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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN DE BICAMERAL PERMANENTE
DE TRÁMITE LEGISLATIVO – LEY 26.122
Salón “Arturo U. Illia” — H. Senado de la Nación
28 de marzo de 2007
Presidencia del señor senador Capitanich
28/03/2007 Reunión de la Comisión Permanente Bicameral de Trámite Legislativo – Ley 26122
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–– En el salón “Arturo Illia” del H. Senado de la Nación, a las 9
y 40 del miércoles 28 de marzo de 2007:
Sr. Presidente (Capitanich). –– Cumpliendo con el quórum reglamentario, y en virtud a la
convocatoria para hoy, damos inicio a la sesión ordinaria de la Comisión Bicameral de Trámite
Legislativo — Ley 26.122.
Vamos a tratar un extenso temario, dentro del cual se incluye la propuesta de
modificación del artículo 7º del Reglamento Interno de la Comisión, que por razones operativas
la dejaremos para el final de la reunión.
La segunda cuestión está vinculada con el tratamiento un expediente que ha ingresado a
la Comisión. Se trata del decreto 239 del 15 de marzo de 2007, cuyo ministerio de origen es el
de Defensa y por el cual se crea en el ámbito de la Secretaria de Transporte del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, la Administración Nacional de Aviación
Civil.
También tenemos un conjunto de decretos para dictamen, que son de índole laboral y
salarial originado en otros ministerios, como el Ministerio del Interior. También trataremos
decretos con la reforma de la Ley de Ministerios y con obras públicas de emergencias. Los
mismos están perfectamente clasificados en el orden del día.
Son en total veintitrés decretos cuyo tratamiento se propicia. El primero de ellos, el 239
del año 2007, cumple efectivamente los requisitos formales y sustanciales, y ha sido enviado por
la Jefatura de Gabinete de Ministros dentro del plazo previsto de diez días, tal como lo prescribe
el artículo 99, inciso 3), y en concomitancia con el artículo 100, incisos 12) y 13) de la
Constitución Nacional.
Nos parece importante remarcar que esta Comisión Bicameral, que analiza el dictado de
los decretos de necesidad y urgencia, lleva dictaminados 141 decretos. Por lo tanto, si sumamos
estos veintitrés decretos, tendríamos un total de 164. Cada Cámara una agenda de tratamiento de
estos decretos. En este sentido, en el día de hoy en el Senado hemos decidido tratar una serie de
órdenes del día que involucran 53 decretos de los ya considerados en esta comisión.
Dentro del cronograma de tratamiento en el que estamos trabajando creemos que será
posible finalizar para el mes de abril con todos los decretos en forma sistemática respecto a los
requisitos que establece el artículo 99 inciso 3) de la Constitución vinculados con los diez días,
como ha sucedido en todos los casos a partir de la creación y puesta en funcionamiento de esta
Comisión.
Con relación a decretos anteriores, hemos dictaminado sobre aquellos dictados en los
años 2006, 2005 y 2004 y estamos por finalizar con los dictámenes de los expedientes del año
2003.
Por lo tanto, estamos cumpliendo con los parámetros y la metodología adoptados en
plenario de esta Comisión vinculado al tratamiento de todos los decretos y tenemos un
cronograma de tratamiento, tal cual se ha manifestado en la organización de esta Comisión.
Respecto al tema en cuestión, que tiene que ver con el decreto 239, voy a hacer una breve
introducción. No sé si la senadora Perceval quiere hacer alguna consideración especifica del
tema.
En realidad, este tema se trata de la creación de la Administración Nacional de Aviación
Civil. Esto lo hemos discutido en oportunidad del plan de radarización. El Poder Ejecutivo
Nacional esta trabajando para organizar adecuadamente el sistema de transporte aerocomercial,
para lo cual hemos aprobado la modificación de la planilla anexa del presupuesto 2006 para
garantizar el financiamiento del plan de radarización con el objeto de garantizar la seguridad
aérea.
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A su vez, hemos aprobado en el Congreso la renegociación del contrato de concesión de
aeropuertos para garantizar inversiones y una optimización en el funcionamiento de pistas,
balizamientos y torres de control a efectos de aumentar el sistema de seguridad aeronáutica.
Al mismo tiempo, hemos trabajado no solamente sobre cuestiones asociadas con
radarización y transporte aerocomercial, sino también con la Policía de Seguridad Aeronáutica
con el objeto de potenciar y aumentar los parámetros de seguridad y ahora también en la
regulación de la aviación civil a fin de establecer los mecanismos de incentivo para la política
aerocomercial.
En el país tenemos un problema relacionado con el desdoblamiento de las funciones. Por
un lado, la fijación de la política aerocomercial por parte de la Secretaría de Transporte de la
Nación y, por el otro lado, el rol que cumple la Fuerza Aérea en el sistema de control de
aeronavegación. Este desdoblamiento del control genera dificultades en la optimización, en el
funcionamiento del sistema y en el cumplimiento acabado de los requisitos desde el punto de
vista de los organismos internacionales como la OACI.
En consecuencia, nos tenemos que regir por ley la 22.520 de Ministerios, y sus sucesivas
modificaciones, que implica la necesidad de establecer los parámetros de transferencia de la
función de un área a la otra y el reordenamiento de las facultades establecidas por la ley 17.285,
vinculada con el Código Aeronáutico.
Somos un país signatario del Convenio de Chicago del 7 de diciembre de 1944, ratificado
por la ley 13.891. A su vez, nos regimos en la política de aeronavegación por la ley 19.030.
Por lo tanto, este compendio de normas con la transferencia efectiva, la constitución de
la unidad y los parámetros para la transferencia determinan la necesidad del dictado de este
decreto.
Tiene la palabra la senadora Perceval que es miembro informante de esta iniciativa.
Sra. Perceval. –– El presidente ha sido preciso y detallista.
Hemos aprobado distintas iniciativas legislativas que tienen como objetivo un
ordenamiento administrativo, jurídico y legal para poner no sólo en armonía nuestra legislación
interna, sino también los compromisos internacionales que se han ido ratificando y aprobando
en la República Argentina, relacionados con los temas de defensa y su clara demarcación y
diferenciación con los temas de seguridad interior. Un ejemplo de ello es la reglamentación de
la Ley de Defensa durante el año pasado.
Creo que es importante lo que plantea el presidente, porque este decreto se enmarca en
leyes que hemos votado en este Congreso. Recuerden que creamos por ley el Ente Nacional de
Aviación Civil en la órbita de la Secretaría de Transporte como un ente autárquico.
¿Por qué se dio esto? La Aviación Civil en la República Argentina desde sus orígenes
había estado controlada por organismos civiles. Pero a partir del año 1968 el presidente Onganía
decide, a través de una disposición, traspasar el control, fiscalización y administración a la órbita
militar. Desde ese momento hasta la actualidad ha sido la Fuerza Aérea Argentina la encargada
de ejercer la habilitación, fiscalización y dirección técnica de los actos y actividades vinculados
con la aeronavegabilidad.
En estos días se está hablando mucho del Comando de Regiones Aéreas. Dicho comando,
desde entonces, ha sido el máximo responsable de este tipo de tareas y actividades y de la
seguridad de los vuelos. En el Comando de Regiones Aéreas no solamente se habilitan los pilotos
sino también las aeronaves. En la actualidad el Comando de Regiones Aéreas está integrado por
5.600 personas, de los cuales el 70 por ciento son militares.
Con el presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda fuimos trabajando en otros
temas, como por ejemplo el plan de radarización. También dimos lugar al debate parlamentario
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en los trabajos de comisión, con actividades especiales, de consultas y con el Ministerio de
Defensa, en relación al tema del servicio meteorológico.
Entonces, nos encontramos con un Comando Regiones Aéreas de 5.600 personas y el 70
por ciento militares. ¿Esto es bueno o malo? El problema es que no es lo que la Organización
Internacional de la Aviación Civil indica, recomienda, incluso hay cláusulas de exigencia. Así
como por ejemplo en los temas medioambientales nosotros planteamos presupuestos mínimos,
que votamos recientemente, y que estos son exigibles, también en el marco de la OACI hay
criterios de exigibilidad y otros de recomendación.
La OACI dice que un organismo militar no es compatible para administrar la aviación
civil, que estas funciones deben estar en la órbita civil: aviación civil en órbita civil. Con lo cual,
la recomendación es que hay que unificar el manejo ejecutivo, concentrando el control del Estado
nacional en materia aeronáutica en un organismo civil.
Realmente creo que en estos años, no solamente en este capítulo de la agenda de las
políticas públicas sino en otros temas —la miro a la diputada Conti, porque con ella hemos
trabajado en poner en línea nuestra legislación e instituciones con la Convención de los Derechos
del Niño y otras—. También en este caso, en el tema defensa, quedamos entre un pequeñísimo
número de países que son miembros de la OACI y que aún mantienen o mantenían el control de
la aviación civil en manos militares.
Este tema se plantea con claridad y es sin duda dificultoso. No solamente ustedes pueden
tomar una noticia en función de la cantidad de gente que yo les digo que trabaja en esto sino
también sabemos de la complejidad que tiene esta administración y estas acciones de control. No
puede hacerse sólo por una transferencia como acto inmediato, sino que tiene que ser una
actividad sostenida y gradual de traspaso de estas misiones y funciones, y esto es lo que vemos
en el decreto como creación de esta unidad ejecutora de transferencia. La complejidad del asunto
con la complejidad del organigrama —si quieren ustedes— de esta administración es la que hace
que se constituya un organismo para la transferencia mixto entre Planificación Federal y el
Ministerio de Defensa.
¿Dónde está la complejidad que yo digo “estructural”, más allá de lo que hablé de
recursos humanos? Cuando fue el momento de debatir policía de seguridad aeroportuaria y
aprobar esta ley nosotros hicimos un minucioso estudio. También en la Comisión de Seguridad
Interior se hizo un seminario sobre este tema.
Nosotros tenemos una infraestructura aeroportuaria nacional con 2500 pistas declaradas.
El énfasis lo pongo en “declaradas”, no en 2500. De estas 2500 pistas declaradas, 400 tienen
rango de aeropuerto o aeródromo. Nosotros tenemos que todas estas pistas, privatizadas o no,
todas estas pistas declaradas con rango de aeropuerto o aeródromo deben tener esta supervisión
y control por parte del organismo que nosotros estamos planteando ponerlo al día con las
exigibilidades y condiciones internacionales para los estados nación que soberanamente deciden
estar en este sistema internacional de control del tráfico aerocivil, todas estas aeroestaciones
estaban bajo el control del Comando de Regiones Aéreas.
Entonces, es imprescindible, así como se está haciendo en otros capítulos, hacer un
estudio técnico, cuasi censal les diría, no solamente sobre la cantidad de pistas sino también de
la situación. Hay un proceso de ordenamiento legal, administrativo, técnico y operativo
imprescindible. El resultado de este proceso de estudio —es lo que marcaba el presidente— es
el programa de transferencias de las misiones, funciones, y competencias de la Aviación Civil
a un solo organismo. Esto para nosotros también va a tener una tarea de responsabilidad
parlamentaria porque tendremos que continuar con nuestra acción de adecuación de la legislación
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en materia aeronáutica, en función de las decisiones que ha ido tomando el Ejecutivo de poner
al Estado en las funciones que a cada área le compete.
Así que yo con estas consideraciones, señor presidente, quería sólo enmarcar el tema,
porque ayer me preguntaban —antes de salir de la provincia de Mendoza— sobre algunos temas
que hacen, por ejemplo, al SINVICA, y yo decía que la buena noticia es que estamos avanzando
en un ordenamiento del sistema. Indudablemente, la enorme responsabilidad es que su
administración, vigilancia y control, funcione adecuada, eficaz y decentemente.
Sr. Presidente.— Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. Tonelli.— Coincido con usted, presidente, en el sentido de que en el decreto 239 están
cumplidos y satisfechos los requisitos formales que la Constitución requiere para este tipo de
normas. Es decir, el decreto ha sido dictado en acuerdo general de ministros y el jefe de Gabinete
lo ha enviado al Congreso dentro del plazo que la Constitución le impone para hacerlo.
Pero, en cambio, disiento respecto de que estén dadas las condiciones sustanciales para
que el presidente hubiera podido emitir este decreto. Antes de explicar por qué pienso esto,
reitero brevemente que, a mi juicio, el cometido de la Comisión no es analizar el mérito, la
conveniencia o la bondad de la solución que el decreto consagra, sino si están dadas las
circunstancias excepcionales a las que la Constitución se refiere en el artículo 99, inciso 3). Es
decir, señalo que el artículo 99, inciso 3) sólo autoriza al presidente a emitir decretos de
necesidad y urgencia para responder a problemas súbitos e inesperados que requieran urgente
solución y cuando sea imposible seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes. Y me
parece que en este caso no están dadas esas circunstancias, y eso surge de los propios
considerandos y de la parte resolutiva del decreto.
En primer lugar —como ha sido recordado—, entre los considerandos del decreto se
destaca que la centralización de la Administración de la Aviación Civil en la esfera de un
organismo militar, no es compatible con las recomendaciones formuladas por la Organización
Internacional de la Aviación Civil (OACI). Esto es cierto. Efectivamente, hay tres manuales de
la OACI que están citados en los considerandos del decreto que así lo recomiendan, pero sucede
que esos manuales son de los años 1988, 1995 y 2006, es decir, son manuales que tienen veinte,
doce y un año de vigencia, respectivamente. Por lo tanto, no hay tal necesidad súbita y tal
urgencia para resolver este tema. Es decir, hace muchos años que la OACI recomienda que el
control del espacio aéreo esté en manos de un organismo civil.
Pero además, de acuerdo con la forma en que se ha resuelto la cuestión, es evidente que
no había la urgencia que justifique la emisión de un decreto de necesidad y urgencia. Quien crea,
por ejemplo, que al día de hoy —trece días después del dictado del decreto— ha habido algún
cambio en el control del espacio aéreo se equivoca. No ha habido absolutamente ningún cambio,
ni lo va a haber en mucho tiempo, porque así surge del decreto, y paso a explicarlo.
El artículo 1º dice que se crea en el ámbito de la Secretaría de Transporte del Ministerio
de Planificación la Administración Nacional de Aviación Civil, y dispone que sea en el futuro
la Autoridad Aeronáutica Nacional y ejerza las funciones previstas en el Código Aeronáutico y
en la Ley 19030, de Política Aérea.
No se le transfiere, en lo inmediato y de manera efectiva ninguna competencia ni ninguna
atribución a esta nueva Autoridad Aeronáutica Nacional, porque el artículo 2º del decreto dispone
la creación de una Unidad Ejecutora de Transferencia que estará integrada por el secretario de
Transporte, dos funcionarios del Ministerio de Defensa y dos funcionarios de la Secretaría de
Transporte.
El artículo 3º dice que la Unidad Ejecutora de Transferencia tiene que preparar y elaborar
el correspondiente cronograma de ejecución para transferir las competencias, que ahora están en
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manos del Comando de Regiones Aéreas, a esta nueva Administración Nacional de Aviación
Civil. Ese cronograma, que va a elaborar esa unidad, tiene que ser elevado para la consideración
y aprobación del Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con el artículo 4° del decreto, se trata de
un programa bastante complejo y para nada sencillo, porque implica la revisión integral de la
legislación vigente aplicable a la aviación civil, la elaboración de la estructura de la
Administración Nacional de Aviación Civil —que todavía no existe–, la planificación de los
procesos y procedimientos correspondientes a la transferencia de competencias, la contratación
de servicios, el estudio de todos aquellos aspectos inherentes al cumplimiento de las tareas,
etcétera.
Tan es así y tan es cierto que la transferencia de funciones se va a concretar mucho más
adelante, en el futuro, porque no se ha concretado ahora y es imposible que ocurra, que el artículo
6º del decreto dice que los entes y organismos citados en el decreto, es decir, el Comando de
Regiones Aéreas, la nueva autoridad, etcétera, mantendrán las responsabilidades, competencias
y funciones asignadas por el marco legal vigente hasta la efectiva transferencia de las mismas al
organismo que se crea por el artículo 1º del presente decreto, conforme lo determine el Poder
Ejecutivo nacional en el Programa General de Transferencia a la ANAC. Ese es el programa que
tiene que presentar al Poder Ejecutivo la Unidad Ejecutora de Transferencia. De modo que es
evidente, y surge de la lectura del decreto, que va a pasar muchísimo tiempo antes de que,
efectivamente, se concrete la transferencia de funciones a la nueva autoridad.
Me atrevo a decir que habrá decenas de sesiones ordinarias, sesiones de tabla de las
cámaras antes de que esta transferencia se concrete. Por lo tanto, me parece que esta es la mejor
prueba y la mejor evidencia de que no había tal necesidad y tal urgencia para resolver el tema
desde el punto de vista de un decreto de necesidad y urgencia lo que, en rigor de verdad, debería
haber sido resuelto mediante una ley.
En consecuencia, mi recomendación es que la comisión dictamine en contra de la validez
de este decreto de necesidad y urgencia.
Para concluir me anticipo a una aclaración que tal vez me pida la diputada Conti. Como
tantas veces lo ha hecho, me anticipo. Yo estoy de acuerdo con la decisión. Si esa decisión
hubiese ingresado a la Cámara mediante un proyecto de ley la hubiera respaldado absolutamente
a conciencia y gustoso de hacerlo. Pero insisto en que esto debió haber sido resuelto mediante un
proyecto de ley y no mediante un decreto de necesidad y urgencia porque no hay tal urgencia en
resolver la cuestión. En todo caso la urgencia, sumada a los mecanismos de transferencia que
todo el proceso requiere, hace que hubiera sido exactamente lo mismo crearlo por un decreto de
necesidad y urgencia o por un proyecto de ley porque va a pasar mucho tiempo, posiblemente
meses, antes de que esto efectivamente tenga vigencia.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el senador Naidenoff.
Sr. Petcoff Naidenoff. — En el mismo sentido que el diputado preopinante, en primer lugar
señalo que se han cumplido en este decreto los requisitos formales establecidos por la
Constitución para su emisión. Es decir, cuenta con la mayoría del cuerpo ministerial, fue
refrendado por el jefe de Gabinete de Ministros, fue elevado para su consideración y tratamiento
en tiempo y forma y la propia comisión verificó la publicación de este decreto en el Boletín
Oficial.
Desde el punto de vista sustancial, lógicamente, y en el marco estricto de competencias
y atribuciones que se cuentan desde esta propia comisión bicameral, no podemos dejar de perder
de vista que lo nuestro apunta, justamente a eso, al análisis si se da cumplimiento o no a los
recaudos formales y sustanciales que establece la legislación vigente.
En el marco de la Constitución Nacional, según lo que prevé en artículo 99, inciso 3),
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somos conscientes de que se sienta un principio general y una excepción. El principio general
se da con la prohibición al Poder Ejecutivo de emitir disposiciones de carácter legislativo bajo
pena de nulidad absoluta e insanable, y en la propia situación de excepcionalidad que habilita al
dictado de este DNU bajo los criterios de necesidad y urgencia y de circunstancias excepcionales.
Desde ese punto de vista, lógico resulta concluir que no se ha dado ninguna circunstancia
excepcional que habilite el dictado de este decreto de necesidad y urgencia por parte del Poder
Ejecutivo nacional.
En esto quiero ser claro porque este Congreso se encontraba en funciones, y por
encontrarse en funciones, es el ámbito natural para discutir una normativa de estas características.
El propio Congreso y el Poder Ejecutivo el 1º de febrero de este año, por decreto Nº 51, convocó
a sesiones extraordinarias. El Congreso prácticamente en una sesión récord y por unanimidad
avanzó en un proceso de reforma de la legislación provisional.
Me parece que en función de las particularidades de este decreto y de lo que está en
discusión, no se puede dejar pasar por alto que, en nuestro país, todos somos conscientes de que
el sistema de transporte aerocomercial se encuentra absolutamente colapsado. El marco de este
proceso de colapso, prácticamente, parece que se advirtió desde el Poder Ejecutivo a partir de esta
crisis generada por la denuncia de pilotos y controladores por el no funcionamiento del radar de
Ezeiza. Creo que esta es la última gota que colmó el vaso. La precarización del servicio, la
incertidumbre y la indefensión de los usuarios están a la vista, desde hace un tiempo.
Lógicamente, el Estado debe jugar un rol protagónico en la búsqueda de un equilibrio para contar
con una reglamentación adecuada, como así también para ser duros y contundentes en las
sanciones. Fundamentalmente, este decreto avanza en cuestiones muy amplias que creo que el
ámbito adecuado para su discusión, y así lo establece la Constitución, es el Congreso de la
Nación.
En primer lugar, hablamos de una transferencia de competencias que tienen que ver con
materias que están regladas concretamente, por una norma, la Ley 17258. Prácticamente, se
otorgan facultades para avanzar en una adecuación de la legislación vigente, como el Código
Aeronáutico que contiene diferentes capítulos y consta de 236 artículos. El Título II tiene que ver
con la circulación aérea; el Título IV, con aeronaves, la investigación de accidentes, las faltas y
delitos.
Me parece que dejar sujeto al Poder Ejecutivo nacional o a este nuevo organismo que se
crea, la Administración Nacional de Aviación Civil —en el ámbito de la Secretaría de Transporte
del Ministerio de Planificación Federal—, es un otorgamiento de facultades absolutamente
exageradas. El Congreso es el ámbito natural para fijar las políticas públicas, para discutir, para
debatir, como así se ha hecho. Lo ha señalado la senadora Perceval cuando el Congreso de la
Nación discutió cuáles eran las políticas y las normas para establecer el marco de la seguridad
aeroportuaria en nuestro país. El Congreso de la Nación, en un minucioso debate y estudio con
los aportes y las ideas de los diferentes bloques, sancionó la Ley 26102 de Seguridad
Aeroportuaria, que estableció bases jurídicas, orgánicas y funcionales de la Policía de Seguridad
Aeroportuaria. La propia ley, en el artículo 17, dispuso que la Policía de Seguridad Aeroportuaria
será la autoridad de aplicación del Convenio de Chicago, de 1944, Ley 13891.
Considero que el Estado debe actuar en consonancia con los distintos organismos que
tienen que ver con el transporte aéreo y estas discusiones se tienen que desarrollar en el Congreso
de la Nación.
Por eso, sin entrar en los pormenores de las cuestiones de oportunidad, mérito o
conveniencia, no quería pasar por alto estas cuestiones porque el fondo del asunto está vinculado
con la denuncia respecto del no funcionamiento de radares, con la seguridad física de las personas
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y con otras denuncias que prácticamente fueron desestimadas por el propio Ministerio de
Defensa, cuando nos encontramos con medidas cautelares fueron interpuestas por pilotos,
controladores y personal vinculado con el transporte aerocomercial porque estaba en juego la
seguridad física de las personas.
Por eso, señor presidente, y por las razones formales y sustanciales precedentemente
apuntadas, desde la Unión Cívica Radical acompañamos un dictamen en minoría por el rechazo
de este decreto de necesidad y urgencia.
Sr. Presidente. –– Tiene la palabra el diputado Landau
Sr. diputado Landau. –– No voy a abundar en las distintas argumentaciones a partir de la
investigación del tema, ya que han sido aportadas tanto por usted como por la senadora Perceval
en lo que respecta a la complejidad de la transferencia del Comando de Regiones Aéreas y lo que
esto implica. Pero sí quiero puntualizar algunos aspectos que me parecen significativos.
En primer lugar, creo que ha ocurrido una circunstancia súbita e inesperada. Si bien es
cierto que este problema existía en la Argentina ––estaba recordando el accidente de Lapa
sucedido en el año 1999, o sea, hace ocho años que venimos dando vueltas con esta historia––
lo cierto es que la salida de funciones del radar de Ezeiza generó una conmoción en el transporte
aéreo nacional de gran envergadura.
Cualquiera de los que nos ha tocado vivir durante este tiempo los avatares del transporte
aéreo sabemos la situación de emergencia que existe en el tráfico aéreo. Y efectivamente, la
circunstancia del hecho súbito e inesperado se ha producido, y es la salida de funciones del radar
de Ezeiza y la entrada en emergencia de todo el sistema de aviación civil.
Por otro lado, creo que era indispensable que el Poder Ejecutivo tomara la determinación
de sacar de la órbita militar el sistema de aviación civil, no sólo porque esta situación confrontaba
con el tratado de creación de la OACI, ––al cual estamos adheridos–– sino porque además había
demostrado una absoluta ineficiencia del sistema, toda vez que el resultado es el que nos toca
vivir actualmente.
Por lo tanto, se requería la reacción inmediata del Poder Ejecutivo para que tomara la
decisión que tomó y dictara el decreto que dictó, más allá de la cuestión vinculada con los
trámites formales que efectivamente este decreto observa.
En consecuencia, creo que están contempladas las condiciones de excepcionalidad que
requiere la Constitución en el artículo 99, inciso 3). Considero que esta situación amerita el
dictado de este decreto de necesidad y urgencia. En este sentido, mi pronunciamiento y el de mi
bloque es a favor de la aprobación de dicho decreto por las razones que aquí abundo y no quiero
repetir porque han sido expresadas.
Francamente, creo que resulta imprescindible la toma de esta decisión y el traspaso
inmediato de esas actividades a un nuevo ente En atención a las complejidades del tema era
indispensable haberlo iniciado de inmediato. Por lo tanto, mi pronunciamiento y el de mi bloque
va en esta dirección.
Sr. Presidente. –– Tiene la palabra la senadora Perceval.
Sra. Perceval. –– Siempre aprendo de la comprensión e interpretación del derecho cuando
escucho al diputado Tonelli. Yo voy a aportarle algunas cuestiones desde la epistemología.
Respecto de lo que se planteaba desde su argumentación sobre el tema de la urgencia o
no –él decía no, nosotros sí—, me parece que es paradójico que cuando se quiebra la inercia del
Estado, que llegaba siempre tarde donde nunca pasa nada –una canción de nuestra generación—,
cuando se empieza a hacer un programa, una política pública de defensa y de seguridad interior,
con leyes sancionadas retóricamente porque no habían sido reglamentadas y otras que estaban
pendientes porque no habían tenido discusión ni tratamiento ni resolución en el Parlamento,
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cuando se empieza a hacer un ordenamiento de estos sistemas, como es el caso de la
aeronavegación, surge la sorpresa y se dice que es una barbaridad, que no se haya hecho nada.
Usted recordará, señor presidente, que desde inicios del año 2004, hemos venido
trabajando conjuntamente con el Poder Ejecutivo en un tema sensible y prioritario como es el de
la radarización. Este tema no era una novedad para las gestiones anteriores, simplemente
constituyó una no política, por desintereses, por indiferencia, por irresponsabilidad o por otros
motivos.
En este punto, señor diputado, usted decía que esta unidad ejecutora se iba a demorar.
Uno de los reclamos de las ciudadanía, que tal vez no con la precisión terminológica pero si con
la precisión del hastío y el hartazgo, era que no teníamos un Estado que nos expresara y
representara; y cuando se hablaba del Estado ausente, también se hablaba de un Estado que no
sabía qué era lo que pasaba ni qué era lo que debía hacer en función de los intereses de la
ciudadanía porque era un Estado bobo.
En consecuencia, planteamos la necesidad de reconstruir el Estado de manera que fuera
un Estado inteligente. Un Estado inteligente es expresión de esta unidad ejecutora.
Tal como decía mi querido amigo el senador Naidenoff, desde el 2 de marzo esto aparece
como título catástrofe y no necesitan los medios titular así. El mismo presidente de la Nación
desde que asumió ha empezado a trabajar en el ordenamiento de este sistema, en el mejoramiento
de los equipamientos, así como también en revisar en los presupuestos asignados y en la
transparencia de los recursos que se destinan para estos asuntos.
El mismo presidente de la Nación el 18 de marzo dio cuenta con una frase contundente y clara
que la estructura aérea de la Argentina estaba quebrada. Se está hablando que desde la
presidencia de Onganía nos parecía fenómeno estar a contrapelo de lo que las normas
internacionales indicaban, o que durante los procesos de integración del Mercosur nos parecía
bien la asimetría de que nuestro país no tuviera nada radarizado frente a países vecinos que
tenían casi la totalidad de su espacio aéreo controlado por radares.
Claro que es urgente, porque desde que asumió esta gestión es urgente llevar eficacia, una
administración genuina, transparencia y resultados en estos temas de la agenda pública.
Claro que es urgente; es muy urgente. Porque la gradualidad de esta unidad ejecutara tiene
que ver… ¿Por qué actuaríamos sin saber cómo está la cosa? Yo quise poner sólo dos ejemplos:
la cantidad de pistas, y sobre esta cantidad total, ¿cuántas están realmente controladas, en su
momento por el Comando Regiones Aéreas? Y queda la pregunta, ¿son sólo estas? ¿Están los
equipamientos adecuados para un control efectivo, no sólo porque nos lo exijan organismos
internacionales, sino porque nosotros nos merecemos hacer un control eficaz? Los mismos
pilotos, que usted decía senador Naidenoff, de Austral dicen que hay falta de información. ¿Qué
es lo que va a hacer la Unidad Ejecutora? Construir esta información, que no sólo falta por
descuidos sino también por intereses.
Entonces, creo que realmente, si me dijeran que este decreto viene descolgado de la
realidad y desarticulado con otros temas que hemos tratado en el Parlamento, que hacen al marco
de una política integral, que se vuelve una política activa y no la política de la desidia y la inercia,
yo les diría que puede ser una cosa extravagante y desarticulada, pero es urgente. Desde el 2003
que se consideró urgente, cuando antes se consideraba innecesario o indiferente esta temática. Sin
duda, una unidad ejecutora no es perder el tiempo ni reproducir lo que el Estado vino haciendo
durante más de una década, que creaba unidas ejecutoras que se traducían en la patria consultora
y en endeudamiento ante organismos de financiamiento internacional, sino que es una unidad
ejecutora de articulación interministerial para poner blanco sobre negro y para tener la
información clave, genuina y completa que nos permita hacer un política pública, sustantiva y
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coherente y no gestos espasmódicos que lo único que hacen es no darle al Estado integralidad en
sus políticas y no cumplir con la obligación de proteger y darle seguridad a la población.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. Tonelli. — Quiero contestar brevemente algunas de las cosas que ha dicho la senadora.
En primer lugar, yo no he dicho que la Unidad Ejecutora de Transferencia signifique una
pérdida de tiempo. Lo que he dicho es que todo el proceso de transferencia, de acuerdo con lo que
surge del propio decreto, va a llevar mucho tiempo. Va a llevar, seguramente, muchos meses. Y
esta es una de las razones por las cuales, desde mi punto de vista, no hay urgencia para que esta
medida sea adoptada mediante un decreto de necesidad y urgencia, que no tiene un efecto
inmediato sino que tiene un efecto muy retardado en el tiempo. De manera que me parece que
hubiera sido más adecuado que el tema gurts resuelto mediante una ley del Congreso.
En segundo lugar, vuelvo a insistir con algo que ya he dicho aquí en esta Comisión, en
el sentido de que cuando yo a veces —como en este caso— objeto la forma en la que ha sido
tomada una decisión, lo hago con el convencimiento y sobre la base de que nuestra Constitución
ha establecido un sistema de división de poderes —con tres poderes—, a los que les ha designado
competencias, misiones y funciones específicas. Además ha tenido mucho cuidado de prever que
ninguno de los poderes influya o se inmiscuya en la esfera de los otros.
Por lo tanto, cuando yo defiendo o reclamo la intervención del Congreso para sancionar
normas de estas características o tomar decisiones de este tipo, lo hago fundándome
exclusivamente en la defensa del sistema de división de poderes que ha establecido la
Constitución. Creo que lo peor que nos puede pasar es salirnos de ese sistema de división de
poderes. Y me atrevo a dar un ejemplo de la actualidad. El sábado pasado en un acto en la
provincia de Córdoba el presidente ha reclamado celeridad a la Cámara de Casación para que se
concluyan juicios que allí tramitan contra militares que actuaron durante el proceso y que
cometieron delitos de represión ilegal. Está bien que la Cámara de Casación, al final del juicio,
los sancione si es que los encuentra culpables, pero estaría mal que la sanción la disponga el
propio presidente o la disponga el Congreso, porque eso violaría la división de poderes. Y aun
en el caso de que la decisión sea correcta en sí misma, sea sustancialmente buena, adecuada o
elogiable, si ha sido adoptada en violación al sistema de la división de los poderes, no debe ser
mantenida, porque creo que en definitiva los que nos salva o debería salvarnos a los argentinos
de caer en la tiranía, en el despotismo o el desconocimiento de los derechos de todos los
habitantes de la República, es precisamente el respeto a la división de poderes y a las normas de
la Constitución.
De modo que, insisto —lo dije en la primera intervención y lo reitero ahora—, la decisión
del Poder Ejecutivo es correcta, respaldo el sentido de la decisión, pero hubiera deseado que fuera
adoptada por el Congreso como correspondía. No encuentro que exista en el caso las razones de
urgencia, un impedimento para que el Congreso sancione la norma tal como lo dispone la
Constitución.
Ese es el sentido de mi dictamen. No es oponerme a la decisión, no es poner palos en la
rueda sino defender el sistema que la Constitución nos ha asignado.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el diputado Ferri.
Sr. Ferri. — Sí, para no ser sobreabundante y redundante en algunas cuestiones, nuestro bloque
va a acompañar el dictamen del diputado Tonelli.
Simplemente destaco que esto no soluciona un problema que todos entendemos grave.
No lo soluciona, por lo menos, en lo inmediato. Seguramente, senadora, el viernes o el día que
desee volver a su provincia lo tenga que hacer, por lo menos de acá a dos meses se va a encontrar
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con que el peligro sigue siendo el mismo y no por el dictado de este decreto vamos a solucionar
algo, por lo menos en lo inmediato.
Sí entiendo que el fondo de la cuestión amerita una ley, que seguramente está en alguna
comisión de las dos cámaras dando vueltas. Rápidamente podríamos ponernos de acuerdo para
sancionarla. Yo he trabajado sobre el particular, cuando me ha tocado participar de la Comisión
de Defensa.
Sin mucho más para decir, insisto que voy a acompañar al diputado Tonelli.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el diputado Cigogna.
Sr. Cigogna. — Un breve comentario, presidente, con respecto a lo que dijo el diputado Tonelli.
En el artículo 5° del decreto se alude al tema nodal de la urgencia: “Darse por iniciado
el proceso de transferencia”. Obviamente, es un proceso que va a ser relativamente largo, espero
que sea lo menos largo posible, que requiere merituar todos los aspectos, etcétera. Pero se ha
iniciado el proceso de transferencia.
Por otro lado, en cuanto al tema de la necesidad y urgencia que justifica estos decretos,
entre otras cosas, además de la objetividad de la necesidad —como bien decía la senadora
Perceval—, hace tiempo que este gobierno inició el punto de inflexión, por ejemplo, con el
proceso de radarización, con la toma de decisiones para que fuera el INVAP quien nos proveyera,
etcétera.
Además, el tema de la necesidad y urgencia tiene que ver con el reclamo social. La
sociedad argentina necesitaba una inmediata respuesta de que no se está mirando para otro lado.
Por supuesto que nosotros —el oficialismo— somos absolutamente respetuosos de la división
de los poderes y de la República. Creemos que con esto se confirman las instituciones de la
República y no al revés.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el senador Fernández.
Sr. Fernández. — El decreto está en línea con las recomendaciones del Convenio de Chicago,
de 1944. Independientemente de que hace muchos años que está vigente, nosotros estamos
facilitando y mejorando la navegación a partir de una circunstancia que no es declamativa. Está
en juego la seguridad de los ciudadanos y se puso en crisis a raíz de un hecho lamentable.
Además, hay una serie concatenada de hechos que ameritan a que el Estado nacional actúe y en
forma urgente.
El funcionamiento de las cámaras lo respeto. Yo fui presidente de la Comisión de
Transporte de la Cámara de Diputados, y es cierto que nosotros trabajamos. Pero no hay ninguna
duda de que nuestros tiempos son distintos a los de la ciudadanía. Por ejemplo, para el tema de
la seguridad vial se está creando, con mucha inteligencia, una comisión bicameral para que en
180 días —espero que de la síntesis parlamentaria se achique el plazo—, veamos cómo nosotros
en forma conjunta con la Secretaría de Transporte, con la seguridad y con el resto resolvamos una
cuestión que está siendo demandada por la ciudadanía.
La seguridad del aerotransporte es un problema de la ciudadanía en su conjunto. Hoy la
ciudadanía clama por una decisión urgente. Este decreto pone en marcha la reestructuración que
no se puso en marcha nunca. El Congreso tendrá que ir adecuando reglamentaciones y
modificando leyes para estar en sintonía con la demanda de la sociedad.
Respecto de la Justicia voy a hacer un comentario porque efectivamente se trajo como
ejemplo. La Justicia no es una isla. La sociedad clama y el presidente es vocero de un reclamo
ciudadano. En definitiva, lo que está haciendo en eso es una opinión personal. Después el resto
de los poderes tendrá que actuar articuladamente respetando absolutamente todo, pero sin generar
islas.
Me parece puntual que el Estado nacional, independientemente de los tiempos
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parlamentarios y de la colaboración que tiene que tener del Parlamento, ponga en marcha esta
unidad de reestructuración que se inicia ahora con la puesta en marcha de este decreto. Nosotros
tendremos que colaborar en todo lo que sea necesario. Pero, repito, no es que la seguridad
cambie de hoy para mañana, lo que cambia es el statu quo.
Señores, se está trabajando para modificar una situación que no da más. En realidad, da
asco ver cómo hay cinco versiones para un mismo hecho que en realidad es indefendible para
ustedes, para mí, para el representante de la Fuerza Aérea y en su momento hasta para la ministra
de Defensa.
Me parece que la ciudadanía tiene un mensaje. El poder político, sin hacer diferencia si
es el presidente, sino que somos todos nosotros, pone cartas en el asunto. Ojalá tengamos la
inteligencia para que este instrumento que ponemos en marcha tenga los resultados que todo el
mundo desea, es decir, que dejemos de volar en tinieblas, de transitar en un lugar en donde hay
cinco versiones y una sola realidad. En realidad, el sistema de aerotransporte está en crisis y esto
para nosotros es una herramienta que no sólo pone en debate esta situación, sino que pone
primera, arrancamos, y espero que tengamos la inteligencia para resolverlo.
Sr. Presidente. — Para dar un cierre final a este tema, remarco que la opción que ejerce el Poder
Ejecutivo, desde el punto de vista del dictado de un decreto de necesidad y urgencia, tiene que
ver con la adaptación de una serie de leyes, como la Ley 17285 que se refiere el Código
Aeronáutico. La mención concreta que se hace en los considerandos del decreto que estamos
aprobando, el número 239/07, se refiere a la adaptación de la reforma del Código Aeronáutico
a leyes y a resoluciones que reglamenten su ejercicio y que permitan una armonización desde el
punto de vista jurídico. Del mismo modo sucede respecto de la facultad de administración que
tiene el Poder Ejecutivo, en cuanto al diseño de las políticas aéreas vinculada a la Ley 19030, o
respecto de las funciones que se transfieren en el marco de la Ley 22520, Ley de Ministerios; y
obviamente en el marco del cumplimiento de la Ley 13891 del Tratado de Chicago y las
recomendaciones de la OACI.
Es importante remarcar que el problema surge por un incremento extraordinario del
número de pasajeros. Estos problemas tienden a agudizarse sustancialmente cuando hay un
problema de insuficiencia en la oferta y hay un incremento sustancial de la demanda. En el 2006
llegamos a tener 17 millones de pasajeros cuando teníamos una proyección originaria de 27
millones de pasajeros. Se presenta un problema de restricción de oferta. Primero, restricción de
oferta en materia de infraestructura, las pistas, el ensanchamiento de pistas, la inversión para el
alargamiento y ensanchamiento de pistas, contar con torres de control más sofisticadas; contar
con una infraestructura aeroportuaria es un problema clave.
El tema del plan de radarización es clave, pero el plan de radarización no está en discusión
en Argentina desde este año o del año pasado sino que está discutiendo desde hace quince años
por un problema de tecnología disponible, financiamiento y la multiplicidad de intereses que
funcionan. Hay que entender que este es un problema extremadamente complejo donde se
involucran distintos estamentos internos dentro de la administración nacional y la puja de
intereses nacionales e internacionales tiende a generar un complejo factor de resolución. Por eso
se necesita tomar una decisión desde el punto de vista político que genere ejercicio efectivo de
autoridad que permita regular adecuadamente el procedimiento.
El tema del pasaje a la aviación civil no es una recomendación actual de OACI, es una
recomendación permanente, y no es una decisión que haya sido madurada ahora por el Poder
Ejecutivo, sino que está en ciernes desde hace bastante tiempo. Estos problemas los conozco
perfectamente. Yo he sido jefe de Gabinete de Ministros en el año 2002. Recorría las torres de
control, los sistemas de control aéreo, el funcionamiento del Comando de Regiones Aéreas
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porque la República Argentina estaba en un proceso de descategorización de sus aeropuertos. Eso
tiene un impacto extraordinario.
Cuando nosotros analizamos, por ejemplo, fallos de la Corte Suprema de Justicia, el fallo
Peralta, decreto Nº 36/90, considerando 24: grave riesgo social.
¿Ustedes no creen que definitivamente esto implica un grave riesgo social? Ponemos en
riesgo la vida de los ciudadanos. Es cierto que el traspaso no origina en forma inmediata la
solución, pero el proceso de traspaso y la regulación adecuada en materia de aviación civil
inexorablemente genera por un lado la elusión de los factores brifrontes. No pude funcionar una
Fuerza Aérea por un lado y la autoridad civil por otro. La autoridad civil regula tarifas, regula
la audiencia pública para el otorgamiento de rutas, pero no regula otros aspectos básicos del
funcionamiento del sistema.
Si uno pregunta a todas las compañías aéreas por qué no hay más oferta de vuelos en
Argentina van a responder, primero, porque hay tarifas mínimas y máximas, con lo cual se
necesita una reformulación de la política tarifaria. Segundo, porque desde el punto de vista fiscal
toman el crédito fiscal del impuesto al valor agregado al 21 por ciento y facturan el 10,5 por
ciento de los pasaje y acumulan; el saldo obtenido correspondiente no lo pueden descargar y eso
implica un incremento del costo de insumo. Tercero, el combustible ha aumentado, dependiendo
de la tecnología de los aviones, del 38 al 52 por ciento desde el punto de vista de la incidencia
de los costos explotación y eso hace inviable y no rentable la explotación. En cuarto lugar, la
reforma necesaria del Código Aeronáutico, que está vigente desde hace mucho tiempo; es la Ley
17285. Por lo tanto, requiere una modernización, una actualización. Por último, la incidencia del
impuesto a los ingresos brutos para las empresas aéreas internacionales que desembarcan en
Ezeiza.
Lo que quiero señalar es que es un problema extremadamente complejo que requiere una
multiplicidad de caminos y soluciones. Por eso, si uno analiza los considerandos de la Corte en
los principales fallos: grave riesgo social, existe; situación excepcional que gravite en el orden
económico y social, efectivamente es una causal. Tercero, que los medios arbitrados para resolver
el problema sean congruentes con los fines que se persiguen. Por supuesto, un proceso de
transferencia de estas características, con la precisión correspondiente, cumple con las pautas que
la misma Corte plantea. Cuarto, el Congreso no adopta decisiones distintas a este tema porque
estamos de acuerdo con el fondo.
La dinámica excepcional de la administración está puesta en una frase de Gregorio
Badeni, del año 2006, cuando se produjo la reglamentación de la comisión bicameral. Gregorio
Badén dice que las funcione del órgano ejecutivo han aumentado en los sistemas democráticos
constitucionales como consecuencia de la ampliación de la actividad estatal.
Si bien esa tendencia se refleja en todos los órganos gubernamentales, su proyección
resulta mucho más significativa en el Poder Ejecutivo, debido a que su función no se limita a la
simple ejecución de las leyes sino que se extiende en forma global a la gestión y administración
de los asuntos públicos y a la determinación del plan de gobierno.
Entonces, la esfera de administración se ve compelida a tomar decisiones de políticas
públicas que ameritan circunstancias excepcionales y que indudablemente no implican demérito
del ejercicio pleno de la división de poderes, sino por el contrario, significa adaptar las
circunstancias excepcionales a la dinámica de la administración con el objeto de resolver un
problema que origina consecuencias de orden económico y social vinculadas con la seguridad y
el funcionamiento del sistema económico y social del país.
Vamos a someter a consideración el dictamen en mayoría y proponemos que el resto de
los decretos preexistentes analizados en bloque también se sometan a consideración y al dictamen
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de cada uno de los miembros de esta comisión, en virtud de que se han debatido en la reunión de
asesores y, obviamente, están los dictámenes debidamente fundados.
Por último, propondría tratar el punto relacionado con la reforma del artículo 7º del
Reglamento Interno.
Tiene la palabra el diputado Tonelli.
Sr. Tonelli. –– Lo observé en la reunión pasada y hoy me parece que se da la misma situación.
Si no cuento mal, el dictamen mayoría cuenta con siete votos en estos momentos…
Sr. Presidente.— Salvo que lo convenzamos a usted.
Sr. Tonelli.— Eso lo veo difícil. (Risas.)
De acuerdo con la redacción actual tanto de la Ley 26.122 como del Reglamento, me da
la impresión de que el dictamen de mayoría requiere ineludiblemente la firma de la mayoría de
los miembros que componen la Comisión, es decir, de nueve integrantes, lo cual no me parece
razonable. Si es razonable, como pasa en todos los cuerpos colegiados, que la comisión sesione
con un quórum de la mitad más uno de sus integrantes, la consecuencia de ello debiera ser que
el dictamen de mayoría sea el que cuente con la mayoría de los miembros presentes en la
comisión.
Esto no está claro en el actual Reglamento ni en la ley. Creo que si no se modifica el
artículo 7º en el sentido que yo he propuesto, va a quedar siempre la duda. Fíjese que el artículo
7º dice: “Se considerará que una decisión ha sido adoptada por mayoría cuando la misma haya
resultado suscripta para la mitad más uno de los miembros, conforme lo dispuesto por el artículo
8º de la Ley 26.122”. El artículo 8º se refiere a la mayoría absoluta de sus miembros.
Sí no aclaramos en el Reglamento que se trata de los miembros presentes, corremos el
riesgo de que se interprete razonablemente que el dictamen de mayoría requiere la firma de nueve
miembros. No me parece que sea razonable ni práctico para el trabajo de la comisión.
Por ese motivo he propuesto que al artículo 7º se le agregue que el dictamen de mayoría
es el que resulta suscripto por la mitad más uno de los miembros presentes. Creo que con el
agregado del término “presentes” se solucionara el tema y no corremos el riesgo de que el
dictamen de mayoría pueda ser objetado por no contar con el número de firmas necesarias.
Sr. Presidente. –– Antes de darle la palabra al diputado Cigogna, le voy a dar la palabra al
diputado Landau, que ha tenido siempre la virtud de interpretar el quórum en los congresos
Peronistas, cuestión extremadamente complejas, si las hay, en la vida institucional de esta
República. (Risas.)
Sr. Landau. –– ¡Qué presentación, senador!... (Risas.)
Yo advierto que el funcionamiento de esta Comisión, en los términos en que está
acordado el Reglamento que aprobamos en noviembre pasado, ha permitido un funcionamiento
absolutamente adecuado y nos ha permitido desarrollar nuestra actividad sin ningún tipo de
sobresaltos. Al contrario —justamente lo comentábamos con el diputado Tonelli—, es una de
las comisiones donde puede desarrollarse con mayor libertad el pensamiento y la investigación
de los distintos temas y, precisamente, donde pueden formularse las voluntades comunes de la
manera libre.
Creo que la estructura que tiene actualmente este reglamento y el funcionamiento de la
Comisión permite los resultados que estamos analizando actualmente. Me parece que la
redacción de los artículos del reglamento permite un funcionamiento preciso.
La redacción de los artículos 6° y 8º respecto de la conformación de las mayorías es lo
suficientemente clara. En el artículo 8º se establece que cuando hubiera dos dictámenes con el
mismo número de voluntades expresada, el que lleve la firma del presidente es el que se
considera dictamen de mayoría. Creo que es lo suficientemente claro para permitir un buen
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funcionamiento. Es lo que hemos acordado oportunamente todos. Este reglamento debe ser
respetado tal como fue conbebido.
Acordamos participar con determinadas reglas en noviembre del año pasado y esas reglas
nos han permitido un normal funcionamiento de la Comisión. En consecuencia, me pronuncio
en el sentido de seguir manteniendo este reglamento. En consecuencia, no considero pertinente
la modificación propuesta.
Sr. Presidente. –– Tiene la palabra el diputado Cigogna.
Sr. Cigogna. –– Obviamente coincido con el diputado Landau. Es práctica inveterada de este
Congreso que se sea riguroso con la exigencia del quórum. Una vez conseguido el quórum, luego
se toman las firmas sin importar si los diputados o senadores hayan estado presentes o no en la
reunión.
De prosperar la propuesta del diputado Tonelli ––descuento que no es su intencionalidad–
– podría llevarnos a una situación de violentar el régimen de mayorías. Un quórum determinado
con una mayoría circunstancial de presentes podría hacer parecer como que el de dictamen de la
mayoría es en realidad el de la minoría.
Por lo tanto, creo que hay que mantener el régimen vigente.
Sr. Presidente. –– Tiene la palabra el senador Fernández.
Sr. Fernández. –– Indudablemente la interpretación que hace el diputado Landau respecto del
último párrafo del artículo 7º es lapidaria para cualquier construcción contraria. El último párrafo
del artículo 7º despeja todo tipo de dudas respecto de la interpretación que debemos tener acerca
del Reglamento sobre mayorías y minorías porque contempla un ejemplo y este lo resuelve.
Por lo cual, coincido con las expresiones de los diputados Landau y Cigogna.
Sr. Presidente. –– Para finalizar este debate, es opinión de la mayoría no producir ningún tipo
de modificación en el reglamento, diputado Tonelli. Pero entendemos claramente la observación
que usted ha formulado desde el punto de vista de la certidumbre y la certeza jurídica de los actos
de esta Comisión Bicameral en virtud del tratamiento de los temas que tienen a su cargo.
Nosotros consideramos que es importante lo siguiente: primero, se inicia la sesión de la
Comisión con el quórum estricto y reglamentario de la mayoría absoluta de sus miembros. Al ser
dieciséis miembros, el quórum se constituye con nueve miembros presentes, independientemente,
del transcurso de los minutos correspondientes. Nosotros, por ejemplo, el reglamento del Senado
dice que transcurridos treinta minutos podemos habilitar al tratamiento la sesión con cinco de sus
miembros; y la mayoría exigida para los reglamentos de la comisión es tener sobre quince
miembros, ocho firmas; de los cuales, puede haber cinco de mayoría y tres de minoría.
En el caso concreto de esta comisión, nada obsta a que, con el quórum reglamentario
establecido de los nueve miembros, se habilite la firma de los correspondientes dictámenes a
legisladores que no hayan estado presentes en la reunión, pero que brinden su consentimiento al
dictamen pertinente. En ese contexto, nosotros bregamos para que se cumpla estrictamente el
quórum reglamentario para la habilitación y la firma de mayoría absoluta.
Tiene la palabra la senadora Perceval.
Sra. Perceval. — Estoy de acuerdo en que no es necesaria la modificación. Si lo que se busca
es transparentar —la decisión del presidente y de todos nosotros y nosotras ha sido inclusive la
participación del seguimiento de organizaciones no gubernamentales como CIPPEC, que más allá
de la publicidad de las reuniones de este Senado, a través de las distintas tecnologías que hemos
incorporado, como publicidad y acceso a la información de lo que aquí sucede y decidimos—,
si lo que queremos es profundizar nuestra voluntad y acción de transparencia institucional, con
lo cual estamos de acuerdo, cuando se trate de miembros de la comisión que pueden no estar
presentes pero que quieren acompañar el dictamen, sea de mayoría o minoría, se podría hacer
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llegar a la Secretaría Técnica una nota formal del senador o diputado, donde se señale que
habiendo analizado y estudiado con responsabilidad los asuntos puestos a conocimiento de la
Comisión Bicameral, comparte los argumentos de tal dictamen, de modo que en la Secretaría
Técnica quede esta nota formal de los legisladores o legisladoras que acompañan el dictamen, sea
de mayoría o de minoría…
Sra. Conti. — No entendí la propuesta.
Sra. Perceval. — Obviamente, en el caso de no estar presentes. Que hagan llegar no solamente
la firma del dictamen sino una nota a la Secretaría Técnica de la Comisión en el caso de ausencia,
y que a través de esa nota formal explicitan el acompañamiento de un dictamen u otro.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el diputado Tonelli.
Sr. Tonelli. — En relación con el resto de los decretos que están a consideración y que no vamos
a considerar sino que vamos a dejar el dictamen, pero quería dejar constancia para que se sepa
cuál es mi criterio, y soy consecuente con él: en más de uno de ellos yo he dictaminado en el
sentido de la validez del decreto. Digo esto para que se vea que no me dedico a decir que no a
todos los decretos, simplemente por ser opositor. Hay varios de ellos que los he dictaminado en
el sentido de la validez.
Sr. Presidente. — ¿Cuáles? (Risas.)
Sr. Tonelli. — El 140/04, el 756/04, el 1064/04… y ya está. (Risas.) Aclaro que en todos los
casos se trata de decretos de necesidad y urgencia que, de una u otra manera, han sido
considerados por el Congreso, en algún caso modificado, en algún caso ratificado. Por lo tanto,
a mi modo de ver, eso convalida los decretos y le da validez, con lo cual se torna inoficioso
nuestro dictamen.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra la diputada Conti.
Sra. Conti. — A mi me gustaría estar segura que todos estamos de acuerdo que esta comisión
como en otras de ambas cámaras funcionan con quórum, los debates son con los presentes, pero
que los dictámenes de comisión pueden circular y ser suscriptos por los integrantes de la
comisión aunque no hubieran estado en el debate acerca del tema. Esto lo pregunto porque
ustedes saben que hay una comisión bicameral, que preside el diputado Lamberto, que fue citada
por la justicia penal por circunstancias similares a las que estamos hablando. Entonces, como el
diputado Tonelli planteó esta reforma del reglamento y algunos nos preguntamos exactamente
cuál era la motivación, me parece que sería bueno que tengamos esto en claro, de que
consideramos que circulen dictámenes y lo firmen legisladores que no estuvieron presentes en
la reunión de la comisión no es desapego a las leyes vigentes.
Sr. Presidente.— Tiene la palabra el senador Fernández.
Sr. Fernández. — De hecho, en esa comisión como en ésta se dan situaciones como la siguiente.
Se inicia la sesión y algún diputado o senador, por alguna razón particular, política o la que fuere,
se retira de la sesión y después quiere suscribir el dictamen. En realidad, esta situación sumada
a la del miembro ausente o al que llega tarde genera la incomodidad para las autoridades de la
comisión de saber frente a qué situación estamos trabajando. Eso es importante aclararlo.
También hay que tener en cuenta que aquel miembro ausente que quiera acompañar el dictamen,
esté habilitado a hacerlo con la nota que sugiere la senadora Perceval o sin esa nota. Sería de la
idea de que aquel miembro integrante de la comisión que quiera suscribir el dictamen no tiene
más que hacer que estampar su rúbrica. No tiene que hacer ninguna cosa accesoria, porque de
hecho se debe entender que sabe lo que está firmando. Si además lo tiene que explicitar,
estaríamos pidiendo una tarea extra que no la tiene ninguna comisión parlamentaria que yo
conozco.
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Pero sería importante definirlo, porque —repito— no sólo se da la situación del miembro
ausente, sino también la del miembro que inicia la discusión y por una razón ajena a lo que
nosotros podemos llegar a contemplar se retira y después quiere suscribir el dictamen.
Sr. Presidente. – Tiene la palabra el diputado Tonelli.
Sr. Tonelli. — Lamento disentir una vez más. Mi preocupación efectivamente se originaba en
lo que la diputada Conti ha expresado.
Considero que la comisión para empezar a sesionar necesita quórum de la mitad más uno
de sus miembros y que la votación, al momento de resolver un dictamen, debe darse entre los
miembros que están presentes, del mismo modo que ocurre en el pleno de la cámara. En efecto,
en el pleno de la cámara sólo pueden votar los diputados o senadores que están presentes al
momento de tomarse la decisión, con independencia de que hayan estado antes o que vayan a
estar después. Si no están presentes en el momento de votar, no pueden hacerlo.
Con respecto de las comisiones, entiendo que hay ciertos casos en los cuales puede
actuarse con cierta flexibilidad. El caso más típico es el de un integrante de una comisión que está
presente en la mayor parte del debate, expresa su opinión, y a lo mejor en algún momento se
retira porque tiene otra comisión —muchas veces se superponen— o tiene otra cosa que hacer
y después expresa su voto. Ahora bien, no me parece que sea correcto que quienes en ningún
momento participan de la reunión de la comisión, que no se hacen presentes en ningún momento
y que, por lo tanto, no contribuyen a formar el quórum de la comisión, después expresen su voto
mediante la firma de un dictamen o mediante la adhesión a ese dictamen por medio de una nota.
Realmente no me parece que ese sea el criterio.
De todas maneras, sin perjuicio de que este es mi criterio y creo que es la interpretación
mas fiel del reglamento y de la forma en que deben funcionar los cuerpos colegiados, si la
Comisión adopta otro criterio yo lo voy a aceptar y lo voy a respetar. Pero dejo perfectamente
aclarado cuál es mi criterio.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el diputado Aguad.
Sr. Aguad. — Señor presidente: sinceramente revisaría el rechazo a la reforma del artículo 7°
que ha propuesto el diputado Tonelli, y le digo por qué. Me parece que dicha reforma resuelve
una situación de hecho complicada que tenemos acá y le da claridad legal al tema, que es lo que
esta comisión busca. En esta comisión trabajamos muy bien, con mucha comodidad. Además,
hay respeto intelectual entre todos nosotros. Me parece que si ocurriera la situación excepcional
que planteó el diputado Cigogna —que puede darse—, tengamos en cuenta que esta es
simplemente una comisión asesora, quien resuelve es el pleno. Es decir, si acá la minoría rechaza
un decreto de necesidad y urgencia, en las cámaras se aprueba el decreto.
Pero es tan importante el aporte a la transparencia legal que esta redacción relativa a los
miembros presentes da a nuestras reuniones que, incluso, nos evitaría esta cuestión casi tan
bochornosa de tener que decir que aprobamos desde los despachos los decretos o los dictámenes.
Porque si así fuera no hagamos más reuniones y pasemos los dictámenes por nuestros despachos.
Es lo mismo, como dijo el diputado Tonelli, que en el pleno porque no se puede votar si no se
está presente; no se puede dictaminar si no se está presente.
Revisaría el tema para la semana que viene. Creo es mucho mejor reformar el reglamento
y darle transparencia a estas cuestiones.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el diputado Cigogna.
Sr. Cigogna. — Discrepo respetuosamente con lo dicho. Creo que el planteo del diputado
Tonelli, al cual adhiere el diputado Aguad, es un planteo de lege ferenda, de lege data.
No recuerdo el sistema de funcionamiento de la Cámara, pero sí es costumbre —y en
ninguna comisión he visto que se discuta— que después de que sea ha formado el quórum al
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inicio de la reunión después se toman las decisiones y se firman los dictámenes en el momento
que fuere, estando presente o no, habiendo estado presente o no en algún momento de la reunión.
Es lícito que pueda haber discrepancias respecto de esta interpretación, pero esta es la práctica
inveterada, por lo menos en la Cámara de Diputados.
Ciertamente hay una diferencia sustancial con lo que ocurre en el recinto, porque en el
recinto se vota, mientras que en las reuniones de comisión se firman dictámenes. El mecanismo
puede parecernos bien o mal, pero para mí no merece ninguna duda esta interpretación. Hasta
ahora nunca había escuchado que se pusiera en duda.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el diputado Tonelli.
Sr. Tonelli. — Tal vez el tema merezca una precisión o una aclaración, a partir de lo que acaba
de decir el diputado Cigogna.
Una cosa es que en una comisión, que ha comenzado el tratamiento de un tema con un
quórum reglamentario,se dictamine y al momento de dictaminar se mantenga el quórum necesario
y una determinada decisión se imponga por mayoría, y después alguien que no ha estado presente
al momento de emitir el dictamen, de votar, se adhiera al dictamen. Esa es una costumbre de la
Cámara que, efectivamente, sucede con mucha frecuencia. Pero muy distinto sería el caso de que
una comisión comience a sesionar con quórum, se quede sin quórum, se dictamine sin quórum
y después para completar ese quórum firmen el dictamen quienes no han estado presente.
La primera alternativa, desde mi punto de vista, no representa mayor gravedad y puede
ser aceptada. La segunda alternativa me parece que no puede ser aceptada. Es decir, al momento
que una comisión resuelva un tema y emita un dictamen tiene que haber quórum y las mayorías
necesarias. Que después alguien refuerce la decisión adhiriéndose sin haber estado presente al
momento de la decisión, es una costumbre que tal vez no es la más indicada o la más correcta,
pero puede ser aceptada.
Pero lo que no puede ser aceptado, desde mi punto de vista, es que al momento de la
decisión no haya el quórum o la mayoría suficiente, y esa mayoría o ese quórum se completen con
firmas que se estampen en el dictamen con posterioridad a la reunión de comisión.
Sr. Presidente. — Estamos totalmente de acuerdo en el sentido que, obviamente, tiene que
constituirse el quórum requerido al inicio de la reunión hasta la finalización de la reunión, a los
efectos de garantizar el funcionamiento pleno.
La comisión ha funcionado con parámetros de máxima transparencia en el sentido que
se filman las sesiones, se transmiten por Senado TV, hay versión taquigráfica, hay audio y video
de cada reunión. De manera tal que nosotros damos a las reuniones el máximo nivel de
transparencia para que el debate sea claro, transparente, abierto, plural y permita la exposición
de las diferentes posturas de los distintos miembros de esta comisión.
Por lo tanto, nosotros consideramos que en virtud del tratamiento y del análisis que hemos
hecho del reglamento, efectivamente se constituye el quórum reglamentario con nueve miembros,
se establece el mecanismo decisorio correspondiente de mayorías y minorías, y con posterioridad
se amplía la suscripción de los dictámenes por miembros que no hayan estado presentes en la
comisión.
Tiene la palabra el diputado Tonelli.
Sr. Tonelli. — Simplemente, por las dudas, para que quede claro, les hago saber a todos que no
tengo la más mínima objeción ni duda respecto del funcionamiento que ha tenido la comisión
hasta ahora. Al contrario, no tengo más que elogios para el funcionamiento de esta comisión por
el tipo de debates que hemos tenido. Simplemente, trato de evitar problemas en el futuro.
Sr. Presidente. — Perfecto.
Tiene la palabra la senadora Perceval.
28/03/2007 Reunión de la Comisión Permanente Bicameral de Trámite Legislativo – Ley 26122
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Sra. Perceval. — Quiero recordar que esta comisión ya tiene historia. Fecha: 1º de noviembre
de 2006. Apelo a una intervención del senador Sanz, jefe de la bancada radical en el Senado.
Cuando se estaba debatiendo —figura en la versión taquigráfica— el texto final de cómo íbamos
a terminar de redactar el artículo 6º, hubo un interesante debate entre el diputado Tonelli, el
senador Sanz y el senador Pichetto. En ese debate, sin duda coincidieron los senadores con el
diputado en que necesitábamos, para que funcionara la comisión, la presencia de la mitad más
uno de la totalidad de sus miembros. Siguió el debate, y el señor presidente de la comisión y el
senador Sanz se opusieron a una redacción sugerida, con modificaciones, por el diputado Tonelli.
El presidente de la comisión y el senador Sanz consideraron que debía hablarse de la mayoría de
los miembros totales de la comisión. Continuó el debate de aquel 1º de noviembre, iba terminado
la reunión, y entonces el senador Pichetto y el senador Sanz hicieron referencia a que aunque se
sesione con 9 presentes y firmen 5 por la mayoría y 4 por la minoría, después hay que adicionarle
–estoy citando— 4 firmas más al dictamen de la mayoría para enviarlo al plenario.
Creo que esto ya el 1º de noviembre se había tratado. Si bien leí atentamente, y con el
esfuerzo requerido para su precisión jurídica, sus argumentos y argumentaciones, es cierto que
cuando se hace referencia a artículos de la Constitución hay un conflicto de parcialidad. Cuando
el señor diputado Tonelli hace referencia a los artículos 39, 40, 75, incisos 2), 3) y 22), dice que
se tomen las decisiones por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros. Pero la
Constitución en los artículos 39 y 40 sigue diciendo “de cada Cámara”. Por analogía, podemos
decir de la comisión.
El 1º de noviembre, con motivo de la redacción final del Reglamento que rige la actividad
de esta comisión, esto fue tratado, y en la posición del senador Sanz y el senador Pichetto quedó
aclarado el sentido con el que íbamos a interpretar el Reglamento.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el diputado Landau.
Sr. Landau. —En la práctica de cualquier cuerpo colegiado, si se inicia el funcionamiento con
determinadas pautas y determinados contornos para el funcionamiento del cuerpo, no es de buena
técnica y de buen funcionamiento —luego de haber discutido las pautas de funcionamiento y los
contornos formarles— variarlos durante el desarrollo de ese cuerpo o de esa comisión.
Creo que si bien todos tenemos la libertad de plantear cualquier cosa en cualquier
momento ––eso no está en discusión––, lo cierto es que cuando se acuerdan determinadas pautas
de funcionamiento, el momento para discutirlas era el momento en el cual iniciamos el
funcionamiento de la Comisión. Naturalmente que siempre se puede examinar todo si algo no
funciona.
Considero que no es conveniente ir mutando las pautas generales del funcionamiento de
la Comisión.
Sr. Presidente. –– Muchas gracias. Damos por terminada la reunión.
— Es la hora 11 y 11.