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— En el salón “Dr. Pablo A. Ramella” del Edificio Anexo del H. Senado de la
Nación, a las 11 y 15 del miércoles 7 de diciembre de 2005:
Sr. Secretario (Condoleo).— Damos comienzo a la última reunión de la Mesa Consultiva de este año. El 19 de
noviembre se reunió una comisión más reducida y nos gustaría que nos contaran un poco cuál fueron las
observaciones o conclusiones con respecto al presupuesto 2006. Por lo pronto, hoy en el diario salió publicado
que por un decreto de necesidad y urgencia se aumentó el gasto público en 6 mil millones.
Sr. Mereshian. — ¿Hoy?
Sr. Secretario.— Hoy salió en el diario.
Sr. Mereshian.— ¿De todo el año que transcurrió?
Sr. Secretario.— Para el 2006.
Sr. Mereshian.— Bueno, es el presupuesto anualizado.
Sr. Secretario. — O sea, el proyecto de presupuesto tiene una modificación. Por lo que alcancé a leer, el 18 por
ciento de esos 6 mil millones van al Ministerio de Planificación.
Sr. Mereshian.— Hay un despacho de la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados respecto del
articulo 54 por el que se deja sin efecto todos los remanentes de los organismos descentralizados por lo que
afectaría directamente a las Universidades nacionales y al Congreso de la Nación. Aparentemente, hay consenso
en que no se apruebe ese despacho. De lo contrario, el famoso Fondo Universitario quedaría derogado así como
también los remanentes del Congreso de la Nación, que eran dos cosas que habían sido exceptuadas de la Ley de
Administración Financiera que prohíbe que queden remanentes en poder de los organismos del Estado.
Reitero, ese despacho de comisión aparentemente no va a ser aprobado pero todavía está en la Cámara
de Diputados.
Sr. Secretario.— Quienes estuvieron presentes en la reunión del 19 de noviembre, ¿nos podrían contar un poco
si llegaron a alguna conclusión o qué observaciones tienen con relación al proyecto de presupuesto?
Sr. Braceli.— Es que no había muchos presentes.
Sr. Secretario.— Bueno, los que estuvieron.
Sr. Braceli.— Los taquígrafos. (Risas)
Sr. Secretario.— Ayer recién llegó la versión taquigráfica de la reunión.
Sr. Levy.— A mí me llegó la versión del 16 de noviembre.
Sr. Secretario.— Creo que fue el 19 de noviembre
Sr. Levy.— Es una versión donde hay una intervención muy predominante del doctor Braceli y el doctor
Asencio.
Sr. Asencio.— Ayer me llegó a mí.
Sr. Secretario.— A mí también.
Sr. Mereshian.— ¿Estamos hablando de la versión de Diputados o Senadores?
Sr. Secretario.— Durante la última reunión habíamos quedado en que se iban a reunir algunos de los miembros
para tratar específicamente el tema del presupuesto 2006. Creo que fue el 16 o 19 de noviembre, no me acuerdo
exactamente. De hecho, se reunieron y trataron el tema del presupuesto 2006 para llegar a alguna conclusión o
elaborar alguna propuesta. En ese sentido, el objetivo de hoy era ver también esa propuesta.
Sr. Mereshian.— No tengo nada de eso.
Sr. Secretario.— Recuerden que durante la última reunión se nos fue el tiempo tratando el Régimen de
Promoción de Pymes. Por eso, les solicito a alguno de los que estuvo presentes si podría de alguna manera hacer
una síntesis de esa reunión.
Sr. Asencio.— En realidad, fue una exposición del doctor Braceli sobre aspectos metodológicos. Es importante
recordarles que precisamente esa era una de las actividades principales y cuando se analizó la ley de Pymes se
analizaron ese tipo de cosas. Digamos, era una manera de darle un nombre a lo técnico.
En lo personal creo que quedaron planteadas cuestiones importantes respecto del presupuesto. Y no
creo que sean las últimas, obviamente habría que realizar alguna otra reunión. En esa línea de acción cabría
preguntarse si alguna de las cosas que en estos dos años se ha planteando metodológicamente la comisión ha
empezado a reflejarse en los proyectos. Por ejemplo, no sé si está reflejada la primera propuesta que aquí se hizo
sobre gastos tributarios. Con lo cual no estoy directamente hablando del presupuesto 2006.
De hecho, el planteo de Braceli se refirió a cuestiones como, por ejemplo, la “abarcatura” del concepto
del sector público involucrado. Eso sería un poco plantear como de qué hablamos cuando hablamos del sector
público. O de qué sector público hablamos cuando hablamos del presupuesto. En ese caso, hubo todo un planteo
sobre que el presupuesto que se apruebe en Diputados es solamente de la administración nacional y que no tiene
adentro toda una seria de cuestiones.
Además, hay un aspecto bastante conocido, que son los fondos fiduciarios, pero también hay otras
cuestiones importantes que recién deberían aparecer en el presupuesto consolidado del sector público;
documento que no es aprobado por los legisladores si no que el Poder Ejecutivo lo envía posteriormente cada
mes de marzo según lo dispuesto por la Ley de Administración Financiera.
Es una cuestión que quizás los que tenemos relación con la cátedra la conocemos desde hace mucho
tiempo pero es crucial desde el punto de vista institucional. El presupuesto que se aprueba es de la
administración nacional, que es una parte del sector público. Además, el concepto de "administración nacional"
no es omni-comprensivo sino semi comprensivo, lo que de nuevo nos lleva a la pregunta original: ¿Qué es lo
que se está aprobando desde el punto de vista del funcionamiento en una institución que no es sólo financiera
sino democrática y tiene un presupuesto? Ese es un tópico que se tocó y creo que la idea de realizar aportes
académicos metodológicas es relevante no necesariamente para ahora sino también para el futuro. En definitiva,
es un debate conceptual.
Asimismo, se planteó la manera en que figuran los organismos importantes en el presupuesto como,
por ejemplo, el PAMI o la AFIP, cuya envergadura obviamente hace necesario mayores aclaraciones, así como
también los fondos fiduciarios.
Sr. Secretario.— A ver si entiendo, ¿el PAMI, la AFIP y los fondos fiduciarios no están dentro del
presupuesto?
Sr. Asencio.— No es que están dentro del presupuesto sino que figuran como transferencias.
Sr. Secretario.— Por eso, no estarían dentro del presupuesto.
Sr. Levy.— Tampoco el sistema bancario oficial.
Sr. Braceli.— Es decir, la facultad legislativa está a cargo del Poder Ejecutivo que aprueba eso.
Sr. Mereshian.— Perdón, desde el 2002 la AFIP tiene un presupuesto que ha sido reconocido como extrapresupuestario. Es decir, ellos recaudan y se quedan con el 2.6 por ciento para su manejo interno mientras que el
resto es distribuido por la Ley de Coparticipación. O sea, ese 2,6 por ciento no figura en el presupuesto nacional.
Sr. Braceli.— Lo grave es que es por un decreto.
Sr. Mereshian.— Exactamente, por un decreto de necesidad y urgencia.
Sr. Braceli.— La administración nacional es un bandoneón: se agranda y se achica. Por ejemplo, hasta el 2000
el PAMI y la AFIP estaban en el presupuesto de la administración nacional y a partir de 2001 ya no están.
Con este criterio, mañana puede sacar, por ejemplo, el sistema de seguridad social o cualquier cosa;
puedo dejar la administración nacional vacía.
Sr. Di Blasi. — Yo quisiera aclarar el tema del PAMI; es un ente público no estatal, por lo tanto entiendo que
no debería figurar. Pero sí debe figurar la AFIP.
Sr. Braceli. — ¿Cómo se financia el PAMI?
Sr. Di Blasi. — Con los aportes de jubilados y con nuestros aportes.
Sr. Braceli. — Pero la figura jurídica es una convención. Voy mucho más allá; las clasificaciones son acuerdos,
son convenciones. El artículo 75, inciso 8) de la Constitución dice que primero hay que discutir el programa
general de gobierno.
No puedo discutir la política de salud sin el PAMI, no puedo discutir la política de recaudación sin la AFIP y no
puedo discutir la política de energía sin Yacyretá porque lo primero que se dice es: primero discutan el
programa de gobierno y después asignemos el recurso.
Estas son simples convenciones. Mañana van a decir: hasta el 2000 estaba, después del 2000 no estaba;
hoy le llamo “autónomo” a la AFIP, antes le llamaba “administración central”. Yacyretá hoy es una empresa
pero, por qué no, en el plano de las hipótesis podría llegar a ser un organismo de la administración central o un
organismo descentralizado. Las formas jurídica, de funcionamiento y de financiamiento no quieren decir que en
definitiva no estemos hablando de fondos públicos y de política pública.
Sr. Di Blasi.— No nos olvidemos que el PAMI depende del Instituto Nacional de Previsión. Eso ha sido
modificado y ese sí está en el presupuesto.
Sr. Secretario.— Me parece que el tema pasa porque independientemente de la forma jurídica que adopte —y
es un eslabón importante en lo que hace a la cadena de fijación de políticas— no puede estar excluido del
presupuesto, con prescindencia de cuál fuese la figura política que adopte y de quién dependa. Porque al fin y al
cabo forma parte importante dentro del programa que sea —salud, energía o lo que fuere—, pero además
también insume recursos importantes del Estado.
Creo que esto es lo que se quiere decir. Pero me da la impresión de que la punta de todo esto parte de si
el ente es un ente importante en lo que hace a la planificación y programación de políticas, del cual no se puede
prescindir, con lo cual en realidad ese sería el criterio para, de alguna manera, ver si forma parte dentro del
presupuesto, con prescindencia de cuál es al figura jurídica en cuanto a su manejo.
Sr. Di Blasi. — Entonces tendríamos que cambiar la ley de administración financiera. Porque en cuanto a la
formulación, no habla de los entes públicos no estatales; sí en cuanto al control, cuando habla de la AGN, que
puede extender su control de este tipo de entes. Habría que reformular la ley.
Sr. Braceli. — Creo que hoy la ley de administración financiera es anticonstitucional, es violatoria del artículo
74 de la Constitución. Hay delegaciones, como por ejemplo la delegación que se realiza en el artículo 55, de la
aprobación en el presupuesto de todo lo que no es administración central. Me parece que no está ni en el espíritu
ni en la letra del artículo 74 de la Constitución Nacional. Y tiene una cláusula transitoria que dice que si hay una
ley preexistente, dura cinco años y esto caduca.
Sr. Mereshian. — Yo le preguntaría a Braceli qué opina del control de la SIGEN respecto a casos de
organismos de un alto grado de autarquía, como son las universidades nacionales, que tienen dictámenes de la
Procuración del Tesoro en el sentido de que no se van a inmiscuir en cuestiones de diferendos económicos entre
organismos del Estado frente a las universidades, porque ellos dependen del Poder Ejecutivo nacional. Y la
SIGEN, por la ley de administración financiera, depende del Poder Ejecutivo nacional; no así la AGN, que sí es
un órgano de control externo.
Sr. Braceli. — Cuando me refiero a esto que se refería Miguel Ángel Asensio, a la integralidad, primero, creo
que esto tiene dos visos: uno, desde el punto de vista académico, en el principio de unidad y de universalidad.
La unidad dice que en el presupuesto tiene que estar todo. Y la universalidad, que no debe haber
compensación. Esto más allá de la forma jurídica, que no la pierde; la forma de funcionamiento, que tampoco la
pierde, o la organización que tenga, que tampoco la debe perder.
Hay una cosa que todas tienen en común: son fondos públicos. Son políticas públicas que, en
definitiva, son responsabilidad del gobierno nacional o del gobierno provincial, en su caso.
Cuando uno discute —y me voy a la Constitución—, nosotros hablamos de la ley de administración
financiera, como si dicha ley fuera la Constitución. Es una ley anterior a la reforma de la Constitución, y que
después debió haber sido revisada. Y hay una cláusula muy clara después del artículo 74 de la Constitución, que
dice que todo aquello que se oponga a ese artículo por leyes preexistentes caduca a los cinco años.
Sr. Asensio. — Yo quería dar una respuesta sobre el tema de las universidades, sobre el tema del universo que
vos bien planteaste. Del mismo modo que vos hacías las categorías de administración central más organismos
descentralizados, la administración central sería aquello que no comprende a los “O.D”. Entonces, las
universidades son organismos descentralizados, o algo parecido, ya que somos autárquicos.
Sr. Braceli. — Te falta el sistema de seguridad social, que no sé por qué está aparte, porque es un organismo
descentralizado.
Sr. Asensio. — Si a todo lo que tiene cierta descentralización o autarquía lo metemos en una unidad para que no
haya tantos círculos, esta sumatoria, administración central, más esto, sería la administración nacional.
Sr. Braceli. — Sin las autónomas.
Sr. Asensio. — Claro. A la que refiere en el presupuesto. Entonces, acá tenemos administración central más
sistema de seguridad social.
Sr. Braceli. — No, el sistema de seguridad social está dentro de la administración nacional.
Sr. Asensio. — En el apuro me estoy olvidando, pero quiero llegar a esto: si trato de hacer el universo de la
administración nacional, tiene estos dos componentes. Pero ambos dependen del poder administrador, que sería
el Poder Ejecutivo. Y lo que es intra Poder Ejecutivo es objeto de control por la SIGEN, con lo cual sí creo que
la SIGEN me controla a la A.C. y también debería controlar a los O.D. y a los autárquicos, incluidas acá las
universidades.
Sr. Mereshian. — Eso puede haber sido hasta el año 94.
Sr. Asensio. — Porque luego, afuera del Poder Ejecutivo tengo Parlamento y Poder Judicial. Entonces hay un
órgano externo a la administración —también sería externo al Poder Judicial—, que es la AGN, que desde
afuera me controla, desde este universo controla estos organismos. Pero la SIGEN lo controla desde adentro,
desde la esfera del Poder Ejecutivo. Por lo tanto, interpreto que la SIGEN debería poder funcionar así. La AGN,
obviamente que puede, porque depende del Parlamento. Es decir, son dos círculos concéntricos; adentro de uno
está metida la SIGEN, y la AGN depende del Parlamento, que está afuera de esta órbita.
Sr. Mereshian. — Con respecto a las universidades nacionales, desde la reforma de la Constitución del año 94,
artículo 55, y por la especialísima descentralización que tienen y la autonomía, por la ley de educación superior
del año 95, hace muy poco tiempo hay fallos de la Suprema Corte de Justicia. La Procuración del Tesoro no se
expide más en cuestiones de las universidades; no se expide y se autoexcluye, porque dice que tienen un grado
tal de descentralización que no se puede meter, porque finalmente la Procuración General es tributaria del Poder
Ejecutivo nacional. Y la Suprema Corte de Justicia también ha dicho que hay un grado de descentralización tan
grande que no integra el Poder Ejecutivo nacional. La SIGEN sí depende del Poder Ejecutivo.
Pero esto no quiere decir que no se puedan hacer convenios con la SIGEN, como uno haría con
cualquier auditoría. Por supuesto, de hecho también, y por derecho, le corresponde el control de la AGN.
Sr. Asensio. — Eso no lo conocía. Yo me manejo con conceptos.
Sr. Mereshian. — Hay un dictamen de la Procuración y un fallo de la Suprema Corte que son muy recientes.
Sr. Asensio. — Está bien, por eso, en términos conceptuales la pregunta es, no dependen del Ejecutivo, ¿de
quién dependen? ¿A qué mundo sistémico pertenecen? Más allá del Poder Judicial y de lo que digan los jueces,
¿pertenece al Parlamento? No. ¿Pertenece al Poder Judicial? No. ¿Dónde lo pongo?
Sr. Mereshian. — Esto merece una discusión mucho más larga. El presupuesto de las universidades —único
caso— lo distribuyen los propios Consejos Superiores y no la Jefatura de Gabinete. Ahí no más tenés una gran
diferencia.
Sr. Secretario. — Está correcto, pero me parece que independientemente de la cuestión jurídica, acá el tema es
conceptual, o sea, ¿forma parte de una administración nacional, de una administración central?
Sr. Levy. — La figura que utilizó el doctor Braceli, del bandoneón, me parece que es muy atinada. Porque creo
que en cuanto a la aparición de organismos dentro de la esfera del sector público, la Argentina tuvo una historia
que se inicia desde 1853 con lo que sería hoy en día el concepto de la administración central. O sea, la cosa
nuclear de mantener originalmente, al estilo alberdiano —digamos así—, la defensa exterior, la seguridad
interior y la administración de justicia.
Luego, con el transcurrir del desenvolvimiento histórico, fueron apareciendo nuevas necesidades que
quizás no estaban contempladas en el cuerpo constitucional pero que había que darles salida. Por ejemplo, la
creación de entidades específicas. El Banco Hipotecario Nacional, que se crea en 1876, aparece como una
entidad dentro de la esfera del sector público pero que no forma parte del núcleo de la administración central.
No sé si el Banco Hipotecario en particular, pero eso lo cito como más relevante.
O sea, da lugar a la aparición de sucesivos organismos que van cumpliendo funciones que no estaban
contempladas en la Constitución: regulación del mercado, generación de infraestructura, creación de empresas
públicas e inclusive el sistema de seguridad social; y la última que recuerdo es la cuenta de regulación
monetaria. Con respecto a este último punto, no sé si recordarán cuando se hablaba del déficit “cuasifiscal”;
como no integraba el presupuesto, se creó esa categoría de “causifiscal”.
Sr. Braceli. — Si uno mira las facultades que tienen obligación de cumplir las provincias, el artículo 5° de la
Constitución menciona a la administración de justicia, el sistema municipal y la educación primaria.
Sr. Levy. — Eso en cuanto a las provincias cuando se integran al...
Sr. Braceli. — Y eso ha quedado. Es como si hoy pensáramos que las provincias tienen que cumplir esas tres
cosas. Sin embargo, hoy cumplen múltiples funciones.
Sr. Levy. — Exacto.
Sr. Braceli. — Y creo que tienen la misma obligatoriedad que las que están en la Constitución.
Sr. Levy. — Originalmente en la Constitución del ‘53.
Sr. Braceli. — Ese artículo en la Convención del ‘94 no fue objeto de revisión.
Sr. Levy. — Exactamente. Por eso, creo que hay que definir el rol que debe jugar el Estado como una unidad.
El gobierno tiene que delinear una política para todos los sectores y tratar de hacerlos converger no en una
categoría única. Digo esto porque, en vez de existir una multitud de organismos con cierto grado de autonomía,
la autonomía debe darse respecto de la eficiencia y de la eficacia en el cumplimiento de algunas gestiones y no
en cuanto a que se conviertan en feudos, propiamente dichos.
Sr. Mereshian. — No, de ninguna manera. Por eso, se respetan los principios de universalidad y de
presupuesto. Por ejemplo, las universidades reciben un subsidio de la jurisdicción ministerial de Educación y en
la distribución —donde no interviene el Ejecutivo— tienen que respetar estrictamente el...
Sr. Braceli. — En la distribución interna de cada universidad, pero sí interviene en la distribución entre
universidades.
Sr. Mereshian. — Ahí sí.
Sr. Braceli. — En el proyecto del Poder Ejecutivo figura lo que propone que vaya a cada universidad y lo
aprueba el Congreso.
Sr. Mereshian. — Pero como una planilla que no integra el presupuesto nacional.
Sr. Braceli. — Sí, pero hay un programa específico que consolida...
Sr. Mereshian. — Sí. El 26.
Sr. Braceli. — ...que es el programa de política superior, que integra el monto global que comprende a todas las
universidades.
Sr. Mereshian. — Yo me refiero a lo siguiente: lo que envía el Ministerio de Educación a las universidades
como partida de transferencias, luego, cuando las universidades rinden su balance — que tiene que estar de
acuerdo al clasificador nacional, económico, etcétera—, lo manda al Ministerio de Economía y se da de baja a la
transferencia y se da de alta a todo el movimiento presupuestario que ha significado ese año con relación al
clasificador de cuentas.
De modo que hay una integración total...
Sr. Levy. — Pero no necesariamente armonización de políticas. Porque puede ocurrir que la definición
gubernamental se corresponda con la realización de infraestructura caminera, pero la decisión de si se pavimenta
la Ruta 40 o la autopista Buenos Aires—Mar del Plata queda a nivel del organismo descentralizado y eso puede
entrar en conflicto con la política general. ¿Se entiende?
— Varios de los presentes hablan a la vez.
Sr. Secretario. — Una pregunta conceptual: ¿dónde están ubicadas las universidades nacionales? ¿En la
administración nacional, en la administración central o están fuera de todo?
Sr. Levy. — Formalmente, dependen del Ministerio de Educación.
Sr. Braceli. — Globalmente, la asignación a todo el sistema universitario está dentro de la administración
central y tiene un programa específico.
Sr. Secretario. — ¿Y a quién se rinde cuentas del presupuesto de la universidad?
Vi el tema de la SIGEN y entiendo cómo funciona: como aquellos que están fuera del ámbito del
conjunto que marcó Asensio; pero hay un control del Poder Ejecutivo, que es quien controla a los que están
afuera pero que inciden dentro.
Ahora bien, ¿dónde están ubicadas las universidades?
Sr. Mereshian. — Es muy simple. La Contaduría de la Nación, cuando da la circular de cierre del balance —las
cuentas de inversión del organismo—, tiene un capítulo independiente para las universidades.
Todos los organismos que figuran en el presupuesto nacional —por la clasificación desde el
Congreso— van a rendir el balance o la cuenta de inversión a la Contaduría de la Nación; excepto las
universidades, que con la misma clasificación y toda la cuestión operativa, deben remitirlo al Ministerio de
Educación. Dicho Ministerio consolida y manda las cosas a la Contaduría General. Como la Contaduría General
tiene un proceso de contabilización de las transferencias que hace el Ministerio de Educación —por imperio de
la ley de presupuesto, que pone la plata en Educación—, luego, se compensan, se dan de baja como
transferencias y se dan de alta todas las partidas presupuestarias que significaron el movimiento de un año de las
universidades; pero por decisión de los consejos superiores.
Esto no significa que se aparte de las políticas nacionales, porque el Ministerio de Educación tiene
grandes políticas para la educación pública.
Sr. Secretario. — ¿Quién audita los balances de las universidades?.
Sr. Mereshian. — Se mandan al Ministerio de Educación y éste los envía a la Secretaría de Hacienda de la
Nación.
Sr. Secretario. — ¿Los audita o simplemente los traslada?
Sr. Mereshian. — A pesar de esta discusión de si corresponde o no, la SIGEN nos audita; y la AGN también
nos audita. O sea, hay todo un sistema de control.
La única cuestión que se discute en este momento es si la SIGEN, por depender del Poder Ejecutivo,
tiene una injerencia directa o no. Tanto es así que, por ejemplo, si hay una cuestión de aportes y contribuciones,
no se va a discutir a la Procuración del Tesoro; después de un recurso denegado hay que ir a la Cámara de
Seguridad Social.
Sr. Secretario. — Como cualquier contribuyente.
Sr. Mereshian. — Como cualquier contribuyente.
Sr. Asensio. — Entonces, en rigor, actualmente, se procede de acuerdo a aquella interpretación mía, que la
SIGEN...
Sr. Mereshian. — Sí, sí. El Consejo de Rectores planteó esta inquietud y nunca dijo que no quiere ser
controlado: se quiere respetar la autonomía, por una cuestión de dependencia del Poder Ejecutivo...
Sr. Asensio. — Cuesta entender esto un poco de acuerdo a la enorme complejidad que va surgiendo.
En las esferas que se dibujan, aparece una que es el Poder Ejecutivo. Pero, ¿qué significa Poder Ejecutivo?
Mirando lo anglosajón, es el executive branch; es la rama ejecutiva. Pero uno habla del sector público, no del
Poder Ejecutivo; porque el sector público son los tres poderes.
Sin embargo, cuando se hace el análisis de los controles —que hice por funciones históricas anteriores
que he cumplido—, se piensa a la SIGEN como “intra-Poder Ejecutivo”, no necesariamente como “intra-sector
público”.
Varios presentes. — Claro.
Sr. Asensio. — Esto es kafkiano.
Sr. Braceli. — Debe tener control interno.
Sr. Asensio. — Control interno pero del Poder Ejecutivo, de la rama ejecutiva.
Pero la pregunta es: ¿quién hace el control interno del Poder Judicial? Quién hace el control interno del
Poder Legislativo?
Sr. Mereshian. — La Auditoría General de la Nación.
Sr. Asensio. — La Auditoría General de la Nación depende de la Comisión Revisora de Cuentas del Poder
Ejecutivo.
Sr. Mereshian. — ¡No! Del Poder Legislativo.
Sr. Asensio. — Del Poder Legislativo; con lo cual la AGN, evidentemente, no puede controlar a quién es su
mandante. Quiero mostrar cómo se arma nuestra democracia.
Sr. Mereshian. — Esa es ley de administración financiera con los efectos que decía Braceli.
Sr. Asensio. — La pregunta es: ¿quién controla a los controladores? ¿Quién controla al Poder Judicial en su
manejo financiero? Ha habido cuestiones cruciales en los últimos tres años donde, por ejemplo, el Consejo de la
Magistratura —que es una especie de cabeza bicéfala, que ha “dualizado” el Poder Judicial—, de repente, ha
asumido funciones de Corte.
Hoy la Corte no maneja su presupuesto. Reivindica su manejo esta figura bicéfala...
Sr. Mereshian. — La maneja Nicolás Reyes.
Sr. Asensio. — ... creada por la Constitución de 1994. ¿Cómo puedo tener un Poder Judicial bicéfalo?
En los aumentos que se dieron en los últimos dos años, el Ministerio de Economía dispuso una
investigación contra el Consejo de la Magistratura. ¿Quién maneja la Corte?
Sr. Zuccolillo. — Las acordadas de la Corte.
Sr. Asensio. — No, no es así. ¿Quién podría haber dudado hace un tiempo que el presidente o los jueces de la
Corte eran los que se autogobernaban? No pueden fijar sus salarios porque el que lo fija es el Consejo de la
Magistratura, que es la figura bicéfala por la Constitución del 94.
Sr. Zuccolillo.— Sí, pero la intangibilidad está dada por las normas que rigen de la Corte.
Sr. Asensio. — ¡Los sueldos de los empleados judiciales que dependen de la Corte son fijados por este órgano
bicéfalo, no por el presidente de la Corte! Hay dos episodios tremendos en el país en los últimos 24 meses; y es
una nube irresoluta. La Corte tiene una jurisdicción acotada sobre sus propias remuneraciones —la de los siete
miembros—, pero no sobre la de los empleados del Poder Judicial, lo cual es increíble.
Entonces, la pregunta sería: ¿quién controla que esas decisiones estén bien tomadas? Este es un
problema de la formación republicana. Y está claro que al Poder Ejecutivo lo controla el Legislativo, pero no
está tan claro quién controla al Judicial.
Sr. Zuccolillo. — En cuanto a las ganancias, ya lo resolvió.
— Varios de los presentes hablan a la vez.
Sr. Braceli. — Nos estamos desviando del tema, que es el control. Cuando hablamos de autonomía nos
referimos a la definición de las políticas.
La ley se denomina de administración financiera y de los sistemas de control del sector público
nacional. O sea que, mínimamente, la Auditoría General de la Nación tiene interferencia en todos los
organismos públicos, que tengan algo de público.
Yo planteo que la potestad del artículo 75, de sancionar el presupuesto en la nueva concepción —
primero, discutamos el programa de gobierno y, después, asignemos los recursos—, no puede estar dividida en
pedazos. El programa de gobierno es uno solo; tiene que ser uno solo.
Nosotros hablamos de los “superpoderes” y de otra serie de cosas; pero el artículo 55 dice que el
presupuesto de los incisos a, b, c y d del artículo 8 los aprueba el Poder Ejecutivo y los manda a conocimiento
del Parlamento. Entonces, del presupuesto consolidado hay una parte discutida y aprobada en el Congreso y
otra, discutida y aprobada por el Poder Ejecutivo. Por lo tanto, la ley 24.156 es una “supradelegación” de
poderes legislativos.
Entiendo que las cuestiones del Poder Ejecutivo, en el ámbito legislativo, se relacionan con la
iniciativa, el veto y la promulgación de la ley. No obstante, vale la pena repasar el nuevo artículo 75, inciso 8
versus el 67, inciso 7 de la vieja Constitución.
El ex artículo 67, inciso 7 decía: “Fijar anualmente el presupuesto de gastos de la administración de la
Nación, y aprobar o desechar la cuenta de inversión”. El nuevo artículo establece: “Fijar anualmente... el
presupuesto general de gastos... de la Administración Nacional... en base al programa general de gobierno...”. El
programa general de gobierno es uno solo. En consecuencia, primero, discutamos las políticas públicas y,
después, asignemos los recursos.
Cuando hablamos de las autonomías de las universidades, nos referimos a esa autonomía que tienen
para fijar sus políticas y no a que pueden hacer lo que quieran con el manejo de los fondos.
Es decir, un manejo discrecional de los fondos significa que puede asignar más presupuesto a la
Facultad de Medicina y menos a la Facultad de Derecho. O sea, hay una partida global y es por ahí donde viene
la autonomía: la Universidad fija sus políticas públicas.
Las políticas públicas de la Universidad son autónomas pero con respecto al funcionamiento y a la
modalidad de control no me cabe ninguna duda de la ingerencia de la Auditoría General, que es el brazo técnico
del órgano de control que representa el Congreso, según surge del artículo 85 de la Constitución Nación.
Sr. Mereshian.— Estoy totalmente de acuerdo, eso es así.
Sr. Secretario.— ¿Se traduce en el proyecto de presupuesto 2006 la fijación de una política general? Eso es lo
primero que habría que preguntarse. ¿Se traduce en este presupuesto un esquema como el que plantea la
Constitución?
Sr. Mereshian.— No necesariamente. Sí se traduce como esquema macroeconómico porque el presupuesto
apunta a que la inflación, el crecimiento del producto bruto y el empleo va a alcanzar ciertos niveles pero en las
políticas de los ministerios de las grandes jurisdicciones se respeta lo histórico, no nos vamos a engañar. Si
tengo un organigrama creado hace 30 años y se supone que hay plata para cada uno de los casilleros, nadie se va
a poner a revisar si eso hoy tiene validez.
Sr. Asencio.— Alguno podría decir que si el presupuesto por programas está elaborado en profundidad ahí está
el programa de gobierno. La pregunta es si el presupuesto por programas hoy ha llegado a un punto de avance
que permita decir que representa el programa de gobierno.
Sr. Secretario.— Bueno, todo eso tiene que terminar en algún documento de la Mesa diciendo algo al respecto.
Entonces, la primer pregunta que hago es: ¿el presupuesto 2006 traduce un programa general de gobierno?
Sr. Braceli.— Por ejemplo, aparece como finalidad la deuda externa y aparece como función recaudar. Tanto la
deuda como la recaudación son dos modalidades de financiamiento que deberían tener la misma categoría. Y
además son instrumentales porque no existe un gobierno para recaudar y otro para endeudarse, sino que se
recauda y se endeuda para cumplir políticas instrumentales como instruir, curar o administrar Justicia.
Sr. Levy.— También para emitir dinero porque la autonomía del Banco Central entra en conflicto con los
objetivos.
Sr. Braceli.— Eso estoy planteando: el tema del Banco Central. ¿La política monetaria no forma parte de la
política pública? Es decir, la política económica está conformada por la política fiscal, la política cambiaria y la
política financiera. ¿El Banco Central es parte del sector público?
Sr. Levy.— Inclusive, es una discusión internacional porque el doctor Stiglitz en sus artículos periodísticos
critica la función de los últimos directores de la Reserva Federal de los Estados Unidos porque dicho organismo
tiene una autonomía exagerada y no responde a las políticas públicas.
Sr. Asencio.— Probablemente, en los Estados Unidos está más acentuado que en otros países del mundo lo que
sería una especie de ministerio de economía bifronte.
Sr. Braceli.— Otra pregunta: ¿Las direcciones de rentas provinciales forman parte del presupuesto provincial?
Podría uno elaborar una norma y decir que se va a financiar con el uno o el cinco por ciento de la recaudación
pero si el programa pívot en el cual debe girar todo el programa de gobierno es el programa de recaudación, éste
debería tener una metodología especial y no trabajar con agregados, porque la política de administración
tributaria forma parte de la política económica. Es decir, debería distinguirse por tipo de impuesto, por año
devengado, por tipo de actividad o por tamaño de actividad económica. Allí aparece el tema de los monopolios,
que son los fijadores de precios.
Con esta ley se trató de saltar el charco de lo financiero y en este caso estamos confundiendo las
condiciones de funcionamiento con los objetivos de funcionamiento. En general, el objetivo de funcionamiento
del sector público es satisfacer las necesidades públicas mientras que las condiciones de funcionamiento se dan
bajo determinadas restricciones financieras y legales. Sin embargo, por una deformación de muchos años hemos
confundido los objetivos con las comisiones. Tan es así que hablamos de la modificación de las partidas
presupuestarias cuando debiéramos hablar de la modificación del programa que como consecuencia va a llevar a
la modificación de una partida presupuestaria. Es decir, lo que se debería modificar son los programas.
Sr. Levy.— Por ejemplo, cambiar la prioridad de la lucha contra el mal de Chagas por la lucha contra el Sida.
Sr. Mereshian.— De alguna manera, está contestando la pregunta respecto de que el presupuesto 2006 no está
cumpliendo el requisito... O sea, no se han fijado grandes políticas en la elaboración y conformación de un
programa Por lo tanto, el presupuesto va detrás de la conformación de un plan estratégico de gobierno.
Sr. Braceli.— El presupuesto 2006 tiene varios problemas serios; en principio, lo que empezaron a discutir
unos parlamentarios lo van a terminar sancionando otros.
Sr. Secretario.— Lo elaboró un ministro de Economía y ahora tenemos otro.
Sr. Braceli.— En ese sentido, vinieron tres o cuatro funcionarios: el Secretario de Hacienda, el Secretario de
Ingresos Públicos y algún otro más. Sin embargo, no vinieron los ministros para explicar las políticas finales. Es
decir, el programa de gobierno no está explicitado porque no podemos decir que lo sea el mensaje o los
enunciados.
Por otra parte, el contexto externo es muy complicado y no sabemos si se ha trabajado sobre un solo
escenario. No es lo mismo si arreglamos o no con el Fondo Monetario; si va a haber una quita o si se van a
diferir los pagos. El presupuesto arrastra algo de años anteriores que es la rigidez, porque plantea un solo
escenario. Por ejemplo, no sabemos qué hacer cuando se produce el escenario contrario, tanto para bien como
para mal. Si es para mal, pegamos unos hachazos terribles, y si es para bien, aumentamos los sueldos, etcétera.
Es decir, el programa de gobierno no está explícito.
Sr. Secretario. — Entonces, la respuesta a mi pregunta es, en el presupuesto 2006, ¿está explicitado el
programa general de gobierno? Dicen “no”. Por lo tanto, me parece que nosotros tenemos que decir si está
explicitado, no y por qué.
Sr. Asensio. — Creo que es una pregunta muy fuerte.
Sr. Secretario. — No digo que lo digan así, pero yo lo entiendo así. Ustedes díganlo como gusten. Después lo
dirán de la forma que quieran decirlo.
Sr. Asensio. — Se podría agregar un adverbio: no está “suficientemente” explicitado.
Sr. Braceli. — Hay una cosa que me parece importante. Si estoy en la Comisión de Educación, de Salud, de
Relaciones Exteriores, debiera haber acá viene una cuestión formal, que es de ordenamiento. Los programas
están ordenados institucionalmente, cuando las funciones de gobierno por ahí las cumplen tres, cuatro, hasta
cinco ministerios. Sin quitar este ordenamiento que tiene que ver con el control de todos los montos asignados,
lo que debiera venir para discutir una política pública, desde lo mínimo hasta lo máximo, es decir, la educación,
la salud, la seguridad social, es la salida función-finalidad, función-programa. Esta salida no está.
Después vienen otros problemas serios. Metodológicamente todos los programas son evaluables, se
pueden discutir. Y nos encontramos que son grandes agregados, no explicitan las necesidades. Veamos el
programa de educación superior: mezclan productos medios con productos finales, que no determinan costo.
Creo que acá, por ejemplo cuando vemos que se han trabado las cuentas de inversión, esta ley habla de
eficiencia. Este es un concepto de óptimo que se hace difícil. No hay una registración de los productos, no se
conocen las funciones de producción.
La vez pasada traje una planillita acerca de estas cuestiones.
Sr. Asensio. — Decía que la pregunta de Jorge está formulada de manera muy fuerte. Nosotros tenemos que ser
cuidados en cuanto a los juicios de valor, lo que debería decir un diputado en una banca; se lo tenemos que
transferir a él, pero sí desde el punto de vista metodológico...
— Ingresa al salón el senador Capitanich.
Sr. Mereshian. — Hoy hemos desvirtuado la mesa consultiva para hacer un ateneo.
Sr. Capitanich. — ¿Un ateneo? ¿Qué están discutiendo?
Sr. Mereshian. — Temas profundos.
Sr. Secretario. — Presupuesto, casualmente.
Estábamos con una discusión de fondo, y en la Constitución dice que el presupuesto general de gastos
y cálculo de recursos de la administración general, en base a programa general de gobierno...
Sr. Capitanich. — Artículo 75 inciso 8).
Sr. Secretario. — La pregunta es, ¿en el presupuesto 2006 está explicitado el programa general de gobierno?
Sr. Capitanich. — Depende de qué considerás plan de gobierno. Están planteadas las proyecciones
macroeconómicas y las políticas de carácter sectorial en términos globales. Para mí, una política general de
gobierno es mucho más clara, tiene objetivos.
Sr. Braceli. — Perdón, senador, yo puedo decir: “Voy a darle de comer a los chicos”. Forma parte de la política
general. Pueden ser cien mil chicos o un millón de chicos, y esto cambia totalmente.
Sr. Levy. — Y geográficamente también, porque los chicos pueden ser del barrio Recoleta o del partido de Islas
Malvinas.
Sr. Braceli. — Y la obra pública no se sabe si es una cuestión histórica, una cuestión de habilidad del
gobernador para conseguirla, si es una cuestión clientelar. ¿A qué responde el programa de obra pública? Cuesta
entenderlo. Y eso que lo de la obra pública, dentro de todo, es lo más claro; están localizadas físicamente en un
lugar. Pero se confunde también la obra pública cuando se hace la distribución geográfica, porque está la obra
nacional. Recién nombraron la Ruta 40, que Dios oiga que la van a terminar; hace veinte años que la están
incluyendo en el presupuesto, es una ruta troncal que va desde Chile. Y están las obras nacionales, que las tiene
que hacer el Poder Ejecutivo a través del presupuesto nacional, que están localizadas físicamente en una
provincia. Es decir, la ruta 40 pasa por Mendoza, pero beneficia a Neuquén y a San Juan por el paso
internacional. Casi es una obra internacional. Y por ahí nos confundimos. Decimos: “vamos a hacer la Ruta 40".
Y no es de una provincia determinada. Por supuesto que los beneficios, las externalidades que tiene para una
provincia son mayores que para las otras, pero de que exista —o no exista— ese tramo pavimentado, se
benefician o se perjudican las dos cabeceras.
Sr. Zuccolillo. — Pero precisamente, esto lo tratamos en la última reunión; cuando reasigna impuesto también
está reasignando impuesto que puede estar destinado a una obra pública, puede reasignar planes Trabajar, puede
reasignar plata para pagar deuda.
O sea, en cuanto a la política general, que se estableció a nivel también muy general, el senador está
diciendo que hay otras urgencias financieras que van más rápido y la parte legal no alcanza a veces a dar
respuesta a un programa general de gobierno.
Sr. Braceli. — Me gustaría leer algo que en la última reunión del año pasado dijimos que íbamos a hacer
durante 2005; que nosotros no tenemos seguimiento de la ejecución del programa de gobierno. Y el seguimiento
es dónde se corrige si existen errores de programación y existen cambios de prioridades o cambios de coyuntura.
El momento es durante la ejecución, porque cuando va la cuenta de inversión al Congreso, ya ocurrió todo.
¿Cuándo se corrige? No tenemos mecanismos de corrección durante la ejecución. Y esto está muy emparentado
a que todo está atado a lo financiero y no a los programas de gobierno. Si el programa de gobierno número uno
es pagar la deuda, a uno le podrá gustar o no, pero así tiene que estar explicitado.
Cuando hablamos de programa de gobierno y de presupuesto, creo que no solamente lo tienen que
entender los legisladores: lo tiene que entender la gente. Por ejemplo, hay un tema que me preocupa mucho. Por
ahí escuché, leí o vi —no sé— que Argentina estaba en el lugar 97 del ranking de transparencia. A la semana
habíamos avanzado siete puestos: estábamos 104 por el mismo organismo. Esto tiene que ver con la calidad de
los instrumentos; los instrumentos no son neutros; hay instrumentos que muestran y hay otros que, más allá de
la voluntad política del político, impiden ver.
Creo que en tanto y en cuanto nosotros sigamos poniendo el ojo estrictamente en lo financiero y nos
olvidemos de lo que se hace, de lo que se produce, de las necesidades que se satisfacen, la gente va a seguir con
esta desconfianza, que la utilizan los que pagan y los que no pagan impuesto.
Esto es lo que mejor dice la gente: “No sé lo que hace el gobierno”. Lo que mejor dice, porque hay
calificativos mucho más fuertes.
Creo que la cosa pasa por ahí. Si nosotros hemos cambiado la ley de administración financiera, hemos
querido darle una concepción distinta, y yo estoy en cierta forma de acuerdo. Considero que se quedó a mitad de
camino, que es superadora de la anterior, pero esto no lo cumplió.
Aparte, viene después la Constitución, que refuerza muchas cosas de acá y agrega otras, y tampoco lo cumplió.
Esto me parece que tiene que ver con el tema de la transparencia.
Sr. Di Blas. — Braceli: entonces debemos volver a ese viejo concepto de que el presupuesto es un mandato de
hacer que aprueba el legislador. Entonces, eso es lo que debemos controlar, más allá de lo financiero.
Sr. Braceli. — Cuando usted ha expresado esto, siempre he coincidido. Es decir, el gasto en función de lo que
voy a hacer; no podemos hablar del gasto sin conocer, sin explicitar lo que voy a hacer y qué necesidad voy a
satisfacer. Son las tres cosas: la necesidad, el bien público —que es lo que produce el Estado— y el gasto.
Nosotros tenemos contabilidad de gastos, nada más.
Sr. Levy. — Yo agregaría quizás alguna otra, estimada en término de costo de oportunidad. Porque siempre que
el gobierno realiza alguna acción, sea de gasto público o de cobro de impuestos, estas son políticas no neutrales,
en el sentido de que hay una alteración, buscada, en la situación económica, en la distribución del ingreso de la
sociedad. Entonces, si le concedo el beneficio a un sector determinado, inclusive geográficamente hablando —a
la Patagonia, a la región cuyana o al Noroeste argentino— estoy haciendo una alteración en la distribución del
ingreso. Y en este sentido es no neutral, porque los que estaban en una situación anterior cambian relativamente,
producto de la acción gubernamental.
Por lo tanto, creo que quizás la pregunta ésta de definición del programa de gobierno, en términos
mucho más generales, sería definir el rol que debe cumplir el Estado en la sociedad; que esto es el mandato de
hacer que usted está pidiendo y demás.
Sr. Braceli. — Sí, pero que no es una cuestión estática.
Sr. Levy. — No, al contrario, porque cuando yo decido cobrarle impuestos a algún sector, un impuesto
determinado, como aumentar el IVA, estoy generando una modificación en la distribución del ingreso diferente
que si lo que hago es aumentar la alícuota del impuesto a las ganancias. Y esto puede ser un objetivo buscado
por el gobierno, que tiene sus costos en términos de costo de oportunidad: lo que yo sacrifico para obtener otra
cosa.
Sr. Secretario. — Pero creo que lo que estás queriendo decir es que esos son medios para obtener un resultado
que está dentro de esta explicitación.
Sr. Braceli. — Pero es que con la política tributaria —y venimos acá al tema de los gastos tributarios— también
se altera la distribución. Por ejemplo, ¿por qué yo insistía el año pasado con que los gastos tributarios se
explicitaran en programas y que explicitaran el criterio territorial y que se pudieran evaluar, que se consolidaran
en el presupuesto y que no se netearan.
Porque cuando se dio la exención impositiva estoy pensando bien, no estoy pensando en que es
producto de un lobby sino que el gobierno tuvo un objetivo para dar esa exención. Y se justifica en tanto y en
cuanto si los beneficios netos, es decir, lo que produjo esa exención menos lo que dejó de recaudar, por lo
menos son positivos. Se acabarían muchísimas discusiones si esta exención sigue o no sigue. Pero no tenemos
elementos para evaluar; está neteada, no sabemos dónde está localizada.
Aparte hay una cosa: 15 mil millones de pesos son más o menos este año; toda esa exención impositiva
también afecta la relación Nación provincia, que es un tema que está por verse.
Sr. Asensio. — Jorge: un comentario para agregar a esto que se ha estado viendo. Es apreciable el énfasis
puesto en las partes metodológicas por la Comisión. Recién volvíamos a recordar que esta Comisión tiene por
finalidad aportar criterios para que en algún momento, obviamente, haya mejoras en los distintos ámbitos en que
el Senado puede tener incumbencia en Presupuesto y Hacienda.
Y la naturaleza de este comentario creo que hoy está vinculada a dos cuestiones: la última es que si de
algún modo el presupuesto expresa el plan de gobierno, se planteaba cuál sería la mejor manera de que la
programación presupuestaria, en última instancia, el presupuesto por programas, termine expresando de la
manera más adecuada qué es el plan de gobierno.
Creo que vos dabas la inteligente respuesta que esperábamos, por otra parte, sobre qué era un plan de
gobierno. Hay maneras genéricas, ambiguas o implícitas de expresar un plan, y maneras explícitas, que serían
obviamente quizás lo más deseable pensando en términos de un presupuesto por programas.
Los británicos, cuando envían el presupuesto, hay toda una discusión: ¿qué es el presupuesto para los
británicos? No es el presupuesto en el que pensamos nosotros. No quiero irme a eso. Pero donde piensan
básicamente en recursos, no en gastos. Es una tradición cultural de cómo se plantea el presupuesto en el mundo
británico; no en el de Estados Unidos, que tiene más similitud con el nuestro.
Pero cayendo en lo que sería nuestra idea de presupuesto por programas y lo que dice la Constitución,
la expresión del programa de gobierno, creo que un camino a seguir por esta Comisión es que vamos a seguir
insistiendo en la conveniencia de que vaya mejorando el presupuesto en su capacidad de expresar los programas
de gobierno. Y esto que terminás también de mencionar, porque está absolutamente vinculado a esta palabra que
es “transparencia”, en el buen sentido. Los manuales de transparencia que han producido los organismos
internacionales, expresan que las normas contables —y acá entraríamos, no sé si Di Blas me va a corregir, que
es experto en contabilidad pública— deben permitir que no haya contabilidad creativa. Y una manera de
contabilidad creativa es tener normas que no terminan expresando lo que hace realmente el gobierno o lo que
hace el sector público. No “creativa” en el mal sentido, puede ser creativa simplemente en una convención
adoptada.
El otro tópico, que también está vinculado a transparencia y a programas de gobierno, es qué contiene
el presupuesto. Porque lo que lo hemos leído muchos años sabemos que es presupuesto de la administración
nacional, pero no es presupuesto del sector público, que es lo que importa como concepto finalista.
Allí dibujábamos aquellos círculos, donde hay un problema de lo que es el Poder Ejecutivo, están los
tres poderes republicanos, y hasta de ahí deriva qué es lo que controlan los órganos de control, qué presupuesto
controlan. ¿Controlan el del Poder Ejecutivo, controlan el de todo el sector público? De ahí vino la idea de que,
a veces, en la Argentina, a lo largo de las décadas, incluso con el cambio jurídico que se suscitó de disminución
de algunos organismos estatales que antes eran públicos pero que al privatizarse salieron de la esfera pública, lo
que vamos teniendo es una especie de ondulación en el nivel del gasto público, que está comprendido dentro del
presupuesto. Porque hay órganos que jurídicamente eran intra sector público y ahora son extra sector público.
Entonces la pregunta es, ¿de qué sector público hablamos cuando hablamos del sector público? Lo
mismo sería decir de qué presupuesto hablamos cuando aprobamos el presupuesto de la administración
nacional, que no siempre es igual al del sector público, porque la A.N. es una parte del sector público.
Creo que son cosas interesantes para seguir trabajándolas en el tiempo, en la medida en que no es sólo
un documento financiero sino que el presupuesto es un plan de gobierno, un documento fundamental para la
democracia.
Caemos por ejemplo ante una figura como el presupuesto consolidado del sector público, que en
realidad es un informe que hace el Ejecutivo cada mes de marzo a las cámaras. Pero es un informe; no somete a
aprobación de las cámaras el presupuesto consolidado. Se lo sometió cada 14 de septiembre, pero el de la A.N,
no el consolidado; el consolidado se lo informa como una acción de estadística, de reunir órganos e instituciones
del sector público, el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo, cada marzo, según la ley. Lo que es útil, porque por
lo menos ahí, en ese momento, sería posible ver el tótum, lo que estamos diciendo: el sector público.
Pero en la medida en que vaya variando la definición de sector público, nos podemos encontrar con que
cada año el presupuesto está diciendo distintas cosas. Obviamente que los fondos fiduciarios son un ejemplo de
esto, pero creo que con algunas cosas que se han discutido acá, no el único.
Son los dos temas que nos han ocupado hoy. Creo que son metodológicamente importantes, y como
instrumento de la democracia entiendo que es un tópico importante.
Sr. Secretario. — Lo que yo agregaría, que me parece que esto está bien, pero tenemos que señalarlo sobre
cuestiones concretas. Porque si no, se diluye en una abstracción conceptual y no se ve en el caso concreto.
Por eso, mi pregunta es —insisto, ha tenido respuestas— si realmente se traduce en el presupuesto un
programa general de gobierno o hay simplemente enunciados. Porque los enunciados se van repitiendo.
Entonces, para ver operativamente cómo es esto, habría que decir que no está suficientemente explicitado por tal
o tal razón. O realmente, dentro del presupuesto, hay algunos programas que sí están suficientemente
explicitados y usarlo de alguna manera como modelo de cómo es una explicitación de un programa.
Porque me parece que cuando llega al análisis de los legisladores, efectivamente, como decía Orlando,
creo que la gente tiene que entender un poco más también qué es esto y cómo se explicita. Porque todos no
sabemos de todo, y realmente nos gustaría que estas cuestiones que parecen allí medio encerradas para diez o
doce que entienden de esto, el resto también las pueda llegar a comprender y entender.
Por eso, me parece que dentro de esta cuestión metodológica, en esta oportunidad tendríamos que
utilizar el presupuesto 2006 para ver si se traducen o no algunas de estas pautas que se están comentando; y si es
“sí”, por qué si; y si es “no”, por qué no.
Me parece que esto es lo que permite también ir avanzando y mejorando para que se puedan llegar a
comprender ciertas cuestiones.
Sr. Capitanich. — Yo quería hacer un breve uso de la palabra, por varias razones y la cuestión también de
tiempo, porque tengo un almuerzo de trabajo con la princesa Máxima, en materia de micro finanzas, ya que
estamos trabajando en un marco de regulación para ese tema.
En primer lugar, quiero agradecerles muy especialmente a todos los miembros de la mesa por su
participación activa durante el transcurso de este año. Y agradecerles muy especialmente porque sé que lo hacen
con mucha seriedad, con esfuerzo desde el punto de vista de viajes y esfuerzo intelectual de trabajo, en forma
desinteresada y con el objeto de contribuir al esclarecimiento de temas y al mejoramiento de las leyes que este
Congreso sanciona.
También, en ese contexto, obviamente nos gustaría que lo podamos seguir haciendo. Hay muchas cosas
que se pueden introducir en términos de cambio. A veces llevan más tiempo, pero lo importante es debatir en
profundidad los temas para que estos cambios se puedan ir propiciando de un modo gradual y creciente.
Muchas de las observaciones que ustedes han hecho como mesa consultiva, en los debates respecto a la
sanción de las leyes, principalmente impositivas o de procedimiento tributario, se han tenido en cuenta. Algunas
se pueden modificar, otras no, porque también estamos nosotros subordinados a restricciones de orden político.
Nosotros hemos tenido un año, en este Congreso, con ciertas particularidades. La primera es que este Senado ha
sesionado prácticamente una vez por semana, o sea treinta y nueve veces, y la Cámara de Diputados solamente
ha sesionado nueve.
Por lo tanto, muchas veces uno tiene que observar claramente las restricciones políticas cuando es una
Cámara revisora. Cuando existen proyectos que por el artículo 52 de la Constitución Nacional se refieren a
contribución, tienen su Cámara de origen en la Cámara de Diputados, y ésta tiene dificultades objetivas para
reunirse, nosotros, como somos comisiones revisoras, podemos plantear observaciones para que los proyectos
puedan modificarse en la Cámara de origen, o eventualmente aceptar, aun con diferencias cualitativas respecto
al análisis de cada uno de los artículos o incisos de los artículos, porque entendemos que las restricciones
políticas harían imposible que la ley esté en vigencia con la revisión en la Cámara de origen.
Concretamente, eso ha ocurrido en el año de este ejercicio fiscal y, obviamente, durante este año de
sesiones ordinarias. No obstante, me parece que siempre las contribuciones son positivas porque ayudan a
profundizar el análisis de cada uno de los temas; y esto mejora y perfecciona, claramente, la formación de cada
uno de nosotros y, también, la calidad en la sanción de la ley.
La segunda cuestión a la que quería hacer referencia es la siguiente: ustedes propusieron una redacción
en el proyecto de artículo. Eso lo remití al Poder Ejecutivo —que estaba de acuerdo en incluirlo en la versión
original pero, finalmente, no fue así— y fue incorporado en el esquema del dictamen que envié al diputado
Snopek. De todos modos, quiero revisarlo bien porque debe hacerse un nuevo dictamen, ya que vence el 10 de
diciembre. Cabe recordar que dicho punto se refiere a los gastos tributarios; y los denominamos así con una
redacción que, me parece, es buena para la separación desde el punto de vista del impacto del carácter sectorial,
cuyo objetivo es hacer un uso eficaz, eficiente, racional y óptimo de esos recursos.
También, y en forma paralela, se podrían debatir estos temas vinculados al plan general de gobierno.
Por lo tanto, cualquier recomendación que nosotros podamos formular en esta materia tendería a mejorar la
organización del Estado y, obviamente, el financiamiento y la consecución de los objetivos y de las metas que el
sector público se fija. Desde ya, todas las observaciones que ustedes han hecho son atinadas y correctas.
Ahora bien, con relación a las proyecciones macroeconómicas en este presupuesto, sé que han hecho
sus aportes por medio de papers o proyecciones muy concretas. Recuerdo que una era de la Universidad
Católica y que, además, hubo otras proyecciones adicionales.
Por otra parte, el Banco Central de la República Argentina, a través del análisis de las expectativas
macroeconómicas, también aporta datos; así como el Ministerio de Economía, firmas y constructoras privadas,
etcétera. Por consiguiente, las proyecciones macroeconómicas, en general, están logrando consistencia,
precisión y una metodología que se pretende afianzar año tras año en el presupuesto.
En efecto, creo que el presupuesto nacional ha tenido un avance cualitativo desde 1991 a la fecha: en
primer lugar, por la presentación en tiempo y forma el 15 de septiembre —como lo prescribe la Constitución—
y, en segundo término, porque, paralelamente, se sanciona la ley de administración financiera y sistemas de
control —la 24.156—, donde alguno de ustedes siempre ha planteado la necesidad de reformas adicionales. Sin
duda, me parece que ya es tiempo de hacer una evaluación de su aplicación y, eventualmente, las reformas
adicionales.
Considero que la presentación en tiempo y forma, la estabilidad macroeconómica, la calidad de las
proyecciones macroeconomías y la cuestión vinculada a la ley de administración financiera, indudablemente,
constituyen hitos que permiten observar una evolución favorable en esta materia. Evidentemente, la supervisión
efectiva del cumplimiento de metas físicas y financieras es un elemento que falta profundizar; el sistema de
control de la ejecución presupuestaria es un tema que se debe perfeccionar. Cabe destacar que, con cada
trimestre vencido, se adoptó como mecánica la presencia del equipo de la Secretaría de Hacienda ante la
Comisión de Presupuesto y Hacienda, a fin de que brinde su informe y así tener la posibilidad de realizar un
seguimiento tanto de la ejecución porcentual del gasto como de respuestas concretas para cada uno de los
programas que se pretende observar. Eso también se puede hacer por escrito a través de la presidencia de la
comisión.
Entonces, la propuesta que les hago es que desde esta mesa consultiva seamos capaces de establecer un
instrumento de control de la ejecución presupuestaria a través de recomendaciones de la propia comisión. La
presentación formal se realizará, por supuesto, desde la presidencia hacia la Secretaría de Hacienda y, luego, se
elevará al sistema de audiencias públicas de la comisión. Creo que eso también ayuda al mejoramiento y a la
transparencia. Yo siempre estoy bien predispuesto para iniciar las acciones de cambio con todos los aportes que
se puedan realizar.
Ahora bien, ustedes saben que éste es el Congreso de la Nación, que existe un sistema republicano, con
un Poder Ejecutivo y un Poder Legislativo; y que el principio de división y separación de poderes funciona.
Obviamente, como bloque oficialista, siempre debemos garantizar la gobernabilidad en la ejecución de
las políticas públicas; pero también estamos dispuestos a recepcionar, adecuadamente, cualquier opinión que
tienda a mejorar el funcionamiento del sistema y de la organización económica del país.
Sr. Secretario.— Un elemento importante que incluso había surgido de la mesa era una cuestión metodológica
vinculada con proporcionar información a los legisladores, para lo cual se había formulado una especie de
planilla, para que las distintas comisiones sepan qué preguntas pueden ir haciendo como para realmente hacer un
seguimiento de sus programas ya que al fin y al cabo el presupuesto no es solamente una cuestión de la
Comisión de Presupuesto y Hacienda.
Sr. Capitanich.— Aparte, aquí tenemos al Instituto Federal de Estudios Parlamentarios, donde también se
pueden plantear algunos esquemas para que ustedes puedan dictar un seminario correspondiente para cada una
de las comisiones del Senado. Ese puede ser el plan de actividades para el próximo año.
Sr. Secretario.— En realidad, no sabíamos cómo canalizarlo pero sería interesante plantearselo a cada una de
las comisiones con herramientas muy simple, nada complicado.
Sr. Capitanich.— En ese contexto, se puede hacer un seminario organizado por el Instituto: hacemos la
presentación correspondientes, ustedes organizan la exposición y convocamos a todos los asesores y miembros
de las distintas comisiones.
Sr. Secretario.— Lo que sí debemos rescatar es que ahora hay mucha más transparencia en la gestación de las
leyes. Por lo menos, hay versiones taquigráficas de las comisiones, de las sesiones en el recinto e incluso de los
nosotros conversamos en la mesa.
Mis observaciones son que ciertas cuestiones que surgieron de la mesa, que pueden ser o no ser
receptadas, de alguna manera son amortiguadas en los dictámenes de comisión y obviamente se tienen en cuenta
las consideraciones que se realizan.
Sr. Capitanich.— Nosotros valoramos mucho el trabajo. O sea, no es un trabajo en vano sino que aporta
soluciones.
Sr. Mereshian.— Hay cosas que surgieron de esta mesa que se han podido plantear en distintas reuniones con,
por ejemplo, el ministro de Educación cuando vino a exponer sobre la Ley de Financiamiento de la Educación.
Lo importante es que la ley de presupuesto en otra época se aprobaba después de vencido el año. En la época de
la hiperinflación era casi una revisión de cuentas; una vez se aprobaron dos leyes de presupuesto juntas a año
vencido.
Hace varios años que tenemos una ley al comienzo del año, lo cual es importante, y además contiene
descripciones de programas. Ahora, uno lee todo el libraco y hay descripción de programas, hay unidades de
medidas así como metas y resultados. Quizás lo que falte sea el seguimiento, si se cumple o no la norma. Espero
que este año pronto tengamos la ley. El pronostico es que vamos a tener la ley antes de enero.
Sr. Capitanich.— Siempre el pronostico es reservado (Risas)
La Cámara de Diputados intentará obtener un dictamen de comisión el próximo martes 13 y los dos
tercios necesarios para habilitar en el recinto el debate sobre el presupuesto. El presupuesto en la Cámara de
Diputados necesita dos días: el miércoles para la votación en general y el jueves para la votación en particular.
Si ellos logran eso, nosotros estaríamos en condiciones de tratar el dictamen el martes 20, porque nosotros
tenemos acordado tratarlo sobre tablas el miércoles 21.
Sr. Arana. — ¿En la Cámara de Diputados lo van a tratar sobre tablas?
Sr. Capitanich.— Primero, tienen que lograr un dictamen y luego obtener los dos tercios para habilitar su
tratamiento. Si no logran los dos tercios, tienen que tratarlo el 21 y 22, por lo que nosotros tendremos que
tratarlo el 28 con dos tercios.
Sr. Braceli.— ¿Cuándo se produce el cambio de legisladores?
Sr. Capitanich.— El diez de diciembre.
Sr. Braceli.— ¿Qué comisión va a tratar el presupuesto si hay algún cambio en el proyecto? ¿Hay que
modificar el dictamen?
Sr. Capitanich.— Se integra con la nueva comisión. Por eso, todos los dictámenes que se produjeron con
antelación, tanto el tema de prórroga de impuestos como el presupuesto, han vencido el 30 de noviembre al
finalizar el período de sesiones ordinarias. Por lo tanto, tienen que hacer un nuevo dictamen.
Sr. Arana.— ¿También la prorroga de impuestos?
Sr. Capitanich.— Todo nuevo.
Sr. Secretario.— A partir de la experiencia del tema de la Ley de Promoción de Pymes, sería interesante
realizar un trabajo más coordinado con las comisiones de la Cámara de Diputados. Sr. Capitanich.— Ese es un
tema que debemos que hacer.
Sr. Secretario.— Esa fue una cuestión interesante porque de golpe de aceleró el trámite parlamentario. El
problema que nos encontramos es que en dos días es imposible coordinar algo si no se viene estudiando el tema
antes.
Sr. Capitanich.— En la práctica se van a ir perfeccionando los métodos.
Sr. Secretario.— Otra cosa interesante sería realizar a partir de determinadas leyes el seguimiento de las
normativas reglamentarias.
Sr. Capitanich.— Y proponer también las reglamentaciones.
Sr. Secretario.— O sea, ver realmente si se mantiene lo que efectivamente se aprobó en la ley o realmente hay
deformaciones atrás con respecto a estos temas.
Sr. Capitanich.— En realidad, el Poder Ejecutivo siempre tiende a desnaturalizar el espíritu del legislador.
Sr. Zuccolillo.— ¿Cómo podríamos hacer un seguimiento de la reglamentación?
Sr. Arana. — En todo caso, la norma debería ser más rígida evitando que las reglamentaciones puedan cambiar
su espíritu.
Sr. Capitanich.— También se puedan plantear recomendaciones. A mí me parece que es muy valioso el tema
de las recomendaciones.
Sr. Braceli.— Por ejemplo, el artículo 55 delega la facultad de sancionar el presupuesto a una cantidad terrible
de organismos; es la delegación más grande que hay, más que todas las que han sucedido de todos los
presupuestos juntos.
Sr. Capitanich.— También es cierto que el artículo 3° de la ley 25.917 obliga a un esquema de consolidación
para hacer un buen seguimiento.
Sr. Braceli.— Lo consolida pero no hay conocimiento.
Sr. Capitanich.— En virtud de ese artículo 55 he intentado reglamentar más específicamente el artículo 3° pero
hay fuego cruzado.
Sr. Braceli.— Sin decir nombres, ¿cuáles son las justificaciones?
Sr. Capitanich.— No hay ninguna justificación racional, todas responden a intereses.
Si me disculpan, les agradezco mucho, que tengan feliz Navidad y prospero 2006.
— Se retira el senador Capitanich.
Sr. Secretario. — Para ir redondeando, si bien esta es la última reunión, ¿les parecería que elaboren algún
documento relacionado con el presupuesto 2006? Tal vez, la idea del documento sería, de alguna forma, ver si
algunas recomendaciones que se han plasmado se encuentran receptadas dentro del presupuesto. Como algunas
cuestiones vinculadas como las que hoy hemos hablado, puntualmente, relacionadas con el presupuesto 2006, si
efectivamente tienen cuestiones metodológicas.
La cuestión nuestra siempre está apuntando a lo que es metodológico, no a la cuestión de fondo. Nunca
la mesa va a estar en condiciones, me parece, de establecer opiniones con respecto a políticas específicamente
sino cuestiones relacionadas a metodología. Por lo menos eso es lo que se planteaba.
Sr. Braceli. — Me queda una pregunta, vos decime si es de fondo o es político esto. Por ejemplo, en cuanto a la
metodología del cálculo de recursos, el cálculo actual está subestimado entre 13 y 15 mil millones de pesos.
Simplemente tomando el PBI que plantea el trámite parlamentario y practicándole los porcentajes de
recaudación del año anterior. No digo ni que es buena ni que es mala.
Sr. Secretario. — Una cuestión es la metodología en cuanto a cuestiones de exposición de presupuesto, como
ésta que estamos hablando, y otra cuestión es la metodología intrínseca de cómo calcular determinado número.
Incluso sé que para calcular el PBI hay varias metodologías de cálculo que puede dar un número o puede dar
otro. Me parece que lo que están planteando acá es una cuestión de la metodología en cuanto a la forma de
cálculo.
Es una cuestión intrínseca del método de donde se calcula un gasto o del PBI. Eso, si me preguntan
cuál es la posición nuestra. Después, los economistas analizarán si ésa es una forma de cálculo adecuada o no;
hay cinco fórmulas de cálculo que dan distintas; si el PBI es del cuatro, o va a ser del seis, del cinco o del siete.
Eso es lo que digo si me preguntás la cuestión a la cual nos estamos refiriendo. Me parece que puede
ser una cuestión metodológica, intrínseca en la forma del cálculo, pero no en cuanto a lo que estamos
conversando, que es lo que tiene que traducir el presupuesto de acuerdo a las normas legales o a todo lo que
hemos conversado acá.
Nuestras cuestiones son de tipo metodológico, que hacen al fondo del asunto, según me he dado cuenta.
Pero si no transparentamos esas cuestiones metodológicas, nos cuesta de alguna manera que discutan los que
tienen que discutir un poco más el fondo del asunto.
Me parece que en esta etapa nosotros estamos en cuestiones metodológicas en cuanto a la forma de
exposición, de manera que efectivamente se entienda para quienes después tengan que abordar esa cuestión de
política.
Sr. Fernández. — Por lo que escuché del senador Capitanich, me parece que ya está todo cocinado, que a esta
altura del partido no va a haber ninguna modificación de ninguna especie. Porque si el lunes 22 Diputados
aprueba, el 28 lo va a aprobar Senadores tal cual vino de Diputados, porque sabe que después van a tener que
esperar hasta marzo para que Diputados se vuelva a reunir.
La verdad es que a mí, como ciudadano, realmente me preocupa eso de que Senadores no modifique
una ley por el hecho de que no se va a poder reunir Diputados para tratar la modificación. La verdad es que eso
no es muy claro.
Pero a mi entender no va a haber ninguna modificación posible de plantear en este momento. Lo que sí
me parece es que, con la ley en mano, nosotros podríamos intentar conseguir quizás, desde el Senado, alguna
recomendación hacia el Poder Ejecutivo —que eso sí se puede conseguir—, a través de la cual se planteen
nuestros temas metodológicos.
Sr. Zuccolillo. — Esa innovación me pareció importante.
Sr. Fernández. — Por otra parte, cuando nosotros estuvimos discutiendo en la reunión pasada la ley de
inversión de las Pymes, en realidad, cuando estábamos discutiendo si los bienes eran usados o nuevos, también
estábamos discutiendo políticas; vamos a ser sinceros, porque no es lo mismo una cosa que la otra.
Pero insisto, independientemente de que se produzca el documento —y me parecería bien que lo
pudiéramos elevar— no lo veo como conducente a la posibilidad de un cambio.
Sr. Secretario. — Ya lo hemos hablado. Lo que estamos haciendo no es para el presupuesto 2005, 2006 ni tal
vez 2007, sino para ir consiguiendo estos cambios, de modo que estas cuestiones graduales sí se vayan
incorporando de alguna manera.
Sr. Fernández. — Está bien, pero si vos tenés el presupuesto 2006 ya aprobado, creo que estudiándolo bien, en
marzo o en abril, nosotros podríamos llegar a producir un informe sobre ese presupuesto y cuáles serían los
cambios que a nivel metodológico se deberían producir y no producir ahora en un documento que, a mi
entender, sería parcial.
Sr. Secretario. — Es que en realidad ya lo estuvieron estudiando al presupuesto 2006.
Sr. Arana. — Por eso creo que es más importante que este trabajo sea nuestro primer documento del año que
viene, y no éste.
Sr. Braceli. — Nunca me generé expectativas que desde acá nosotros vamos a cambiar las decisiones.
Sr. Arana. — Si finalmente se incluye ese artículo que se había sugerido, y vemos que hay otras cuestiones que
de a poco se fueron incluyendo y algunas que van quedando como remanentes, me parece importante marcarlo
desde el inicio para el año que viene. Como para que en marzo o abril ya el Poder Ejecutivo cuente con este
instrumento para ir pensando en la presentación del presupuesto 2007.
Sr. Secretario. — ¿Pero cuál es la diferencia entre diciembre y marzo con respecto a cuestiones como las que
hemos comentado, explicitadas?
Sr. Arana. — La diferencia que veo es que el 28 de diciembre, con suerte y viento a favor, recién tendríamos
aprobado el presupuesto y recién ahí tendríamos el texto definitivo de la ley.
Sr. Braceli. — No va a cambiar nada.
Sr. Secretario. — La cosa esencial no va a cambiar, la forma de exponerlo no va a cambiar. Con lo cual,
realmente, me parece que lo que podemos hacer es un proyecto de recomendación o de las cuestiones
metodológicas que observamos de este presupuesto; en un término de quince días lo circularizamos, y si no hay
observaciones, o con las observaciones que haya, haciendo algún tipo de modificación, ya elevarlo.
Es más, no todas las cuestiones metodológicas tampoco. Pero cuestiones esenciales. Como por
ejemplo, esto de que no estaría suficientemente explicitado un programa general de gobierno, y explicar por qué
no o por qué sí. Me parece que hace al fondo del asunto, que va a ser para el presupuesto 2005, 2006, 2007,
2008. Y realmente, de alguna manera, dejar allí esbozado cuál es la diferencia entre explicitar un programa y
hacer enunciados.
Sr. Zuccolillo. — Que se está poniendo mayor énfasis en darle —por ejemplo, a lo que se discutió hoy— a
autoridades monetarias la parte financiera, se está dando prioridad a todos esos tratamientos antes que a
tratamientos del gobierno. O sea, los esfuerzos se están volcando hacia otro lado antes que a ése, que pareciera
más prioritario.
Sr. Secretario. — Y no estoy hablando de nada particular.
Sr. Fernández. — Creo que eso lo podemos hacer, eso no es el problema. Lo que me preocupa es si en ese
documento, paper o como se quiere denominar, vamos a poder plantear todos los problemas metodológicos y no
solamente una parcialidad. Porque creo que sería mucho mejor plantear la totalidad de los problemas
metodológicos, por lo menos de los que veamos nosotros como problemas metodológicos. Y no quizás los más
esenciales. Sí se podría plantear: estos son los esenciales y estos son los secundarios. Pero redondear el
documento en forma más completa. Es una opinión. Si la decisión de la mesa es hacerlo ahora, no tengo
problema.
Sr. Secretario. — Si me preguntás cómo lo pienso, me parece que ahora habría que señalar en un documento
estas cuestiones muy importantes y macro, prácticamente, con respecto a los programas; y esas cuestiones
metodológicas que pueden llegar a quedar redondeadas, es a través del trabajo que se pueda hacer con respecto
al control del presupuesto 2006.
Porque cuando se quieran ver cuestiones de control del presupuesto, me parece que se van a ver otras
cuestiones metodológicas tal vez más en detalle, en relación al propio presupuesto. Incluso el seguimiento, esto
que ofrecieron recién, de ver la forma de hacer algún tipo de seminario con distintas comisiones.
Un documento nuestro que salga va a ser relativamente leído, con lo cual tampoco se puede hacer algo
demasiado completo, porque no se va a entender. Y se va a perder en muchos detalles posiblemente la cuestión
esencial. Por eso me parece que esta primera aproximación tiene que estar vinculada con algo que es
constitucional, que es programas de gobierno, y de qué manera está reflejado o no —y por qué sí o por qué no—
dentro de lo que es el presupuesto 2006.
El resto es entrar en cuestiones relativas al control, con seminarios. Hay distintas comisiones que
podrían hacerlo, como para entender el tema de la contabilidad pública, para poder entenderlo. Y ahí ya me
parece sí que tendríamos que hacer una especie de programa de jornadas para el año que viene, cada uno en lo
suyo.
Sr. Di Blasi. — Quisiera aclarar un problema, que por ahí todos no lo ven. El Poder Ejecutivo, si ustedes se
fijan, ha subestimado los ingresos. Eso no es por una cuestión metodológica sino que es algo adrede, para poder
tener más libertad y menos transparencia en el futuro.
Sr. Secretario. — En realidad siempre me enseñaron que en los presupuestos: ingresos mínimos, gastos
máximos, para ser conservador. Pero esto en una empresa se mide un poco así, con lo cual realmente...
Sr. Fernández. — Acá el problema es que no es metodológico, es político; ésa es la diferencia.
Sr. Secretario. — Redondeando, así vamos levantando la reunión, los que estuvieron en la reunión de
Presupuesto, los que son economistas, que están con el tema de presupuesto específicamente, ¿pueden dedicarse
a elaborar algo y después lo circularizan? Pero no algo largo sino algo concreto.
Sr. Mereshian. — ¿Se agregaría a la versión taquigráfica, como un documento anexo?
Sr. Secretario. — Sí, después, cuando termina el proceso se pone “mesa consultiva” y se coloca incluso en la
página del Senado.
Sr. Fernández. — Yo plantearía una primera aproximación a aspectos metodológicos, o a la modificación de la
metodología del presupuesto.
Sr. Secretario. — Apuntando específicamente a lo que es un programa general de gobierno.
Sr. Zuccolillo. — Entre los integrantes de la mesa hay algún miembro de la ASAP, ¿Asociación Argentina de
Presupuesto Público, que funciona en Belgrano, a unas cuadras de la 9 de Julio?
Sr. Di Blasi. — Yo pertenezco a esa asociación.
Sr. Zuccolillo. — Me pareció, por las observaciones que hacía. Hice un curso ahí —cursos que han sido
públicos— y creo que es lo más idóneo como para guiarnos a fin de hacer un pronunciamiento acerca de este
tema.
Sr. Braceli. — Augusto: yo tengo particularmente opiniones muy encontradas con la concepción filosófica de la
ASAP. Lo que quiero decir es que no necesariamente puede haber una opinión en lo metodológico.
Sr. Zuccolillo. — Enriquece, nada más.
Sr. Braceli. — La ASAP sigue poniendo énfasis en lo financiero y se olvida de olvida de principios que hacen a
la gestión integral. Lo financiero pareciera que es el objeto de gobierno, y lo otro pareciera que va atado. Es
decir: “si me puede dar la caja, si no debo, si recaudo bien y todo eso, gobierno veinte años más”. La ley de
administración financiera es producto de la gente de la ASAP.
Sr. Zuccolillo. — Por la cantidad y tipo de preguntas que escuché que se tiraron, y por los cursos que hice ahí,
me pareció que...; yo, por hacer cursos, no estoy capacitado para responder las preguntas que se hicieron acá.
Sr. Braceli. — Por ejemplo, hoy quién está de presidente, ¿Macón? Macón es uno de los autores de la ley de
administración financiera. Lo respeto, es una posición distinta.
Sr. Zuccolillo. — Pero también han contratado gente de islas, de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de
Economía; pareciera gente que trabaja en sectores donde hay diez o doce personas, con computadoras, donde
trabajan en el tema de qué pasa si cambian la alícuota del IVA con todo el sistema tributario. Esa gente, que es
una isla, que trabaja ahí, es la que va a todos los estudios. O sea, trabajan uno o dos años ahí y “los chupan”
todos los estudios. Es gente que trabaja mucho, sabe y no tiene la parte política o la inclinación de decir: “Mirá,
nosotros somos tecnócratas, damos clases en las universidades...”
Sr. Braceli. — No creo en eso de los tecnócratas: “Detrás de cada técnico hay un político encubierto”. (Risas.)
Ojo, siempre uno tiene su corazoncito. Esto es como los relatores de fútbol, no hay relator de fútbol que no le
guste Boca, Ríver, Quilmes...
Sr. Zuccolillo. — Pero en lo que fue simulación tributaria se habló de la parte informática, tributaria,
elasticidad; se habló exclusivamente de temas técnicos, y cómo se compatibiliza eso con la proyección del
presupuesto. Acá hubo un disertante que también hizo un trabajo que, para mí, salió de ahí.
Sr. Braceli. — Hay una cosa: si uno le da rigor a la discusión y puede utilizar instrumental, eso no quiere decir
que sea técnico. Porque está esta vieja discusión entre lo político y lo técnico. Pareciera que el político es una
persona que puede hablar de todo, y el técnico está más circunscripto.
Sr. Zuccolillo. — No, pero responde a todo esto de la administración nacional, a la administración central. Pone
un poco en claro la SIGEN y la AGN...
Sr Braceli. — Acá ellos lo definen.
Sr. Zuccolillo. — ¿En la operatividad cómo se plasma eso?
Sr. Braceli. — La realidad responde a lo que dice la ley, más algunas otras complementarias que han salido.
Sr. Zuccolillo. — Quién controla a quién, la parte presupuestaria, sueldos y salarios...
Sr. Braceli. — Estamos hablando del tema que tiene que ver con el funcionamiento y la modernización del
Estado integralmente.
Sr. Zuccolillo. — Hay técnicos que podrían esclarecer este tema.
Sr. Braceli. — Circunscribamos lo que vamos a hacer acá.
Sr. Secretario. — Vamos salvando etapas. El año pasado, cuando comenzamos a funcionar, lo hicimos de una
manera bastante más imperfecta que este. No estaba totalmente claro quiénes conformaban la mesa
regularmente ni tampoco...
Este año funcionamos mucho mejor desde el punto de vista de la homogeneidad de los participantes de
la mesa. Ya nos conocemos por nombre, nos vemos, sabemos quiénes somos, tenemos mucha más fluidez en la
comunicación electrónica y demás. Además también hemos ido apuntando a temas más puntuales, a cuestiones
de coyuntura —como decía recién— en el tema tributario y demás. Y es más sencillo poder abordarlos porque
están mucho más acotados.
Los uso de ejemplo porque lo que queremos decir en un tema tan amplio como el del presupuesto es
que también estamos buscando ir acotando y avanzando por etapas.
Me parece que si vamos a avanzar en esto, lo que se había propuesto en la Constitución reflejado en el
presupuesto 2006, en su planificación macrometodológica, es un avance. Después lo haremos en algunas
cuestiones relacionadas con el control y en alguna otra también de vinculación más estrecha con la comisión de
la Cámara de Diputados para poder llegar a tener cierto consenso.
Tal vez haya determinadas cuestiones en las cuales son buenas las ideas y realmente se pueda ir
avanzando, pero todavía posiblemente no sea el momento. Porque avanzar en este momento en determinadas
cuestiones más puntuales, metodológicas, posiblemente nos lleve a que nos desviemos paulatinamente de
cuestiones esenciales que estamos pretendiendo que comprendan quienes tienen que votar.
Porque fíjense que estamos hablando —incluso para el año que viene— de hacer algún tipo de
programa en cuanto a avance para que cada uno pueda llegar a comprender, con pequeños datos, qué tiene que
preguntar y cómo puede hacer el seguimiento de su propio programa. Seguramente —esto se está planteando
ahora— sea en una etapa posterior, pero tal vez todavía no sea el momento. Tal vez en alguna oportunidad sería
bueno incluirlo y traer gente técnica como para que realmente nos pueda ilustrar un poco más con respecto a
estos temas.
Sr. Zuccolillo. — Tampoco hacerlo tan formal.
Sr. Secretario. — En realidad vamos rompiendo tanta formalidad desde el aspecto de que ya por lo menos
hemos avanzado. No todos los temas los podemos tratar todos y con reunirnos una vez por mes es suficiente.
Con lo cual, en esta experiencia de presupuesto se ha hecho una reunión más chica, más específica, más puntual,
tal como se podrá hacer con otros temas donde haya otros que los vayan dominando.
Incluso, en temas puntuales contigo y con Alfredo en cuestiones impositivas nos hemos ido
comunicando y pasando asuntos y, si bien no nos reunimos, estamos al tanto y podemos ir mechando nuestras
cosas y comunicándonos de otra manera.
Sr. Mereshian. — Este año la mesa consultiva trató y presentó un documento sobre la justicia tributaria —
también esto hace al presupuesto y a sus recursos—, sobre mínimos no imponibles en este país, que no están
ajustados. De eso hubo un documento y no sé si en este resumen...
Sr. Secretario. — No sé si llegamos a un documento.
Acá vino el funcionario Mario Presas y en realidad no se llegó a plasmar un documento formal. Lo que
yo había traído era un paper mostrando determinadas cuestiones y situaciones.
Con respecto a un documento formal, todavía lo estoy trabajando porque estuve mirando derecho
comparado con respecto a ese tema y el objetivo es ir buscando algunas cuestiones metodológicas con respecto a
eso; que no pase solamente por un esquema de montos en valores absolutos sino conceptuales, porque los de
valores absolutos llevarán a que en dos o tres años queden desactualizados.
Sr. Mereshian. — Quizás habría que hacer un párrafo sobre...
Sr. Secretario. — Tendríamos dos cuestiones, entonces.
Se podrían hacer documentos, para no mezclarlos; incluso, para después tener una clasificación: lo que
está vinculado con metodologías de presupuesto y lo que puede estar vinculado con cuestiones eminentemente
tributarias. Porque después se puede hacer engorrosa una clasificación como para encontrarlos como
antecedentes.
Una cuestión es lo que estamos hablando del presupuesto y otra es la vinculada con el tema de las
deducciones personales. En realidad, lo sacaría del ámbito de mínimos; la cuestión sería más general:
deducciones personales.
Sr. Zuccolillo. — ¿Eso no está atado —para hacerlo simple y sencillo— al número tres del dólar?
Sr. Secretario. — Cuando estuvo aquí Mario Presa le dije que había que humanizar un poco el impuesto de la
persona física. Y primero pudo haber causado cierta sonrisa —es lógico—, pero luego empecé a contarle cómo
era en otros sistemas y lo que implicaba tener en cuenta situaciones personales, como por ejemplo que quien
tuviera un chico con síndrome de down o con algún tipo de problema de salud tuviera deducciones que permitan
contemplar esa situación, o que eso mismo sucediera con quien tuviera algún familiar cercano que fuera
minusválido, que realmente requiriese determinado tipo de tratamiento y demás.
Sr. Zuccolillo. — Y hoy entró el personal doméstico.
Sr. Secretario. — Señalé el tema de personal doméstico en el informe anti evasión previsional para mostrar
cómo una cuestión neutraliza a otra. Porque se pone el personal doméstico con relación a un mínimo no
imponible. Y en realidad, con el mínimo imponible como está hoy no entusiasma a nadie deducir el personal
doméstico. Y nadie lo hizo. ¿Pero qué falló? La deducción o la base de la deducción.
¿Por qué no toman la otra deducción? O si el personal doméstico tiene hijos, tener una posibilidad de
deducción mayor.
Esto está planteado. Pero por sobre todas las cosas, lo que quiero señalar sobre estas cuestiones
coyunturales, al fin y al cabo —porque no dejan de ser cuestiones importantes pero coyunturales—, es que
nosotros transmitamos que a través de las leyes se transmiten valores y normas éticas que un Estado quiere
traducir a la sociedad. Me parece que esto es lo que nosotros tenemos que trasladar como inquietud.
Cuando a través del sistema tributario —como podrá ser cualquier otro sistema— se está privilegiando
—aunque tampoco es eso— a la caja por sobre determinadas cuestiones, en realidad los valores y las normas
éticas que tiene ese Estado —que somos todos nosotros y no un gobierno dentro de la sociedad— deben ser
revisados porque estarían desvalorizados.
Lo mismo está pasando con algunas cuestiones de las normas penales. Cuando el problema tributario es
más castigado que alguien que ocasiona lesiones físicas a otra persona, lo que estamos transmitiendo es que al
Estado le resulta más gravoso que le toquen el bolsillo que si un ciudadano es afectado físicamente.
En esto del presupuesto también están puestos valores y normas éticas dentro del Estado. No hay
transparencia. Esto es un valor ético que tiene que transmitir el Estado, que —obviamente— somos todos
nosotros.
Sr. Mereshian. — Cuando nos miran con respecto al grado de transparencia, estamos en el lugar número 104.
Y cuando se trata de instrumentos como el presupuesto público y se habla de universalidad de presupuesto, de
incluir todos los gastos fiscales, de rendición de cuentas, de medir los resultados, eso hace a la transparencia y a
la medición de un Estado: es la justicia tributaria.
Resguardarle el mínimo de subsistencia de un trabajador. ¿Por qué no? Esto de transmitir valores
éticos...
Sr. Braceli. — Cuando se habla de transparencia siempre digo que un ciudadano lo debe entender. Pero antes
que un ciudadano lo debe entender un periodista, que tiene la posibilidad de transmitir. Porque cuando uno lee
artículos periodísticos los ve con la superficialidad y fragilidad de ciertos tratamientos. Y son formadores de
opinión. Es decir...
Sr. Secretario. — Una cosa que me viene rondando la cabeza y que de alguna manera podemos hacer
perfectamente es qué pasa en el seguimiento de lo que se vota como ley y de lo que después surge de las
reglamentaciones. No solamente del decreto del Poder Ejecutivo sino a través de las interpretaciones.
La otra vez un abogado de un estudio importante me decía: hoy tengo más problemas con los
interpretaciones que hace el Ministerio de Trabajo que con la ley laboral. Es lo que más está obstaculizando.
Estas son las cosas en las que podemos avanzar e ir viendo.
Incluso, también con respecto a los considerandos de las leyes, que no sean meros “copiar y pegar” de
las leyes anteriores sino realmente cuestiones que reflejen efectivamente lo que la ley está traduciendo.
Me quedé con el ejemplo de Miguel de la otra vez, de régimen de promoción: ¿es una ley de
incremento de la inversión o de la productividad? Me parece que en esa ley estaba mal puesto el nombre con
relación a lo que quería hacer. Estaba puesto como un incremento de la inversión cuando parecía que lo que se
quería incrementar era la productividad.
Sr. Braceli. — Se supone que...
Sr. Secretario. — Cuando hago los informes pongo cuál es el presupuesto implícito que tendría que estar
adentro para marcar un orden.
Sr. Braceli. — El año pasado en una reunión similar a esta me pidieron que hiciera un programa de trabajo. Lo
traje y tenía tres o cuatro grandes bloques. El primero era desarrollar una metodología del seguimiento del
presupuesto 2005. El Segundo, seguir la formulación, fundamentalmente en lo metodológico, del presupuesto
2006. El presidente de la comisión mandó un cuestionario de treinta y seis preguntas, de las cuales se
contestaron diez a medias. El Tercero era hacer una propuesta de cuestiones metodológicas en cuanto a
acompañar en la discusión metodológica de esto que se va a hacer ahora.
Es decir, creo que ver si este presupuesto cumple las cuestiones metodológicas correspondientes o no
en marzo se puede hacer. Pero en marzo debemos estar haciendo el seguimiento...
Sr. Secretario. — Tu propuesta la llevaremos a cabo en el 2006.
Tomen también lo que se comentó acerca de hacer seminarios y jornadas en las distintas comisiones
con respecto a esto. Tiene que ser simple. Debe ser dirigido a quien tiene que entender lo que va a preguntar y lo
que tiene que hacer.
Sr. Braceli. — Creo que es natural que los legisladores, que a lo mejor están en múltiples ocupaciones, no
tengan tiempo de venir. Pero no viene un solo asesor.
Sr. Secretario. — Esa es otra tarea que vamos a ir mejorando. La vez pasada la ingeniera que estuvo era la
asesora del presidente de la Comisión de Pyme. Y estoy en contacto con ella por este tema de la ley de
promoción de pymes. Esto también implica una tarea que se va haciendo y que hay que ir coordinando.
Sr. Zuccolillo. — ¿Hubo algún cambio sustancial con respecto a lo que tratamos la otra vez?
Sr. Secretario. — No lo sé.
Por ejemplo, había cuestiones que observamos nosotros y ellos también, cosas que ellos no observaron
y les pareció bien que nosotros lo hiciéramos y cosas que nosotros no observamos y ellos sí y eran atinadas.
Sr. Braceli. — Acá se trató la ley de financiamiento educativo. Y me habría gustado que nos invitaran a
exponer la posición del foro donde concurrieron...
Sr. Secretario. — En ese momento estaba muy cercano, fue muy encima. Fue una decisión que habíamos
tomado en su momento...
Sr. Braceli. — Vengo de una universidad pero no a defender el presupuesto de la universidad. Porque tenemos
un secretario de Presupuesto y Hacienda —o de Economía, no sé cómo se llama— que defiende perfectamente y
mejor que yo el presupuesto de la universidad. Venimos con otro objetivo, es decir, a plantear una cuestión...
Sr. Secretario. — En ese momento no estaban dadas las condiciones como para que se hiciera esto así. Fue una
decisión de la mesa.
Damos por terminada la reunión.
— Son las 13 y 25.