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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DE TRÁMITE
LEGISLATIVO
Salón “Arturo U. Illia” — H. Senado de la Nación
1° de agosto de 2007
Presidencia del señor senador Capitanich
01/08/2007
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente
de Trámite Legislativo
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— En el Salón Arturo U. Illia, a las 9.32 del miércoles 1° de agosto de
2007:
Sr. Presidente (Capitanich). C Damos inicio a la reunión de la Comisión Bicameral Permanente
de Trámite Legislativo Ley 26122 prevista para hoy, 1° de agosto de 2007.
Nosotros tenemos en tratamiento varios dictámenes.
En primer lugar, tenemos para abordar el tratamiento de tres decretos de necesidad y
urgencia ingresados en la Comisión: el 983, el 962 y el 863 -con fechas del 25, 24 y 27 de julio
de 2007 respectivamente-, en los cuales se cumplen los plazos previstos tanto en la Constitución
como en la ley reglamentaria —que es la 26.122— desde el punto de vista de los requisitos
formales y sustanciales.
El decreto 983 se refiere a la promulgación parcial de la ley 26.270. Esta es una norma
que establece la promoción para el desarrollo de la biotecnología moderna. En este sentido, las
observaciones parciales del Poder Ejecutivo están encuadradas en el marco del artículo 80 de la
Constitución Nacional, y tienen que ver con el plazo de 10 años. Es decir, se establece el régimen
para 15 años, y lo que se había incorporado en cuanto a los 10 años es susceptible de observación
de carácter parcial.
El decreto 952 está relacionado con la aprobación del convenio de transferencia de la
administración y explotación de los elevadores terminales del puerto de Bahía Blanca —de la ex
Junta Nacional de Granos— bajo control de la Secretaría de Agricultura, al Superior Gobierno de
la Provincia de Buenos Aires.
Y el decreto 863 se relaciona con la ampliación de la planta permanente del Servicio
Penitenciario Federal. En el dictamen de mayoría nosotros propiciamos la aprobación con una
modificación adicional de los fundamentos.
Quisiéramos dar apertura al debate de estos tres decretos en primer lugar, y después tratar
la validez de los otros decretos que oportunamente fueron tratados por la comisión de asesores.
Por lo tanto, en primer término consideraremos la promulgación parcial de la ley
registrada bajo el número 26270.
En general, todos los dictámenes salieron por unanimidad porque se cumplió
específicamente lo establecido en el artículo 80 de la Constitución Nacional.
— Ingresa en el Salón el señor diputado Aguad.
Sr. Presidente. C Con la presencia del señor diputado Aguad tenemos quórum.
Sr. Diputado Tonelli.C Pido la palabra.
Sr. Presidente. C Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. Diputado Tonelli.C Respecto del decreto 983 de promulgación parcial de la ley 26.270,
estamos de acuerdo en que satisface los recaudos exigidos por el artículo 80 de la Constitución
Nacional, en cuanto a que el veto parcial no altera la unidad del proyecto ni priva de sentido a los
artículos no vetados y, sobre todo, de cumplir el propósito previsto por el Congreso al aprobarlo.
Por lo tanto, aunque con una disidencia en los fundamentos, voy a acompañar el dictamen
de la mayoría propiciando la declaración de la validez de este decreto.
Sr. Sanz. C Pido la palabra.
Sr. Presidente. C Tiene la palabra el señor senador Sanz.
Sr. Sanz. C Nosotros estamos en el mismo sentido. Creemos que el veto no altera el espíritu ni la
unidad de la ley. De todas maneras, reconozco que hemos tenido algunas discusiones con
nuestros asesores vinculadas a una vieja disputa con respecto al tema de la promulgación parcial
versus veto parcial, después de la reforma de 1994, lo cual no es una cosa menor porque todavía
subsiste esa discusión.
La redacción del decreto da lugar, por lo menos, a algunas reflexiones. Porque en lugar
de establecerse la promulgación de la ley en el artículo 1°, en el 1°, 2° y 3° se establecen las
observaciones y luego, en el 4°, se promulga con las salvedades establecidas.
Digo esto solo a título de reflexión. A nosotros nos parece que primero debería hacerse la
promulgación y luego las observaciones, para darle mayor entidad a la promulgación parcial y no
a los vetos parciales.
De todas maneras, estas reflexiones no hacen a la decisión final de aprobar el decreto
porque, reitero, entendemos que no afecta ni la unidad del proyecto ni el espíritu de la ley.
Sr. Presidente. C Las observaciones son muy atinadas en ambos casos.
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Lo que nos parece importante remarcar es que en la ley 26.270 de promoción para el
desarrollo de la biotecnología moderna, se observan los últimos párrafos de los artículos 6°, 7° y
9°. No los voy a leer porque ustedes lo tienen en los dictámenes pertinentes.
Por los argumentos vertidos, consideramos que va a ser un dictamen que saldrá por
unanimidad, aunque con fundamentos diferentes en cuanto a los diversos bloques. Por lo tanto,
procederemos a la aprobación del presente de dictamen.
De esta manera queda resuelto el primer tema.
El segundo tema es el relacionado con el convenio de transferencia de la administración y
explotación de los elevadores terminales del puerto de Bahía Blanca.
Sr. Diputado Tonelli.C Pido la palabra.
Sr. Presidente. C Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. Diputado Tonelli. C En este caso también voy a acompañar el dictamen de la mayoría
propiciando la declaración de validez del decreto 952, pues en el artículo 11 de la Ley de Puertos
—que si no recuerdo mal es la 24.093—, se autoriza al Poder Ejecutivo a celebrar este tipo de
convenios.
Pero sin perjuicio de que acompañaré el dictamen de la mayoría, dejo constancia de una
duda que tengo en el sentido de si verdaderamente estamos frente a un decreto en el que se ejerce
una facultad delegada. Al respecto, tengo mis dudas.
El típico decreto mediante el cual se ejerce una facultad delegada a la que se refiere el
artículo 76 de la Constitución Nacional, en realidad, tiene forma de decreto pero contenido de ley
porque resuelve un tema que es competencia del Congreso. Y en rigor de verdad, en este caso no
hay una delegación legislativa a favor del Poder Ejecutivo para que éste sustituya al Congreso y
sea quien dicte la ley en sentido material, sino que lo que hay es simplemente una autorización
para que el Poder Ejecutivo -dictando los decretos que está autorizado a dictar de acuerdo a lo
que establece la Constitución Nacional, en el momento y bajo las circunstancias que juzgue
oportuno- celebre el convenio del traspaso del puerto a favor de determinada provincia o
municipalidad, como lo ha hecho en este caso.
De manera tal que, reitero, voy a acompañar el dictamen de mayoría. Propicio que se
declare la validez del decreto porque no tengo ninguna duda respecto de su validez.
En lo que tengo dudas es si estamos frente a un verdadero decreto de delegación
legislativa, o simplemente ante un reglamento autónomo.
Dejo constancia nada más de esta duda, pero reitero que acompaño el dictamen de
mayoría.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el senador Sanz.
Sr. Sanz. — Nosotros pensamos que este decreto no es competencia de la Comisión. No es un
decreto delegado sino a todas luces un decreto autónomo, porque sus considerandos así lo
indican, artículo 99, inciso 1).
Además, remite al artículo 11 de la Ley 24093. Esa sería la interpretación del Poder
Ejecutivo para poder enviarlo a la Bicameral como decreto de facultades delegadas. Pero leyendo
el artículo 11, no encuentro —como recién lo expresaba el diputado Tonelli a título de duda—
que aquí haya una delegación legislativa. Y frente a la duda, me inclino por la solución contraria
a la del diputado Tonelli. Es decir, creo que esta Comisión tiene que tener una interpretación
restrictiva y no convalidar decretos que no pertenezcan al ámbito de la Ley 26122, más allá del
fondo de la cuestión.
Si este fuera un decreto delegado, probablemente estaríamos aprobándolo en cuanto al
contenido. Pero cada vez que nos ocurren estas cosas me remito a lo que hablábamos en un
comienzo, en el sentido de que de alguna manera vamos sentando una jurisprudencia que
acompañará la vida de esta Comisión para el futuro.
Por tales motivos, frente a la duda y no existiendo una delegación expresa, nos
inclinamos por considerarlo un decreto autónomo y, por lo tanto, fuera del ámbito de esta
Comisión.
Eso es lo que en definitiva vamos a dictaminar.
Sr. Presidente. — Quiero asimilar las dudas que me da el tratamiento del presente expediente.
Por el artículo 13 de la Ley 26122 es obligación del Poder Ejecutivo someter a
consideración de la Comisión bicameral todos los instrumentos jurídicos que se dictan en el
marco de decretos de necesidad y urgencia, delegación de carácter legislativa y, obviamente, la
observación parcial de las leyes.
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Hemos analizado el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales respecto de
este tema. Pero, en definitiva, en los considerandos se establece el dictado del decreto en virtud
del artículo 99, inciso 1) del Reglamento autónomo.
Además, el artículo 11 de la Ley dice: A solicitud de las provincias y/o de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en cuyos territorios se sitúen puertos de propiedad
y/o administrados por el Estado nacional, y mediante el procedimiento que al respecto determine
la reglamentación, el Poder Ejecutivo les transferirá a título gratuito el dominio y la
administración portuaria. En caso de que las jurisdicciones indicadas en el párrafo anterior no
demostrasen interés por la mencionada transferencia del dominio o administración de sus
puertos, el Poder Ejecutivo podrá mantenerlos bajo la órbita del Estado nacional, transferirlos a
la actividad privada o bien desafectarlos.
En cuanto a la delegación prevista en el artículo 76 de la Constitución Nacional, aquí no
hay una estipulación expresa a pesar de que el dictado del presente decreto se establece en el
marco de dicho artículo. Por lo tanto, podría plantearse el debate respecto de la delegación propia
o impropia, de la expresa prohibición —como lo establece la posición de Bidart Campos— o del
criterio de la delegación impropia que establece Comadira. Nosotros los rescatamos en el modelo
de dictamen.
El tema central es que el Poder Ejecutivo, al no mencionar expresamente el inciso 3), me
hace dudar respecto de la competencia de esta Comisión para dictaminar.
Me parece que se trata de una competencia propia del Poder Ejecutivo, y si bien lo hemos
analizado desde diversas posiciones, el tema me genera muchas dudas.
Sra. Leguizamón. — Tomémonos una semana.
Sr. Diputado Tonelli. — Señor presidente: sin perjuicio de que estaba dispuesto a apoyar el
dictamen de la mayoría, creo que si actuamos con el rigor y la precisión que propiciaba el
senador Sanz, lo más correcto sería dictaminar que este es un reglamento autónomo en el que no
ha establecido el presidente una atribución delegada por el Congreso —al menos en los términos
del artículo 76 de la Constitución nacional— y que, por lo tanto, no es competencia de la
Comisión.
Me parece que si somos estrictos, sobre todo en resguardar lo que es la competencia de la
Comisión, desde el punto de vista de la seguridad jurídica y de la validez del decreto nada
afectaría que la comisión dictaminara a favor de la validez del decreto.
Pero si el objetivo pasa por cuidar y preservar de la manera más estricta posible la
competencia y las atribuciones de la Comisión, y no excedernos en las atribuciones que tanto la
Constitución como la Ley 26122 nos han otorgado, lo más correcto sería concluir que este no es
un decreto mediante el cual se ha ejercido una facultad delegada —al menos de las que prevé el
artículo 76— y, por lo tanto, que no somos competentes.
Sr. Presidente. — Si ustedes lo autorizan, haría una consulta con el secretario legal y técnico de
la Presidencia a efectos de ver cuáles son los argumentos por los que han enviado los decretos a
esta Comisión.
Todos estamos de acuerdo en cuanto al espíritu del decreto y a la decisión instrumentada.
El problema central es si el requisito formal está debidamente cumplido.
Con respecto al tema de la planta permanente del Servicio Penitenciario Federal, hemos
dado el debate en la reunión anterior y propiciamos la aprobación del dictamen de mayoría, con
las modificaciones o argumentos vertidos anteriormente.
Sr. Sanz. — Respecto del decreto 863, necesitaría saber por qué razón desde el oficialismo esto
no está incluido dentro de las facultades otorgadas al jefe de Gabinete en virtud del último
párrafo del artículo 6° de la Ley de Presupuesto. O sea, por qué esto no fue por decisión
administrativa del jefe de Gabinete. Convengamos que el propio decreto 863 dice que lo excluye
del artículo 6° de la Ley de Presupuesto.
Creo que esta situación no está debidamente explicada en los considerandos del decreto.
Sr. Presidente. — No está explicada en los considerandos del decreto. Pero nosotros hemos
ampliado el dictamen, que después será sometido a consideración.
Sr. Sanz. — Independientemente de las objeciones que siempre hacemos a las cuestiones de
necesidad y urgencia de los DNU —y antes de abordarlas—, nos gustaría hacer algunas
consideraciones acerca de si esto debió haber sido un decreto o una decisión administrativa,
luego avalada por el decreto autónomo, artículo 99, inciso 1).
Leeré el dictamen de mayoría y, en todo caso, presentaremos después nuestra propuesta.
Sr. Presidente. — Precisamente por eso habíamos demorado la instrumentación del dictamen en
la reunión anterior, pues entendíamos que eran varios los argumentos complementarios que están
en el dictamen.
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Tiene la palabra el diputado Tonelli.
Sr. Diputado Tonelli. — No tengo la menor duda de que el decreto 863 no es de necesidad y
urgencia. Es decir, no tengo dudas de que no están dadas las condiciones excepcionales de
necesidad y urgencia previstas en la Constitución para la emisión de este tipo de normas. Pero sí
coincido con el senador Sanz en el sentido de que tanto las atribuciones de la Ley 26198 del
Presupuesto 2007 como las de la Ley 26135 de delegación legislativa, alcanzaban y sobraban
para que el jefe de Gabinete o el titular del Poder Ejecutivo dispusieran lo mismo, pero no bajo la
forma de un decreto de necesidad y urgencia sino de un decreto.
De manera tal que en este caso mi dictamen es en el sentido de rechazar la validez del
decreto 863 en tanto decreto de necesidad y urgencia.
Sr. Presidente. — Respecto de los otros temas, propiciamos el tratamiento de 31 decretos, diez
de los cuales tienen dictamen. De esos diez dictámenes, nueve declaran la validez y uno la
invalidez.
Hay otros que se estaban propiciando la consideración de diversos grupos de decretos que
tratan la invalidez: el 1.3, el 1.8. el 1.10, el 1.11 y el 1.12. En ese sentido, nosotros vamos a
posponer su tratamiento con el objeto de analizarlos meticulosamente, porque dentro de nuestro
bloque hay opiniones diferentes.
En consecuencia, estaríamos propiciando nueve dictámenes declarando la validez de una
serie de decretos...
Sr. Diputado Tonelli.C ¿Me permite hacer un comentario al respecto?
Sr. Presidente. C Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. Diputado Tonelli.C Haré un comentario en torno del tema del agrupamiento de los decretos.
Hasta ahora el modo de funcionamiento de la Comisión era el siguiente: el temario se
establecía en la reunión de asesores una semana antes de reunirnos nosotros, y sobre la base de
dicho temario, con una semana por delante nosotros elaborábamos y preparábamos los
dictámenes. Así hemos venido trabajando y esa metodología ha funcionado correctamente.
En este caso particular, ya estaban todos los dictámenes listos y preparados y ayer a las 6
de la tarde se nos hizo saber que el oficialismo propiciaba retirar del temario algunos de los
decretos. La verdad es que no hubo tiempo material de modificar los dictámenes, y no me parece
que ese sea un modo prolijo de trabajar.
Si hay dudas con relación a algunos decretos —sobre todo tratándose de decretos viejos
respecto de los cuales no nos está corriendo ningún plazo—, lo correcto sería posponer el
tratamiento de todos y no alterar el temario, lo cual a su vez obliga a alterar el contenido de los
dictámenes. En mi caso, ahora tengo dictámenes respecto de determinados decretos que no van a
coincidir con los dictámenes del oficialismo, dado que en los míos sobrarían decretos o en los del
oficialismo faltarían, según cómo se lo mire.
Me parece que ese no es el modo adecuado de trabajar.
Entiendo perfectamente que puedan surgir dudas respecto de algunos decretos; pero en
ese caso lo más razonable sería posponer todo el debate, no alterar el temario a última hora y
cuando ya no hay tiempo material de modificar las cosas.
Sr. Presidente. C Me parece bien su observación. Toda la culpa la tiene el presidente de esta
comisión. Me hago responsable y me hago cargo de esto. Admito que ha sido una desprolijidad.
Si ustedes quieren tratarlos más adelante, lo podemos hacer sin ningún problema.
Sr. Diputado Tonelli.C Sugiero que en la reunión de asesores que se celebrará hoy se acuerde
un nuevo temario para la reunión de la semana que viene, a efectos de que con la antelación
suficiente cada uno pueda preparar sus dictámenes para la próxima reunión de comisión.
Sobre todo, solicito que nos comprometamos a no alterar el temario tan a última hora.
Sr. Presidente. C Me parece bien.
Ya que han existido observaciones, nosotros vamos a tener un breve tratamiento de estos
temas para fijar una posición unificada en cuanto al bloque; independientemente de que el cuerpo
de asesores ha trabajado en relación con estos dictámenes.
El otro día hemos tenido la reunión de la Comisión Bicameral de Renegociación de
Contratos en la que se incluyó el tema de la delegación de facultades en el marco de la Ley
25561. En ese contexto, ha habido un pedido de esta Comisión acerca de cuáles fueron los
decretos de facultades delegadas que han sido tratados en esa comisión, y en dicha reunión
aprobamos un dictamen para suministrar información detallada de todos los decretos de
facultades legislativas que fueron aprobados por la Comisión Bicameral de Renegociación de
Contratos y que no deberían ser tratados por esta comisión porque ya tienen dictamen.
No sé si ustedes han tenido por Secretaría la posibilidad de recibir este informe...
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Sra. Diputada Vaca Narvaja. C Sí; yo lo he recibido.
Sr. Presidente. C Bien.
Entonces, con estas observaciones de la Comisión Bicameral de Renegociación de
Contratos considero que en tres o cuatro sesiones más podríamos terminar el objeto de nuestro
trabajo, tanto en materia de decretos de necesidad y urgencia como de decretos de facultades
delegadas.
Prácticamente estaríamos cumpliendo el objetivo de la Comisión, porque hay muchos que
están dictaminados y algunos decretos —creo que nueve— deberían volver a ser tratados
después de la reforma constitucional de 1994.
Sr. Sanz. C ¿El criterio sería que todos aquellos decretos delegados sobre los que ya dictaminó
esa comisión no sean tratados?
Sr. Presidente. C Sí.
Sr. Sanz. C Me parece correcto.
Por último, quería hacer referencia a una cuestión que quedó pendiente.
Sr. Presidente. C Tiene la palabra el senador Sanz.
Sr. Sanz. C Estuve leyendo el dictamen del oficialismo sobre el decreto 863, e insisto en los
argumentos que he vertido oportunamente.
Adhiero al dictamen del diputado Tonelli, ya que a mi juicio el decreto 863 no es un
decreto de necesidad y urgencia.
Sr. Presidente. C Perfecto.
Fijaremos un nuevo cronograma para la próxima reunión.
— Son las 9.58.