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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN DE ASUNTOS CONSTITUCIONALES
Salón “Illia” — H. Senado de la Nación
4 de octubre de 2006
Presidencia del señora senadora Fernández de Kirchner
04/10/06
Reunión de la Comisión de Asuntos Constitucionales
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—En el Salón Arturo Illia del H. Senado de la Nación, a las 15 y 20 del
miércoles 4 de octubre de 2006:
Sra. Presidenta (Fernández de Kirchner).— Tal como lo habíamos anunciado en el último
plenario de comisiones, la idea era elaborar un dictamen sobre el proyecto de ley del Poder
Ejecutivo referido a la constitución de la autoridad de aplicación que abordará el problema del
Riachuelo. Creo que el despacho ya fue confeccionado, y que contiene algunas modificaciones
absolutamente de forma solicitadas por la secretaria de Medio Ambiente.
En cuanto al otro tema acordado —el convenio entre las jurisdicciones a efectos de que
formara parte de la ratificación—, el Poder Ejecutivo remitió un acuerdo con la firma de los
intendentes de los catorce municipios involucrados en la autoridad de aplicación, más la de los
gobiernos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires. Por lo
tanto, estaríamos en condiciones de ratificarlo.
La idea de esta Presidencia es agregarle al proyecto un artículo —el último— a través del
cual se ratifique el convenio, el que formará parte como anexo de la ley; salvo que los senadores
tengan una sugerencia mejor.
Por Secretaría se les dará a los senadores una copia del acuerdo.
Tal como se los había adelantado, se trata de un convenio a través del cual todos ratifican
que están de acuerdo y que apoyan el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo. Es un
convenio de forma como los que siempre se firman entre las jurisdicciones y, reitero, formará
parte del proyecto de ley a aprobarse.
Como les anticipara en la anterior reunión, la idea es reforzar la institucionalidad en la
construcción interjurisdiccional que se propone a efectos de que no haya objeciones; hay que
tener en cuenta que son varias las competencias que se cruzan en la zona en la cual se aplicará el
proyecto de ley que nos ocupa.
Sr. Sanz.— Pido la palabra.
Sra. Presidenta.— Tiene la palabra el señor senador Sanz.
Sr. Sanz.— Señora presidenta: no tengo en mis manos el borrador final del dictamen de
comisión, por lo que no sé cuáles son las modificaciones formales.
De todas maneras, he pedido la palabra al solo efecto de hacer una reflexión respecto de la
vinculación del convenio que tenemos ahora en nuestras manos y el proyecto de ley.
Personalmente, me preocupa la seguridad jurídica que esta norma pueda brindar si no queda
absolutamente en claro la competencia interjurisdiccional de la Autoridad de Cuenca y la
ratificación de las jurisdicciones involucradas, es decir, la Nación, la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, la provincia de Buenos Aires y los municipios.
Considero que este convenio no alcanza a satisfacer los requisitos relativos a los tratados
o convenios interjurisdiccionales, pero que es una manifestación de voluntad positiva, ya que
cuenta con la firma de las máximas autoridades de los municipios y gobiernos. A mi juicio, y
para darle seguridad jurídica completa a esta ley, en el artículo vinculado con la adhesión de las
jurisdicciones actuantes deberíamos cambiar la “adhesión” por la “imperatividad” en cuanto a su
ratificación por parte de las legislaturas provinciales.
Planteo esto porque si no somos muy cuidadosos —o lo suficientemente cuidadosos— y
severos en este tipo de cuestiones que no implican una simple formalidad, es probable que
cuando se aplique la ley y el plan de gestión ambiental se toquen intereses—fundamentalmente
privados —ubicados a la vera de la cuenca Matanza— Riachuelo, y se deje una brecha legal o un
flanco para que esos sectores privados puedan atacar la iniciativa. De suceder esto, toda la buena
intención del plan y de la legislación quedará convertida en una litigiosidad que como muchas
veces sucedió en nuestro país, frustrará los mejores intentos.
Por lo tanto, habida cuenta de que no se puede hacer firmar otro convenio porque ya hay
uno suscrito, simplemente expreso que a mi juicio no puede considerárselo un tratado
interjurisdiccional, y que probablemente —para brindar mayor seguridad jurídica— debería
modificarse la redacción del artículo 12 y que en lugar de “invitar a adherir” se diga “deben
ratificar”, a efectos de que quede absolutamente completo el circuito jurídico de la ley.
Sra. Presidenta.— Como usted no estuvo presente en la última reunión de comisión, le comento
que en ella abordamos el tema específico que ha planteado, y que fue el motivo que nos llevó a
pedirle al Poder Ejecutivo este convenio, el cual adquirirá la característica de interjurisdiccional
—por lo menos respecto de cada una de las jurisdicciones intervinientes, y de la nuestra
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también— luego de que sea suscrito por los intendentes municipales y ratificado vía ordenanza o
ley.
Nosotros no podemos cambiar, bajo ningún punto de vista, la fórmula "invítase" por una
de carácter imperativo por la sencilla razón de que no tenemos competencia ni jurisdicción para
exigirle a una provincia o a un municipio que lo haga. Es más, es cierto que si esto no es
ratificado por los órganos deliberativos de cada uno de los catorce municipios, de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y de la Legislatura de la provincia de Buenos Aires, pueden surgir
problemas porque no estaría perfeccionada la figura del acuerdo interjurisdiccional.
Lo que a mi criterio —y en el de la jursiprudencia pacífica y dominante en el tema—le
daría la característica de acuerdo con competencias interjurisdiccionales sería que además de la
firma de los ejecutivos, se agregue la ratificación de los organismos deliberativos.
Nosotros no podemos hacerlo nunca con función imperativa porque no estamos actuando
como un órgano legislativo de primus inter pares, sino que contrariamente, nuestra intervención
es al solo efecto de ratificar lo que hizo el Poder Ejecutivo cediendo competencias —las que
estarán en un órgano que no será estrictamente nacional sino interjurisdiccional—; y las
jurisdicciones municipales, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires intervendrán
con un carácter necesariamente complementario para perfeccionar el acuerdo interjurisdiccional.
Pero de ninguna manera podríamos establecer en la norma un carácter imperativo, porque si por
ejemplo al Concejo Deliberante de La Matanza se le ocurre no ratificar el acuerdo, no existe
forma legal, imperativa ni funcional para que nosotros lo obliguemos a aceptarlo. Nuestra
participación, en este caso, se vincula con la competencia de carácter nacional.
Es cierto que se trata de una figura nueva que puede ofrecer dudas en cuanto al tema de la
cesión de competencias. Pero creo que no se presentarán inconvenientes pues lo mismo sucede
con los pactos fiscales. En ellos también se da una cesión de cuestiones —incluso de carácter
netamente patrimonialista— que está contemplada en las constituciones provinciales, por
ejemplo, cuando se renuncia a percibir impuestos de coparticipación o cualquier otra cosa. Al
respecto, esos pactos tienen absoluta legalidad una vez que son firmados por los gobernadores y
ratificados por las respectivas legislaturas.
En consecuencia, de mediar por parte de cada una de las jurisdicciones intervinientes la
ratificación de este convenio y la adhesión a la ley, a mi criterio no habrá ningún tipo de acción
jurídica que podrá oponérsele.
Es cierto lo que manifestaba el senador Sanz —también fue planteado en la reunión
anterior— acerca de que se afectarán intereses de carácter patrimonial de personas del derecho
privado, pues la exigencia utilizar un procedimiento de producción limpia implica dinero. Pero
con la ratificación de los deliberativos y la firma de este acuerdo —que se incluirá como anexo—
a través del cual se crea un órgano interjurisdiccional, a mi criterio no habrá ninguna objeción de
carácter constitucional. Es decir, podrá haberlas —últimamente todo el mundo hace
presentaciones judiciales por todo, ya sea por lo que puede ser judicializable y por lo que no—,
cualquier ciudadano o funcionario tiene el derecho de peticionar ante los jueces de la Nación;
pero esto no obsta a tener la certeza absoluta de que si median todas estas ratificaciones,
estaríamos ante un acuerdo absolutamente perfeccionado, y ante un organismo con todas las
competencias que le acordarían este Senado y la Cámara de Diputados por la Nación —por lo
que le corresponde a la Nación—, los concejos deliberantes —por cada uno de los municipios—,
la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Legislatura de la provincia de
Buenos Aires.
Tiene la palabra el señor senador Sanz.
Sr. Sanz.— Tengo muy en claro que no poseemos facultades para exigirles a las legislaturas de
las provincias que adhieran a esta ley; no es eso lo que quería plantear.
Quizás el planteo tenga que ver con un tema de técnica legislativa. Tal como está
redactado el artículo 12 —“invítase a las legislaturas a adherir...”—, los que lo interpreten en la
práctica podrían llegar a entender que la norma tendrá plena vigencia a partir de su promulgación,
y que la adhesión de las legislaturas es un acto meramente burocrático.
Por la naturaleza de la ley que estamos discutiendo, y por tratarse de un acuerdo
interjurisdiccional y de una cuestión distinta a la de otras leyes comunes, pienso que en vez de
“invitar a adherir” la ley debiera expresar algo así como “esta ley entrará en vigencia una vez que
las legislaturas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires
ratifiquen...”.
Sra. Presidenta.— ¿Usted se refiere a fijar concretamente una fecha de aplicación, es decir,
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establecer una fecha cierta de aplicación y de vigencia de la ley a partir del momento en que
obtenga la última sanción por parte del último cuerpo deliberativo que intervenga en la cuestión?
Sr. Sanz.— La ley tendrá vigencia desde el momento de su promulgación.
A lo que me refiero es a que la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo, con toda la
potestad legal que tendrá ese organismo, entre en vigencia a partir de la ratificación de las
legislaturas.
Sra. Presidenta.— En realidad no sería lo aconsejable, ni jurídica ni técnicamente; nunca lo
hemos hecho así.
Por ejemplo, en los pactos fiscales la fórmula que se ha adoptado siempre es el “invítase”,
y nunca se ha subordinado a la ley. En realidad, la ley como tal entra en vigencia dentro del
ámbito del Poder Ejecutivo nacional a partir de que cumple con los requisitos pertinentes, es
decir, ser sancionada por las dos cámaras del Congreso y luego promulgada por el Poder
Ejecutivo.
Lo que usted menciona podría darse en el caso de que un particular planteara la falta de
intervención de un organismo. Ahora bien, supongamos que la ley no es ratificada por un
municipio; en ese caso, en esa localidad no podrán realizarse las actividades de saneamiento. Por
ejemplo, si el convenio lo firma Berazategui, ¿por qué este municipio se verá perjudicado y
tendrá que esperar a que sea ratificado por La Matanza, cuando las obras de saneamiento de la
planta de Berazategui podrían comenzar a hacerse?
Por lo tanto, a los fines prácticos y de técnica legislativa me parece que lo más
aconsejable es adoptar las fórmulas que se vienen utilizando con la demás legislación. De esa
forma nuestra ley —producto de la intervención del Poder Ejecutivo nacional y de las dos
cámaras del Congreso—, respecto de la competencia y de la jurisdicción nacional comenzará a
tener vigencia a partir del cumplimiento de los requisitos que marca la Constitución de la Nación,
y así sucesivamente.
Entiendo que van a adherir todas las municipalidades, pero en la hipótesis —nunca
descartable— de que algún órgano deliberativo no quisiera hacerlo, la Autoridad no podrá
intervenir en lo que hace a la jurisdicción y a la competencia de ese municipio, pero sí en el resto,
ya que se trata de catorce municipios, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la provincia de
Buenos Aires. En consecuencia, si subordináramos todo a la ratificación de esta ley por parte de
todos los municipios, creo que estaríamos complicando las cosas. Además, no es una práctica
común de las cámaras del Congreso Nacional
Tiene la palabra el señor senador Pichetto.
Sr. Pichetto.— La técnica de la ley es igual a la de las leyes de adhesión. Y lógicamente, para
que se aplique en las jurisdicciones provinciales tendrá que ser aprobada por las legislaturas y, en
este caso, se involucra también a los municipios.
Ahora bien, ¿por qué abrir un marco de duda y de susceptibilidad? A pesar de que
vivimos en un país que a veces vulnera la lógica, ¿no sé por qué se abre un planteo de
incertidumbre desde el punto de vista del comportamiento de las legislaturas provinciales y
municipales y de los gobiernos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la provincia de
Buenos Aires, cuando los intendentes y gobernadores han comprometido con sus firmas la tarea
de llevar adelante el saneamiento del Riachuelo?
Creo que se actuará con la responsabilidad que el tema requiere, y que se formalizará —
más temprano que tarde— en todas las jurisdicciones a través de los organismos deliberativos y
parlamentarios, la aprobación que los poderes ejecutivos plasmaron en el convenio respectivo.
Sra. Presidenta.— Además, en torno a la juridicidad de los actos existe una última instancia, que
es la de la Corte Suprema de Justicia de la Nación; dicho organismo es el que determina la
juridicidad o constitucionalidad de los actos.
No nos olvidemos que el plan de saneamiento se debe a una requisitoria del máximo
tribunal de justicia del país, el que les exigió a los gobiernos con competencia en la materia la
elaboración de un proyecto. Y esto es lo que los gobiernos involucrados a nivel provincial,
municipal y nacional han ofrecido. Por lo tanto, seguir dando vueltas alrededor del tema de la
juridicidad, además de no tener ningún asidero legal, posee poco sentido lógico.
Por último, comparto lo manifestado por el senador Pichetto, no siempre la lógica impera
en todos los actos.
Tiene la palabra el señor senador Sanz.
Sr. Sanz.— Efectué un planteo estrictamente jurídico; pero al parecer el senador Pichetto tiene
algunas dudas respecto de mi idea acerca del comportamiento de las provincias o de los
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municipios. En ese sentido, debe quedarle en claro que mi intención no es secundaria ni
mezquina sino puramente jurídica
Al respecto, hoy, a las 12, ingresó por Mesa de Entradas un trabajo jurídico de la
Fundación Argentina de Recursos Naturales —el cual supongo que debe estar en manos de los
integrantes de la Comisión— que considero de alto valor, pues está integrada por especialistas en
el tema. En dicho trabajo se efectúa un estudio vinculado con las autoridades de cuenca, la
competencia de la Nación y de las provincias, los antecedentes jurisprudenciales y las situaciones
no dilucidadas, entre las que se encuentra una atinente a mi provincia, la que se constituyó en
actora en una acción de inconstitucionalidad en relación con la última Ley Nacional de Aguas.
Por lo tanto, mi intención era efectuar una reflexión vinculada con la seguridad jurídica de
esta ley. Eso es lo que pretendo: darle seguridad jurídica a una buena decisión política para que
no se genere una litigiosidad que nadie quiere.
Recomiendo leer ese trabajo, que tiene algunas frases que me han impactado. Una de ellas
es que la Nación no tiene competencia para constituir, mediante una ley de adhesión, un
organismo de cuenca con las características y facultades que se proponen en el proyecto en
consideración. Y como no la tiene es necesaria la ratificación, o una actividad jurídica mucho
más potente por parte de las partes involucradas que las de este acuerdo.
He leído el convenio, y si fuera un verdadero tratado interjurisdiccional en el que
quedaran en claro los derechos y obligaciones de las partes, es probable que tuviera mayor
tranquilidad. Pero este acuerdo tiene apenas dos artículos, y lo considero no más que una
manifestación de voluntad explícita. Es por ello que sugerí en el último artículo la ratificación de
las legislaturas.
Quiero dejar absolutamente en claro que esa ha sido mi intención.
Sra. Presidenta.— Tiene la palabra la señora senadora Ibarra.
Sra. Ibarra. — Entiendo el planteo, pero estamos hablando de una ley —que es la que puede
hacer la Nación— por la que se crea una Autoridad de Cuenca interjurisdiccional. Por lo tanto,
como Congreso de la Nación solo damos nuestra ratificación en lo que respecta a la Nación y en
relación con un instrumento que ya fue acordado y debatido por las diversas jurisdicciones
intervinientes. Pero además, hay un fallo previo de la Corte Suprema. Y si alguna jurisdicción
resistiere o formulare alguna oposición real, deberá plantear una alternativa; caso contrario nos
encontraríamos en la situación de ver qué se hace con esa jurisdicción, ya que que estamos ante
una situación de intimación judicial.
Es por ello que estamos haciendo lo que debemos hacer, y no podemos obligar a las
legislaturas provinciales a expedirse; por eso las invitamos a adherir. Existe un acuerdo planteado
por todos los ejecutivos, y la mayoría de los bloques legislativos hicieron las misma
manifestaciones.
En consecuencia, ratificado el acuerdo por las legislaturas de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y de la Provincia, se constituirá esa Autoridad de Cuenca; es decir que dicha
Autoridad está integrada. Después, los diversos municipios adoptarán una posición en un
esquema ya acordado con los intendentes. No podríamos hacer otra cosa.
Entiendo la duda del senador Sanz, pero la situación sería similar a la de cuando se firma
un convenio internacional, el que luego debe ser ratificado por las naciones que lo suscriben. Del
mismo modo, este es un esquema en el que como Nación hemos tomado una decisión, y los
ejecutivos correspondientes se manifestaron en el mismo sentido.
En síntesis, la Corte Suprema de la Nación ha tomado una decisión, se asumieron las
responsabilidades respectivas, y existe una vocación política explicitada a través de un acuerdo
de acompañar la propuesta de la Corte. Yefectivamente, por nuestro carácter federal deberán
expedirse las legislaturas; pero no podemos ordenárselos; legislativa ni constitucionalmente no
tenemos posibilidad de ordenárselos. Pero no tengo dudas —por las manifestaciones políticas
planteadas, porque es el único proyecto serio y porque se han tomado responsabilidades ante la
Corte Suprema y la Argentina— de que se cuenta con todo el andamiaje para llevar adelante este
instrumento.
Creo que este es el esquema racional, el cual una vez ratificado por el Congreso y por las
legislaturas de la Ciudad Autónoma de Buenos Airse y de la Provincia, hará que inmediatamente
se integre esa Autoridad de Cuenca.
Sra. Presidenta. — Creo que lo que el señor senador por la minoría de Mendoza quiso expresar
es que le parecen pocas las características del convenio que se ha acompañado, por lo que no
adquiriría la relevancia de un acuerdo interjurisdiccional debido a que no se establecen
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claramente las funciones de cada uno de los sectores intervinientes. Por lo menos es lo que acaba
de manifestar en cuanto a su objeción.
En realidad, una vez que cada uno de los municipios, la Provincia y el Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires adhieran y ratifiquen, el acuerdo interjurisdiccional será la
propia ley y el propio régimen que establece esta norma en cuanto a la creación de organismos de
competencia ejecutiva y de participación de los municipios. Por lo tanto, cuando se obtenga la
adhesión por parte de cada una de las jurisdicciones a la creación de la autoridad de aplicación, el
acuerdo adquirirá el carácter de régimen entre las partes al que se hacía referencia, el cual es
cierto que no está desarrollado en el convenio.
Lo que el convenio hace es delegar la adhesión en el proyecto de ley que remitirá el Poder
Ejecutivo. Sancionada la ley a nivel nacional, y producidas las respectivas adhesiones, el régimen
jurisdiccional pactado entre las partes se convertirá en la propia ley; además, crea sus propios
órganos de participación social de los municipios, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de
la Provincia de Buenos Aires, y fija las facultades de cada uno de esos organismos y su ámbito de
aplicación.
Tal vez podría haberse realizado el convenio con todas las cláusulas de la ley y remitirlo
directamente, tal como sucede con los pactos fiscales, en los cuales todo está establecido en el
propio pacto. En este caso se elaboró un acuerdo-compromiso para que la Nación —en este caso
la especialista fue la doctora Romina Picoloti, de la Secretaría de Medio Ambiente—
confeccionara un proyecto. Y como hubo adhesión a esa iniciativa —estuvieron todos de
acuerdo—, por eso se procedió de esta forma.
De modo tal que el régimen jurisdiccional que podría haber estado explicitado de esa
forma en el convenio, lo está en la ley. Y con la adhesión que los municipios y las diversas
jurisdicciones hacen a la ley, quedan todos sujetos al régimen que establece la propia norma
como convenio marco de competencia, funciones y representatividades.
Tiene la palabra el señor senador López Arias.
Sr. López Arias. — Lo que sucede es que no se trata de una ley-convenio sino de una ley de
adhesión, que es una categoría distinta.
Creo que en este punto radica la confusión. Las leyes- convenio requieren un acuerdo
previo de las provincias; pero esta es una ley de adhesión que se perfecciona con su propia
sanción, y a la que se irán incorporando las provincias o municipios que adhieran.
Reitero, se trata de dos categorías distintas.
Sra. Presidenta. — Si no hay más observaciones, paso a firmar el dictamen y a circularizarlo
entre los senadores presentes.
Tiene la palabra la señora senadora Vigo.
Sra. Vigo. — Me parece que este dictamen sienta precedentes. Ojalá que este tipo de convenios
los podamos hacer para otras cuencas, ya que debemos resolver problemas tal vez mucho
menores que el del Riachuelo.
Creo que este acuerdo es muy importante, y como representante de una provincia que
tiene cuencas con algunas dificultades, me parece que es un gran paso adelante el que estamos
dando desde el Senado.
Sra. Presidenta. — No sé si usted estaba presente cuando estuvo la secretaria Picoloti en la
reunión anterior, explicando la característica esencial y diferenciadora de este convenio.
Normalmente, todos los convenios sobre manejo de recursos hídricos se refieren específicamente
a esa temática, ya que muchas veces existen disputas entre lasdiversas jurisdicciones por quién
utiliza mejor o más el recurso hídrico.
En este caso estamos frente a un problema totalmente diferente, y mucho más difícil que
el del uso racional de recursos hídricos bajo la competencia varias jurisdicciones. Recuerdo que
en 1996 hubo una gran discusión entre las provincias de Santiago del Estero y Santa Fe respecto
de un río que se utilizaba mal y dejaba sin agua a una de las provincias. Pero eso se vincula con el
manejo de recursos hídricos, es decir, con la distribución de un recurso escaso —como puede ser
el hídrico— de la mejor manera posible.
El tema en consideración implica otro problema o esfera —el del saneamiento y la
contaminación ambiental—, el cual es más complicado que el que usted plantea porque requiere
de grandes inversiones o desinversiones, según desde dónde se mire.
No habiendo más asuntos que tratar se da por terminada la reunión.
— Son las 15 y 49.