mencionado decreto.
En relación con el desarrollo de políticas para el sector rural, es recomendable plantear políticas
tendientes a mejorar la inclusión de estas zonas en los planes de gestión integral de residuos
sólidos.
Se recomienda que en la metodología tarifaria se contemplen de manera explícita las cuentas de
impuestos en los componentes tarifarios correspondientes, con el fin de garantizar que estos
costos no afecten la estructura financiera de las empresas.
92
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Bibliografía
Economía Urbana. Estudio realizado para el MVCT (2013). Consultoría para la definición y
estructuración de herramientas procedimentales y ajustes normativos para brindar a las
entidades territoriales lineamientos para llevar a cabo los diferentes procesos que se derivan de
la descertificación de municipios en agua potable y saneamiento básico.
Economía Urbana. Estudio realizado para el DNP (2015). Consultoría para Analizar los esquemas
de subsidios aplicados en los sectores de energía, gas, agua y saneamiento y tecnologías de la
información y las comunicaciones, así como analizar las dificultades y oportunidades para la
aplicación de subsidios en transporte público urbano, con el propósito de construir las
propuestas de metodología de focalización y de política fiscal para la asignación de subsidios en
estos servicios, así como plantear el esquema para su implementación.
Economía Urbana. Evaluación Institucional y de Resultados de los Planes Departamentales de
Agua contratada por el DNP (2015).
93
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Anexo 1– Supuestos utilizados para la proyección del esquema
actual de subsidios para agua potable y saneamiento básico
1.1.
Subsidios a la Demanda
La proyección de subsidios a la demanda se estructuró tomando como referencia las bases de
datos utilizadas para el estudio "Diagnóstico sobre el Estado Actual del Modelo de Subsidios y
Aportes Solidarios – Fondo Nacional de Solidaridad de Agua Potable y Saneamiento Básico" 84,
las cuales fueron extraídas del Sistema Único de Información – SUI, y validadas posteriormente
por dicha Consultoría. De estas bases, se tomaron los siguientes datos para los tres servicios
(Acueducto, Alcantarillado y Aseo):
•
•
•
•
Suscriptores
Tarifas aplicadas
Consumos promedio por estrato
% de subsidios y sobreprecios
La información de las bases de datos tiene las siguientes características 85:
•
•
•
•
Cada variable tuvo como fuente una base de datos diferente.
Las bases de datos no cuentan con información de todo el país.
No todos los municipios cuentan con información de todas las variables.
La información no es uniforme para una misma variable (ej. Existía el dato de usuarios
de estrato 2, pero faltaba el de estrato 1; o se presentan casos en que existen dos datos
diferentes para una misma variable en el mismo mes).
Así mismo, en el informe se explica el mecanismo para la obtención de la mayor cantidad de
datos faltantes por variable, el cual se presenta a continuación 86:
•
Suscriptores de Acueducto y Alcantarillado: Se utilizan los años 2009, 2010, 2011, 2012 y
2013. Inicialmente, se toman los datos de suscriptores del año más reciente (2013), y los
datos faltantes se imputan del año inmediatamente anterior del cual se tuviera
información disponible, es decir, en ausencia de datos para el año 2013 se toma
información del año 2012 y así sucesivamente hasta llegar al año 2009.
84
Estudio elaborado por el Consorcio TG en el año 2013
Tomado del Diagnóstico sobre el Estado Actual del Modelo de Subsidios y Aportes Solidarios. Primer
Informe – Fondo Nacional de Solidaridad de Agua Potable y Saneamiento Básico, página 16. Consorcio TG.
2013
86
Ibídem
85
94
Informe sobre la Viabilidad del Sector
•
Suscriptores de Aseo: Se utiliza la misma metodología de acueducto y alcantarillado, y
para los datos faltantes se utilizan los usuarios del servicio de acueducto. En este caso
no se define una fórmula de verificación, pero en las ciudades con población mayor a
100.000 habitantes se compara con información disponible en el SUI y en las páginas
web de las empresas.
•
Consumos de Acueducto y Alcantarillado: El consumo anual facturado para los servicios
de acueducto y alcantarillado se obtiene de la multiplicación por 12 de los metros
cúbicos de un mes de referencia del reporte al SUI o el siguiente mes si no existe dato; y
para los estratos 1, 2 y 3 si el valor anual supera 240 m3 (usando como referente 20 m3
mensuales de consumo básico) se cambia el total obtenido por 240 m3, mientras que en
los demás estratos se usa el valor obtenido. Otra medida de verificación acordada con el
MVCT es que el valor mensual se encuentre entre un rango entre 9 y 30 m3, valores
superiores o inferiores no son tenidos en cuenta y para reemplazarlos se utilizaron los
parámetros para el cálculo del consumo establecidos por la CRA en el documento de
trabajo de la resolución 493 de 2010.
•
Tarifas de Acueducto y Alcantarillado: Se utilizaron las tarifas reportadas por los
prestadores en el SUI a diciembre del año 2012, en caso de no contar con información
disponible para ese año, se tomó la información de la vigencia inmediatamente anterior.
•
Tarifas de Aseo: Se utilizaron las tarifas reportadas por los prestadores al SUI a
diciembre del año 2012, en caso de no contar con información disponible para ese año,
se tomó la información del año inmediatamente anterior.
•
Porcentajes de Subsidios y Sobreprecios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo: Los
porcentajes de los subsidios y sobreprecios de los municipios fueron tomados de la
información disponible que sirvió de base para el análisis de operatividad de los FSRI.
Teniendo en cuenta lo anterior, las bases de datos determinan un tamaño de muestra para cada
servicio, como se presenta a continuación:
SERVICIO
Acueducto
Alcantarillado
Aseo
TAMAÑO DE MUESTRA
673 municipios
554 municipios
523 municipios
En el estudio mencionado anteriormente se realizó la proyección del déficit del balance entre
subsidios y contribuciones para esta muestra, la cual según lo explicado en éste, representa para
Acueducto el 90% de la población, en Alcantarillado alcanza un 89% y en aseo representa el
83%, teniendo en cuenta las cifras del DANE para el año 2013.
95
Informe sobre la Viabilidad del Sector
En el caso de los datos de la zona rural, la base de datos utilizada corresponde al dato de
viviendas con servicios de la base de “Distribución Predios por estrato Rural” de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, los porcentajes de subsidios y aportes
solidarios para la zona rural obtenidos del análisis de los acuerdos; y para consumo y tarifas se
utilizaron las mismas variables de la zona urbana. Lo anterior con el objeto de realizar un cálculo
aproximado como fuente de referencia para futuras evaluaciones 87.
Por otra parte, la muestra obtenida para la zona rural en acueducto fue de 449 municipios que
equivale al 50% de la población rural, en alcantarillado es de 330 municipios que representan el
38% de la población y en aseo de 523 municipios que representan el 49% de la población rural
del país.
A partir de estos tamaños de muestra, para cada uno de los servicios, se realizaron los siguientes
supuestos con el fin de incluir en las bases de datos la información faltante, y contar con el total
de municipios del país para el desarrollo de los diferentes cálculos y de esta forma estructurar
las proyecciones del esquema de subsidios a la demanda actual que se presentan más adelante.
Suscriptores:
o
A partir de la muestra de empresas que contaban con reporte de suscriptores
en el SUI para cada uno de los servicios se calculó la composición por
estrato promedio, de acuerdo con la clasificación de tamaño del municipio,
según número de habitantes así: municipios menores a 10.000 habitantes,
municipios entre 10.000 y 100.000 habitantes y municipios mayores a
100.000 habitantes.
o
A partir de la proyección de población DANE del censo 2005, se estimaron
los suscriptores para cada municipio, utilizando el promedio de personas por
hogar por municipio (4 personas por hogar), para todos los municipios del
país.
o
Para calcular el número de suscriptores por estrato, se multiplicó el resultado
de porcentaje de cada estrato de la composición por estratos calculado por
los suscriptores estimados a partir de la proyección de población DANE,
según la categoría de municipio.
Consumos:
o Los consumos faltantes se incluyeron a partir de lo definido en el documento
de la Resolución 493 de 2010, sobre los consumos promedio ponderados
por habitante según piso térmico en metros cúbicos, que indica el consumo
87
Tomado del Diagnóstico sobre el Estado Actual del Modelo de Subsidios y Aportes Solidarios.
Primer Informe – Fondo Nacional de Solidaridad de Agua Potable y Saneamiento Básico, página
22. Consorcio TG. 2013
96
Informe sobre la Viabilidad del Sector
promedio usuario actual de 14 m3 para altitudes menores de 1.000 m.s.n.m,
de 17 m3 para altitudes entre 1.000 y 2.000 m.s.n.m y de 17,5 m3 para
altitudes superiores a 2.000 m.s.n.m.
Tarifas:
o La información sobre tarifas faltantes fue incluida teniendo en cuenta el
promedio de la tarifa (para los tres servicios), por categoría de municipio, de
los datos existentes, la información del promedio de la tarifa para cada
servicio se presenta a continuación:
Acueducto:
Tamaño de Municipio
Menor
que
10.000
habitantes
Tarifa CF E4 2013
Tarifa CC E4 2013
$7.044
$1.185
Entre 10.000 y 100.000
habitantes
$6.012
$1.218
Mayor que
habitantes
$6.158
$1.208
100.000
Alcantarillado:
Tamaño de Municipio
Tarifa CF E4 2013
Menor que 10.000
$3.384
habitantes
Tarifa CC E4 2013
$466
Entre 10.000 y 100.000
habitantes
$2.899
$708
Mayor que
habitantes
$3.676
$944
100.000
Aseo:
Tamaño de Municipio
Tarifa Aseo - 2013
Menor que 10.000 habitantes
$10.729
Entre 10.000 y 100.000
$12.361
Mayor que 100.000
$13.503
Factores de Subsidios y Contribuciones:
o Los municipios que no tenían datos de las factores de subsidios y
contribuciones, se incluyeron los topes máximos de subsidios y los topes
mínimos de contribución, esto es, E1 = 70%, E2 = 40% y E3 = 15% y E5 =
50%, E6 = 60%, Industrial = 30% y Comercial = 50%.
97
Informe sobre la Viabilidad del Sector
•
Supuestos utilizados para la proyección de variables:
Suscriptores: Para el cálculo de la proyección se consideraron los siguientes
parámetros:
o
Aumento de cobertura: se calculó un aumento gradual del año 2014 al 2019,
de acuerdo con las metas de cobertura definidas en el documento Visión
Colombia 2019. Este aumento de cobertura, se aplicó a los estratos 1 y 2, en
los que se estima se encuentra el faltante de cobertura actual.
o
Las coberturas base utilizadas fueron obtenidas de la Gran Encuesta
Integrada de Hogares por departamento. Para los departamentos sin
información de cobertura en los resultados de esta encuesta se utilizó el
valor de cobertura para zonas urbanas y rurales del total nacional de la
misma encuesta.
o
Tasa natural de crecimiento de la población: de acuerdo con la proyección de
población del DANE, se calculó el crecimiento anual promedio por municipio,
y este se aplicó a cada uno de los estratos.
Consumos: A partir del consumo promedio calculado en el año de inicio de la
proyección (2013), se calculó el consumo total multiplicando el consumo promedio
por los suscriptores proyectados para cada año.
Tarifas: Las tarifas se mantienen a precios constantes de 2013.
•
Formulas utilizadas para el cálculo de subsidios y contribuciones:
Para los servicios de acueducto y alcantarillado, la fórmula utilizada para el cálculo de
los subsidios y contribuciones en cada estrato i, donde i es = 1, 2, 3, 4, 5, industrial o
comercial es la siguiente:
Donde:
:
Cargo fijo mensual en el estrato 4
:
:
Porcentaje de Subsidio de cargo fijo para el estrato i
Número de usuarios para el estrato i
:
Cargo variable mensual en el estrato 4
:
:
Porcentaje de Subsidio de cargo variable para el estrato i
Consumo anual en metros cúbicos en el estrato i
98
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Donde:
:
Cargo fijo mensual en el estrato 4
:
:
Porcentaje de Contribución de cargo fijo para el estrato/uso i
Número de usuarios para el estrato/uso i
:
Cargo variable mensual en el estrato 4
:
:
Porcentaje de Contribución de cargo variable para el estrato i
Consumo anual en metros cúbicos en el estrato/uso i
Para el servicio de aseo, la fórmula utilizada para el cálculo de los subsidios y
contribuciones en cada estrato i, donde i es = 1, 2, 3, 4, 5, industrial o comercial, es la
siguiente:
Donde:
:
Tarifa para el estrato 4
:
Porcentaje de Subsidio para el estrato i
:
Número de usuarios para el estrato i
Donde:
:
1.2.
Tarifa para el estrato 4
:
Porcentaje de Contribución para el estrato/uso i
:
Número de usuarios para el estrato/uso i
Subsidios a la Oferta
Las proyecciones de las fuentes de financiación del sector para el período de análisis se
presentan a continuación:
99
Informe sobre la Viabilidad del Sector
•
Sistema General de Participaciones con destinación específica para el sector de Agua
Potable y Saneamiento Básico – SGP APSB
Para realizar la proyección de estos recursos para los municipios se partió de la información del
CONPES del total del SGP para el 2014, se proyectó el total nacional de acuerdo con los criterios
establecidos en el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo. Posteriormente, se
determinaron las partidas para Agua Potable y Saneamiento Básico. Así mismo, se asumió que la
participación de dicha partida sobre el total del SGP para municipios se mantendrá constante.
En el caso de los departamentos, la metodología utilizada es la misma descrita para los
municipios, que de acuerdo con la información histórica procesada, representa el 2% del total
del SGP de los Departamentos. Del mismo modo que para los municipios, en la proyección de
los recursos de los departamentos se supone que la distribución regional es la misma a la
aprobada por el Conpes para el 2014.
•
Recursos del Sistema General de Regalías
La proyección de los recursos del SGR de los municipios se basó en las distribuciones bianuales
aprobadas y en el presupuesto bianual presentado para el 2015/2016. De manera similar a la
metodología utilizada para el SGP, primero se identificaron los conceptos con los cuales se
podría financiar las necesidades de inversión en el sector: Asignaciones Directas, Fondo de
Compensación Regional, Fondo de Desarrollo Regional, y Ciencia y Tecnología. Posteriormente
se estableció el porcentaje total de participación de dichas partidas dentro del total de las
Regalías y se aplicó al valor total proyectado de las Regalías.
Dicho valor total se estimó a partir de los parámetros establecidos en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo tales como crecimiento en la producción de petróleo y variación en el precio.
Posteriormente, para efectos de distribución entre partidas, se mantuvo la misma composición
presentada en el presupuesto para el periodo 2015/2016.
•
Recursos de la Nación
La información histórica utilizada para esta proyección corresponde a las ejecuciones
presupuestales (definidas como compromisos) reportadas en el SIIF para los años 2005 al 2013,
el presupuesto aprobado para el 2014 y el anteproyecto de Presupuesto General de la Nación
2015 presentado ante el Congreso de la República. En los casos en los cuales la información del
anteproyecto de presupuesto 2015 no presenta cifras discriminadas se realizó un estimado
basado en el comportamiento histórico.
Las proyecciones de las partidas procedentes del PGN se realizaron teniendo en cuenta lo
establecido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo en cuanto al crecimiento de los gastos de
100
Informe sobre la Viabilidad del Sector
funcionamiento y de inversión. En cuanto a la inversión, esta se proyectó de acuerdo con los
parámetros establecidos en el marco fiscal de mediano plazo de crecimiento de la inversión; es
decir en proporción a la participación en el PIB proyectado. Se asume entonces que se mantiene
el espacio fiscal asignado al sector en el anteproyecto de presupuesto 2015.
•
Recursos de las Autoridades Ambientales (Tasas Retributivas)
La proyección de los recursos de tasas retributivas se realiza con base en la cifra reportada para
el 2014 por cada Corporación más un incremento asociado a la tasa de crecimiento promedio de
la población.
•
Recursos provenientes de las tarifas de los prestadores de servicios públicos cobradas a
los usuarios
Se realiza la proyección con base en el recaudo del componente del costo medio de inversión
(CMI) según la metodología tarifaria expedida por la CRA y el crecimiento promedio de la
población DANE. Las proyecciones se realizan con base en una tasa promedio estimada de
recaudo por grupos de tamaño (población urbana) de municipios.
De los recursos recaudados por concepto de inversión (CMI) se toma solo el 30% considerando
que el resto de este componente corresponde a la recuperación de inversiones realizadas en el
pasado y a la reposición de activos.
Para determinar los recursos requeridos para inversión en acueducto y alcantarillado se
realizaron los siguientes supuestos:
•
Cálculo de Costos por Aumento de Cobertura:
Se utilizaron los siguientes costos 88:
Para la zona urbana:
Servicio/Zona
Acueducto
Alcantarillado
88
Costo de
Expansión
USD/Hab
134
150
Costos BM.
101
Informe sobre la Viabilidad del Sector
Para la zona rural:
Servicio/Zona
Acueducto Rural
Alcantarillado Rural
Áreas Nucleadas
Costo USD/Hab
1.062
1.329
Zonas Dispersas
Costo USD/Hab
907
808
En el caso de la zona rural se realizó el siguiente supuesto, de acuerdo con lo definido en el
Conpes 3810 de 2014:
Concentración Población Rural
Áreas Nucleadas
Zonas Dispersas
23%
77%
Para el aumento de cobertura se realizaron los siguientes supuestos:
•
o
Aumento de cobertura: se calculó un aumento gradual del año 2014 al 2019, de
acuerdo con las metas de cobertura definidas en el documento Visión Colombia
2019. Este aumento de cobertura, se aplicó a los estratos 1 y 2, en los que se estima
se encuentra el faltante de cobertura actual.
o
Las coberturas base utilizadas fueron obtenidas de la Gran Encuesta Integrada de
Hogares por departamento. Para los departamentos sin información de cobertura
en los resultados de esta encuesta se utilizó el valor de cobertura para zonas
urbanas y rurales del total nacional de la misma encuesta.
o
Tasa natural de crecimiento de la población: de acuerdo con la proyección de
población del DANE, se calculó el crecimiento anual promedio por municipio, y este
se aplicó a cada uno de los estratos.
Cálculo de Costos por Inversión en Costos de Tratamiento:
Para la estimación de los costos de inversión, se realizaron los siguientes supuestos:
•
El cálculo de los costos de inversión se realizó teniendo en cuenta el caudal vertido por
tratar del año base 2013 y el incremento del caudal vertido dado el crecimiento
vegetativo de la población de acuerdo con la proyección de población DANE del censo
2005.
•
La inversión estimada se realiza de acuerdo con lo definido sobre las metas de
tratamiento de aguas residuales en el Documento Visión Colombia 2019, y a partir del
año 2020 se realiza de manera gradual en el período de análisis hasta alcanzar el 100%,
102
Informe sobre la Viabilidad del Sector
a excepción de Bogotá, donde se estima que la inversión del proyecto PTAR Canoas se
realizará durante los años 2016 y 2017.
•
En el caso de los municipios en los cuales se determinó que el sistema de tratamiento se
encontraba en construcción, optimización o rehabilitación, se realizó el supuesto que
éstos al tener en curso la construcción del sistema de tratamiento, no requieren
inversión adicional en el período de análisis, por lo que para estos municipios no se
proyectó inversión. Esta información se tomó del reporte realizado por las empresas de
servicios públicos a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sobre las
plantas de tratamiento de aguas residuales, y se presenta a continuación.
No.
DEPARTAMENTO
MUNICIPIO
1
2
3
4
5
6
7
8
9
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ANTIOQUIA
ATLANTICO
ATLANTICO
10
ATLANTICO
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
BOLIVAR
BOLIVAR
BOYACA
BOYACA
BOYACA
BOYACA
BOYACA
CORDOBA
CORDOBA
CUNDINAMARCA
CUNDINAMARCA
HUILA
HUILA
LA GUAJIRA
META
NORTE
DE
TIBU
SANTANDER
QUINDIO
LA TEBAIDA
SANTANDER
AGUADA
26
27
28
JERICO
PUEBLORRICO
URRAO
YONDO
YONDO
YONDO
YONDO
BARRANQUILLA
MALAMBO
PALMAR
DE
VARELA
ARENAL
MARIA LA BAJA
CHIQUINQUIRA
DUITAMA
PAIPA
SOGAMOSO
TUNJA
MONTERIA
PLANETA RICA
GUASCA
GUAYABETAL
NEIVA
PALERMO
MAICAO
GUAMAL
ESTADO DEL
SISTEMA DE
TRATAMIENTO
OPTIMIZACION
CONSTRUCCION
OPTIMIZACION
OPTIMIZACION
OPTIMIZACION
OPTIMIZACION
OPTIMIZACION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCION
OPTIMIZACION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCIÓN
OPTIMIZACION
CONSTRUCCION
OPTIMIZACION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCION
OPTIMIZACION
REHABILITACION
OPTIMIZACION
CONSTRUCCION
103
Informe sobre la Viabilidad del Sector
No.
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
•
DEPARTAMENTO
SANTANDER
SANTANDER
SANTANDER
SANTANDER
SANTANDER
SANTANDER
SANTANDER
SUCRE
VALLE DEL CAUCA
VAUPES
BARICHARA
BUCARAMANGA
CERRITO
FLORIDABLANCA
GIRON
PIEDECUESTA
PUERTO WILCHES
SINCELEJO
JAMUNDI
MITU
Para la estimación de los costos de inversión en el período de análisis se utilizó la
siguiente información de costos unitarios de inversión, teniendo en cuenta el tamaño
del municipio:
Tamaño del Municipio
Menor a 10.000
habitantes
Entre
10.000
y
100.000 habitantes
Mayor a
habitantes
•
MUNICIPIO
ESTADO DEL
SISTEMA DE
TRATAMIENTO
CONSTRUCCION
OPTIMIZACION
CONSTRUCCION
OPTIMIZACION
OPTIMIZACION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCION
CONSTRUCCION
OPTIMIZACION
CONSTRUCCION
100.000
Costo de Inversión en
tratamiento($
(millones/l.s)
500
375
137,5
Los costos unitarios de inversión estimados, se construyeron teniendo en cuenta lo
siguiente:
o
Diseño conceptual de una estación experimental de tratamiento de aguas
residuales domésticas orientada a municipios con población menor,
desarrollado por la Universidad de Medellín que concluye como parámetros
básicos la demanda de 18.000 m2 para área de terrenos y costos fijos de
construcción de $850 millones de 2010 para tratar un caudal de 1,5 l/s de agua
residual doméstica.
o
Contrato de construcción de PTAR Chiquinquirá por la suma de $21.714 millones
de 2013, sin incluir interventoría y diseños para tratar 200 l/s.
104
Informe sobre la Viabilidad del Sector
•
o
Contrato de construcción PTAR Bello por EPM por la suma aproximada de
US$380 millones, sin incluir terrenos. Para tratar un caudal medio de 5,0
m3/seg.
o
En el caso del costo de inversión para la PTAR Canoas de Bogotá, se tomó la
información presupuestada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá – EAAB.
Ingresos por Tarifa:
Para realizar este cálculo se utilizó la información de costos de referencia de la base de datos
MOVET. Con las empresas con la información completa, se calcularon los costos de referencia
promedio.
Se calculó el promedio de los costos de referencia para las empresas de la muestra definida,
según el rango de suscriptores anteriormente definido:
PROMEDIO CALCULADO
CMOac
Empresas con menos de 2.500
suscriptores
Empresas con más de 2.500 a
25.000 suscriptores
Empresas con más de 25.000
suscriptores
CMIac
CMTac
Cargo Por
Consumo
318,06
599,08
2,38
919,52
372,26
520,27
5,87
898,20
388,72
560,18
1,89
950,79
PORCENTAJE DE CMI EN LA TARIFA DEL CARGO
POR CONSUMO DE ACUEDUCTO
CMOac
Empresas con menos de 2.500
suscriptores
Empresas con más de 2.500 a
25.000 suscriptores
Empresas con más de 25.000
suscriptores
CMIac
CMTac
Cargo Por
Consumo
65%
919,52
57%
898,20
57%
950,79
105
Informe sobre la Viabilidad del Sector
PROMEDIO CALCULADO
CMOalc
Empresas con menos de 2.500
suscriptores
Empresas con más de 2.500 a
25.000 suscriptores
Empresas con más de 25.000
suscriptores
CMIalc
CMTalc
Cargo Por
Consumo
205,65
399,50
35,68
640,84
189,27
344,44
21,27
554,98
162,38
487,41
33,16
682,94
PORCENTAJE DE CMI EN LA TARIFA DEL CARGO
POR CONSUMO DE ALCANTARILLADO
CMOalc
Empresas con menos de 2.500
suscriptores
Empresas con más de 2.500 a
25.000 suscriptores
Empresas con más de 25.000
suscriptores
CMIalc
CMTalc
Cargo Por
Consumo
64%
640,84
54%
554,98
69%
682,94
•
El valor facturado por consumo del servicio de alcantarillado, se calculó a partir de la tarifa
de referencia estimada por municipio y los volúmenes promedio calculado, el valor obtenido
se multiplicó por el porcentaje correspondiente al costo medio de inversión de acueducto y
alcantarillado, respectivamente.
•
La proyección de subsidios a la oferta se proyectó teniendo en cuenta que el costo de
inversión en plantas de tratamiento se priorizó para el área urbana del país, mientras que
los costos de aumento de cobertura se encuentran discriminados por zona rural y urbana.
106
Contrato Nº 089-2015
Estudio sobre impacto de la regulación vigente en la prestación de los
servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en la
sostenibilidad, viabilidad y dinámica del sector durante el período 20122014.
Informe 3: Dinámica del Sector
Bogotá D. C., 18 de diciembre de 2015
Informe sobre la Dinámica del Sector
Tabla de Contenido
Introducción.................................................................................................................................. 5
1. Diagnóstico sobre la dinámica y evolución del servicio de Acueducto y
Alcantarillado en el período 2012 - 2014 ......................................................................... 6
1.1. Cobertura ....................................................................................................................... 6
1.2. Continuidad del servicio ....................................................................................... 13
1.3. Niveles de inversión ............................................................................................... 15
1.4. Calidad de Agua Potable ....................................................................................... 16
1.5. Nivel de quejas, reclamos y recursos............................................................... 22
1.6. Participación del rubro de agua en el PIB nacional ................................... 25
1.7. Evolución de la estructura de la propiedad .................................................. 28
1.8. Niveles de pérdidas de agua potable y niveles de micromedición ...... 31
2. Diagnóstico sobre la dinámica y evolución del servicio de Aseo en el
período 2012 – 2014 .............................................................................................................. 35
2.1. Cobertura .................................................................................................................... 35
2.2. Niveles de Inversión ............................................................................................... 40
2.3. Nivel de Quejas, Reclamos y Recursos ............................................................ 43
2.4. Evolución de la Producción de Residuos ....................................................... 45
2.5. Evolución de la Estructura de la Propiedad.................................................. 46
2.6. Grado de Concentración y Conformación de Grupos Empresariales . 49
3. Conclusiones y Recomendaciones ............................................................................ 52
3.1. Acueducto y Alcantarillado.................................................................................. 52
3.2. Aseo ............................................................................................................................... 53
Lista de Cuadros
Cuadro 1. Cobertura Acueducto y Alcantarillado, agregado nacional (2012 – 2014) ........ 6
Cuadro 2. Brecha cobertura alcantarillado por departamento (2014) .............................. 8
Cuadro 3. Continuidad acueducto en el agregado nacional ............................................. 14
Cuadro 4. Variación en PQRs radicadas a prestadores con más de 2.500 suscriptores
2011-2012 ................................................................................................................. 23
Cuadro 5. Migración entre tipo de prestador 2012 – 2014 (prestadores con hasta 2.500
suscriptores).............................................................................................................. 28
Cuadro 6. Distribución por tipo de prestador universo municipios del país .................... 29
Cuadro 7. Variación del IANC para prestadores con más de 2.500 suscriptores (20122014) ......................................................................................................................... 32
Cuadro 8. Valores de IANC de prestadores con más de 200.000 suscriptores. ............... 33
Cuadro 9. Sistemas de Disposición Final de Residuos Sólidos, 2012-2014 ...................... 39
2
Informe sobre la Dinámica del Sector
Cuadro10. Inversiones prestadores del servicio público de aseo, por departamentos Año 2012. .................................................................................................................. 41
Cuadro 11Peticiones, Quejas y Recursos según tipo de trámite - Años 2012-2014 ........ 44
Cuadro 12.Regionalización en el Componente de Disposición Final, 2014 ...................... 48
Lista de Tablas
Tabla 1 Clasificación del nivel de riesgo según IRCA ........................................................ 17
Tabla 2. Conformación de grupos económicos en la prestación del servicio público de
aseo – Años 2008 y 2011 .......................................................................................... 50
Lista de Gráficos
Gráfico 1. Cobertura de Acueducto – Zona Urbana por Departamento (2012 – 2014) ..... 7
Gráfico 2. Cobertura de Alcantarillado – Zona Urbana por Departamento (2012 – 2014) 8
Gráfico 3. Cobertura de Acueducto y Alcantarillado en los municipios donde se ubican
los prestadores de más de 2.500 suscriptores – Zona Urbana 2012 – 2014 ............ 10
Gráfico 4. Cobertura de Acueducto de la zona urbana de ciudades principales 2012 2014 .......................................................................................................................... 11
Gráfico 5. Cobertura de Acueducto y Alcantarillado en los municipios donde se ubican
los prestadores de más de 2.500 suscriptores – Zona Rural 2012 – 2014 ............... 11
Gráfico 6. Cobertura de Acueducto y Alcantarillado en los municipios donde se ubican
los prestadores de hasta 2.500 suscriptores – Zona Urbana 2012 – 2014............... 12
Gráfico 7. Cobertura de Acueducto y Alcantarillado en los municipios donde se ubican
los prestadores de hasta 2.500 suscriptores – Zona Rural 2012 – 2014 .................. 13
Gráfico 8. Encuestas Municipios. Índice de Continuidad de Acueducto. ......................... 14
Gráfico 9 Encuestas Prestadores. Índice de Continuidad de Acueducto.......................... 15
Gráfico 10. Activos fijos prestadores de acueducto y alcantarillado con más de 2.500
suscriptores ............................................................................................................... 15
Gráfico 11. Evolución del nivel de riesgo según IRCA por municipio – zona urbana
(prestadores mayor a 2.500 suscriptores) 2012 – 2014 ........................................... 18
Gráfico 12. Evolución del nivel de riesgo según IRCA por municipio – zona rural
(prestadores mayor a 2.500 suscriptores) 2012 – 2014 ........................................... 19
Gráfico 13. Evolución del nivel de riesgo según IRCA por municipio – zona urbana
(prestadores hasta con 2.500 suscriptores) 2012 – 2014 ........................................ 20
Gráfico 14. Evolución del nivel de riesgo según IRCA por municipio – zona rural
(prestadores hasta con 2.500 suscriptores) 2012 – 2014 ........................................ 21
Gráfico 15. Comportamiento del IRCA consolidado en el universo de municipios del país
2011-2014 ................................................................................................................. 22
Gráfico 16. Reclamaciones por motivo – Servicio de Acueducto 2012 ............................ 24
Gráfico 17. Reclamaciones por motivo – Servicio de Alcantarillado 2012 ....................... 24
3
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 18. Peticiones por motivo – Servicio de Acueducto 2012 ................................... 25
Gráfico 19. Peticiones por motivo – Servicio de Alcantarillado 2012 .............................. 25
Gráfico 20. Tendencia participación sector de AA en el PIB nacional .............................. 26
Gráfico 21. Comparativo PIB AA, Energía y Gas................................................................ 27
Gráfico 22. Crecimiento PIB AA y PIB Nacional ................................................................ 27
Gráfico 23. Tipo de prestador (hasta 2.500 suscriptores) - 2014 ..................................... 29
Gráfico 24. Clase de prestador (más de 2.500 suscriptores) -2012 - 2014....................... 30
Gráfico 25. Clase de prestador (hasta 2.500 suscriptores) – 2021 - 2014 ........................ 30
Gráfico 26. Variación IANC por tamaño de empresa (2012 – 2014) ................................ 32
Gráfico 27. Indicadores de Índice de agua no contabilizada y porcentaje de usuarios con
micro medición. Encuestas Prestadores ................................................................... 34
Gráfico 28. Cobertura del Servicio de Recolección de Residuos ...................................... 36
Gráfico 29. Cobertura del Servicio de Recolección de Residuos - Urbano y Rural, 20122014 .......................................................................................................................... 37
Gráfico 30. Cobertura del Servicio de Recolección de Residuos en los Municipios Donde
Tienen Presencia los Prestadores de la Muestra ...................................................... 38
Gráfico 31. Cobertura del Servicio de Recolección de Residuos en Áreas Urbanas, 5
Ciudades Principales ................................................................................................. 39
Gráfico 32. Inversiones por rango de suscriptores atendidos, Año 2012 ........................ 42
Gráfico 33. Inversiones según la naturaleza jurídica del prestador – Año 2012 .............. 43
Gráfico 34. Peticiones, Quejas y Recursos tramitados por la SSPD, 2012-2014 .............. 44
Gráfico 35. Peticiones, Quejas y Recursos tramitados por la SSPD según causal, 20122014 .......................................................................................................................... 45
Gráfico 36. Producción de Residuos Sólidos por Suscriptor, Estrato 4 ............................ 46
Gráfico 37. Naturaleza Jurídica de los Prestadores (según número de prestadores) ...... 47
Gráfico 38. Naturaleza Jurídica de los Prestadores en las respectivas Áreas de Prestación
según número de prestadores .................................................................................. 47
4
Informe sobre la Dinámica del Sector
Introducción
En el presente documento, correspondiente al Informe 3 de la consultoría "Estudio sobre
impacto de la regulación vigente en la prestación de los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y aseo", se presenta y analiza información sobre el sector de agua potable y
saneamiento básico con el propósito de desarrollar un diagnóstico sobre la dinámica y evolución
del sector en el período comprendido entre los años 2012 y 2014. Este análisis se presenta a
partir del comportamiento de los principales indicadores de prestación del servicio para el
período de análisis.
5
Informe sobre la Dinámica del Sector
1. Diagnóstico sobre la dinámica y evolución del servicio de
Acueducto y Alcantarillado en el período 2012 - 2014
En esta sección del documento se presentan los principales resultados y conclusiones de los
indicadores de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Para realizar el análisis
se definió una muestra de prestadores de los servicios la cual se clasificó en grandes prestadores
(con más de 2.500 suscriptores) y pequeños prestadores (con hasta 2.500 suscriptores). En el
Anexo 1 – Caracterización de la muestra, se presenta la forma en que se diseñó y definió la
muestra utilizada.
1.1.
Cobertura
El análisis de cobertura para los servicios de acueducto y alcantarillado se presenta tomando dos
fuentes de información diferentes, en primer lugar se presentan los resultados de cobertura a
partir de la información publicada por el DANE de la Gran Encuesta Integrada de Hogares para el
año 2012 y 2014, los cuales se presentan por departamento. Posteriormente se presentan los
resultados de coberturas publicados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
– SSPD a partir de la información reportada por las alcaldías al Sistema Único de Información –
SUI, para la muestra de prestadores (por municipio) y se realiza un análisis de los resultados
obtenidos.
De acuerdo con la información publicada por el DANE, de la Gran Encuesta Integrada de
Hogares, en el agregado nacional las coberturas de los servicios de acueducto y alcantarillado no
se incrementaron en la zona urbana en el período de análisis, aunque se puede decir que se
lograron mantener a la par del crecimiento de la población. En el caso de la zona rural se
presentó un incremento más significativo en el servicio de alcantarillado (2,9%) que en el
servicio de acueducto (1,1%), incluidas soluciones individuales. (Cuadro 1)
Cuadro 1. Cobertura Acueducto y Alcantarillado, agregado nacional (2012 – 2014)
Servicio
Zona Urbana
Zona Rural
2012
2014
2012
2014
Acueducto
97,1%
97,6%
83,2%
84,3%
Alcantarillado
92,6%
92,8%
65,8%
68,7%
Fuente: GEIH, DANE.
Al realizar el análisis de la cobertura del servicio de acueducto por departamento en la zona
urbana, se encuentra que las coberturas más bajas en el año 2014 las tiene el departamento del
Chocó (37%), seguido por el departamento de La Guajira (87%) y el departamento del
Magdalena (89%) (Gráfico 1). En este caso se observa que en la mayor parte de los
departamentos a los que se aplica la encuesta (63% del total), se reporta una cobertura de
6
Informe sobre la Dinámica del Sector
acueducto de más del 99%, destacándose los departamentos de Boyacá, Tolima y Risaralda, y la
ciudad de Bogotá D.C. con una cobertura del 100% para el año 2014; y el 25% de los
departamentos encuestados tiene una cobertura entre el 90% y el 98%. En general se observa
una tendencia en la que el incremento de la cobertura de acueducto es casi imperceptible a lo
largo del país en el período de análisis, con excepción de los departamentos de Bolívar (5
puntos), Sucre (3 puntos) y Córdoba (3 puntos) que presentaron el mayor incremento de la
cobertura; lo que significó el incremento de coberturas en Bolívar y Córdoba por encima del 90%
y en el caso de Sucre hasta el 97%. En el caso del departamento del Chocó, que presenta la más
baja cobertura de acueducto en la zona urbana (36%), se observa tan sólo un incremento de 1
punto en el período de análisis, lo que significó una cobertura de 37% para el año 2014.
Gráfico 1. Cobertura de Acueducto – Zona Urbana por Departamento (2012 – 2014)
Fuente: GEIH, DANE
En el caso de la cobertura de alcantarillado en la zona urbana, el departamento de Chocó tiene
la menor cobertura (30%), seguido de Córdoba (52%) y Magdalena (66%) (Gráfico 2). Se observa
al igual que en el servicio de acueducto, que las coberturas en general se han mantenido
estables en el período de análisis, en este caso los departamentos de Córdoba (4 puntos) y
Bolívar (3 puntos) presentaron los mayores incrementos en la cobertura del servicio, alcanzando
una cobertura del 52% y 67%, respectivamente.
7
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 2. Cobertura de Alcantarillado – Zona Urbana por Departamento (2012 – 2014)
Fuente: GEIH, DANE
El servicio de alcantarillado en general presenta unas coberturas más bajas que las del servicio
de acueducto, las brechas1 más importantes entre la cobertura de los dos servicios se presentan
en municipios de la costa atlántica y en Nariño (Cuadro 2).
Cuadro 2. Brecha cobertura alcantarillado por departamento (2014)
Departamento
Brecha (%)
Atlántico
-12%
Nariño
-10%
Sucre
-19%
Bolívar
-26%
Magdalena
-23%
Córdoba
-40%
Fuente: cálculos propios a partir de la GEIH, DANE 2014.
1
Diferencia entre la cobertura de alcantarillado y la cobertura de acueducto en un municipio
determinado.
8
Informe sobre la Dinámica del Sector
Por otra parte, el cálculo que realiza la SSPD sobre coberturas de los servicios de acueducto y
alcantarillado, se hace con base en el reporte de Estratificación y Coberturas al SUI cargado por
las alcaldías municipales al SUI. Para el cálculo de estas coberturas se utiliza la siguiente fórmula:
Es importante anotar que la SSPD señala, con relación a la información de coberturas calculada,
lo siguiente: "Nota: Es preciso señalar que los datos provenientes de este reporte no son datos
de agua potable y puede tener problemas de calidad, por cuanto los entes territoriales no han
atendido el procedimiento que denota el instructivo que para tal fin elaboró la Superservicios.
Ahora bien, es importante señalar que esta entidad implementó un instructivo, adelanta
jornadas de capacitación tanto a las alcaldías como a las empresas prestadoras y ha desplegado
todo tipo de acciones para superar la problemática planteada." (negrita y subrayado fuera de
texto).
Para la muestra de prestadores con más de 2.500 suscriptores, del total de la muestra definida
se excluyen 11 municipios que no reportaron información de cobertura urbana o que reportaron
información en cero (0). Así mismo, se excluyen de la muestra 29 municipios que no reportaron
información de cobertura rural o la reportaron en cero (0).
Para la zona urbana, el promedio de cobertura para el servicio de acueducto de los municipios
incluidos en la muestra es de 79% para el 2012 y de 84% para el año 2014, lo que significa un
incremento de 4% en el período de análisis; en el caso de servicio de alcantarillado el promedio
de cobertura de los municipios de la muestra es de 74% para el año 2012 y de 78% para el año
2014, al igual que en el servicio de acueducto se presenta un incremento de 4%. (Gráfico 3)
9
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 3. Cobertura de Acueducto y Alcantarillado en los municipios donde se ubican los
prestadores de más de 2.500 suscriptores – Zona Urbana 2012 – 2014
Fuente: Informe de coberturas SSPD 2012 - 2014
Se observa que las coberturas resultantes del análisis de la información calculada por la SSPD,
son menores a las que resultan de la GEIH del DANE. Adicionalmente, al realizar el análisis de
coberturas en las ciudades principales, se encuentra que ciudades como Cartagena tienen un
reporte de 0% de cobertura del servicio de acueducto para el año 2012 y de 34% para el año
2014, en el caso de Barranquilla y Cali se reporta una reducción en las coberturas de acueducto
de 33% y 6% respectivamente, lo que no es consistente con los reportes que realizan los
prestadores sobre el número de suscriptores para cada uno de estos años, los cuales presentan
una tendencia creciente y coberturas superiores al 90% con respecto a las proyecciones del
censo DANE 2005. Así mismo, la ciudad de Bogotá D.C. reporta una cobertura de 77% para el
año 2012 y de 94% para el año 2014, la cual es inferior a lo que reporta la GEIH para Bogotá D.C.
que para ambas vigencias corresponde al 100%. De tal forma, se puede inferir que esta
información puede presentar deficiencias importantes en cuanto a la calidad de la información
que se reporta, tal como lo advierte la SSPD en el informe de coberturas consultado. (Gráfico 4)
10
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 4. Cobertura de Acueducto de la zona urbana de ciudades principales 2012 - 2014
Fuente: Informe de coberturas SSPD 2012 - 2014
En cuanto a la zona rural, la cobertura del servicio de acueducto de los municipios incluidos en la
muestra es de 42% para el 2012 y de 44% para el año 2014, lo que significa un incremento de
2% en el período de análisis; en el caso de servicio de alcantarillado el promedio de cobertura de
los municipios de la muestra es de 25% para el año 2012 y de 32% para el año 2014, lo que
significa un incremento del 7%. (Gráfico 5)
Gráfico 5. Cobertura de Acueducto y Alcantarillado en los municipios donde se ubican los
prestadores de más de 2.500 suscriptores – Zona Rural 2012 – 2014
Fuente: Informe de coberturas SSPD 2012 - 2014
11
Informe sobre la Dinámica del Sector
Para la muestra de prestadores con hasta 2.500 suscriptores, del total de la muestra definida se
excluyen 10 municipios que no reportaron información de cobertura urbana o que reportaron
información en cero (0). Así mismo, se excluyen de la muestra 30 municipios que no reportaron
información de cobertura rural o la reportaron en cero (0).
Para la zona urbana, el promedio de cobertura para el servicio de acueducto de los municipios
incluidos en la muestra es de 84% para el 2012 y de 87% para el año 2014, lo que significa un
incremento de 3% en el período de análisis; en el caso de servicio de alcantarillado el promedio
de cobertura de los municipios de la muestra es de 81% para el año 2012 y de 82% para el año
2014, lo que significa un incremento de 1% en el período de análisis. (Gráfico 6)
Gráfico 6. Cobertura de Acueducto y Alcantarillado en los municipios donde se ubican los
prestadores de hasta 2.500 suscriptores – Zona Urbana 2012 – 2014
Fuente: Informe de coberturas SSPD 2012 - 2014
Para la zona rural, el promedio de cobertura para el servicio de acueducto de los municipios
incluidos en la muestra es de 48% para el 2012 y de 47% para el año 2014, lo que significa una
disminución de 1% en el período de análisis; en el caso de servicio de alcantarillado el promedio
de cobertura de los municipios de la muestra es de 14% para el año 2012 y de 13% para el año
2014, lo que significa una disminución de 1% en el período de análisis.
12
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 7. Cobertura de Acueducto y Alcantarillado en los municipios donde se ubican los
prestadores de hasta 2.500 suscriptores – Zona Rural 2012 – 2014
Fuente: Informe de coberturas SSPD 2012 - 2014
Se observa que las coberturas reportadas por los municipios con prestadores de hasta 2.500
suscriptores en la zona urbana están por encima de las coberturas reportadas en esta zona por
municipios más grandes, en el caso de la zona rural se presentan en los dos grupos de
prestadores coberturas por debajo del 50%, mostrándose más crítica la situación del servicio de
alcantarillado que se encuentra por debajo del 30%. Estas coberturas son inferiores a las
obtenidas en el agregado nacional a partir de la GEIH del DANE para el mismo período, esto
puede ser resultado además de los problemas de calidad de la información, a la no inclusión en
este cálculo de soluciones individuales.
1.2.
Continuidad del servicio
Existe consenso en que la cobertura no es el principal indicador para observar en el agregado la
evolución en la prestación de los servicios, sobretodo en zona urbana, considerando que estas
son relativamente altas y es la continuidad del servicio de acueducto la que presenta grandes
rezagos en algunas zonas del país e impacta negativa y considerablemente el bienestar de los
hogares. El indicador de continuidad que se presenta a continuación está asociado a la pregunta
de si la vivienda cuenta con el servicio los 7 días de la semana durante las 24 horas del día. En el
Cuadro 3 se observa que para el período de análisis la continuidad del servicio no muestra
mejoría alguna.
13
Informe sobre la Dinámica del Sector
Cuadro 3. Continuidad acueducto en el agregado nacional
Continuidad acueducto
2008
2010
2012
2014
( % 7 días 24 horas)
GEIH
83.0%
81.7%
82.1%
82.2%
Cabecera
ECV
80.5%
80.7%
GEIH
61.1%
59.6%
62.3%
62.4%
Resto/Rural
ECV
60.1%
60.3%
Fuentes: DANE, GEIH (Gran Encuesta Integrada de Hogares) y ECV (Encuesta de Calidad de Vida)
Teniendo en cuenta los resultados presentados en la Evaluación Institucional y de Resultados de
los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento2, en cuanto a la continuidad de Acueducto,
no se observan diferencias significativas entre lo reportado por las administraciones municipales
y los prestadores de servicios de los municipios vinculados al PDA y no vinculados (Gráfico 8).
En el caso de la información reportada por las administraciones municipales, se observa que
para los municipios vinculados a PDA, se presenta un incremento mínimo en los niveles de
continuidad, para los otros tipos de vinculación se observa una disminución del indicador.
(Gráfico 8 y Gráfico 9). Estos datos presentan consistencia con las tendencias en el indicador que
se observan en la información publicada por el DANE.
Gráfico 8. Encuestas Municipios. Índice de Continuidad de Acueducto.
Fuente: Encuestas a 170 administraciones municipales.3
2
Evaluación Institucional y de Resultados de los Planes Departamentales de Agua, contratada por el DNP.
Economía Urbana. 2015.
3
Ibídem
14
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 9 Encuestas Prestadores. Índice de Continuidad de Acueducto.
Fuente: Encuestas a 170 prestadores de servicios.4
1.3.
Niveles de inversión
A continuación se presenta un análisis de la inversión de las empresas de acueducto y
alcantarillado de más de 2.500 suscriptores5. El Gráfico 8 muestra la variación de los activos fijos
consolidados.
Gráfico 10. Activos fijos prestadores de acueducto y alcantarillado con más de 2.500
suscriptores
Fuente: Cálculos propios a partir de información SUI
4
Ibídem
Calculado a partir de las empresas mayores a 2.500 suscriptores con información suficiente para realizar
el análisis.
5
15
Informe sobre la Dinámica del Sector
La variación para los años 2012 y 2014 se reduce en $292.854 millones de pesos, es decir una
disminución del 4%. Las empresas que presentan mayor variación de sus activos son EMPRESAS
PÚBLICAS DE MEDELLIN ESP, que en consolidado con AGUAS NACIONALES EPM S.A ESP
presentan una disminución de $496.522 millones equivalente a una reducción de 19%. El nivel
de inversiones a través del PUC no es fácil de establecer por las restricciones contables para
establecer esta información.
Si bien en los períodos regulatorios posteriores a expedición de la Ley 142 se ha buscado
establecer y calcular el CMI dentro de los costos de operación de las personas prestadoras de los
servicios públicos domiciliarios. No se ha podido contar con información confiable para el
cálculo de este CMI, lo que dificulta hacer un seguimiento y control de estas inversiones debido
a que se parte de la información contable de las empresas como fuente principal, lo que hace
complejo el establecer una inversión eficiente y efectivamente ejecutada. Identificado dicho
problema, la Resolución 688 de 2014 desarrolla un reporte adicional (esquema de información
para determinación tarifaria) para establecer mejor los cálculos tarifarios y poder establecer
este CMI adecuadamente.
Este es el caso de la limitaciones para establecer los criterios para el cálculo y registro contable
de la valoración de activos, las depreciaciones, valor de los terrenos, registro de inversiones
como gastos en operación, administración y mantenimiento (OAM), una verdadera separación
entre acueducto y alcantarillado, como se involucra el costo de capital invertido asociado a los
activos inherentes a la prestación de los servicios independiente de la titularidad de estos
activos. Si se tiene esta información se pueden realizar mejores comparaciones entre pares y
con ello fijar unas metas confiables de calidad y cobertura del servicio.
Finalmente, la metodología de la Resolución CRA 688 de 2014 plantea superar dichas
limitaciones mediante la transición del modelo del Plan de Cuentas Únicas (PUC) al de las
Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF). De esta forma, el nuevo marco
tarifario propone regirse por los criterios NIIF para la definición de pautas para que los
prestadores definan los costos admitidos dentro de la nueva metodología de cálculo de costos.
Lo que supone un trabajo de depuración de la cuenta del PUC respecto a los criterios NIIF.
1.4.
Calidad de Agua Potable
El Índice de Riesgo de la Calidad de Agua para Consumo Humano – IRCA, se implementó en el
marco del Sistema para la Protección y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano en
Colombia, establecido por el Decreto 1575 de 2007. El IRCA se define como el grado de riesgo de
ocurrencia de enfermedades relacionadas con el no cumplimiento de las características físicas,
químicas y microbiológicas del agua para consumo humano. La Resolución 2115 de 2007 define
16
Informe sobre la Dinámica del Sector
la forma de cálculo del IRCA y la clasificación de Nivel de Riesgo (Tabla 1) teniendo en cuenta los
resultados obtenidos del IRCA de los prestadores del servicio de Acueducto.
Tabla 1 Clasificación del nivel de riesgo según IRCA
Clasificación IRCA
(%)
Nivel de Riesgo
80,1 -100
INVIABLE
SANITARIAMENTE
Agua No Apta para consumo
humano
35,1 - 80
ALTO
Agua No Apta para consumo
humano
14,1 - 35
MEDIO
Agua No Apta para consumo
humano
5,1 - 14
BAJO
Agua No Apta para consumo
humano susceptible de
mejoramiento
0-5
SIN RIESGO
Agua Apta para consumo
humano
Fuente: Resolución 2115 de 2007
De acuerdo con lo expresado en la Resolución 2115 de 2007, es deber de la persona prestadora
realizar el reporte periódico del IRCA al Sistema Único de Información – SUI, como parte de la
información de control del sector a nivel nacional, a la vez que son las autoridades sanitarias
locales las encargadas de calcular el valor del IRCA con base en las muestras de vigilancia
tomadas en los puntos de muestreo previamente definidos y concertados y bajo las frecuencias
indicadas en el capítulo VI de la misma resolución, y transmitir dicha información al SIVICAP6.
La información fuente utilizada para realizar el análisis de calidad de agua en la muestra fue la
base de datos del SIVICAP proporcionada por el INS para los años 2012 y 2014, teniendo en
cuenta que en el SUI no se encuentra disponible la información del IRCA de prestadores para el
período de análisis. De esta forma, la información que se presenta a continuación corresponde
al IRCA calculado para la zona urbana y rural de cada municipio asociado a los prestadores de la
muestra.
En el caso de la muestra de prestadores con más de 2.500 suscriptores, para el año 2012 en la
zona urbana, el 51% de los municipios se encontraron en el nivel sin riesgo, el 30% de los
municipios se encontraron en el nivel de riesgo bajo, que es susceptible de mejoramiento, el
13% en nivel de riesgo medio, el 3% en nivel de riesgo alto, y el 3% restante de municipios no
6
Sistema de Información de la Vigilancia de la Calidad del Agua para Consumo Humano, propiedad del
Instituto Nacional de Salud – INS.
17
Informe sobre la Dinámica del Sector
tenían información reportada7. Al comparar estos resultados con los reportados en el año 2014,
se observa una mejoría en el nivel de riesgo de calidad de agua, dado que se presenta un
aumento del 10% de los municipios en el nivel sin riesgo, y de forma consecuente se observa
disminución en el nivel de riesgo bajo (-7%), en el nivel de riesgo medio (-3%), en el nivel de
riesgo alto (-1%). (Gráfico 9)
Gráfico 11. Evolución del nivel de riesgo según IRCA por municipio – zona urbana (prestadores
mayor a 2.500 suscriptores) 2012 – 2014
Fuente: SIVICAP, INS.
Para la zona rural en el año 2012, el mayor porcentaje de municipios no reporta información
(33%), le siguen el número de municipios con nivel de riesgo alto (30%) y los municipios con
nivel sin riesgo (21%), así mismo el 5% de los municipios de la muestra son inviables
sanitariamente. Al revisar la evolución del nivel de riesgo en calidad de agua potable en el
período de análisis, se encuentra que se mantiene el bajo nivel de reporte de información, y
para los municipios (33%) y que se presenta un ligero aumento en los municipios que reportan
nivel de riesgo alto (33%) y nivel de riego bajo (5%) y los municipios con nivel sin riesgo
disminuyen a 20%. (Gráfico 10)
7
Los municipios que no reportaron información para el año 2012 son Quibdó y San José del Guaviare.
Para el año 2014 no reportó información además de los mencionados anteriormente, el municipio de
Popayán.
18
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 12. Evolución del nivel de riesgo según IRCA por municipio – zona rural (prestadores
mayor a 2.500 suscriptores) 2012 – 2014
Fuente: SIVICAP, INS.
En lo que respecta a la muestra de prestadores de hasta 2.500 suscriptores, para el año 2012 se
observa que tan sólo el 31% de los municipios se encontraron en el nivel sin riesgo, la mayor
parte de estos municipios (43%) en encontraba en nivel de riesgo bajo. Al comparar estos
resultados con los del año 2014, se observa una mejoría importante en los resultados, dado que
los municipios encontrados en nivel sin riesgo aumentaron a un 49% y al mismo tiempo se
presenta una disminución en el número de municipios con nivel de riesgo bajo (-15%), en el
número de municipios con nivel de riesgo medio (-4%) y en el número de municipios con riesgo
alto (-2%). (Gráfico 11)
19
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 13. Evolución del nivel de riesgo según IRCA por municipio – zona urbana (prestadores
hasta con 2.500 suscriptores) 2012 – 2014
Fuente: SIVICAP, INS.
Para la zona rural en el año 2012, se observa la misma tendencia que en el segmento de
prestadores con más de 2.500 suscriptores, dado que un gran porcentaje de los municipios
(34%) no reporta información de la zona rural. En este caso, el mayor porcentaje de municipios
(36%) tiene un nivel de riesgo alto, el 17% de municipios tienen un nivel de riesgo bajo, el 12%
de los municipios tiene un nivel de riesgo medio, el 7% de los municipios tiene un nivel sin riesgo
y el 3% de los municipios son inviables sanitariamente. Al revisar la evolución del indicador de
calidad de agua potable, se observa una leve mejoría en los resultados de calidad de agua
potable para este segmento, dado que se presenta un leve incremento en el número de
municipios con nivel sin riesgo (3%) y con nivel de riesgo bajo (8%), con una consecuente
disminución de los municipios con nivel de riesgo medio (-3%) y nivel de riesgo alto (-12%). Sin
embargo, se mantiene la tendencia observada del no reporte de información. (Gráfico 12)
20
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 14. Evolución del nivel de riesgo según IRCA por municipio – zona rural (prestadores
hasta con 2.500 suscriptores) 2012 – 2014
Fuente: SIVICAP, INS.
Para los dos segmentos de prestadores se observa una tendencia a mejorar los resultados del
IRCA en la zona urbana, aunque siguen permaneciendo muchos municipios proporcionando
agua no apta para consumo humano, 39%8 de municipios del segmento mayor a 2.500
suscriptores y 51% de municipios del segmento de hasta 2.500 suscriptores. En lo que respecta a
la zona rural, se presenta una tendencia generalizada al no reporte de información, esto puede
se resultado de las bajas capacidades tanto técnicas como institucionales de los pequeños
prestadores que operan en estas zonas, así mismo, los resultados en la calidad del agua potable
que suministran tienden a tener un nivel de riesgo alto para la mayoría de los municipios de la
muestra y no se presenta una mejoría importante en el período de análisis.
Por otra parte, teniendo en cuenta los resultados presentados en la Evaluación Institucional y de
Resultados de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento9, al analizar el
comportamiento del IRCA consolidado, para el universo de municipios del país en el período
2011 – 2014, se observa que el porcentaje de municipios con nivel sin riesgo ha aumentado en
un 8%, mientras que los municipios que presentan un nivel de riesgo medio, riesgo alto e
inviable han disminuido en un 6% y un 7% respectivamente. Si bien se observa una tendencia de
mejora con respecto a los resultados del indicador, lo que es consistente con los resultados
obtenidos con el análisis de la muestra, se puede observar sin embargo, que un mayor
8
Incluidos los municipios que no reportan información.
Evaluación Institucional y de Resultados de los Planes Departamentales de Agua, contratada por el DNP.
Economía Urbana. 2015.
9
21
Informe sobre la Dinámica del Sector
porcentaje de prestadores de los que se evidencian con el análisis de la muestra, el 65% del
total, suministran agua no apta para el consumo humano, esta diferencia de la distribución de la
muestra frente al universo, hace inferir que la muestra al estar conformada por prestadores que
reportan información al SUI tiene un sesgo hacia unos mejores resultados.
Gráfico 15. Comportamiento del IRCA consolidado en el universo de municipios del país 20112014
Fuente: INS
1.5.
Nivel de quejas, reclamos y recursos
La Ley 142 de 1994 estableció las reglas por las cuales los usuarios del servicio de acueducto y
alcantarillado pueden recurrir a peticiones, quejas y reclamos, en primer lugar directamente en
los prestadores del servicio, y en una segunda instancia ante la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios – SSPD. Las Peticiones, Quejas y Recursos se pueden clasificar en: i)
reclamaciones, ii) recurso de reposición, iii) recurso de reposición y subsidiario de apelación y iv)
petición.
Las reclamaciones son aquellas presentadas en primera instancia por los usuarios del servicio a
los prestadores, donde existe inconformidad o controversia sobre un aspecto específico, siendo
posible presentar ante la misma empresa un recurso de reposición, cuando la respuesta dada
por el prestador es desfavorable a la intención del usuario. Las peticiones son solicitudes donde
no existe inconformidad o controversia y, finalmente, el recurso de reposición y subsidiario de
apelación es cuando el usuario, insatisfecho ante la respuesta desfavorable de la empresa,
recurre a la SSPD para que ésta decida en segunda instancia ante su reclamación o
inconformidad.
22
Informe sobre la Dinámica del Sector
A continuación se presenta información sobre las PQR de los años 2011 y 201210, para la
muestra de prestadores definida11. En lo que respecta al tipo de trámite radicado con más
frecuencia a los prestadores, se presenta la misma tendencia para los dos servicios, con un
mayor porcentaje se radican peticiones (98% para acueducto y 99% para alcantarillado). Así
mismo, en lo que respecta a la variación de número de PQR radicadas entre un año y otro, se
observa una disminución en el año 2012 para las peticiones (5%) en el servicio de acueducto y
en el caso del servicio de alcantarillado permanecen constantes, en el caso de las reclamaciones
se presenta un aumento del 3% para el servicio de acueducto y una disminución del 8% para el
servicio de alcantarillado.
Cuadro 4. Variación en PQRs radicadas a prestadores con más de 2.500 suscriptores 2011-2012
Acueducto
Tipo de trámite
Petición
Reclamación
2011
2012
386.450 366.720
8.054
8.330
Total PQR radicadas 394.504 375.050
Alcantarillado
% del
Variación
total
Anual
radicado
2012
-5%
98%
3%
2%
-5%
100%
2011
2012
119.432 119.065
809
747
120.241 119.812
% del
Variación
total
Anual
radicado
2012
-0,3%
99%
-8%
1%
-0,4%
100%
Fuente: SSPD, SUI.
En cuanto a los motivos que se presentan con más frecuencia en las reclamaciones del servicio
de acueducto (Gráfico 13) se encuentran, la causal Otros (21%), Atención al usuario en visitas de
revisión a las instalaciones y medidor del suscriptor (16%), Inconformidad con el consumo (13%),
Falta en la prestación del servicio por continuidad (10%) y tarifa cobrada (6%). En lo que
respecta al servicio de alcantarillado (Gráfico 14) se encuentran, Falla en la prestación del
servicio por calidad (43%), Otros (38%), Estrato (8%), Dirección incorrecta (6%) y Pago sin abono
a cuenta (5%).
10
No se contó con información de PQRs para el año 2014, no hay disponibilidad de esta información en el
SUI.
11
En este caso, dada la disponibilidad de información, la muestra de prestadores con información
completa es de 52 prestadores para acueducto y 42 prestadores para alcantarillado.
23
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 16. Reclamaciones por motivo – Servicio de Acueducto 2012
Fuente: SSPD, SUI.
Gráfico 17. Reclamaciones por motivo – Servicio de Alcantarillado 2012
Fuente: SSPD, SUI.
En cuanto a las peticiones que se presentan con más frecuencia en el servicio de acueducto
(Gráfico 15), se encuentran Solicitud de prestación del servicio (30%), Otros (21%), Cambio de
datos básicos (20%), Cambio de medidor o equipo de medida (16%) y Cobro de otros cargos de
la empresa (7%). En lo que respecta al servicio de alcantarillado (Gráfico 16), se encuentran
24
Informe sobre la Dinámica del Sector
Solicitud de prestación del servicio (46%), Otros (28%), Cambio de datos básicos (18%),
Terminación del contrato (5%) y Cobros de otros cargos de la empresa (3%).
Gráfico 18. Peticiones por motivo – Servicio de Acueducto 2012
Fuente: SSPD, SUI.
Gráfico 19. Peticiones por motivo – Servicio de Alcantarillado 2012
Fuente: SSPD, SUI.
1.6.
Participación del rubro de agua en el PIB nacional
A continuación se presentan algunas consideraciones de la participación del sector de
acueducto y alcantarillado (AA) dentro del PIB en Colombia.
1. El aporte promedio durante los últimos 16 años en el PIB fue de 1,10%.
25
Informe sobre la Dinámica del Sector
2. La mayor y menor participación del sector se encuentra en los años 2004 y 2015 con
representaciones de 1,24% y 0,94% respectivamente.
3. Se presenta una tendencia decreciente en la participación del sector de AA, donde su
tasa de crecimiento promedio de los últimos 16 años fue de -1,6%.
4. El período de tiempo donde se presentó el mayor aumento en la participación fue en el
año 2001 con 2,7%. Sin embargo, para los años siguientes se han presentado
crecimientos negativos (a excepción del año 2003 cuando se creció al 1%) destacando el
año 2007 donde se perdió participación en el PIB por 4%.
5. A pesar que el PIB ha presentado importantes aumentos en los últimos años, la
participación del sector de AA ha disminuido. El coeficiente de correlación entre las dos
variables da como resultado -0,24, afirmando la idea anteriormente expuesta.
Gráfico 20. Tendencia participación sector de AA en el PIB nacional
Participación
Crecimiento
Variación
AA en el PIB
del PIB
2000
1.20%
Año
2001
1.24%
2.68%
1.70%
2002
1.22%
-1.35%
2.50%
2003
1.23%
0.96%
3.90%
2004
1.19%
-3.14%
5.30%
2005
1.17%
-1.81%
4.70%
2006
1.16%
-0.96%
6.70%
2007
1.11%
-3.97%
6.90%
2008
1.09%
-2.06%
3.50%
2009
1.08%
-1.29%
1.70%
2010
1.05%
-2.33%
4.00%
2011
1.01%
-3.79%
6.60%
2012
1.00%
-1.54%
4.00%
2013
0.98%
-1.48%
4.90%
2014
0.96%
-2.36%
4.60%
2015*
0.94%
-1.96%
Fuente: Elaboración propia con datos tomados del DANE- Cuentas Nacionales
Por su parte, al compararse la participación del sector de AA frente a los sectores de energía y
gas (que componen la rama de servicios públicos del PIB), se encuentra que los sectores de
energía y acueducto han presentado reducciones importantes (Gráfico 18).
Para energía, en el año 2000 se tenía una participación de 2,5%, pero para el año 2014 esta se
redujo a 2,13%. En el caso de acueducto la participación para el año 2000 fue de 1,20%,
mientras que para el año 2014 cayó al 0,96%. En cuanto al servicio de gas, se encuentra que la
participación se ha mantenido constante entre el 37% y 40%.
26
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 21. Comparativo PIB AA, Energía y Gas
Participación Participación
Participación
de Energía de Gas en el
AA en el PIB
en el PIB
PIB
2000
2.52%
0.38%
1.20%
Año
2001
2.55%
0.39%
1.24%
2002
2.50%
0.38%
1.22%
2003
2.53%
0.37%
1.23%
2004
2.50%
0.36%
1.19%
2005
2.50%
0.36%
1.17%
2006
2.44%
0.36%
1.16%
2007
2.37%
0.37%
1.11%
2008
2.32%
0.33%
1.09%
2009
2.30%
0.36%
1.08%
2010
2.31%
0.37%
1.05%
2011
2.23%
0.37%
1.01%
2012
2.18%
0.37%
1.00%
2013
2.14%
0.38%
0.98%
2014
2.13%
0.40%
0.96%
2015*
2.14%
0.39%
0.94%
Fuente: Elaboración propia con datos tomados del DANE- Cuentas Nacionales
Así mismo, se enfatiza que a pesar que el PIB del país ha aumentado en años recientes, la
participación del sector de AA ha disminuido, y actualmente presenta su valor más bajo de los
últimos 15 años (Gráfico 19).
Gráfico 22. Crecimiento PIB AA y PIB Nacional
Fuente: Elaboración propia con datos tomados del DANE- Cuentas Nacionales
27
Informe sobre la Dinámica del Sector
1.7.
Evolución de la estructura de la propiedad
En primer lugar, se presenta el análisis de tipo de prestador y cómo ha sido su comportamiento
en el período 2012 – 2014. Para el caso de la muestra de prestadores con más de 2.500
suscriptores los prestadores han adquirido cierta estabilidad, al no presentarse migraciones12
entre tipo de prestador en el período de análisis, al año 2014 el 98% de estos prestadores son
ESP y el 2% son Organizaciones Autorizadas.
Para el caso de los prestadores con hasta 2.500 suscriptores, se observa que se conforma en su
mayoría por prestadores directos, de los cuales el 58% durante el período analizado
permanecieron como prestadores directos, el 3% migró a ESP y el 1% a Organización Autorizada
(Cuadro 4). En el caso de las ESP, el 1% de prestadores migró a Organización Autorizada y el 2%
de prestadores que eran Organización Autorizada migraron a ESP. De tal forma, a 2014 el 58%
de los prestadores son prestadores directos, el 33% son ESP y el 9% son Organización Autorizada
(Gráfico 20).
Cuadro 5. Migración entre tipo de prestador 2012 – 2014 (prestadores con hasta 2.500
suscriptores)
2014
2012
Tipo de Prestador
ESP
Municipio
Prestador Directo
Organización
Autorizada
ESP
Municipio Prestador
Directo
Organización Autorizada
28%
0%
1%
3%
58%
1%
2%
0%
7%
Fuente: SSPD, RUPS.
12
El término migración hace referencia al cambio de "tipo de prestador" en el tiempo del prestador. Los
tipos de prestador considerados en esta consultoría son: municipio prestador director, organización
autorizada y ESP.
28
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 23. Tipo de prestador (hasta 2.500 suscriptores) - 2014
Fuente: SSPD, RUPS
Al analizar la información para el universo de prestadores del país, se puede observar que en el
agregado nacional, todavía existe un porcentaje alto de municipios prestadores directos (28%), a
pesar que hay una tendencia de migración hacia ESP13. (Cuadro 6).
Cuadro 6. Distribución por tipo de prestador universo municipios del país
Tipo de prestador
Número de
prestadores
%
ESP
648
59%
Municipio Prestador Directo
304
28%
Organización Autorizada
149
14%
1.101
100%
Fuente: RUPS, SUI
Para la muestra de prestadores14 de más de 2.500 suscriptores para el año 2012 se encuentra
que la mayor parte de prestadores (50%) son de naturaleza oficial, el 33% de naturaleza privada
y el restante 17% de naturaleza mixta. Al analizar los datos del año 2014, se encuentra que no
hubo variación en esta composición, lo que es consecuente con el hecho presentado en la
primera parte del numeral, que indica que el tipo de prestador para este segmento se ha
mantenido constante. (Gráfico 21)
13
Evaluación Institucional y de Resultados de los Planes de Departamentales de Agua, contratada por el
DNP. Economía Urbana. 2015.
14
De la muestra de prestadores de más de 2.500 suscriptores se excluyó un prestador dado que no tenían
información disponible para el año analizado.
29
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 24. Clase de prestador (más de 2.500 suscriptores) -2012 - 2014
Fuente: SSPD, RUPS
En el caso de los prestadores de hasta 2.500 suscriptores15, para el año 2012, se encuentra que
predominan los prestadores de carácter oficial (91%), seguido de los prestadores de carácter
mixto (8%) y una pequeña proporción de carácter privado (1%). En este caso se presenta la
misma tendencia que el segmento de prestadores de más de 2.500 suscriptores en lo que no se
presenta variación alguna en la composición de la muestra de acuerdo a la clase de prestador.
(Gráfico 22)
Gráfico 25. Clase de prestador (hasta 2.500 suscriptores) – 2021 - 2014
15
De la muestra de prestadores con hasta 2.500 suscriptores se excluyeron 10 prestadores dado que no
tenían información disponible para el año analizado.
30
Informe sobre la Dinámica del Sector
Fuente: SSPD, RUPS
Esta situación que se presenta en el segmento de prestadores de hasta 2.500 suscriptores en el
período de análisis, y el hecho que sólo haya un prestador privado dentro de la muestra, hace
concluir sobre lo poco atractivos que pueden ser estos mercados para los inversionistas
privados, dadas las condiciones actuales del sector, a pesar de los esfuerzos que ha realizado el
gobierno nacional a través de las políticas impulsadas en el sector para la entrada en el sector de
operadores especializados.
1.8.
Niveles de pérdidas de agua potable y niveles de micromedición
El nivel de pérdidas aceptables regulatoriamente, fue establecido en un 30% con base en el
Índice de Agua No Contabilizada – IANC, el cual representa un valor agregado que incluye las
pérdidas técnicas y las pérdidas comerciales sin discriminar el nivel aceptable específico para
cada una de ellas. Al momento de la expedición de la Ley 142 de 1994, la mayoría de
prestadores presentaban un nivel de pérdidas muy elevado, por lo cual el uso de este índice se
consideró adecuado. Este indicador no se modificó durante dos períodos tarifarios, la primera
etapa que inició con la expedición de la Resolución CRA 08 de 1995, incorporada posteriormente
a la Resolución CRA 151 de 2001; y la segunda etapa tarifaria que inició con la expedición de la
Resolución CRA 287 de 200416.
Con la expedición de la Resolución CRA 487 de 2009, se propuso definir el nivel de pérdidas
aceptables, a partir de la agregación de un nivel aceptable de pérdidas técnicas y un nivel de
aceptable de pérdidas comerciales. Posteriormente, y teniendo en cuenta la participación
ciudadana de esta resolución, se identificó la necesidad de definir una metodología que se
acercara a indicadores tipo volumétrico normalizados por suscriptor, conexión o longitud de
redes, los cuales fueron incluidos en la propuesta de la Resolución CRA 632 de 2013. De esta
forma, se definieron indicadores para establecer el nivel aceptable de pérdidas, medido a través
del IPUF (Índice de Pérdidas de Agua por Suscriptor Facturado).
Teniendo en cuenta el período de análisis (2012 – 2014) y la disponibilidad de información en el
Sistema Único de Información – SUI, a continuación se presenta el IANC promedio para la
muestra de prestadores con más de 2.500 suscriptores17. Para la muestra de prestadores con
hasta 2.500 suscriptores, no se encontraba información disponible en el SUI, por no reporte de
información.
16
Revista No. 18, Marco tarifario de acueducto y alcantarillado para empresas con más de 5.000
suscriptores, Resolución CRA 688 de 2014. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento
Básico. Julio de 2014.
17
De la muestra de prestadores con más de 2.500 suscriptores fueron excluidos aquellos prestadores que
no reportaron información en el período de análisis y aquellos con información incompleta. En total se
excluyeron de la muestra 34 prestadores.
31
Informe sobre la Dinámica del Sector
Analizando los datos de forma consolidada, se encontró que el IANC promedio para los
prestadores con más de 2.500 suscriptores para el año 2012 fue de 50,83% y para el año 2014
de 46,38%, con una disminución del 4,5%. (Cuadro 5)
Cuadro 7. Variación del IANC para prestadores con más de 2.500 suscriptores (2012-2014)
IANC 2012
Prestadores de más
de
2.500
suscriptores
50,83%
Variación
IANC 2014
46,38%
-4,5%
Fuente: SSPD, SUI.
Al realizar un análisis por tamaño de prestador al interior de este segmento se observa que los
prestadores más pequeños (entre 2.500 y 80.000 suscriptores) tienen los niveles más altos de
IANC (61,54% en 2012 y 55,54% en 2014) y los prestadores con más suscriptores (más de
200.000 suscriptores) tienen un IANC menor (32,5% para 2012 y 32,75% para 2014). En este
último caso se presenta un leve aumento en el valor del índice. Se puede observar que en el
promedio por tamaño, ninguna empresa alcanza el nivel aceptable de 30% para el IANC. (Gráfico
23).
Gráfico 26. Variación IANC por tamaño de empresa (2012 – 2014)
Fuente: SSPD, SUI.
Estos valores fueron calculados como un promedio de los valores de IANC reportados por los
prestadores en cada segmento. Es importante anotar, que para el caso de los prestadores con
más de 200.000, cuyo valor es cercano al valor aceptable de pérdidas, sólo reportaron
información 4 prestadores, que se presentan en el Cuadro 6. En el Anexo 1 de este informe se
32
Informe sobre la Dinámica del Sector
presenta la información fuente para el cálculo de los niveles promedio de IANC reportados por
los prestadores de más de 2.500 suscriptores.
Cuadro 8. Valores de IANC de prestadores con más de 200.000 suscriptores.
PRESTADOR
IANC 2012
IANC 2014
AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P.
39%
42%
EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
DE BOGOTA E.S.P
32%
35%
ACUEDUCTO METROPOLITANO DE
BUCARAMANGA S. A. E.S.P.
26%
22%
EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
DE PEREIRA S.A. E.S.P.
33%
32%
Fuente: reporte IANC 2012-2014, SUI
En este mismo sentido, al analizar la información contenida en el documento de trabajo de la
Resolución CRA 688 de 201418, sobre el promedio de IANC calculado para el período 2007 –
2011, se tiene que para el primer segmento (prestadores con más de 100.000 suscriptores) el
promedio del IANC para el período es de 40,6%, esto indicaría que para el período 2012-2014 se
presenta una disminución en los niveles de IANC hasta el 32,75%, acercándose al nivel aceptable
de pérdidas anteriormente definido, que representaría una tendencia de mejora en la gestión
técnica y comercial de las empresas. Sin embargo, es importante tener en cuenta que para el
caso del último período analizado (2012-2014), solo se tiene información disponible de 4
empresas prestadoras, y para el caso analizado en el documento de trabajo, se utilizó
información de 13 prestadores, lo que puede haber influido en esta disminución del índice.
Por otra parte, de acuerdo con los resultados presentados en la Evaluación Institucional y de
Resultados de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento19, respecto a los indicadores
de índice de agua no contabilizada se evidencia que los municipios disminuyeron su índice de
agua no contabilizada en el período de análisis. Se observa que según los reportado por los
prestadores de servicio, los municipios vinculados a Bonos de Agua bajaron su índice de agua no
contabilizada de 84% a 36% entre 2008 y 2014 (Gráfico 26). Los municipios vinculados al PDA
disminuyeron el índice alrededor de 30%. Respecto a los municipios no vinculados a ningún
esquema, se identificó una disminución en el índice de 4% (Gráfico 26). Como se puede observar
las encuestas realizadas en el marco del mencionado estudio, presentan la misma tendencia a la
baja del IANC que se observa en la muestra de prestadores analizada para este estudio, sin
embargo, los valores reportados del indicador son muchos mas altos que los que se evidencian
en esta última. En este caso, estos resultados se pueden deber a los problemas originados en la
representatividad de la muestra escogida para la realización es este estudio.
18
Documento de trabajo – Pérdidas. Resolución CRA 688 de 2014, páginas 17 y 18.
Evaluación Institucional y de Resultados de los Planes Departamentales de Agua, contratada por el DNP.
Economía Urbana. 2015.
19
33
Informe sobre la Dinámica del Sector
En lo que respecta al porcentaje de usuarios con micromedición en la zona urbana, se identifica
que se ha disminuido el porcentaje de usuarios con micromedición para todos los municipios del
país. La disminución más significativa en los registros de los prestadores se evidencia en los
municipios vinculados a Bonos de Agua al pasar de 91% a 63%, para los municipios vinculados al
PDA, se pasó de 68% a 54% según los prestadores de servicios (Gráfico 26). Esto evidencia un
importante problema de gestión de los prestadores de los servicios, que no están midiendo una
buena parte del agua se consume en sus municipios y que también hace inferir de la calidad de
la información con la cual se está calculando el índice de agua no contabilizada.
Gráfico 27. Indicadores de Índice de agua no contabilizada y porcentaje de usuarios con micro
medición. Encuestas Prestadores
Fuente: Encuestas a 170 prestadores de servicios.20
20
Evaluación Institucional y de Resultados de los Planes Departamentales de Agua, contratada por el DNP.
Economía Urbana. 2015.
34
Informe sobre la Dinámica del Sector
2. Diagnóstico sobre la dinámica y evolución del servicio de Aseo
en el período 2012 – 2014
En el período 2012 – 2014 la dinámica del sector aseo mostró avances significativos en la
actividad de disposición final de residuos sólidos toda vez que aumentó el nivel de
regionalización y disminuyó la cantidad de sitios no autorizados, comportamiento consistente
con las políticas impulsadas por el Gobierno Nacional en los últimos años. Por su parte, la
cobertura del servicio de recolección y transporte, aunque de una manera casi imperceptible,
también evidenció una mejoría en el período, donde se destaca el aumento en la cobertura del
servicio en áreas rurales en el departamento del Valle.
La cantidad de residuos sólidos dispuestos mostró un crecimiento del 0,94% entre 2012 y 2014,
situación que se considera natural para una sociedad en crecimiento, por su relación directa con
la dinámica poblacional y el crecimiento económico; no obstante, al analizar la producción por
suscriptor durante el período (TDi), este indicador se mantuvo relativamente estable.
Aunque en el año 2014 se evidenciaron inversiones por parte de los prestadores del servicio,
éstas fueron inferiores a las observadas en el año 2012.
También se resalta que los prestadores privados continúan expandiendo su mercado,
especialmente en áreas de más de 2.500 suscriptores mensuales, logrando consolidar su
presencia en diferentes regiones del país, aprovechando las economías de escala que el
regulador ha contemplado en las normas y ha recogido en el marco tarifario; en los municipios
menores por su parte, la prestación directa por parte de los municipios sigue siendo el esquema
de prestación más común.
2.1.
Cobertura
2.1.1 Cobertura de Recolección y Trasporte
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Calidad de Vida publicada por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, para los años 2012, 2013 y 2014, el porcentaje de
hogares con acceso al servicio de recolección de basuras presentó una tendencia estable con un
crecimiento casi imperceptible. La mayor variación se observó en la cobertura en áreas rurales
que pasó de 21.7% en 2012 a 24.1% en 2014.
35
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 28. Cobertura del Servicio de Recolección de Residuos
Fuente: DANE – Encuesta de Calidad de Vida, 2012-2014
El incremento en la cobertura en áreas rurales se vio influenciado por el aumento observado en
el departamento del Valle, donde la cobertura rural pasó de 59.9% a 67.1% en los años
analizados. Adicionalmente, si se examina la variación porcentual de este indicador, el aumento
más importante se presentó en áreas rurales de la región atlántica, donde la cobertura pasó de
11.7% a 15.1%. La cobertura del servicio de recolección de basuras en áreas urbanas (cabeceras)
es alta en la mayoría de las regiones del país; el rezago más grande en este sentido se observa
en la región atlántica, donde si bien se presentó un crecimiento entre 2012 y 2014, pasando de
85.4% a 87.8%, esta cobertura sigue siendo inferior al 90%.
36
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 29. Cobertura del Servicio de Recolección de Residuos - Urbano y Rural, 2012-2014
Fuente: DANE – Encuesta de Calidad de Vida, 2012, 2014
Frente a la baja cobertura del servicio de recolección en áreas rurales, es importante tener en
cuenta que si bien existe un reto importante, esta situación debe ser analizada con mayor
detenimiento, dadas las características particulares de cada población y generando alternativas
de tratamiento de residuos no convencionales más allá de su incorporación a los esquemas de
gestión diseñados para centros urbanos. En este sentido, se destaca que la población se
encuentra dispersa, la generación de residuos tiende a ser menor debido a que la población es
usualmente más pobre, consumen menos productos empacados y tienen mayores niveles de
reutilización y reciclaje21.
Al verificar la cobertura del servicio reportada por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios en los municipios donde tienen presencia las empresas consideradas en la muestra
que se contempló en este estudio, se evidencian diferencias significativas frente a las
estadísticas nacionales que reporta el DANE.
Según la información analizada, los 168 prestadores de la muestra (53 con más de 2.500
suscriptores y 115 con hasta 2.500 suscriptores) tienen presencia en 234 municipios y distritos.
21
Hoornweg, D. & Bhada-Tata, P. (2012). What a waste. A global review of solid waste management. The
World Bank. Urban development series. Knowledge papers No. 15.
37
Informe sobre la Dinámica del Sector
La cobertura total promedio para estos municipios22 fue 45% en 2012 y 48.1% en 2014, cifras
muy inferiores al promedio nacional que publica el DANE. La cobertura en áreas urbanas fue de
80% en 2014, mientras en áreas rurales se ubicó en 21.6% en el mismo año.
Gráfico 30. Cobertura del Servicio de Recolección de Residuos en los Municipios Donde Tienen
Presencia los Prestadores de la Muestra
Fuente: Elaboración propia a partir de información SSPD 2012-2014
No obstante, es pertinente precisar que la información que reposa en la base de datos
suministrada por la SSPD evidencia deficiencias de calidad. Por ejemplo, en el siguiente gráfico
se observa la cobertura en áreas urbanas para 5 ciudades principales. Respecto a la ciudad de
Cartagena, la SSPD reportó cobertura igual a 0% en los años 2012 y 2014 y tan solo 9.6% en
2013, cifras que no son consistentes con la realidad dado que según la información reportada
por los prestadores del servicio al SUI, en diciembre de 2014 se reportaban más de 254.000
suscriptores del servicio en la ciudad, cifra muy cercana a la estimación del número de hogares a
partir de la población proyectada DANE para ese año (947 mil personas, con un promedio de 3.5
personas por hogar).
Aunque las estadísticas oficinales que publica el DANE indican que la cobertura urbana en la
ciudad de Bogotá es 100%, en la base de datos se indicaron coberturas inferiores al 90% en
todos los años analizados, situación similar para las ciudades de Medellín y Cali. En la ciudad de
Barranquilla, por su parte, la base de datos indicó que entre 2012 y 2014 se presentó una
reducción en la cobertura superior al 30%, situación poco probable dado que, conforme la
información reportada por el prestador del servicio al SUI, el número de suscriptores del servicio
durante los años analizados mantuvo una tendencia creciente.
22
En la base de datos suministrada por la SSPD no hay información disponible para todos los municipios
de la muestra; esta situación se tuvo en cuenta al calcular los promedios.
38
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 31. Cobertura del Servicio de Recolección de Residuos en Áreas Urbanas, 5 Ciudades
Principales
Fuente: Elaboración propia a partir de información SSPD 2012-2014
2.1.2 Disposición Final Adecuada
La disposición final de residuos sólidos en el período 2012 a 2014 mostró mejoras tanto en el
tipo de sistemas utilizados y su adecuación a la normativa vigente, como en una mayor
regionalización de esta actividad.
Cuadro 9. Sistemas de Disposición Final de Residuos Sólidos, 2012-2014
Tipo de sistema
BOTADERO
Año 2012
Mun.
Sitios Ton/mes
Año 2014
% Residuos
Mun.
Sitios
Ton/mes
% Residuos
163
161
21,543
2.7%
110
110
14,077
1.7%
27
12
33,862
4.2%
33
14
27,989
3.5%
52
50
20,838
2.6%
48
47
21,819
2.7%
CUERPO DE AGUA
14
14
1058.94
0.1%
5
5
314
0.0%
ENTERRAMIENTO
-
-
-
0.0%
4
4
81
0.0%
PLANTA INTEGRAL
55
17
7,353
0.9%
32
13
3,790
0.5%
QUEMA
1
1
18
0.0%
1
1
114
0.0%
790
172
717,103
89.4%
869
166
741,102
91.6%
1,102
427
801,776
1,102
362
809,285
CELDA DE
CONTINGENCIA
CELDA
TRANSITORIA
RELLENO
SANITARIO
Total general
Fuente: Base de datos suministrada por SSPD, 2012 y 2014
39
Informe sobre la Dinámica del Sector
De acuerdo con las normas vigentes23, los sitios de disposición final que se consideran
autorizados son las celdas de contingencia, las plantas integrales y los rellenos sanitarios. Así, la
cantidad de residuos sólidos dispuestos adecuadamente evidenció mejoría, pasando de 95% en
2012 a 96% en 2014.
El número total de sitios de disposición final de residuos sólidos pasó de 427 en 2012 a 360 en
2014, mostrando avances significativos en la regionalización de esta actividad, política que ha
sido prioritaria en los diferentes desarrollos normativos adelantados por el Gobierno Nacional,
considerando incluso instrumentos económicos tales como el incentivo a la regionalización de
rellenos sanitarios y estaciones de transferencia.
Frente a este punto, se observa que algunos municipios que arrojaban los residuos sólidos en
botaderos a cielo abierto, pasaron a disponer en rellenos sanitarios regionales.
Por otro lado, también se evidenció una dinámica interesante en este componente del servicio,
dado que algunos municipios que disponían en un relleno sanitario regional, cambiaron de sitio
de disposición final, a otro sitio también regional. Frente a este aspecto sería recomendable
adelantar un estudio específico para identificar las razones de dichos cambios.
2.2.
Niveles de Inversión
La inversión sectorial se analizó teniendo en cuenta los recursos destinados por los prestadores
del servicio público de aseo. Si bien en algunos casos las inversiones en el sector son realizadas
directamente por los entes territoriales, un estudio adelantado en el año 2014 indicó que en el
sector aseo las mayores inversiones son realizadas directamente por los prestadores del
servicio24. En el mencionado estudio, se encontró que del total de recursos destinados a las
actividades del sector en el año 2012, sólo el 15% fue destinado por las entidades territoriales y
de estos recursos únicamente el 11% se destinó para inversiones, dado que los recursos
restantes correspondieron a los subsidios que los municipios transfieren para el cubrimientos de
subsidios a la población de menores ingresos.
Así las cosas, para el servicio público de aseo, al efectuar el análisis a partir de la información de
los prestadores del servicio, es posible lograr una buena aproximación a las cifras sectoriales.
En el año 2012 se presentó una variación de la cuenta propiedad, planta y equipo (variación de
la cuenta 16 de los estados contables) de $36.156 millones de pesos con respecto al año
inmediatamente anterior, en una muestra de 409 prestadores. Para el año 2014, esta variación
fue de $11.489 con respecto a 2013.
De acuerdo con la información disponible, las inversiones de los prestadores con presencia en
varios departamentos fueron las más altas en el año 2012, seguidas por las inversiones
23
Resolución 1890 de 2011 y Decreto 1077 de 2015.
Correal, M. (2014). “Preparación de la Estrategia Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura.
Sector Aseo”. Estudio elaborado para el DNP.
24
40
Informe sobre la Dinámica del Sector
efectuadas en Bogotá y los departamentos del Valle del Cauca y Cundinamarca. No obstante, las
inversiones por número de suscriptores atendidos fueron más altas en los departamentos de
Putumayo y Córdoba. Es de anotar que en 9 departamentos de la muestra no se evidenciaron
inversiones durante el año 2012 (Cuadro8). En el año 2014, las inversiones mencionadas se
presentaron únicamente en los departamentos de Cundinamarca, Antioquia y Risaralda.
Cuadro10. Inversiones prestadores del servicio público de aseo, por departamentos - Año
2012.
Departamento
Inversiones 2012 - Prestadores Inversiones x Suscriptor
(Millones de $)
2012 - Prestadores ($/Sus.)
Total general
36.156
5.247
Multi-departamental
10.842
11.477
BOGOTÁ D.C.
10.696
7.406
VALLE DEL CAUCA
3.410
4.162
CUNDINAMARCA
3.368
7.775
PUTUMAYO
2.647
483.511
CORDOBA
1.522
169.735
ANTIOQUIA
991
736
ATLÁNTICO
411
1.183
META
398
10.704
BOYACÁ
362
4.719
TOLIMA
315
4.784
CAUCA
258
3.249
CAQUETÁ
220
4.286
NARIÑO
215
4.678
BOLÍVAR
178
678
SANTANDER
173
626
CALDAS
70
2.800
HUILA
52
358
MAGDALENA
25
866
RISARALDA
5
71
NORTE
DE
0,1
1
SANTANDER
QUINDÍO
GUAVIARE
ARAUCA
CESAR
CASANARE
LA GUAJIRA
CHOCÓ
VICHADA
AMAZONAS
Fuente: SSPD-SUI, 2012
41
Informe sobre la Dinámica del Sector
El total de las inversiones realizadas durante el año 2012 por los prestadores analizados, fue
destinado principalmente a regiones que atienden más de 2.500 suscriptores. De hecho, en la
muestra analizada se evidencia una relación directa entre el total de inversiones realizadas y el
tamaño de las empresas por número de suscriptores atendidos. No obstante, y como resultado
natural de la composición del mercado, al verificar la equivalencia de dichas inversiones por
suscriptor atendido, se observa que los prestadores que atienden menos suscriptores dedican
más pesos por suscriptor al rubro de inversiones (Gráfico 28). Similar situación se observó
respecto al año 2014.
Al considerar la naturaleza jurídica de los prestadores, se evidenció que las inversiones totales
en el año 2012 fueron realizadas principalmente por sociedades privadas; no obstante al
analizar las cifras según el número de suscriptores atendidos, las inversiones realizadas por las
empresas oficiales fue superior. (Gráfico 29)
Gráfico 32. Inversiones por rango de suscriptores atendidos, Año 2012
Fuente: SSPD-SUI, 2012
42
Informe sobre la Dinámica del Sector
Gráfico 33. Inversiones según la naturaleza jurídica del prestador – Año 2012
Fuente: SSPD-SUI, 2012
Respecto a las inversiones de los prestadores, se debe anotar que la información corresponde a
una muestra de 409 empresas, las cuales representan aproximadamente el 80% de los
suscriptores a nivel nacional. Así mismo, se tuvo en cuenta únicamente aquellos casos que
evidenciaron un cambio positivo en la cuenta 16 del activo (propiedad, planta y equipo), lo cual
no se presentó para todos los prestadores. Al respecto se resalta que según el informe sectorial
publicado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en los años 2014 y 2015,
los prestadores de naturaleza pública evidenciaron pérdidas operacionales durante los 3 años
analizados. En el caso de los prestadores que atienden hasta 2.500 suscriptores, los informes
sectoriales del ente de vigilancia y control indican que los costos y gastos operacionales no son
cubiertos en muchos casos por los ingresos de operación, de tal forma que no existe margen
para inversiones.
2.3.
Nivel de Quejas, Reclamos y Recursos
Conforme lo establecido en la Ley 142 de 1994, los usuarios tienen derecho a presentar
peticiones, quejas y recursos, PQR, ante las empresas prestadoras relativos al contrato de
servicios públicos. Según los datos reportados al Sistema Único de Información – SUI, en el año
2012 las empresas prestadoras del servicio público de aseo tramitaron 394.931 PQR, mientras
en el año 2014 esta cifra ascendió a 257.697, evidenciando una disminución del 35%.
Según la información disponible respecto al año 2012, dentro de las peticiones más comunes
presentadas por los usuarios, se destaca el descuento por predio desocupado (47.8%). Las
peticiones de servicios especiales también fueron representativas alcanzando el 32.1% del total
de peticiones registradas en el año.
Según el informe publicado por la Superintendencia de Servicios Públicos en el año 2013, las
razones por las cuales los usuarios más reclaman están relacionadas con fallas en la continuidad
43
Informe sobre la Dinámica del Sector
en la prestación del servicio (61,4%), seguido por fallas en la calidad del servicio (28,5%).
También existen otras razones, diferentes al cobro de las tarifas, pero que se presentan en
menor proporción que las anteriores, siendo la reclamación menos común la relacionada con el
cobro del servicio. Dentro de las peticiones más comunes presentadas por los usuarios, se
destaca el descuento por predio desocupado (47,8%). Las peticiones de servicios especiales
también fueron representativas en el período analizado alcanzando el 32,1% del total de
peticiones registradas en el año 2012.
En contra de las decisiones tomadas por la empresa como respuesta al derecho de petición, los
usuarios pueden interponer recurso de reposición y en subsidio de apelación ante la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Por su parte, la Superintendencia de Servicios Públicos analiza anualmente la información
sectorial relativa a las peticiones, quejas y recursos que deben ser tramitados por la entidad, en
los casos en que los usuarios lo solicitan acudiendo al derecho de reposición y/o en subsidio de
apelación ante dicha entidad. En el Gráfico 17 se muestra la evolución que presentaron dichos
trámites durante el período 2012 a 2014.
Gráfico 34. Peticiones, Quejas y Recursos tramitados por la SSPD, 2012-2014
Fuente: SSPD. Informe Sectorial del Servicio Público de Aseo, Elaborado 2014 y 2015.
La mayor cantidad de trámites resueltos por la SSPD corresponden a solicitudes de silencio
administrativo positivo, seguidos por recursos de apelación, tendencia que se mantuvo en los
tres años analizados.
Cuadro 11Peticiones, Quejas y Recursos según tipo de trámite - Años 2012-2014
Tipo de trámite
2012
2013
2014
Recurso de apelación
2.906
2.913
2.939
Solicitud de silencio administrativo positivo
4.073
5.688
3.937
Recurso de reposición
1.123
1.072
1.047
778
734
548
Peticiones
44
Informe sobre la Dinámica del Sector
Tipo de trámite
2012
2013
2014
Recurso de queja
76
176
120
Revocatoria directa
76
60
134
9.032
10.643
8.725
Total
Fuente: SSPD. Informe Sectorial del Servicio Público de Aseo, elaborado 2014 y 2015.
Las reclamaciones que más se tramitaron ante la SSPD correspondieron a temas relacionados
con la prestación del servicio; no obstante, para esta causal se evidenció una disminución anual
en el período analizado que alcanzó el 17% de reducción de 2012 a 2014. Por su parte, los
trámites relativos a la facturación emitida por el prestador presentaron una disminución del
31% entre 2012 y 2014, mientras el incremento en otras causales de reclamo fue del 490%,
pasando de 365 en 2012 a 2.153 en 2014.
Gráfico 35. Peticiones, Quejas y Recursos tramitados por la SSPD según causal, 2012-2014
Fuente: SSPD. Informe Sectorial del Servicio Público de Aseo, elaborado 2014 y 2015.
Nota: El total de PQR para el año 2012 no suma la totalidad de reclamaciones presentadas
(9.032). La información fue publicada de esta forma en el informe sectorial de la SSPD
elaborado en 2014.
2.4.
Evolución de la Producción de Residuos
La cantidad total de residuos sólidos dispuestos en el país pasó de 801 mil toneladas mensuales
en 2012 a 809 mil toneladas mensuales en 2014, lo que representó un crecimiento inferior al
1%.
Conforme lo establecido en la Resolución CRA 352 de 2005, los residuos sólidos recolectados y
pesados en el sitio de disposición final deben ser distribuidos entre los suscriptores (no
aforados) del área de prestación, teniendo en cuenta un factor de producción de residuos según
45
Informe sobre la Dinámica del Sector
el estrato al cual pertenece el suscriptor. Esta variable, denominada TDi, corresponde a la
producción mensual de residuos sólidos por suscriptor, que es considerada para el cobro del
servicio.
Gráfico 36. Producción de Residuos Sólidos por Suscriptor, Estrato 4
Fuente: SSPD, Informe Sectorial del Servicio Público de Aseo. Empresas con más de 2.500
suscriptores. Informes elaborados 2014 y 2015.
De acuerdo con los estudios sectoriales publicados por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios en los años 2014 y 2015, el TDi no presentó variaciones significativas entre los
años 2012 y 2014 para los usuarios residenciales, a excepción de los usuarios localizados en
áreas de prestación de entre 80.001 y 200.000 suscriptores, donde el TDi presentó un
incremento del 14%.
En términos generales, se observa que en los municipios menores la producción de residuos por
suscriptor es inferior a la producción en los municipios más grandes (más de 200.000
suscriptores), lo que demuestra que existe una relación directa entre el tamaño de la población
y la producción per cápita de residuos.
2.5.
Evolución de la Estructura de la Propiedad
De acuerdo con la información reportada por los prestadores del servicio público de aseo al
RUPS, en el año 2012 el 62% de las empresas fue de naturaleza netamente pública, participación
que aumentó en el año 2014 pasando a 67% del total de prestadores. Esta participación es
diferente según el tamaño del mercado atendido; cuando el área de prestación tiene más de
2.500 suscriptores se presenta una mayor participación de empresas privadas en la prestación
46
Informe sobre la Dinámica del Sector
del servicio, mientras en las áreas de menos de 2.500 suscriptores los prestadores son
principalmente de naturaleza pública.
Gráfico 37. Naturaleza Jurídica de los Prestadores (según número de prestadores)
Fuente: SSPD-RUPS, 2012
Fuente: SSPD-RUPS, 2014
Gráfico 38. Naturaleza Jurídica de los Prestadores en las respectivas Áreas de Prestación según
número de prestadores
Fuente: SSPD-RUPS, 2012-2014.
En desarrollo del concepto de economías de escala, las normas del servicio público promueven
la regionalización de todas las actividades del servicio así como de los sistemas de
aprovechamiento y disposición final de residuos sólidos y la formulación de Planes de Gestión
Integral de Residuos Sólidos - PGIRS regionales.
47
Informe sobre la Dinámica del Sector
La evolución de la regionalización varía según los componentes del servicio. Si bien el número de
prestadores totales ha disminuido sin afectarse la cobertura, lo cual es una señal de
agrupaciones en el mercado, éstas se han presentado de diferente manera para las actividades
de recolección y transporte, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, y para el componente de
disposición final.
Algunas empresas han mostrado su capacidad de aprovechar economías de escala para la
prestación del servicio, expandiéndose hacia diferentes áreas que conforman conglomerados
geográficos. En este sentido, se destacan por ejemplo Interaseo S.A. E.S.P. en el Valle de Aburrá,
Antioquia, Proactiva de Servicios en el Valle del Cauca, Grupo SALA en el departamento de
Caldas, cuya prestación del servicio se caracteriza por la centralización de las actividades de
recolección, transporte y barrido, de tal forma que los recursos para la prestación son
compartidos y hacen más eficiente el esquema.
Así, las agrupaciones del mercado han sido impulsadas especialmente por los prestadores
privados, quienes a través de esquemas contractuales o en algunos casos llegando a mercados
en libre competencia han logrado expandirse en ciertas regiones; por lo tanto, el
aprovechamiento de economías de escala parece ser el mecanismo más efectivo para la
implementación de esquemas regionales de prestación del servicio, donde los agentes del
mercado han reaccionado a las señales que se han dado a través de los diferentes instrumentos
de regulación. No obstante, es preciso anotar que el concepto de regionalización no es completo
en estos casos, dado que si bien el prestador es el mismo, el esquema tarifario es individual para
cada municipio y no proviene de un análisis regional.
Los mercados regionales en el servicio público de aseo, según el número de áreas de prestación
atendidas, se concentran principalmente en el componente de disposición final. De acuerdo con
la información disponible (SSPD, 2014), en el Cuadro 10 se observa que el 90,8% de los residuos
sólidos mensuales dispuestos se llevan a 63 sitios regionales; esta cifra corresponde a 805 de los
1.102 municipios del país. No obstante, debe tenerse en cuenta que no todos los sistemas de
disposición regional corresponden a una tecnología adecuada de disposición, dado que aún se
reporta una celda transitoria regional, en la cual disponen 2 municipios.
Cuadro 12.Regionalización en el Componente de Disposición Final, 2014
Tipo de Sitio de Total
Total de
% Toneladas
Ton/mes 2014
Disposición Final Municipios Sitios
Dispuestas
MUNICIPAL
297
297
74,553
9.2%
REGIONAL
805
63
734,731
90.8%
Total general
1,102
360
809,285
100.0%
Fuente: SSPD, 2014
Actualmente existen 297 municipios que disponen sus residuos sólidos en sitios locales, lo cual
puede estar explicado por los siguientes hechos25:
•
Análisis que determinen que el sitio local es la alternativa de menor costo.
25
No se dispone de información para establecer en cada uno de los casos las razones por las cuales
realizan la disposición final de los residuos en sitios locales.
48
Informe sobre la Dinámica del Sector
•
•
•
•
•
Imposibilidad de transportar los residuos a otros sitios regionales por falta de vías o
medios de comunicación.
En el caso de sitios no autorizados (v.gr. botaderos a cielo abierto, cuerpos de agua, etc.)
falta de control ambiental que los obligue a cerrar el sitio ilegal y a disponer en otros
sitios regionales autorizados.
Falta de alternativas de disposición regional.
Oposición de las comunidades para permitir la ubicación de rellenos sanitarios
regionales.
Falta de recursos para la construcción de sitios regionales.
Es decir, existen municipios que requieren esquemas distintos a la regionalización26, los cuales
se encuentran ubicados principalmente en los departamentos de Caquetá, Meta, Arauca,
Casanare, Putumayo, Amazonas, Guainía, Vaupés, San Andrés, Vichada y Guaviare, para los
cuales deben buscarse soluciones locales. No obstante, se destaca que 70 municipios que en
2012 disponían en sistemas municipales, pasaron a disponer en algún sistema de disposición
final regional en el año 2014.
2.6.
Grado de Concentración y Conformación de Grupos Empresariales
La participación privada en el servicio público de aseo ha sido mayor a la alcanzada en los
servicios de acueducto y alcantarillado, debido en gran medida a que el mercado de recolección,
transporte y barrido no requiere de grandes inversiones27.
De acuerdo con el estudio de concentración del mercado elaborado por la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios a través de Econometría (2008)28, en el servicio público de aseo
se identificaron 11 grupos económicos principales. La participación de estos grupos se ha ido
consolidando en 45 empresas que prestan el servicio en las principales ciudades del país. Según
dicho estudio, la concentración se dio no sólo en las actividades de recolección y transporte,
sino que además los mismos grupos fueron incrementando su participación en la operación de
los rellenos sanitarios.
La agrupación de mercados en la prestación del servicio público de aseo ha continuado a lo largo
del tiempo. De acuerdo con un análisis efectuado por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios en el año 2011, la participación de los principales grupos empresariales se ha ido
consolidando. En la Tabla 2 se presenta la comparación entre los grupos económicos
identificados en los años 2008 y 2011 por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, con base en los prestadores que en el año 2012 se encontraban registrados en el
RUPS.
26
TORES, J (2010) Guía metodológica para definir esquemas de regionalización para el manejo de residuos
sólidos.
27
B & P Ltda., 2009.
28
Econometría, 2008. Cálculo de concentración de la propiedad del mercado del servicio público de aseo
a nivel nacional y regional.
49
Informe sobre la Dinámica del Sector
Tabla 2. Conformación de grupos económicos en la prestación del servicio público de aseo –
Años 2008 y 2011
Año Año
Grupo 2011*
Grupo 2008**
Nombre de la Empresa
2008 2011
ASEO TECNICO S. A.
X
No se reportaba
INTERASEO DEL VALLE S.A E.S.P.
X
ASEO CALDAS EMPRESA DE SERVICIOS
X
X
PUBLICOS S.A.
ASEO DEL NORTE S.A. E.S.P.
X
X
INTERASEO
GRUPO 1
No se reportaba
PROACTIVA
GRUPO 2
ASEO ESPECIAL SOLEDAD S.A. E.S.P.
X
X
ASEO SIDERENSE S.A. E.S.P.
ASEO TECNICO DE LA SABANA S.A
E.S.P
ATESA DE OCCIDENTE S.A E.S.P.
EMPRESA DE ASEO DE COPACABANA
S.A. E.S.P.
EMPRESA DE ASEO PUBLICO DE
GIRARDOTA S.A. E.S.P.
EMPRESA DE ASEO RIOGRANDE S.A.
E.S.P.
EMPRESA DE ASEO SABANETA S.A.
E.S.P.
EMPRESA DE SERVICIOS DE ASEO DE
VALLEDUPAR S.A E.S.P - "ASEOUPAR
S.A. E.S.P."
INTERASEO DE LA FRONTERA S.A
E.S.P
INTERASEO S.A E.S.P
OPERADORES DE SERVICIOS DE LA
SIERRA S.A. E.S.P
SERVIASEO ITAGUI S.A.E.S.P.
SOCIEDAD DE ASEO DE BELLO S.A.
E.S.P.
ASEO CHICAMOCHA S.A. E.S.P.
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
PROACTIVA CHICAMOCHA S A ESP
X
ASEO EL CERRITO S.A. E.S.P.
X
X
ASEO PRADERA S.A. E.S.P.
X
X
BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.
X
X
PALMIRANA DE ASEO S.A. E.S.P.
X
X
PROACTIVA DE SERVICIOS S.A. E.S.P.
X
X
PROACTIVA ORIENTE S.A. E.S.P.
X
X
TULUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.
X
X
50
Informe sobre la Dinámica del Sector
Grupo 2011*
Grupo 2008**
No se reportaba
SALA
GRUPO 3
Nombre de la Empresa
ASEO URBANO DE LA COSTA S.A. E.S.P
EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO
DE CALI S.A E. S. P.
ASEO URBANO DE LOS PATIOS S.A.
E.S.P.
ASEO URBANO S.A.S. E.S.P.
EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO
DE CHINCHINA S.A E.S.P
EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO
DE OCCIDENTE S.A. E.S.P.
EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO
DE PASTO S.A. E.S.P.
EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO
S.A. E.S.P.
ASEO INTERNACIONAL S.A. E.S.P.
EMPRESA
DE
ACUEDUCTO,
ALCANTARILLADO
Y
ASEO
DE
COLOMBIA S.A. E.S.P.
SERVIASEO LA TEBAIDA S.A. E.S.P.
Año Año
2008 2011
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
No se reportaba
SERVIASEO POPAYAN S.A. E.S.P.
X
SERVIGENERALES
CIUDAD
DE
X
DUITAMA S.A. E.S.P.
SERVIGENERALES CIUDAD DE TUNJA
X
SERVIGENERALES
S.A. E.S.P.
TRASH BUSTERS S.A. E.S.P.
X
X
CONSORCIO ASEO CAPITAL S.A.
GRUPO 10
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE X
X
CARACTER PRIVADO
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE
X
X
BARBOSA S.A. E.S.P.
GRUPO 7
SERVICIOS GENERALES EMPRESA DE
SERVICIOS PUBLICOS DE CARACTER X
X
PRIVADO S.A. E.S.P.
Fuente: *Grupos empresariales identificados por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, 2011. ** Econometría, 2008.
Nota: Los casos no reportados en 2008 pueden corresponder a empresas creadas con posterioridad al
estudio realizado por Econometría. En dicho estudio también se incluían algunas empresas que
actualmente no se encuentran registradas en el RUPS.
Por otro lado, vale la pena resaltar que existen otros ejemplos de agrupación del mercado, que
pueden estar asociados con la posibilidad de obtención de economías de escala debido a la
ubicación geográfica de las áreas de prestación del servicio, como se mencionó previamente.
51
Informe sobre la Dinámica del Sector
3. Conclusiones y Recomendaciones
3.1.
Acueducto y Alcantarillado
En el período de análisis se observó que en el agregado nacional las coberturas de los servicios
de acueducto y alcantarillado no se incrementaron en la zona urbana, aunque se puede decir
que se lograron mantener a la par del crecimiento de la población. De acuerdo con la Encuesta
del DANE, el mayor porcentaje de municipios del país presenta coberturas de acueducto
superiores al 90%, mientras que se sigue presentado un rezago importante en las coberturas del
servicio de alcantarillado con respecto al servicio de acueducto, principalmente en
departamentos de la costa atlántica.
En lo que respecta a la continuidad de prestación del servicio se observa que los valores del
indicador no mejoran en el período de análisis, se mantienen estables, pero todavía se
encuentran por debajo del 90% para el agregado nacional, lo que impacta negativa y
considerablemente el bienestar de los hogares, sobre todo en las zonas más deprimidas.
A pesar que se observa una tendencia general de que los prestadores de los servicios se
conviertan en ESP, todavía hay una alta proporción de ellos que son municipios directos, sobre
todo en el segmento de prestadores con hasta 2.500 suscriptores. Lo anterior hace concluir
sobre lo poco atractivos que pueden ser estos mercados para los inversionistas privados, dadas
las condiciones actuales del sector, a pesar de los esfuerzos que ha realizado el gobierno
nacional a través de las políticas impulsadas en el sector para la entrada en el sector de
operadores especializados.
En cuanto a calidad de agua potable, para los dos segmentos de prestadores se observa una
tendencia a mejorar los resultados del IRCA en la zona urbana, aunque siguen permaneciendo
muchos municipios proporcionando agua no apta para consumo humano. En lo que respecta a
la zona rural, se presenta una tendencia generalizada al no reporte de información, esto puede
se resultado de las bajas capacidades tanto técnicas como institucionales de los pequeños
prestadores que operan en estas zonas, así mismo, los resultados en la calidad del agua potable
que suministran tienden a tener un nivel de riesgo alto para la mayoría de los municipios de la
muestra y no se presenta una mejoría importante en el período de análisis.
Finalmente, se debe destacar que a pesar que se ha logrado un avance en la gestión de
información en el sector a través del Sistema Único de Información – SUI, aún se presentan
falencias importantes en la calidad de la información reportada por prestadores, así como en la
disponibilidad de la misma en los diferentes aspectos (financiero, comercial, técnico-operativo y
organizacional) de la prestación del servicio. Lo anterior dificulta un análisis de la evolución y
situación del sector y así mismo se puede constituir en una limitante, dado que se tiene una
52
Informe sobre la Dinámica del Sector
visión fraccionada de la realidad. De tal forma, es necesario que se desarrollen herramientas y
estrategias para lograr una adecuado reporte y gestión posterior de la información del sector,
en primer lugar, dirigidas a los prestadores buscando garantizar tanto el reporte, como la
calidad de la información que se reporta, y en segundo lugar dirigidas al fortalecimiento
(rediseño o cambio) del sistema de información que se utiliza actualmente. Esto cobra suma
importancia, si se tiene en cuenta que la disponibilidad y buen manejo que se haga de la
información del sector es un elemento fundamental para la toma de decisiones del regulador.
3.2.
Aseo
En el período 2012-2014 no se observaron avances significativos en la cobertura del servicio de
recolección de residuos sólidos en áreas urbanas. Si bien este indicar es alto para la mayor parte
de regiones del país, no se ha logrado la cobertura plena en todos los municipios. La región
Atlántica es la que evidencia un mayor rezago en este aspecto.
Mejorar la cobertura de recolección de residuos sólidos en áreas rurales continúa siendo el
principal reto para el sector. El departamento del Valle es el que presenta mejor desempeño en
este aspecto con una cobertura del 67.1% en 2014, muy superior a la cobertura alcanzada por el
departamento de Antioquia en el mismo año, el cual se ubicó en el segundo lugar en este
indicador con una cobertura del 37.3%.
La disposición final de residuos sólidos fue la actividad con mayor dinámica en el sector durante
el período analizado. Por un lado, se evidenció una disminución en el número de sistemas de
disposición, indicador que representa los avances obtenidos en la regionalización de este
componente del servicio. Por otro lado, la cantidad de residuos dispuestos en sitios autorizados
aumentó un punto porcentual, pasando de 95% a 96%, situación que se complementa con la
cantidad de botaderos a cielo abierto cerrados durante este período, los cuales pasaron de 161
a 110.
Conforme los datos que reportan los prestadores del servicio público de aseo al SUI, existe una
relación directa entre la producción de residuos por suscriptor y el tamaño de la población,
medida como el número de suscriptores en el área de prestación del servicio. No obstante, esta
estadística puede tener una relación directa con la clasificación de los usuarios en los
municipios, dado que la metodología de cálculo del TDi asigna factores de producción de
residuos diferenciados por la clasificación socioeconómica de la población.
De acuerdo con la información analizada, los prestadores de naturaleza pública que atienden
áreas de menos de 2.500 suscriptores evidenciaron pérdidas operacionales durante los años
2012 a 2014, dado que sus costos y gastos operacionales no son cubiertos en muchos casos por
los ingresos de operación, de tal forma que no existe margen para inversiones.
La posibilidad de aprovechar economías de escala en la prestación del servicio público de aseo,
ha dado lugar a la expansión de algunos prestadores que se han ido agrupando cada vez más y
consolidando en mercados con cercanía geográfica. Así mismo, se evidencia el fortalecimiento
de grupos empresariales en el sector, los cuales se relacionan no sólo con áreas geográficas, sino
53
Informe sobre la Dinámica del Sector
con la posibilidad de llegar a mercados diferentes obteniendo participación accionaria en
empresas ya existentes.
La trazabilidad en la prestación del servicio público de aseo es fundamental para la toma de
decisiones en materia de regulación. Si bien el SUI se ha venido consolidando como la
herramienta sectorial para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, continúa
presentando deficiencias de calidad y oportunidad en los reportes que hacen difícil el análisis de
la situación del sector.
Por otra parte, es necesario continuar desarrollando mecanismos que permitan lograr la
cobertura plena en la recolección de residuos sólidos en áreas urbanas. Si bien este indicador es
alto en la mayoría de regiones del país, todavía existe un rezago en algunos departamentos
donde la cobertura continúa por debajo del 90%.
La cobertura del servicio público de aseo en áreas rurales no parece mostrar avances
representativos en el tiempo. Para estas áreas es recomendable desarrollar mecanismos
alternativos o no convencionales que ayuden a solucionar la situación de la gestión de residuos
sólidos.
Con el fin de contar con estadísticas nacionales relativas a la producción de residuos sólidos
municipales, sería recomendable adelantar análisis que contemplen información municipal más
completa y no únicamente la variable de TDi calculada según lo establecido en la metodología
tarifaria. Este tipo de análisis le permitiría a la CRA establecer parámetros apropiados para
futuros desarrollos regulatorios.
Sería recomendable continuar adelantando estudios más detallados sobre esta dinámica de
concentración y propiedad de los prestadores del servicio público de aseo, con el fin de
determinar la política regulatoria de los próximos años.
Es recomendable desarrollar estrategias que viabilicen la prestación del servicio público de aseo
en áreas de menos de 2.500 suscriptores, donde los prestadores del servicio evidencian
pérdidas operacionales cada año.
Dentro de las peticiones más comunes presentadas por los usuarios del servicio de aseo a los
prestadores, se destaca el descuento por predio desocupado. Por lo cual, se sugiere adoptar
mecanismos que simplifiquen el trámite de estos predios ante el prestador para acceder a la
tarifa de predio desocupado, con el fin de disminuir este indicador, mucho más teniendo en
cuenta que el servicio público de aseo se factura de manera conjunta con los servicios de
acueducto o energía, por lo cual a través de estos convenios el prestador de aseo podría acceder
directamente a la información de consumo para determinar la ocupación del predio.
Es necesario fortalecer el Sistema Único de Información Sectorial, de manera que facilite el
seguimiento de la información en el tiempo y que sea posible la toma de decisiones con un
adecuado soporte de información.
54
Informe sobre la Dinámica del Sector
Anexo A. Información fuente IANC – Reporte SUI 2012 – 2014
ID
56
70
121
243
341
465
617
634
738
1781
1847
Empresa
AGUAS DE CARTAGENA S.A.
E.S.P.
EMPRESA DE ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO DE BOGOTA
E.S.P
ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO DE POPAYAN
S.A. E.S.P
COMPA?IA DEL ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO
METROPOLITANO DE SANTA
MARTA S.A. ESP
ACUEDUCTO METROPOLITANO
DE BUCARAMANGA S. A. E.S.P.
EMPRESA MUNICIPAL DE
SERVICIOS PUBLICOS DE
ARAUCA E.S.P.
EMPRESAS MUNICIPALES DE
CARTAGO E.S.P.
EMPRESA DE SERVICIOS DE
FLORENCIA S.A. E.S.P.
EMPRESA DE SERVICIOS
PUBLICOS DE OCA?A S.A. E.S.P.
AGUAS DE MANIZALES S.A
E.S.P
PROACTIVA AGUAS DE TUNJA
S.A. E.S.P.
Suscriptores 2014
IANC 2012
IANC 2014
Tamaño
418.494
39
42
Mayor que
200.000
2.133.696
32
35
Mayor que
200.000
138.918
37
35
80.001 200.000
174.729
52
41
80.001 200.000
282.984
26
22
Mayor que
200.000
28.000
49
53
2.501 80.000
74.133
38
41
78.741
51
47
51.133
45
33
196.924
28
27
92.545
26
24
2.501 80.000
2.501 80.000
2.501 80.000
80.001 200.000
80.001 200.000
2.501 80.000
2.501 80.000
2033
SISTEMAS PUBLICOS S.A. E.S.P.
7.035
96
59
2058
ACUAVIVA S.A. E.S.P.
69.074
39
32
263.742
33
32
Mayor que
200.000
56.540
38
31
2.501 80.000
170.637
44
27
35.335
82
83
33.060
70
83
44.477
96
75
2075
2086
2658
2950
2989
3137
EMPRESA DE ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO DE PEREIRA
S.A. E.S.P.
EMPRESA DE ACUEDUCTO,
ALCANTARILLADO Y ASEO DE
YOPAL E.S.P.
PROACTIVA AGUAS DE
MONTERIA S.A. E.S.P.
AGUAS DE LA PENINSULA S.A
E.S.P.
OPERADORES DE SERVICIOS DE
LA SIERRA S.A. E.S.P
AGUAS DE LA GUAJIRA S.A.
E.S.P.
80.001 200.000
2.501 80.000
2.501 80.000
2.501 80.000
55
Informe sobre la Dinámica del Sector
ID
3233
3243
3280
20530
Empresa
Suscriptores 2014
AGUAS DEL SUR DE LA GUAJIRA
7.761
S.A. E.S.P
HYDROS MOSQUERA S. EN C.A.
29.762
E.S.P.
AGUAS NACIONALES EPM S.A
16.518
E.S.P.
AGUAS DE BARRANCABERMEJA
109.722
S.A. E.S.P
IANC 2012
IANC 2014
86
83
40
31
70
71
42
45
Tamaño
2.501 80.000
2.501 80.000
2.501 80.000
80.001 200.000
56